UNIVERSIDADE FEDERAL DE PELOTAS Programa de Pós-Graduação em Ciência Política
Dissertação
Bolsa Família: emancipação cidadã ou incorporação econômica?
Uma análise no município de Pelotas-RS
Claudio Corbo Melo
CLAUDIO CORBO MELO
Bolsa Família: emancipação cidadã ou incorporação econômica?
Uma análise no município de Pelotas-RS
Dissertação apresentada ao Programa
de Pós -Graduação em Ciência Política
da Universidade Federal de Pelotas,
como requisito parcial à obtenção do
título de Mestre em Ciência Política
Orientador: Prof. Dr. Hemerson Luiz Pase Pelotas, 2016
Universidade Federal de Pelotas / Sistema de Bibliotecas Catalogação na Publicação
M528b Melo, Claudio Corbo
Mel
Bolsa família : emancipação cidadã ou incorporação econômica? uma análise no município de Pelotas-RS / Claudio Corbo Melo ; Hemerson Luiz Pase, orientador. — Pelotas, 2016.
Mel128 f.
Mel
Dissertação (Mestrado) — Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, Instituto de Filosofia, Sociologia e Política, Universidade Federal de Pelotas, 2016.
Me
l1. Políticas públicas. 2. Cidadania. 3. Bolsa família. 4. Pobreza. I. Pase, Hemerson Luiz, orient. II. Título.
CDD : 320
Claudio Corbo Melo
Bolsa Família: emancipação cidadã ou incorporação econômica? Uma análise no município de Pelotas-RS
Dissertação aprovada, como requisito parcial, para obtenção do grau de Mestre em Ciência Política, Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, Instituto de Filosofia Sociologia e Política, Universidade Federal de Pelotas.
Data da Defesa: 09 de março de 2016.
Banca examinadora:
Prof. Dr. Hemerson Luiz Pase (Orientador). Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Prof. Dr. Henrique Carlos de Oliveira de Castro. Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Prof. Drª. Bianca de Freitas Linhares. Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Prof. Dr. Márcio Barcelos. Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
À memória de minha avó, Elisa. À minha filha, Manoela.
Agradecimentos
Ao meu tatá, Júlio, pelo total apoio em todas as decisões;
À minha mãe, Claudia, pela liberdade de escolhas desde sempre;
Ao meu orientador, professor Hemerson Pase, pela confiança na proposta, críticas e ensinamentos. Agradeço, sobretudo pelos conselhos acadêmicos e pessoais, sempre muito sinceros e fraternos;
Ao Daniel Lemos, que me incentivou a ingressar no PPGCPol e pela amizade; Ao Eduardo Abreu, pelas leituras e discussões de textos em 2013;
À Aline e ao Ronaldo, pelo companheirismo;
Ao Wysrah e ao Luís, pela amizade e apoio de sempre; Ao Ricardo, pelas longas discussões e pelos ensinamentos;
À Lígia, por todas as contribuições para este trabalho e pela amizade;
Aos colegas do NEPPU, Victor, Matheus, Raíssa, Márcia, Ana, Gabriele, Vinicius, Márcio, Jeferson e Vanessa, pela imensa ajuda para a realização deste trabalho; Aos professores e colegas do PPGCPol;
Aos grupos de entrevistados, pela gentileza de contribuírem com esta pesquisa. À CAPES, pela bolsa de estudos;
À minha querida Roberta, pelas contribuições e problematizações fundamentais para o presente trabalho. Agradeço também pelo amor, empatia, compreensão, apoio e paciência.
―Só um mundo novo nós queremos: o que tenha tudo de novo e nada de mundo‖.
Resumo
A presente pesquisa tem o objetivo analisar o Programa Bolsa Família como política pública de transferência de renda e seus impactos sociais, econômicos e políticos na sociedade, considerando beneficiários e não beneficiários do programa. O problema que instigou este trabalho fundamentado na análise de ações de políticas redistributivas do Estado brasileiro e a sua capacidade de contribuir com a construção da cidadania, foi: se tal ação de diminuição das desigualdades sociais é capaz de interromper situações de miserabilidade e pobreza inserindo os beneficiários no mercado de consumo e/ou melhorando sua condição cidadã? A primeira hipótese afirma que o Programa Bolsa Família tem a característica de incorporar uma parcela significativa da população ao mercado consumidor, possibilitando o acesso a bens não duráveis que melhoram a qualidade de vida dos beneficiários. Considerando que a qualidade de vida está ligada ao acesso a direitos que se sobreponham ao da alimentação básica, gerando emancipação, dignidade e participação dos beneficiários. E a segunda hipótese é se o histórico de miséria e exclusão aliado à cultura política brasileira limita a potencialidade de incorporação cidadã do Programa. A metodologia utilizada foi a da pesquisa quantitativa e qualitativa. O principal resultado desta pesquisa é que Programa Bolsa Família como a principal política pública de transferência de renda no Brasil combate de maneira significativa o problema social da fome e da extrema pobreza, contudo, a cidadania plena está distante dos beneficiários atuais.
