FACULDADE DE DIREITO
DEPARTAMENTO DE DIREITO PÚBLICO
ANTONIA KAMILA MARTINS BRAGA
FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS: ANÁLISE DOS PRINCIPAIS SISTEMAS E DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA REFORMA ELEITORAL
DE 2017 E ADI Nº 5.617
ANTONIA KAMILA MARTINS BRAGA
FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS: ANÁLISE DOS PRINCIPAIS SISTEMAS E DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA REFORMA ELEITORAL DE
2017 E ADI Nº 5.617
Monografia apresentada junto à Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientadora: Prof.ª Dra. Raquel Cavalcanti Ramos Machado.
ANTONIA KAMILA MARTINS BRAGA
FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS: ANÁLISE DOS PRINCIPAIS SISTEMAS E DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA REFORMA ELEITORAL
DE 2017 E ADI Nº 5.617
Monografia apresentada junto à Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Aprovada em: ___/___/______.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________
Prof.ª Dra. Raquel Cavalcanti Ramos Machado (Orientadora)
Universidade Federal do Ceará – UFC
_________________________________________
Prof.ª Msc. Fernanda Cláudia Araújo da Silva
Universidade Federal do Ceará – UFC
_________________________________________
Mestranda Isabelly Cysne Augusto Maia
AGRADECIMENTOS
Agradeço a minha orientadora, professora Raquel Cavalcanti Ramos Machado, pela paciência e disposição em transmitir da melhor forma um pouco de seu vasto conhecimento. Agradeço também aos demais membros da banca examinadora, Fernanda Cláudia Araújo da Silva e Isabelly Cysne Augusto Maia, por aceitarem o convite e dedicarem parte de seu tempo ao presente trabalho.
Agradeço a minha família, por sempre acreditar e torcer pelo meu sucesso, fazendo de tudo para que eu possa alcançá-lo, notadamente meu pai, Gabriel, minhas irmãs, Fabiana, Danielle e Gabriella, meu cunhado Moacir e meus sobrinhos Ícaro Gabriel, Maysa Mara e Ana Isabela.
Agradeço a minha madrinha, Estela, por ter me acolhido como filha em sua casa e facilitado o meu acesso à universidade pública.
Agradeço ao meu amor, Bruno, por ter sido tão companheiro nessa caminhada de estudos, sempre me instigando a adquirir mais conhecimentos.
Agradeço aos colegas de turma e de faculdade que, cada um a seu modo, me apoiaram e me auxiliaram sempre que possível.
Agradeço ainda, destacadamente, a minha querida mãe, Fátima, que, mais do que qualquer outra pessoa no mundo, sempre fez de tudo, abdicando de seus próprios sonhos e desejos, para que eu conseguisse persistir nos meus objetivos, tendo desde a minha infância incentivado minha vida de estudos, torcendo pelo meu sucesso e dando forças nos momentos mais difíceis.
“Quanto mais aumenta nosso conhecimento, mais evidente fica nossa ignorância”.
RESUMO
O objetivo do presente trabalho é analisar o sistema normativo eleitoral brasileiro no que concerne ao financiamento de campanhas, por meio de uma revisão bibliográfica, com o estudo de livros, artigos científicos, teses, dissertações, legislação e jurisprudências sobre o assunto. Para atingir tal fim, o trabalho inicia com a abordagem da relação entre a consolidação da democracia e o respectivo custo, com enfoque na igualdade e legitimidade das disputas eleitorais. Após, no segundo capítulo, são analisados os principais modelos de financiamento existentes, a saber o sistema privado, público e misto, com os respetivos argumentos favoráveis e contrários a cada um deles. Por fim, no terceiro e último capítulo são expostas as principais modificações realizadas pela minirreforma eleitoral de 2017 no que concerne ao financiamento de campanhas, bem como é analisada a decisão do STF na ADI nº 5.617 que trata do financiamento de campanhas femininas, expondo as críticas pertinentes, para ao final, ponderar sobre o modelo de financiamento mais adequado para o Brasil, propondo o aprimoramento das regras existentes. Conclui-se que, frente a existência de um gasto necessário com os pleitos eleitorais, o financiamento isonômico de campanhas é meio eficaz para efetivar a legitimidade e igualdade do pleito eleitoral. Assim, são propostas mudanças nos limites de doações de pessoas físicas e na distribuição dos recursos públicos para o financiamento de campanha eleitoral, além de ser apresentado o sistema de financiamento híbrido como uma alternativa para o impasse existente entre a proposta de financiamento público e de financiamento privado.
ABSTRACT
The objective of the present work is to analyze the Brazilian electoral normative system regarding the financing of campaigns, through a bibliographical review, with the study of books, scientific articles, theses, dissertations, legislation and jurisprudence on the subject. To achieve this aim, the work begins with the approach of the relationship between the consolidation of democracy and its cost, focusing on the equality and legitimacy of electoral disputes. Then, in the second chapter, the main models of financing are analyzed, namely the private, public and mixed system, with the respective arguments favorable and contrary to each of them. Lastly, in the third and final chapter, the main modifications made by the electoral mini-reform of 2017 regarding the financing of campaigns are presented, as well as the decision of the Supreme Court in ADI nº. 5.617, which deals with the financing of women's campaigns, to consider the most appropriate financing model for Brazil, proposing the improvement of existing rules. It is concluded that, faced with the existence of a necessary expenditure with the elections, the isonomic financing of campaigns is an effective means to bring about the legitimacy and equality of the electoral process. Thus, changes are proposed in the limits of donations of individuals and in the distribution of public resources for the financing of electoral campaign, besides presenting the hybrid financing system as an alternative to the deadlock between the proposal of public financing and financing private.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... 10
2. O CUSTO DA DEMOCRACIA E O PRINCÍPIO DA IGUALDADE ... 13
3. OS SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS ... 19
3.1 Sistema Privado ... 19
3.2 Sistema Público ... 22
2.3 Sistema Misto ... 27
4. A REFORMA POLÍTICA: IMPLICAÇÕES NO FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ... 31
4.1 Emenda Constitucional Nº 97/2017 ... 31
4.2 Lei nº 13.487/17 ... 34
4.3 Lei Nº 13.488/17 ... 36
4.3.1 Regulamentação do FEFC ... 37
4.3.2 Teto de gastos ... 38
4.3.3 Crowdfunding ou financiamento coletivo ... 40
4.4 Financiamento de campanhas femininas e a ADI nº 5.617 ... 43
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 47
1. INTRODUÇÃO
Os diversos escândalos de corrupção deflagrados no Brasil nos últimos anos revelaram uma complexa rede de relações promíscuas entre o poder público, setores do empresariado e partes da classe política. Entre os objetivos de tais relações está a gestão de recursos para as competições eleitorais. Isso se tornou mais evidente com as investigações da Operação Lava Jato1, iniciadas pela Polícia Federal em 2014, que demonstraram relações
diretas entre empresas doadoras de quantias muito altas a campanhas eleitorais e posteriores contratações de tais empresas pelo poder público, contratações estas envolvidas em um arrojado esquema de superfaturamento de obras públicas e pagamento de propinas aos envolvidos.
No entanto, não é a primeira crise relacionada ao tema do financiamento político no Brasil. Logo no início do período de redemocratização do país, sobrevieram as investigações que revelaram relações entre o tesoureiro Paulo César Farias com o então presidente Fernando Collor, demonstrando que o sistema oficial de financiamento, que não permitia doações por empresas, era de fachada. Nos anos subsequentes outros casos de corrupção envolvendo o financiamento das campanhas foram descobertos.
