Durante os anos 80, o papel do Estado

R E C E N S Ã O

Tragam o Estado

de volta

Luís Mah

FRANCIS FUKUYAMA

A Construção

de Estados:

Governação

e Ordem Mundial

no Século

XXI Lisboa, Gradiva, 2006, 125 páginas

D

urante os anos 80, o papel do Estado na economia deixou de estar na moda. Foi o período em que a ideologia do mercado livre marcou a agenda econó-mica mundial. No entanto, com a prolife-ração de crises nos países emergentes sujeitos a liberalizações económico-finan-ceiras, e o aparecimento de estados fracos ameaçadores da ordem internacional, o papel central do Estado começou a ser novamente enfatizado por inúmeros cien-tistas sociais.

Até aos anos 90, as políticas de reforma económica e de desenvolvimento favoreci-das pelas instituições financeiras multila-terais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, passavam pelo chamado «Consenso de Washington», que, no fundo, mais não era do que a apo-logia da redução do papel do Estado no funcionamento da economia. Assim, os países emergentes, dependentes do apoio destas instituições internacionais, foram pressionados através dos chamados pro-gramas de estabilização conjuntural e ajustamento estrutural a reduzir as suas taxas proteccionistas, a

desregulamen-tar/liberalizar os mercados, a privatizar e a diminuir os subsídios. Acreditava-se que só desta forma é que se poderia solucionar as ineficiências geradas durante as déca-das de 1960 e 1970 pelas intervenções esta-tais na economia. Tal como diz Francis Fukuyama, «os responsáveis da altura ten-diam geralmente a pensar que qualquer grau de liberalização era provavelmente melhor do que a total ausência de liberali-zação» (p. 31).

OS «TIGRES ASIÁTICOS» E O CONSENSO DE WASHINGTON

No entanto, o comportamento de países como o Japão, a Coreia do Sul e Taiwan, onde o papel do Estado (conhecido por «Estado desenvolvimentalista») sempre foi forte, em conjunto com um rápido desenvolvimento e crescimento econó-mico, veio desafiar o «Consenso de Wash-ington». Os impactos negativos de medidas liberalizadoras que levaram à crise asiática de 1997-1998 e ao colapso dos mercados na Rússia e noutros países emergentes no mesmo período serviram para salientar a importância de um Estado

forte para alcançar um desenvolvimento sustentável.

O livro de Francis Fukuyama surge numa altura em que o papel do Estado no desen-volvimento económico (e na manutenção da segurança nacional) atinge um inte-resse renovado, quer por parte de governos (nomeadamente o do Reino Unido), quer por parte de conhecidos think tanks, como o Center for Global Development. Fukuyama explica como o Estado com capacidade (forte) surge como a solução para a luta contra a pobreza. E se o autor partilha desta preocupação com a necessidade de construir um Estado forte, não deixa de interrogar «até que ponto existe, ou pode existir, uma teoria das instituições (do Estado) que possa ser generalizada e venha a servir de base a uma orientação política para os países pobres?» (p. 35).

Para se compreender a questão da capaci-dade institucional (ou, se se preferir, do Estado), a análise tem de ser feita de duas formas: ao nível da oferta e procura de instituições. Assim, ao nível da oferta, a questão consiste em saber de que forma as instituições podem ser transferidas. Fukuyama apresenta quatro aspectos cru-ciais, relacionados entre si, que determi-nam a força/capacidade de acção do Estado: 1) concepção e gestão organiza-cional (relacionado com o domínio da administração pública); 2) concepção do sistema político; 3) base de legitimação, e 4) factores culturais e estruturais. À excepção do primeiro aspecto que con-sidera ter alta transferibilidade, os outros têm uma transferibilidade média ou baixa (principalmente os factores culturais e estruturais).