Abstract
This research has the objective to analyze the Bolsa Família Program as public policy transfer income and their social, economic and political society, considering beneficiaries and non-beneficiaries of the program. The problem that instigated this work based on the analysis of redistributive policy actions of the Brazilian State and its ability to contribute to the construction of citizenship was, if such action to reduce social inequalities are able to stop situations of misery and poverty by entering the beneficiaries in the consumer market and / or improving their citizen condition? The hypotheses state that the Family Grant Program has the feature to incorporate a significant portion of the population to the consumer market enabling access to soft goods that enhance the quality of life, considering that the quality of life is linked to emancipation and participation, particularly of access to rights that overlap the staple food and the history of poverty and exclusion together with the Brazilian political culture limits the citizen embedding capability program. The methodology used was the quantitative and qualitative research. The main result of this research is that the Bolsa Família Program as the primary public policy of income transfer in Brazil significantly combat the social problem of hunger and extreme poverty, however, full citizenship is far from the current beneficiaries.
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 Expansão do Programa Bolsa Família nos anos de 2003 a 2013...82
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1- Similaridades e diferenças no Programa Bolsa Família, no Brasil, no Rio Grande do Sul e no Município de Pelotas-RS no ano de 2013. ... 14 QUADRO 2. Sexo dos beneficiários do Programa Bolsa Família no município de Pelotas-RS no ano de 2015 ... 63 QUADRO 3. Composição étnica dos beneficiários do Programa Bolsa Família no Brasil e no Município de Pelotas-RS no ano de 2015. ... 90 QUADRO 4. Votação dos beneficiários e não beneficiários do Programa Bolsa Família nas eleições do ano de 2014 ... 92 QUADRO 5. Grau de satisfação em relação à democracia entre os beneficiários e os não beneficiários do Programa Bolsa Família no ano de 2015. ... 94 QUADRO 6. Grau de satisfação do valor do benefício do Programa Bolsa família no município de Pelotas-RS no ano de 2015. ... 97 QUADRO 7. O Programa Bolsa Família e a percepção de Direito, presente ou favor entre os seus beneficiários no município de Pelotas-RS ... 98 QUADRO 8. Percepção de Justiça e riqueza nos beneficiários e não beneficiários do Programa Bolsa Família no ano de 2015 ... 99 QUADRO 9. Percepção de Justiça e pobreza nos beneficiários e não beneficiários do Programa Bolsa Família no ano de 2015 ... 100
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 13
1 POLÍTICAS PÚBLICAS ... 21
1.1 Ciclo das Políticas: Elaboração, Implementação e avaliação ... 28
1.2 Agenda política governamental ... 30
1.3 Políticas públicas no Brasil ... 31
1.4 Representação política no Brasil ... 34
1.5 A atual questão da representação ... 35
1.6 Neoinstitucionalismo e teoria da escolha racional ... 37
2 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA ... 45
2.1 A importância do protagonismo das mulheres ... 60
3 CIDADANIA E POBREZA ... 65
3.1 Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e pobreza ... 65
3.3 Dignidade e empoderamento ... 76
4 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO MUNICÍPIO DE PELOTAS-RS ... 83
4.1 Pressupostos econômicos do Programa Bolsa Família ... 84
4.2 Os invisíveis do Programa Bolsa Família ... 86
4.3 Questão étnica do Programa Bolsa Família ... 90
4.4 Impactos eleitorais do PBF ... 91
4.5 Sobre a democracia ... 93
4.6 Programa Bolsa Família: Presente, dádiva ou direito? ... 96
4.7. A percepção da pobreza como cultura política brasileira... 98
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 102
Apêndices... 114
INTRODUÇÃO
A exacerbada desigualdade econômica entre as pessoas ricas e as pessoas pobres, no Brasil, e a parte significativa da população em condições de extrema pobreza perpetua-se no decorrer do tempo e permanece presente em cada região do espaço geográfico brasileiro. No ano de 2009, 10% da população concentrava mais de 40% da renda no Brasil, segundo a Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílios (PNAD) produzida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2009).