Em função desses problemas o tema do financiamento político tem sido alvo de constantes debates sobre uma necessária e efetiva reforma política, o que inclui a discussão acerca do melhor modelo de financiamento a ser adotado. Isso tem resultado em reiteradas modificações legislativas e mudanças de posicionamento no Supremo Tribunal Federal (STF) sobre o assunto, sempre buscando aperfeiçoar o sistema adotado e reagir aos desvios e à comum desobediência à norma. Assim, demonstra-se a pertinência e sempre atual discussão sobre o tema deste trabalho.
Exemplo disso foi a emblemática decisão do STF proibindo as doações de pessoas jurídicas a campanhas eleitorais2, desencadeada, sobretudo pela prática comum de
favorecimento dos doadores através de contratos públicos.
Esse debate se alicerça na estreita relação existente entre a realização de eleições equânimes e plurais, pautadas sobretudo nos princípios da legitimidade e igualdade, e a efetivação da democracia. Dentro dessa perspectiva, sendo o governo formado por cidadãos
1 Investigação que tornou conhecido esquema que incluía desvios de vultosas quantias de dinheiro público de empresas estatais por empreiteiras contratadas pelo poder público. O conluio envolvia o pagamento de propina a políticos e a diretores de estatais indicados pelos primeiros, que facilitavam a contratação de empresas para a execução de obras públicas, quando ocorria superfaturamentos, extraindo-se disso o dinheiro para abastecer o esquema.
escolhidos livremente pelo voto, que no Brasil é direto e universal, o financiamento de campanhas eleitorais torna-se tema central. Isso porque ele subsidia todos os procedimentos e atos empregados pelos candidatos e partidos políticos para influenciar o eleitorado e obter votos e, por fim, alcançar o cargo público-eletivo, mas também porque propicia a participação de um número maior de pessoas nas disputas eleitorais, agregando propostas, bem como possibilitando uma maior representatividade popular.
Assim, o grande problema do financiamento é conseguir estabelecer a igualdade nos pleitos e a efetiva possibilidade de participação nas disputas eleitorais. Quanto ao primeiro ponto, o objetivo é evitar o uso excessivo de dinheiro nas campanhas, impedindo dessa forma o desequilíbrio das disputas e, em última instância, o abuso de poder econômico. Já quanto ao segundo ponto, o objetivo é dar subsídio para que qualquer cidadão interessado em candidatar- se consiga participar da eleição, ainda que não possua dinheiro. Isso porque é inevitável o uso de recursos financeiros em uma campanha eleitoral, devido a toda mobilização exigida, que inclui o debate de ideias e projetos, propagandas, pesquisas e consultas populares, entre outras atividades.
Portanto, a preocupação com o sistema de financiamento de partidos e de campanhas eleitorais é justificada, visto que reflete diretamente na igualdade de condições entre os candidatos, na ampliação de participação nos pleitos e na garantia de não ingerência de interesses privados no processo de tomada de decisões em interesses públicos.
Ademais, é primordial a discussão acerca do modelo de financiamento de campanhas, tendo em vista que ele, na medida em que interfere na escolha dos representantes do povo, influencia toda a orientação estatal. Dentro desse contexto, abre-se espaço para análise da questão do financiamento sob o ponto de vista da autonomia dos mandatos político-eletivos, na medida em que se tem verificado que o uso indevido de recursos nas eleições, além de gerar o desequilíbrio das disputas, menospreza a atuação e a voz dos cidadãos, que tem seus anseios substituídos pelos interesses dos grandes doadores de campanhas. Em razão disso, deve-se ter um cuidado especial com a integridade dos representantes eleitos, para que a partir do tipo de financiamento adotado, possamos ter como consequência a autonomia do eleito diante daquele que aportou recursos em sua campanha, seja do setor público ou privado.
final ponderar sobre um sistema de financiamento mais adequado, abordando alternativas possíveis.
Para tanto, no capítulo 1 será apresentada a importância do financiamento de campanhas no processo eleitoral, dada a relação entre o custo da democracia e a efetivação da igualdade e legitimidade dos pleitos.
Já no capítulo 2 serão abordados os sistemas possíveis de financiamento de campanhas eleitorais, expondo os principais argumentos favoráveis e contrários a cada um dos modelos. Nesse ponto, será apresentado o sistema adotado pelo Brasil, indicando um panorama geral das regras de financiamento estipuladas no ordenamento jurídico pátrio.
Por fim, no capítulo 3 serão analisadas as novidades legislativas efetivadas pelas Leis nº 13.487 e nº 13.488, ambas publicadas em 2017, bem como pela Emenda Constitucional nº 97. Também será abordada a decisão do STF na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5617, proferida em março de 2018, acerca do financiamento de campanhas femininas. O que se buscará é mostrar as alterações efetuadas, os institutos inseridos, fazendo uma análise crítica do atual sistema de financiamento de campanhas utilizado pelo Brasil e as perspectivas para os próximos pleitos.
2. O CUSTO DA DEMOCRACIA E O PRINCÍPIO DA IGUALDADE
Para que se consolide a democracia, fundamento do Estado de Direito brasileiro, é preciso que haja um real e contínuo diálogo entre as diversas instituições sociais, ou seja, uma deliberação política que se fundamente, entre outros valores, na cidadania e na igualdade política. Essa deliberação está atrelada não apenas ao debate no contexto eletivo, mas a toda e qualquer atuação do cidadão no debate público.
Nesse sentido, Sachs dispõe que o conceito de cidadania inclui a contínua participação popular nas ações promovidas pelo Estado, porque a democracia não se limita a escolha de representantes capazes de defender os interesses sociais, mas, para além disto, deve ser observada como um instrumento, através do qual os cidadãos exigem o cumprimento das ações governamentais destinadas ao suprimento dos anseios sociais, dentre os quais e fundamentalmente, aqueles essenciais para o exercício de uma vida digna, como: saúde, educação, liberdade de expressão, dentre outros, de modo a garantir que a sociedade se mantenha independente do Estado3.
De acordo com o autor, a cidadania inclui a participação popular não só na escolha dos representantes, mas também na deliberação política que passa pela exigência de uma efetiva atuação governamental para consolidar diversos direitos e garantias fundamentais dos cidadãos. Nessa acepção, cabe ainda acrescentar que esse debate exige um custo financeiro.
E, como espécie, entre os custos gerados por tal diálogo está o do financiamento de campanhas eleitorais, uma vez que a competição por votos em uma eleição é pautada por uma necessária comunicação entre os candidatos a cargos político-eletivos e os cidadãos/eleitores, o que também exige recursos.
A par disso, cabe conceituar financiamento de campanhas eleitorais, que, segundo Speck, é o conjunto de recursos materiais empregados pelos competidores em eleições (partidos e candidatos) para organizar a campanha e convencer os cidadãos a lhes conferirem o voto.4
Partindo dessa premissa, é inevitável o uso de dinheiro nas campanhas eleitorais e, consequentemente, na efetivação da democracia de um país. No entanto, sabe-se que, infelizmente, os recursos financeiros nem sempre atuam de forma positiva, também gerando diversos riscos para a democracia. Dentre esses riscos está a possibilidade de desequilíbrio
gerada pelo uso excessivo de dinheiro nas campanhas, em razão de poucos candidatos terem acesso a vultosas quantias, enquanto outros dependem de bem menos dinheiro para realizar suas campanhas, ou sequer possuem recursos. Isso impacta diretamente o equilíbrio entre os candidatos nas campanhas, visto que é incontestável que o uso de recursos nas disputas é um dos fatores de relevância na definição do sucesso eleitoral.
Assim, para que se tenha a consolidação da democracia é preciso que as eleições sejam livres e justas e, para tanto, é necessário que não haja qualquer violação ao princípio da igualdade. Desse modo, não pode haver uma maior ou menor representação do indivíduo em razão de sua condição econômica, haja vista que os votos devem ter o mesmo peso, assim como quando esteja na condição de representante, na medida em que deve ser proporcionada a mesma chance de eleição a todos os candidatos.