Quanto ao segundo nível, o seu desenvolvi-mento e crescidesenvolvi-mento só poderá acontecer se se gerar procura interna de boas institui-ções e de reformas políticas. No entanto, é aqui, argumenta Fukuyama, que reside o maior obstáculo ao desenvolvimento de capacidade institucional nos países pobres ou em desenvolvimento, isto é, a insufi-ciente procura interna de reforma institu-cional. E quando tal procura emerge, diz o autor, acaba por ser fruto ou de crises ou outras circunstâncias excepcionais ou de pressões externas. Neste último caso, estas podem ser resultado de condições impos-tas por doadores, quer se trate de agências para o desenvolvimento de países ricos ou instituições financeiras multilaterais como o Banco Mundial ou o Fundo Monetário Internacional. Ou então do exercício do poder por parte de autoridades estrangei-ras face a situações de estados falhados, falidos ou ocupados.

O problema, afirma Fukuyama, é que as pressões externas têm surtido pouco efeito devido à falta de incentivos por parte dos doadores e das instituições financeiras internacionais: «Os doadores e as instituições financeiras afirmam que-rer ajudar os países pobres a sair da pobreza, mas os países com pior desem-penho são muito provavelmente aqueles que fracassam na aplicação das reformas institucionais e económicas, por isso a imposição de condições significa recom-pensar os países em melhor situação que tiveram sucesso nas reformas. Impor con-dições a países com mau desempenho significa eliminar os mais pobres entre os pobres da ajuda ou financiamentos exter-nos» (p. 49).

Pior ainda, continua Fukuyama, é que não só a comunidade internacional tem falhado em ajudar à criação de capacidade institu-cional como tem sido «cúmplice» na des-truição da capacidade institucional de muitos países pobres ou em desenvol-vimento: «A contradição da política de donativos é que os doadores externos que-rem simultaneamente aumentar a capaci-dade do governo local para fornecer serviços como a irrigação, a saúde pública, ou ensino primário, e fornecerem eles mesmos esses serviços aos destinatários finais. Este último objectivo acaba quase sempre por vencer devido aos incentivos dos próprios doadores» (p. 52).

Estes incentivos podem passar, por exem-plo, por aquilo a que se chama «ligação da ajuda» (tied aid), ou seja, a ajuda para o desenvolvimento fica condicionada aos interesses políticos ou económicos dos países doadores em detrimento das priori-dades de desenvolvimento dos países beneficiários.

OS EFEITOS PERVERSOS DA AJUDA

A tendência de os doadores insistirem em apoiarem unicamente projectos de terreno acaba por reduzir as capacidades locais e a possibilidade de alcançar um desenvol-vimento sustentável. A implementação de projectos por entidades estrangeiras acaba, frequentemente, por criar estruturas para-lelas e até roubar os melhores e mais talentosos empregados dos ministérios governamentais. Um conjunto de projec-tos pequenos implementados por doado-res diferentes com diferentes formas de trabalhar, procedimentos administrativos, financeiros e de reporting, com uma série

de reuniões de controlo e monitorização, dá lugar a uma sobrecarga de trabalho por parte dos países beneficiários, já por si com uma capacidade institucional limi-tada e frágil. Em consequência, os gover-nos dos países beneficiários ficam sem tempo ou capacidade para gerir o país e implementar as políticas, programas e orçamentos necessários ao real desenvol-vimento do país.

A verdade é que o financiamento de pro-jectos no terreno é a modalidade preferida pelos doadores pois permite-lhes prestar contas da forma como é gasto o dinheiro público na ajuda para o desenvolvimento aos seus parlamentos e cidadãos. O resul-tado tem sido o de oferecer um falso sen-tido de segurança, ao mesmo tempo que se põe em causa algo mais relevante, como a necessidade de os governos dos países beneficiários serem mais transparentes perante os seus cidadãos e parlamentos. Contudo, e tal como Fukuyama nota recor-rendo ao debate teórico em torno da ques-tão, nem a suposta alta transferibilidade do primeiro aspecto definidor da força do Estado – concepção e gestão organizacio-nal no campo da administração pública – é fácil. Em termos conceptuais, a grande questão por detrás da capacidade de acção das organizações, e consequentemente da administração pública é o da delegação de poder. Se a eficiência requer a delegação de poder no processo de tomada de deci-sões tal como postulado nas teorias orga-nizacionais, o próprio acto de delegação gera problemas de controlo e supervisão (p. 56). Contudo, tal como diz o autor, «o problema conceptual é, no entanto, a pura e simples inexistência de uma teoria que