Dados da Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO) apontam que a quantidade de pessoas em situação de subnutrição caiu no Brasil, à informação consta no relatório "O Estado da Insegurança Alimentar no Mundo 2012", segundo o relatório o total de subnutridos do País reduziu de 14,9% para 6,9% da população, o levantamento foi feito dentro do período de 1990-1992 a 2010-2012 (FAO, 2013).
Atualmente o número de subnutridos no Brasil corresponde a menos de 5% da população de acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2015).
A presente pesquisa possui a preocupação de examinar qual a percepção que os indivíduos têm acerca do Programa Bolsa Família (PBF) e se estes entendem esse benefício como uma dádiva governamental, favor ou como um direito a partir da discussão do conceito central de cidadania.
O PBF possui como focos principais: 1) desenvolver a redução imediata da pobreza por meio da transferência direta de renda; 2) incentivar o acesso de direitos sociais básicos através das condicionalidades nos campos da educação, saúde e assistência social, e, 3) a integração com programas complementares, que objetivam suplementar e qualificar as famílias de modo que os beneficiários possam ultrapassar a situação de insegurança e pobreza.
De acordo com Amartya Sen (2001) ―bens primários são coisas que toda pessoa racional presumivelmente quer e incluem renda e riqueza, portanto meios para qualquer propósito para a busca de diferentes concepções do bem que os indivíduos podem ter‖ (p.136). A principal diferença dos programas de transferência
14 direta de renda para programas que distribuíssem alimentos é que os beneficiários
têm a opção de escolher o que julgam consumir com o dinheiro do programa.
Mesmo havendo uma considerável bibliografia sobre o PBF, procura-se aqui incorporar elementos novos, pois relaciona a cidadania em construção no Brasil e a percepção de grupos plurais sobre o programa, como o grupo de pessoas com direito, ou seja, os moradores de rua, que cumprem critérios, mas não tem acesso ao PBF.
Essa análise será feita através de comparações entre similaridades e diferenças do PBF no Brasil, no Rio Grande do Sul e no município de Pelotas. O quadro 1 abaixo evidencia a importância da análise comparativa nessas três esferas.
QUADRO 1- Similaridades e diferenças no Programa Bolsa Família, no Brasil, no Rio Grande do Sul e no Município de Pelotas-RS no ano de 2013.
População Total Nº de Famílias Beneficiárias Valor Médio PBF (R$) PIB Absoluto (R$) % PIB Investido no PBF Valor Total Repassado às famílias ao ano (R$) Famílias Inscritas no CadÚnico Cobertura do B.F. da estimativa de famílias Pobres Brasil 202 milhões 14.014.252 milhões 167,62 5 tri 0,47 18 bi 29.164.446 milhões 48,3% RS 11.208 milhões 433.895 mil 154,33 310,5 bi 0,21 669,3 milhões 1.249.578 milhão 94,1 % Pelotas 328.275 mil 9.927 mil 137,84 5,6 bi 0,29 16,4 milhões 34.567 Mil 56,1%
Elaborado pelo autor (2015). MDS, IBGE e SAGI (Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação), 2015.
Para Sen (2000), a pobreza pode ser definida como uma privação das capacidades básicas de um indivíduo e não apenas como uma renda inferior a um patamar pré-estabelecido. Esta é uma questão grave no Brasil e, as soluções exigem medidas de implementação de políticas públicas complexas. Apesar disso, tal programa afronta importantes questões ligadas à temática, proporcionando-lhes uma resposta pelo menos parcial; mas o PBF não se restringe exclusivamente a garantir a sobrevivência material dos beneficiários, conquanto essa questão se constitua como um de seus principais méritos.
15 Buscando enfrentar a situação de pobreza e extrema pobreza que uma parte
significativa da população brasileira enfrenta, no ano de 2003 foi criado o PBF inspirado no Programa Bolsa Escola (PBE), uma ideia pioneira proposta por Cristovam Buarque enquanto reitor e professor da Universidade de Brasília (UnB) no ano de 1986. O fundamental da ideia de Buarque era que as mulheres eram muito pobres e não podiam trabalhar por ter que cuidar de seus filhos. A partir dessa situação que Cristovam Buarque, pensou que uma solução poderia ser uma bolsa que permitisse a manutenção das crianças na escola, assim as mães poderiam trabalhar (BRANDÃO, 2010).
O Programa Bolsa Escola foi implementado, pela primeira vez no Brasil, no ano de 1995 pelo governo do Distrito Federal, com Cristovam Buarque já como governador. Em 1996, o PBE recebeu um prêmio das Nações Unidas tornando-se um modelo para o resto do país e sendo replicado em outras regiões. Em 1998 sete estados do Brasil (Amapá, Goiás, Tocantins, Alagoas, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e Acre), quarenta e cinco municípios de São Paulo e outros nove municípios em outros estados já haviam implementado programas inspirados no Programa Bolsa Escola do Distrito Federal (MDS, 2015).