Nesse cenário de desequilíbrios gerados pelo uso ou distribuição inadequados de dinheiros em campanhas, surge o abuso do poder econômico na política, e este, segundo Vaz, pode ser entendido como o excesso de gastos no processo eleitoral, através do qual o candidato pode conquistar o mandato eletivo. É evidente que os gastos declarados pelo partido político, controlados e legalmente admitidos pela Justiça Eleitoral, não constituem abuso. Este se caracteriza pelo mau uso, ou uso errado, excessivo ou injusto, como na própria definição etimológica do termo. Para que fique caracterizado o abuso, o candidato fará prevalecer a gastança exorbitante e descomedida, incidente pela utilização do poder econômico excessivo5.
Esses desequilíbrios no pleito, ocasionados pelo abuso de poder econômico na política, estão relacionados com as falhas existentes na legislação do Estado, por isso o sistema passa por constantes reformas.
Essa possibilidade de distorção da competição eleitoral em razão do uso excessivo de recursos financeiros nas campanhas ou em razão da má distribuição desses recursos entre os competidores é o cerne das discussões no âmbito do financiamento de campanha. Isso porque o desequilíbrio que essa distorção e má distribuição pode gerar na competição eleitoral afeta sobremaneira a efetivação dos princípios da legitimidade e igualdade das eleições, princípios estes primordiais para a sadia e madura democracia de um Estado, além de poder afetar diretamente o mandato eletivo.
Nesse sentido, há previsão constitucional assegurando expressamente, no art. 14, §9º da CF, o dever de observância dos princípios da normalidade e legitimidade das eleições.
O referido dispositivo constitucional dispõe que lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta6.
Com efeito, há legitimidade quando a comunidade reconhece e aceita algo como correto, justo e adequado. Poder legítimo é aquele consentido ou aceito como justo. Autoridade legítima, por sua vez, é aquela respeitada na comunidade, sendo seus comandos reconhecidos e observados. Hoje, essa legitimidade é decorrência direta da participação dos cidadãos na escolha livre e consciente de seus representantes.
Sendo a eleição o processo por meio do qual há a escolha de representantes pelo povo para o exercício de poderes públicos, esse processo deve ser pautado pela legalidade, moralidade e normalidade, dentre outros valores, a fim de que sirva precipuamente a legitimar alguém a assumir um cargo público e, consequentemente, as competências relevantes para a realização dos valores constitucionais.
Nesse sentido assevera Gomes assevera que essa escolha deve ser feita em processo pautado por uma disputa limpa, isenta de vícios, corrupção ou fraude. A escolha é sempre fruto do consenso popular, que, de certa maneira, homologa os nomes dos candidatos, consentindo que exerçam o poder político-estatal e, pois, submetendo-se a seu exercício. Nesse contexto, a observância do procedimento legal que regula as eleições é extremamente relevante para a legitimidade dos governantes. Ele deve ser observado com isenção, de sorte a proporcionar as mesmas oportunidades a todos os participantes do certame7.
Assim, podemos verificar a correlação direta entre a legitimidade e normalidade das eleições e o financiamento de campanhas eleitorais. Se este for pautado por objetivos obscuros, maculados, por conseguinte a efetivação daqueles ficará obstada.
Ainda dentro desse contexto, cabe analisar as circunstâncias em que os pleitos eleitorais têm se desenvolvidos no Brasil. Os mandatos políticos têm sido obtidos com o uso excessivo de recursos financeiros, muitas vezes angariados de forma ilícita, que além de ferir os princípios representativos, enfraquecem a administração, porque os representantes eleitos desconhecem os anseios dos representados, reduzindo o mandato a apenas um objeto. Nessa conjuntura, os interesses de muitos dos políticos brasileiros transvertem-se em verdadeiro
6
clientelismo, em vez de estarem voltados ao desempenho legítimo do poder que lhe foi conferido.
Ilustrando esse quadro, tem-se observado no Brasil o fenômeno do encarecimento das campanhas eleitorais, principalmente nas últimas duas décadas. Tomando como base a campanha eleitoral de 2014, na qual houve disputa para os cargos de Presidente e Vice- Presidente da República, Governadores de estado, Deputados Federais, Senadores e Deputados estaduais e distritais, o montante utilizado totalizou R$ 5,1 bilhões, segundo dados do TSE. Se comparado com o financiamento eleitoral total calculado pela ONG Transparência Brasil desde 2002, trata-se do maior valor da série já corrigido pela inflação. Naquele ano, foram gastos R$ 792 milhões.8
Ainda em relação ao pleito de 2014, especificamente quanto à campanha presidencial, a candidata eleita, Dilma Rousseff (PT), gastou R$ 318 milhões em sua campanha à reeleição, valor 13% superior ao gasto na primeira eleição de Dilma em 2010. Já o então Senador Aécio Neves (PSDB), derrotado por Dilma, gastou R$ 216,8 milhões em sua campanha9.
A campanha eleitoral de 2014 intensificou as reflexões acerca do financiamento da campanhas eleitorais no Brasil.
Primeiro porque culminou no ápice do encarecimento das campanhas, sendo considerada a mais cara da história da democracia brasileira. Com a exposição desses gastos estratosféricos, ganhou destaque o questionamento sobre até que ponto os recursos financeiros se sobrepõem-se a outros fatores para determinar o sucesso eleitoral.
Segundo porque evidenciou que o uso excessivo de recursos financeiros é em boa parte destinado ao uso de modernas técnicas de comunicação e propaganda, demonstrando um indicador de crescente manipulação do eleitorado por tais técnicas. Sobre esse assunto, Tonial e Oliveira dispõem pertinentemente que É quase indiscutível que a quantidade de votos recebidos depende da quantidade de dinheiro utilizado no marketing eleitoral, dentre outros aliados, que até hoje são pertinentes na cultura brasileira, como a compra de votos. Apesar da existência de vetos quanto os gastos, como por exemplo, em realização de showmícios e distribuição de cestas básicas, o vultuoso marketing polui os olhos dos cidadãos a cada
8 Disponível em: https://epocanegocios.globo.com/Informacao/Resultados/noticia/2014/12/campanhas-eleitorais- gastaram-r-5-bilhoes-em-2014.html. Acesso em: 8 de abril de 2018.
eleição10.
Assim, o aumento significativo dos custos das campanhas está em grande parte atrelado à profissionalização do marketing político. Os chamados “marqueteiros” ganharam destaque no cenário do processo político brasileiro e recebem muito por isso. Infelizmente, as estratégias para atingir e “se vender” aos eleitores vem substituindo o uso de ferramentas mais pautadas no debate e na militância dos partidos, enfraquecendo o elo entre eleito e eleitor, e consequentemente a representatividade do cidadão.
Terceiro porque, ao analisar a origem dos recursos privados utilizados na campanha, a maioria do financiamento era oriundo de grandes corporações11. O que mais
preocupa em relação a participação desses grupos econômicos é que não há qualquer ideologia por parte da maioria dos financiadores, uma vez que em uma mesma campanha doam as mesmas exorbitantes quantias para os concorrentes mais fortes, vinculados aos partidos tradicionais, ou seja, com maior chance de eleição.
Isso desencadeou novamente a discussão acerca da proibição de doações de pessoas jurídicas à campanhas eleitorais, tendo o STF decidido a controvérsia em 2015, quando, na ADI nº 4.650/DF, declarou a inconstitucionalidade dos dispositivos legais que autorizavam as contribuições de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais12. Portanto, houve a proibição de
doação eleitoral por pessoa jurídica, vedação já aplicada nas eleições de 2016.