forneça as linhas gerais de orientação para a determinação do nível adequado de dele-gação de poder na administração pública» (p. 85). Em última análise, os direitos de decisão no seio de uma organização dependerão de questões idiossincráticas e não sujeitas a generalizações como o con-texto, história, identidade dos agentes da organização e outras variáveis. Isto serve, segundo Fukuyama, para dizer que dificil-mente estrangeiros que queiram criar capacidade administrativa nos países em desenvolvimento o conseguirão fazer sem apoiar financeiramente a administração pública dos países beneficiários, precisa-mente, para a criação dessa capacidade. E isto é, precisamente, uma política que tem vindo a acontecer nos últimos tem-pos, e que Fukuyama passa ao lado no seu livro, através do chamado «apoio ao orça-mento» (budget support) dos países em desenvolvimento, e que ao contrário dos projectos no terreno, pode ajudar a garan-tir a transferência da responsabilidade dos doadores para os cidadãos dos países em desenvolvimento: permite maior controlo sobre o orçamento e promove um governo transparente perante os seus parlamentos e sociedade civil. Um recente relatório encomendado pela OCDE que analisa o desempenho do «apoio ao orçamento» (Multi Donor Evaluation on General Budget

Sup-port, 2006) revelou que não havia evidência

de que era mais afectado por corrupção do que outras formas de ajuda. Pelo contrá-rio, o «apoio ao orçamento» é um meio efi-caz para limitar o âmbito da corrupção dado o seu contributo para o fortaleci-mento da gestão das finanças públicas. De facto, o «apoio ao orçamento» parece ser o

primeiro instrumento de ajuda (dese-nhado a partir do programa de redução da dívida dos países altamente endividados cuja aplicação ficou condicionada às estra-tégias de redução da pobreza, disciplina fiscal básica e a melhorias nas despesas públicas com a gestão). Esta nova política cria incentivos genuínos para ambos os lados – os doadores sentem que têm mais controlo sobre o destino final da ajuda e os países beneficiários querem-se qualificar para o «apoio ao orçamento» – se se preo-cuparem e investirem em gestão de finan-ças públicas, incluindo compras públicas, transparência e accountability doméstica. Finalmente, Fukuyama questiona o direito ou legitimidade de violação da soberania de um Estado fraco para ser reconstruído como um Estado capaz (forte). A questão põe-se com a emergência no fim da Guerra Fria de um conjunto de estados falhados e problemáticos desde a Europa do Sul até à Ásia e à África, e que pela sua condição têm-se manifestado como verda-deiras ameaças à ordem internacional. Não só são fontes de conflitos e violações sérias dos direitos humanos como se tor-naram bases ideais para grupos terroris-tas. No entanto, o fortalecimento destes estados como forma de reduzir o seu perigo para a ordem internacional é uma tarefa para o qual poucos países parecem ter resposta. Para Fukuyama: «Os países têm de ser capazes de construir insti-tuições do Estado não apenas dentro das suas próprias fronteiras mas também noutros países mais desorganizados e perigosos. Antigamente, teriam feito isto de forma simples, invadindo o país e adi-cionando-o administrativamente ao seu

império. Actualmente, insistimos na pro-moção da democracia, da governação autónoma e dos direitos humanos, e con-sideramos que qualquer esforço para governar os outros povos é meramente transitório e não imperial nas suas ambi-ções. Se os europeus sabem ou não mais do que os americanos sobre a forma de fazer a quadratura deste círculo é algo que está por provar» (p. 129).

Em conclusão, o livro de Fukuyama serve mais como obra de reflexões sobre a

cons-trução de estados do que como manual de instruções de como criar um Estado forte e capaz de implementar políticas de desenvol-vimento e crescimento económico. Numa altura em que a visão estratégica para a co-operação portuguesa assume pela primeira vez que irá lidar com estados frágeis, esta é uma contribuição positiva para o debate sobre o papel que Portugal poderá desem-penhar num processo em que um número crescente de países ocidentais se tem vindo a empenhar nos últimos anos.