Em seu voto, o Ministro Luiz Fux, relator da referida ação, destacou que o exercício de direitos políticos é incompatível com a essência das pessoas jurídicas, sendo contrário ao próprio regime democrático a autorização de participação de tais pessoas na vida política. Além disso, destacou que, em oposição à ideia de que a participação de pessoas jurídicas no processo político, por meio de contribuições a campanhas e partidos políticos, encerraria um reforço às próprias instituições democráticas, “ocorre justamente o oposto: a participação de pessoas jurídicas tão só encarece o processo eleitoral, sem oferecer, como contrapartida, a melhora e o aperfeiçoamento do debate”13. Ademais, analisando a controvérsia sob o enfoque do
10 TONIAL, Raíssa; OLIVEIRA, Elton Somensi de. Os modelos de financiamento de campanha eleitoral e o contexto político-cultural brasileiro. Direito Justiça (porto Alegre, Online), [s.l.], v. 40, n. 1, p.106-119, 13 fev. 2014. EDIPUCRS. DOI: 10.15448/1984-7718.2014.1.16553. Disponível em: <http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/fadir/article/viewFile/16553/10867>. Acesso em: 15 abril 2018.
11 Disponível em: http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,as-10-empresas-que-mais-doaram-em-2014- ajudam-a-eleger-70-da-camara,1589802. Acesso em: 25 de abril de 2018.
12 STF – ADI no 4650/DF – Pleno – maioria – Rel. Min. Luiz Fux – j. 19-9-2015.
princípio constitucional da liberdade de expressão, Fux indicou que examinando as informações acerca dos principais doadores de campanhas no país, eliminam-se quaisquer dúvidas quanto à ausência de perfil ideológico das doações por empresas privadas. Da lista com as dez empresas que mais contribuíram para as eleições gerais em 2010, a metade (cinco) realizou doações para os dois principais candidatos à Presidência e a suas respectivas agremiações. O que se verifica, assim, é que uma mesma empresa contribui para a campanha dos principais candidatos em disputa e para mais de um partido político, razão pela qual a doação por pessoas jurídicas não pode ser concebida, ao menos em termos gerais, como um corolário da liberdade de expressão14
Como resultado dessa proibição de doações de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais, verificou-se, já em 2016, quando ocorreram as primeiras eleições sob a égide do referido posicionamento do STF, uma redução significativa nos recursos privados nas campanhas municipais, o que acarretou uma certa pressão tendente a adoção de um financiamento público mais presente nas campanhas eleitorais brasileiras. Em virtude disso e em meio a outras demandas político-sociais, em 2017 foram aprovadas as Leis nº 13.487/17 e nº 13.488/17, que trouxeram uma série de modificações na regulamentação do financiamento de campanhas eleitorais no Brasil.
3. OS SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS
Dentro do tema financiamento de campanhas eleitorais, é substancial a discussão acerca da proveniência dos recursos a serem utilizados em tais campanhas, se se deve optar pelo financiamento exclusivamente privado, ou, ao contrário, pelo financiamento estritamente público, ou ainda pelas variações de sistemas de financiamento misto. Além disso, dentro de cada um desses sistemas, existem diversas variações que devem ser devidamente analisadas.
3.1 Sistema Privado
Conceitua-se o sistema de financiamento privado como o sistema no qual os recursos utilizados para financiar as campanhas eleitorais são integralmente oriundos de particulares.
Favoravelmente a este modelo, argumenta-se que, em razão de o valor ser arrecadado por meio de doações individuais, sejam elas feitas pelos seus filiados ou não, ele possui uma importância maior para os partidos15. Por consequência, haveria uma maior
aproximação entre os interesses destes e os dos seus eleitores. Isto resultaria, portanto, em um maior entrosamento entre partidos políticos e sociedade, despertando nos cidadãos o interesse em financiar candidatos com ideologias parecidas com as suas, além de gerar maior independência destes partidos em relação ao poder público.
Em contrapartida, verifica-se que tal modelo pode gerar desequilíbrios entre candidatos, visto que alguns são privilegiados por receberem um maior vulto de recursos para serem utilizados em suas campanhas, em detrimento de outros que pouco recebem. Além disso, outro problema central do modelo de financiamento estritamente privado encontra-se nas doações de grande monta por um pequeno número de doadores, o que pode gerar relações de dependência entre candidatos eleitos e seus financiadores.
Em decorrência disso, a adoção desse modelo requer a análise de algumas situações na busca de identificar os limites necessários ao sistema, evitando distorções e garantindo condições materiais para a competição eleitoral. Tais situações passam necessariamente pelos seguintes questionamentos: quem pode doar para as campanhas, apenas pessoas físicas ou pessoas jurídicas também poderiam doar? Deve existir um limite para tais doações? Se sim, como esse limite deve ser estabelecido, em percentual sobre os
rendimentos do doador ou sob a forma de um valor fixo? Pode ou não haver o autofinanciamento dos candidatos? Deve ser estipulado um limite de gastos para cada campanhas?
Primeiramente, grande controvérsia que cerca esse modelo de financiamento passa pela vedação ou não de doações de pessoas jurídicas para as campanhas eleitorais. Vejamos os argumentos a favor e contra a doação de pessoas jurídicas.
Segundo Gomes, contra esse modelo, argumenta-se que pessoa jurídica não detém nem exerce direitos políticos: não é cidadã. Por outro lado, em geral, suas doações têm caráter meramente pragmático, constituindo estratégia para se aproximarem e exercerem influência nos agentes políticos beneficiados; prova disso está em que a mesma pessoa doa a candidatos e partidos de diferentes espectros ideológicos, os quais, muitas vezes, disputam os mesmos cargos. Nessa perspectiva, ao candidato eleito cedo ou tarde sempre se enviarão as faturas, já que, conforme dizia Tomás de Aquino, nesse mundo não há ação sem finalidade. Com efeito, ninguém (sobretudo as pessoas jurídicas que doam expressivos recursos) contribui financeiramente para uma campanha sem esperar retorno do agraciado, caso seja eleito. De sorte que, uma vez eleito, fica o donatário comprometido com o doador que o apoiou concreta e significativamente16.
Da forma como foi destacado pelo autor, vê-se que o exercício de direitos políticos é incompatível com a própria essência das pessoas jurídicas, sendo certo que a participação de tais pessoas na vida política não tem contribuído sequer para melhora do debate público, haja vista que a mesma empresa doa a candidatos de diferentes espectros ideológicos, visando apenas exercer influência sobre candidatos. A participação de pessoas jurídicas, em sua maioria, tem contribuído apenas para o encarecimento do processo eleitoral, tendo em vista que essas instituições são quem normalmente detêm um maior poderio econômico disponível para doações e quem efetivamente, dada as últimas experiências brasileiras, tem aportado o maior volume de recursos nas campanhas eleitorais.
Sob outro ângulo, no Brasil as campanhas eleitorais são muito onerosas, principalmente pelas circunscrições eleitorais brasileiras serem muito grandes. No caso de uma eleição presidencial, por exemplo, há um elevado custo com transporte, distribuição de material de campanha e contratação de pessoas em diversos lugares do país, além dos altos dispêndios com propagandas visando atingir os mais diversos tipos de eleitores, soando impossível enfrentar todos esses gastos por meio de doações feitas apenas por pessoas físicas.
No entanto, ainda que se verifique certa necessidade de utilização de recursos financeiros oriundos de doações de pessoas jurídicas para fazer face ao alto custo dos pleitos, o que se tem verificado é que os malefícios dessa forma de financiamento superam os benefícios, sendo possível contornar por outros meios a carência de recursos gerada pela vedação de doação por empresas. Por exemplo, além de buscar mecanismos para reduzir os custos das campanhas, poder-se-ia buscar o financiamento coletivo realizado por ferramentas digitais, que será tratado no capítulo 3 deste trabalho, que facilita a arrecadação de maiores quantias de dinheiro doadas por um maior número de pessoas físicas.
Deve ainda ser ressaltada a estreita relação existente entre os valores doados a campanhas eleitorais por pessoas jurídicas e os benefícios concedidos por políticos a financiadores de suas campanhas, pós-eleição. É quase impossível pensar em financiamento privado de campanhas e não pensar em corrupção, principalmente no Brasil, ante os vários escândalos evidenciados nas últimas décadas. Diante disso, outro ponto a ser definido é se deve haver algum tipo de proibição de contratação pelo poder público de empresas financiadoras de campanhas eleitorais.
A possibilidade de dependência (escusa) dos candidatos eleitos dos seus financiadores gera a necessidade de futuras concessões de favores, vantagens ou de representação privilegiada dos interesses, violando o real dever de representação que deveriam prezar nos mandatos políticos, gerando diversos casos de corrupção. Dito de outro modo, segundo Rubio, os candidatos, após serem eleitos, em vez de trabalhar em prol do bem comum, irão transformar-se em verdadeiros agentes de promoção de alguns grupos de interesses, desvirtuando a essência da democracia representativa17.
Analisando essa situação, a medida formalmente mais eficaz para limitar o poder econômico é barrá-lo totalmente do financiamento de campanhas, ou limitar a influência de grupos privados específicos nas campanhas, com a vedação de contratação pelo poder público de empresas doadoras. Caso contrário, a tendência é que haja uma desigualdade nos recursos alocados às campanhas entre candidatos, a depender do perfil destes. O candidato voltado aos interesses dos grandes grupos econômicos receberia mais dinheiro e, em razão disso teria mais chances de ser eleito. Caso eleito, acabaria por favorecer os interesses econômicos, em detrimento dos interesses dos cidadãos, gerando um ciclo vicioso a cada nova campanha.
A partir da definição pela possibilidade ou não de doações por pessoas jurídicas, deve-se destacar ainda necessidade de estipular um limite máximo para as doação. Isso porque, ainda que se proíba o financiado de campanhas por empresas, a fim de evitar o uso excessivo de recursos ou a troca de favores entres os envolvidos (candidato/partido e empresa doadora), existe outro cenário que é a possibilidade doação de vultosa quantia por pessoa física, o que acabaria por gerar as mesmas distorções ora analisadas no caso de pessoas jurídicas.
Assim, estipular um teto para as doações é extremamente necessário. Não faz sentido permitir a doação por pessoa física sem existir um limite para tal doação, isso mais uma vez na tentativa de evitar desequilíbrios entre os candidatos em disputa. Ademais, é mais justo que esse teto deve ser um valor fixo, mesmo que esse valor seja estipulado a cada eleição. Caso fixado em percentual sobre os rendimentos do doador, por exemplo, quem mais tem recursos, mais poderá aportar recursos para campanhas, culminando mais uma vez em distorção na igualdade entre os candidatos e doadores mais abastados.
Ainda quanto aos aspectos a serem definidos como limite ao modelo de financiamento privado, tem-se a figura do autofinanciamento, que é a possibilidade do próprio candidato financiar sua campanha, utilizando recursos oriundos do seu próprio patrimônio. Nesse sentido, não aparenta existirem grandes problemas em possibilitar esse tipo de financiamento. No entanto, a questão que se afigura prejudicial ao equilíbrio do pleito é quando esse autofinanciamento é ilimitado. Isso porque os candidatos mais ricos poderiam destinar quantias exorbitantes para suas campanhas, enquanto aqueles menos abastados estariam submetidos apenas aos valores doados por pessoas físicas ou, se permitido, por pessoas jurídicas.
3.2 Sistema Público
O sistema público de financiamento é aquele cujos recursos utilizados para financiar as campanhas eleitorais são exclusivamente públicos, ou seja, oriundos dos cofres estatais e, portanto, da arrecadação de tributos.
Conforme dispõe Rubio, por muito tempo o financiamento privado de campanhas e candidatos foi a única fonte de receita com que os partidos contaram. Na segunda metade do século XX, surgiu uma corrente de opinião que enfatizou os riscos implicados em deixar que a política fosse financiada somente com fundos provenientes dos setores economicamente poderosos. O principal risco consistiria na dependência dos representantes políticos em relação ao poder econômico: eles mais representariam seus financiadores do que os cidadãos, de modo que as decisões políticas poderiam estar mais inspiradas em interesses particulares do que no bem público. Por outro lado, as constituições posteriores à Segunda Guerra Mundial haviam incorporado os partidos políticos como instituições fundamentais da democracia, e a constitucionalização dos partidos implicava certa obrigação do Estado para com a garantia de seu funcionamento. Nesse contexto, começou-se a adotar o financiamento público para as campanhas eleitorais e a sustentação dos partidos, e os sistemas de financiamento passaram a ser mistos18.
Diante do exposto, vê-se que o surgimento do uso de recursos públicos para financiar campanhas eleitorais e atividades partidárias está atrelado, principalmente, à necessidade que se buscava de evitar a influência negativa de capital no desempenho dos mandatos políticos. Ou seja, buscava-se efetivar a autonomia dos mandatos políticos, evitando-se os riscos ligados à utilização, como única fonte, de financiamento privado, sobretudo quando eram oriundos de setores economicamente poderosos.
No entanto, em relação a tal ideia, a pergunta que se faz é: é possível que o financiamento exclusivamente público imponha limites à ação degenerativa do dinheiro nos resultados eleitorais? Dito de outro modo, puramente vedar as doações privadas é o melhor caminho para extinguir a corrupção nas eleições?
Aos que defendem positivamente a referida pergunta, posicionando a favor desse sistema, argumentam que, com sua implementação, haveria a redução da corrupção na gestão estatal, uma vez que a influência dos financiadores privados sobre os candidatos deixaria de existir. Mas não só isso. Ao passo que reduz a influência dos recursos privados, promoveria maior igualdade de oportunidades no pleito eleitoral, pois tornaria a disputa eleitoral mais equilibrada. Isso porque todos os partidos políticos receberiam recursos financeiros para subsidiar suas atividades em campanhas eleitorais, de forma equânime, pelo menos em tese,
pelo acesso a fundos públicos de financiamento, e não mais haveria um custeio oriundo de ricos financiadores voltados apenas a determinados grupos políticos.
Entretanto, respondendo negativamente à indagação feita acima, existe outra corrente que defende ser equivocado o entendimento de que a adoção do sistema em comento extinguirá o tráfico privado nas campanhas eleitorais, pois o dinheiro privado certamente ingressará por vias ilícitas, o chamado “caixa dois”, o que, além de não resolver o problema, contribui para que candidatos ingressem no campo da ilicitude19.
Rubio, por exemplo, argumenta que o efeito do financiamento público como antídoto contra a corrupção não tem corroboração empírica suficiente, pois episódios de corrupção associados ao financiamento da política verificam-se tanto em países que preveem o financiamento público quanto naqueles que não o contemplam. Casos como o do chanceler alemão Helmut Kohl20, o dos “Amigos de Fox”21 no México e o dos que redundaram nos
processos da operação Mãos Limpas (Mani Pulite)22 na Itália se deram em contextos de sistemas
com financiamento público de partidos e campanha23.
Para Lima, que defende a adoção de um modelo de financiamento exclusivamente público, é possível sim a utilização de tal sistema como forma de combate à ação degenerativa do dinheiro nos resultados eleitorais. No entanto, para que isso seja possível ele defende também a necessidade de criação de ferramentas que possibilitem à Justiça Eleitoral uma efetiva fiscalização dos recursos utilizados pelos partidos e candidatos nos pleitos. Esses mecanismos de fiscalização passariam pela articulação entre Justiça Eleitoral, Receita Federal e Banco
19 GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2017.
20 Escândalo de corrupção envolvendo Helmut Kohl (1930-2017), o primeiro chanceler da Alemanha depois de II Guerra Mundial. No fim de 1999 quando Kohl já não mais estava no poder, estourou o escândalo da Caixa 2 do partido União Democrática Crista, partido hoje, comandado por Angela Merkel. Dentre os escândalos estavam a entrega de malas com dinheiro em estacionamento de carros para lobistas do setor de armas de fogo.
21 Amigos de Fox foi o nome da organização civil de apoio de Vicente Fox como o presidente do México. Esta organização foi criada em 1999 por José Luis González González, um empresário amigo de Fox, e ex-funcionário da Coca-Cola-México, como Fox. Após a eleição e durante o governo de Vicente Fox (2000-2006), diferentes grupos expressaram preocupação sobre a gestão dos fundos que a organização reuniu. Lino Korrodi, gerente financeiro, e Carlota Robinson foram acusados de triangular os fundos para a organização.
22 Ação judiciária italiana, iniciada em 1992, que revelou que a vida política e administrativa de Milão, e da própria Itália, estava mergulhada na corrupção, com o pagamento de propina para concessão de todo contrato público, o que levou à utilização da expressão “Tangentopoli” ou “Bribesville” (o equivalente à “cidade da propina’) para designar a situação.
23 FERREIRA RUBIO, Delia. Financiamento de partidos e campanhas Fundos públicos versus fundos privados. NOVOS ESTUDOS - CEBRAP, n°.73, São Paulo Nov. 2005. Disponível em:
Central na vigilância e transparência do uso dos recursos financeiros distribuídos aos partidos pelo Estado24.
Acrescenta-se ainda que contrariamente a tal modelo de financiamento de campanhas eleitorais soma-se o argumento segundo o qual o uso de verbas públicas para financiar campanhas eleitorais gera grande dispêndio de recursos públicos, desviando os valores de fins realmente prioritários para a sociedade, que necessitam de maior atuação estatal, principalmente em países cuja educação, saúde, segurança pública, dentre outros serviços, são deficitários, como é o contexto brasileiro.
Quanto a esse argumento, Lima defende também que não se está discutindo simplesmente um financiamento de partidos políticos. O que está em jogo é a qualidade da democracia brasileira. Como se sabe, democracia sempre custou muito caro, tanto em esforço abstrato como concreto. Custa tolerância com o diferente; exige a civilidade e impessoalidade das relações pessoais em instantes de extrema paixão política; custa o direito de sermos todos contraditados em público; e, fundamentalmente, custa a demora nas decisões e a paciência com quem não possui o mesmo grau de instrução, mas que terá o mesmo poder de decidir, e cuja manifestação terá o mesmo peso sobre os destinos da sociedade da forma idêntica que letrados, ou que “bons” e “capazes”, como tanto reclamam os liberais. Mas a democracia tem um custo econômico também: a manutenção de aparelhos burocráticos; serviços e funcionários que devem ser eficientes e bem pagos. Deve ser ponderado, porém, que o dilema consiste em arcar com este preço, ou com outro maior: o da ineficiência crônica de um sistema democrático a minar a confiança dos cidadãos em seu funcionamento, corroendo sua própria existência, conduzindo uma sociedade, como diz Losurdo mais uma vez, ao bonapartismo, ou seja, à cínica certeza de que democracia e povo pouco valem e que o melhor é deixar tudo nas mãos de tecnocratas e de que não precisamos da heterogeneidade das tensões políticas, mas sim de redentores a prometer milagres a todos os instantes25.
Assim, para o referido autor, no que diz respeito ao problema de ser ou não aceitável que se financie partidos políticos numa sociedade tão desigual como a brasileira, ele responde que sim, dada a inevitável necessidade de recursos financeiros para subsidiar as atividades
24 LIMA, Martonio Mont’Alverne Barreto. A democracia da atualidade e seus limites: o financiamento público de campanhas eleitorais. Disponível na Internet: http://www.mundojuridico.adv.br. Acesso em 25 de julho de 2006. Acesso em: 19 de abril de 2018.
inerentes à efetivação da democracia. No entanto, ainda que se entenda ser razoável o dispêndio de dinheiro exclusivamente público em campanhas eleitorais, pela necessidade do custo financeiro da democracia, como disse o autor, entendo que há setores basilares da sociedade brasileira que precisam estar minimamente abastecidos para que se possa pensar em alocar grande quantidade de direito exclusivamente público em um processo eleitoral. Pensar, por exemplo, na efetivação do acesso à educação de qualidade a todo e qualquer brasileiro também passa pelo custo de uma democracia minimamente amadurecida, no entanto ainda se está longe de atingir esse patamar, o que deveria ser levado em consideração antes de destinar recursos unicamente públicos a campanhas eleitorais.
Mais uma vez devemos voltar-se para a discussão acerca da diminuição dos custos dos pleitos, com a criação de soluções que revertam esse processo de encarecimento das campanhas eleitorais que se tem verificado, conforme comentado no capítulo 1 do presente trabalho. Assim, com o desenvolvimento de mecanismos que auxiliem o debate de ideias com uso de menos dinheiro, poder-se-ia pensar em um uso exclusivo de dinheiro público.
Ademais, argumenta-se que o modelo de financiamento exclusivamente público encontra maior entrave na escolha de critérios que sejam realmente justos na distribuição dos valores dos fundos públicos aos partidos. Caso contrário, podem-se criar barreiras políticas a novos partidos, fortalecendo cada vez mais partidos políticos tradicionais, o que gera inegável desequilíbrio nas competições eleitorais.
Nesse contexto, alude Rubio que se os critérios da distribuição dos fundos se baseiam na obtenção de cadeiras parlamentares ou na participação em eleições anteriores, que são os critérios normalmente utilizados nos países que adotam esse sistema, é provável que seu efeito não seja a ampliação da participação ou a criação de um ambiente de competição aberto e plural, mas a consolidação dos partidos tradicionais e a manutenção do status quo do sistema partidário26.
Cabe ainda mencionar, contrariamente a tal modelo, que corre-se o risco de enfraquecer o vínculo que deve existir entre partidos políticos e a sociedade, uma vez que os partidos não terão maiores preocupações em obter a aderência de cidadãos no que tange à obtenção de recursos para financiar suas atividades. Nessas perspectiva, nem todo tipo de doação privada é prejudicial. As doações de pequeno volume são na verdade um indicativo de
26 FERREIRA RUBIO, Delia. Financiamento de partidos e campanhas Fundos públicos versus fundos privados.
NOVOS ESTUDOS - CEBRAP, n°.73, São Paulo Nov. 2005. Disponível em:
enraizamento social dos partidos políticos e devem ser incentivadas. Assim, retirar dos partidos a possibilidade de arrecadação dessa espécie de recurso pode acabar por, como já dito, enfraquecer o vínculo entre esses atores do sistema político (cidadão/doador e partido político/candidato). Sob outra ótica, com o uso de recursos exclusivamente públicos, o objetivo de evitar a dependência dos eleitos aos doadores das campanhas pode se transmudar em outro tipo de dependência, como a que se estabeleceria entre os competidores políticos e o Estado.
Por fim, levando-se em conta a atual sistemática adotada no âmbito do financiamento de campanhas eleitorais no Brasil, que adota o modelo misto, como veremos no tópico seguinte, aderir diretamente ao sistema exclusivamente público é um risco muito alto, pois rompe drasticamente com o sistema em vigor, sendo uma proposta não muito sustentável, principalmente em razão da grave crise econômica que assola o país. É necessário, portanto, buscar meios mais graduais de imposição de regras, condicionando o sistema privado no que este não for suficiente.
2.3 Sistema Misto
Por fim, existe o sistema misto de financiamento, no qual as campanhas eleitorais são subsidiadas tanto por recursos do poder público quanto por recursos do setor privado.
Tonial e Oliveira analisam esse modelo dispondo que ele tem a vantagem de manter a aproximação da militância, filiados, simpatizantes e da própria sociedade aos partidos. Além disso, mantém a autonomia em relação ao Estado, sem perder o caráter público de representação do “povo” ou comunidade, em razão de aportes estatais como parte da fonte financiadora27.
Assim, o modelo de financiamento misto tem se mostrado como a melhor opção para que se estabeleça um equilíbrio no processo eleitoral. Isso porque ele busca construir uma terceira via que concentra o “lado positivo” de cada um dos dois modelos anteriormente analisado, preservando o sistema dos danos de adotar apenas um ou outro modelo de forma exclusiva.
No entanto, a única dificuldade que percebo nesse modelo talvez seja a de encontrar a forma mais equilibrada de conciliar os dois sistemas, a fim de que não haja uma preponderância massiva de recursos de uma só origem. Além disso, para que seja melhor aproveitado, é necessário também que, observadas as considerações feitas acerca dos problemas
enfrentados pelos modelos exclusivamente privado e público, seja feita uma harmonização com a fixação de limites indispensáveis para manter o equilíbrio e a igualdade entre os candidatos no pleito.
Esse é o modelo de financiamento adotado atualmente pelo Brasil. Cabe aqui apresentarmos apenas um panorama geral da origem dos recursos utilizados para subsidiar as campanhas eleitorais no Brasil, atentando para o fato de que as novidades legislativas mais recentes do modelo utilizado no Brasil serão abordadas de forma mais detida no capítulo 3, com a respectiva análise crítica.
Atualmente, o financiamento das campanhas eleitorais é disciplinado basicamente pela Lei nº 9.504/97 (“Lei das Eleições”) e pela Lei nº 9.096/95 (“Lei dos Partidos Políticos”), com as devidas alterações promovidas pelas Leis nº 13.487/17 e nº 13.488/17. Ademais, em ano de eleição, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) deve expedir as instruções necessárias acerca de questões específicas para a eleição do referido ano28.
Segundo a Resolução nº 23.553 do TSE, publicada em 18 de dezembro de 2017, que dispõe sobre a arrecadação e os gastos de recursos por partidos políticos e candidatos e sobre a prestação de contas para as eleições de 2018, os recursos utilizados nas campanhas eleitorais são provenientes de recursos próprios dos candidatos, de doações financeiras ou estimáveis em dinheiro de pessoas físicas, de doações de outros partidos políticos e de outros candidatos, da comercialização de bens e/ou serviços ou promoção de eventos de arrecadação realizados diretamente pelo candidato ou pelo partido político, de recursos próprios dos partidos políticos, desde que identificada a sua origem e que sejam provenientes: a) do Fundo Partidário, de que trata o art. 38 da Lei nº 9.096/1995; b) do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), criado pela Lei nº 13.487/17; c) de doações de pessoas físicas efetuadas aos partidos políticos; d) de contribuição dos seus filiados; e) da comercialização de bens, serviços ou promoção de eventos de arrecadação; f) de rendimentos decorrentes da locação de bens próprios dos partidos políticos; além de rendimentos gerados pela aplicação de suas disponibilidades.
A legislação traz ainda, expressamente, que são vedados aos partidos políticos e aos candidatos receber, direta ou indiretamente, doação em dinheiro ou estimável em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de pessoas jurídicas, de
origem estrangeira e de pessoa física que exerça atividade comercial decorrente de permissão pública. Quanto a última vedação, ela não alcança a aplicação de recursos próprios do candidato em sua campanha.
Ressalta-se que, com a proibição de doações procedentes de pessoas jurídicas, houve significativa diminuição dos recursos, já verificada nas eleições de 2016, uma vez que o dinheiro doado por pessoas jurídicas representava boa parte do financiamento das campanhas. Em razão disso, os parlamentares recorreram à criação de um novo fundo público para o financiamento das campanhas, o FEFC, incluído pela Lei nº 13.487/17, que será melhor analisado no próximo capítulo.
Quanto ao autofinanciamento, ponto muito debatido pelo Congresso Nacional durante a reforma política de 2017, restou estabelecida a permissão de uso de recursos dos próprios candidatos em suas campanhas, mas com a fixação de um teto29, que é o mesmo limite
definido para as doações de qualquer pessoa física, em dinheiro ou estimáveis em dinheiro, para as campanhas eleitorais.
Ocorre que em outubro de 2017, quando da apreciação da reforma eleitoral, o Congresso estabeleceu limite para o autofinanciamento, no entanto o presidente Michel Temer vetou todo o parágrafo que tratava do limite das doações. Sem um teto claramente especificado, os candidatos ficariam autorizados a usar todo seu patrimônio, sob a condição de que o valor usado não ultrapasse o teto de gasto geral da campanha. Entretanto, em dezembro de 2017, o Congresso derrubou o veto do presidente, o que reestabeleceu um limite às autodoações. Assim, em razão do princípio da anualidade30, como o limite do autofinanciamento foi definido
somente em dezembro de 2017, os candidatos continuaram autorizados a usar todo o seu patrimônio para financiar as próprias campanhas de 2018, conforme definido na referida resolução do TSE.
Vê-se, portanto, que esse foi um grande avanço na legislação brasileira. Embora ainda se aplique o autofinanciamento ilimitado às eleições de 2018, nos pleitos subsequentes começa a ser aplicado o teto de gastos em relação aos recursos do patrimônio do próprio candidato.
29 BRASIL. Lei nº 9.504 de 30 de setembro de 1997. Art. 23, §1o As doações e contribuições de que trata este artigo ficam limitadas a 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos auferidos pelo doador no ano anterior à eleição. (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)
Portanto, no Brasil o dinheiro utilizado diretamente para custear os gastos das campanhas eleitorais provem de fundos públicos (Fundo Partidário e FEFC), de doações de pessoas físicas, limitadas a um teto de 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos auferidos pelo doador no ano anterior à eleição, de recursos do próprio candidato, de contribuição dos filiados aos respectivos partidos políticos, além de outras formas de arrecadação de recursos privados definidas na legislação, como o crowdfunding. Ressalta-se ainda que dentre as
alterações promovidas pela Lei nº 13.488/17 na Lei nº 9.504/97 está a limitação de gastos de campanhas que passaram a ser definidos em lei e divulgados pelo TSE. A própria Lei nº 13.488/97 já definiu os limites de gastos para cada um dos cargos em disputa na eleições de 2018, que, entretanto, serão explicitados e comentados no próximo capítulo.
4. A REFORMA POLÍTICA: IMPLICAÇÕES NO FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS
A legislação brasileira, bem como a jurisprudência, em matéria eleitoral, têm passado por diversas modificações, sempre buscando uma maior regulamentação e maior transparência no que tange ao papel do dinheiro nas campanhas eleitorais.
Nesse contexto, Rubio dispõe que as conflituosas relações entre dinheiro e política ocupam lugar privilegiado na agenda política e legislativa da maioria dos países. Há décadas se observa um processo que se resume numa interminável sucessão de normas, escândalos e reformas legislativas. O contexto histórico em que se inscrevem as tentativas de regulação é marcado pela generalizada desconfiança da sociedade quanto aos partidos políticos, a qual se estende às instituições políticas que constituem sua arena de atuação, em especial os congressos e a Presidência31.
Deve-se ter em mente que o regime jurídico, que confere certeza a uma democracia, não pode pretender ser um conjunto de normas fixas e acabadas, dada a evolução da sociedade e de tudo que ela engloba, no entanto, por outro lado, as modificações devem buscar um mínimo de efetividade e eficiência, sempre visando suprir as lacunas ou disfunções que se apresentam no mundo real. Contudo, não é o que vem acontecendo.
Voltando-se ao que se intitulou de mais uma minirreforma do ordenamento político-eleitoral, ocorrida no final do segundo semestre de 2017 com a publicação das Leis nº 13.487/17 e nº 13.488/17, bem como com a modificação do art. 17 da Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 97, que trata dos partidos políticos, foram realizadas diversas modificações, das quais serão a seguir analisadas as pertinentes ao financiamento de campanhas, refletindo acerca de sua adequação e suficiência. Além disso, será análise também a recente decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 5.617, que trata do financiamento de campanhas femininas.
4.1 Emenda Constitucional Nº 97/2017
A EC nº 97/2017 alterou a Constituição Federal para vedar as coligações partidárias nas eleições proporcionais e para estabelecer normas sobre o acesso dos partidos políticos aos recursos do fundo partidário e ao tempo de propaganda gratuita no rádio e na televisão.
Com a modificação, o art. 17, §1º da CF passou a ter a seguinte redação:
Art. 17. § 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios e sobre sua organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições proporcionais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.
Pelo exposto, depreende-se que foi vedada a formação de coligações partidárias apenas nas eleições proporcionais. Assim, continua permitida a formação de coligações para eleições majoritárias. No Brasil, o sistema proporcional é adotado para a escolha dos cargos de Vereador, Deputado Estadual e Deputado Federal, sendo os demais cargos (Chefes do Poder Executivo – Prefeito, Governador de Estado e do Distrito Federal, Presidente da República e Senador) escolhidos mediante sistema eleitoral majoritário.
O sistema eleitoral diz respeito às regras e técnicas utilizadas para disciplinar a forma de escolha dos candidatos a determinado cargo eletivo. No caso do sistema proporcional brasileiro, terminada a votação, é feito o cálculo do quociente eleitoral. Este é obtido pela divisão do total de votos válidos na eleição pelo número de cargos em disputa. A partir disso, é calculado o quociente partidário, pela divisão dos votos obtidos de cada partido ou coligação pelo quociente eleitoral. O resultado alcançado nesta última divisão diz respeito ao número de candidatos eleitos no respectivo partido, no caso os mais bem votados no partido até atingido o quociente partidário.
Após a EC nº 97/2017, no entanto, com a proibição de coligações nas eleições proporcionais, sendo estas as alianças feitas entre dois ou mais partidos em uma eleição apesentando o mesmo ou os mesmos candidatos, há um nítido fortalecimento dos partidos grandes, porque dificilmente partidos muito pequenos, sem coligação, atingirão um quociente partidário que supere o quociente eleitoral, o que matematicamente torna impossível a eleição de pelo menos um candidato.
Segundo o art. 3º da EC nº 97/2017, essa vedação aplica-se somente a partir das eleições de 2020, sendo, dessa forma, ainda permitida a formação de coligações nas eleições proporcionais de 2018.
Ademais, a EC nº 97/2017 alterou ainda o art. 17 da CF em seu parágrafo terceiro, criando uma cláusula de barreira que condiciona o acesso aos recursos do Fundo Partidário e ao tempo de propaganda gratuita no rádio e na televisão a um patamar mínimo de candidatos eleitos. Segundo o texto constitucional, somente terão direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei, os partidos políticos que alternativamente: a) obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3% (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou
b) tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação.
Embora saibamos da existência dos chamados partidos “nanicos”32 e da
necessidade de combater os objetivos escusos de tais legendas, os requisitos impostos pela EC nº 97/2017 acima dispostos são muito rigorosos e praticamente paralisam os partidos pequenos que realmente possuem coerência ideológica e inserção social.
Essa restrição no entanto está submetida a uma transição, sendo que a cada eleição os requisitos se tornarão mais rigorosos até que se atinja os critérios do §3º do art. 17 em 2030. Vejamos as regras:
a) na legislatura seguinte às eleições de 2018, terão acesso os partidos que:
- obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou
- tiverem elegido pelo menos nove Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação.
b) na legislatura seguinte às eleições de 2022, terão acesso os partidos que: - obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2% (dois por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades
da Federação, com um mínimo de 1% (um por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou
- tiverem elegido pelo menos onze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação;
c) na legislatura seguinte às eleições de 2026, terão acesso os partidos que:
- obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2,5% (dois e meio por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou
- tiverem elegido pelo menos treze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação.
Por fim, ao art. 17 da CF foi acrescentado o §5º também pela EC nº 97/2017, que trouxe uma regra peculiar aplicada ao candidato que for eleito por partido que não preencher os requisitos para obter acesso ao fundo partidário e ao tempo de rádio e televisão. Segundo o dispositivo, o referido candidato pode mudar de partido sem perder o mandato por infidelidade partidária.
4.2 Lei nº 13.487/17
A Lei nº 13.487, publicada no dia 06/10/2017, incluiu o art. 16-C na Lei nº 9.504/95, lei esta que estabelece, junto com o Código Eleitoral, as regras aplicáveis às eleições. O referido artigo criou o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), que irá custear as campanhas eleitorais, constituindo uma das mais significativas novidades legislativas da reforma política de 2017. A Lei n° 13.488/17 tratou apenas da criação do fundo e de sua constituição, ao passo que a Lei nº 13.488/17 cuidou da forma de distribuição dos recursos do fundo, regulamentando-o, além de outros assuntos, como se verá adiante.
que o valor do fundo seja correspondente a, no mínimo, 30% das reservas especificas da Lei Orçamentária de 2018 para programações decorrentes de emendas de bancada estadual de execução obrigatória e de despesas necessárias ao custeio de campanhas eleitorais.
Ficou disposto ainda que o Tesouro Nacional depositará os recursos no Banco do Brasil, em conta especial à disposição do TSE, até o primeiro dia útil do mês de junho do ano do pleito. Tais recursos ficarão à disposição do partido político somente após a definição de critérios para a sua distribuição, os quais, aprovados pela maioria absoluta dos membros do órgão de direção executiva nacional do partido, serão divulgados publicamente. Além disso, os recursos provenientes do Fundo Especial de Financiamento de Campanha que não forem utilizados nas campanhas eleitorais devem ser devolvidos ao Tesouro Nacional, integralmente, no momento da apresentação da respectiva prestação de contas.
A Lei nº 13.487/17 modificou ainda a Lei nº 9.096/95, que dispõe sobre os partidos políticos, para extinguir a propaganda partidária gratuita no rádio e na televisão. A propaganda partidária é aquele organizada pelos partidos políticos, com o intuito de difundir as ideias e propostas dos partidos, tendo como finalidades principais a cooptação de filiados para a agremiação partidária e a difusão do programa e das opiniões do partido na consciência da comunidade. Ela não se confunde com a propaganda eleitoral, que tem como objetivo a captação de votos perante o eleitorado no período eleitoral estipulado pela legislação. Ficou claro que o intuito dessa extinção foi destinar os recursos provenientes da compensação fiscal que as emissoras comerciais de rádio e televisão recebem pela divulgação da propaganda partidária para o FEFC.
As principais críticas quanto às modificações realizadas pela Lei nº 13.487/17 são em relação à destinação porcentagem das emendas parlamentares de bancadas estaduais para o FEFC, bem como em relação ao montante final destinado ao financiamento público de campanhas.