Apesar de os Estados e prefeituras pioneiras em 1998 na implementação do PBE serem governadas por políticos de partidos diferentes, cabe ressaltar que o diagnóstico da necessidade da existência de um programa de transferência direta de renda foi bastante similar.
No ano de 1995, o PBE iniciou nas cidades de Campinas e Brasília, no ano de 2001 foi aderido pelo governo federal (BRANDÃO, 2010). Devido à sua expansão, o Ministério da Educação decidiu criar em 2001, o Programa Bolsa Escola Federal (PBEF), vale salientar a importância da participação do governo Fernando Henrique Cardoso nesse processo. As transferências do programa ficaram a cargo da Caixa Econômica Federal e a organização a cargo dos municípios, que deveriam preparar o registro das pessoas necessitadas do benefício e de fiscalizar a frequência nas escolas. Para fazer parte do programa o município tinha que criar um conselho de controle social com participação de autoridades locais e líderes da comunidade. No ano de 2002, 5.545 municípios (99,7% de todos os municípios do Brasil) já haviam aderido. O orçamento para o PBEF no ano de 2002 foi de R$ 2
16 bilhões e o programa atingiu, segundo o ministro da educação da época, 5 milhões
de famílias. (MDS, 2015).
No ano de 2002 já havia no Brasil uma pluralidade de programas sociais que já beneficiavam cerca de cinco milhões de famílias, através, entre outros, de programas como o Bolsa Escola, Auxílio Gás e o Cartão Alimentação. O PBF consistiu na unificação e ampliação desses programas sociais num único programa social, com cadastro e administração centralizados no Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), o que, aumentou sua eficiência e ampliou o número de famílias beneficiadas (MDS, 2015). O PBF foi implantado pelo governo federal brasileiro em outubro de 2003 ―com a perspectiva de combater a pobreza e a fome no país e promover inovações no padrão histórico de intervenção pública na área social‖ (SENNA et al., 2007, p. 86).
Depois de mais de 10 anos da criação do PBF, nos moldes atuais este estudo pretende identificar e analisar a relação com a construção da cidadania no Brasil. Para Marshall (1967, p. 76) a cidadania seria um ‗status‘ conferido àqueles que são elementos que integram uma comunidade. ―Aos que dispõem do status seriam considerados de forma igualitária, respeitando os direitos e obrigações pertinentes ao ‗status‘‖.
Dessa forma, no intento de compreender, através da Ciência Política, como diferentes grupos sociais percebem a relação do PBF com suas vidas torna-se tema proeminente e atual de pesquisa. Sendo assim, a pesquisa possui a preocupação de examinar qual a compreensão que os indivíduos têm acerca do benefício, levantando questões como o valor do repasse, percepção sobre democracia, efeitos eleitorais do programa e mudança no poder de compra dos beneficiários.
Fundamentado nessas ressalvas, se enaltece, que o PBF, ―pode representar, pelo menos por certo tempo, importante instrumento de formação cívica, considerando a relação entre políticas públicas e a criação de cidadania‖ (REGO e PINZANI, 2013, p.76).
Especificamente, então, a cidadania é a inter-relação do sujeito com o Estado Democrático e, a partir dessa relação se pode conferir, aos cidadãos, direitos singulares, numa expressão que vá ao encontro da igualdade material ou à cidadania desejada. O fato de a democracia brasileira ser jovem exerce uma grande influência no modo de ação de sua população refletindo esse comportamento
17 também nos meios acadêmicos, pois ainda existe uma resistência à cultura
democrática em todos os segmentos do país (CARVALHO, 2001).
O problema em que se fundamenta esta pesquisa está baseado na análise de ações de políticas redistributivas do Estado brasileiro e a sua capacidade de contribuir com a construção da cidadania. Neste sentido, pergunta-se se tal ação de diminuição das desigualdades sociais é capaz de interromper situações de miserabilidade e pobreza inserindo os beneficiários no mercado de consumo e/ou melhorando sua condição cidadã?
As hipóteses do trabalho se fundamentam da seguinte forma:
O PBF tem a característica de incorporar uma parcela significativa da população ao mercado consumidor possibilitando o acesso a bens não duráveis que melhoram a qualidade de vida; considerando que a qualidade de vida está ligada a emancipação e participação, sobretudo a possiblidade do acesso a direitos que sobreponham o da alimentação básica. Afirma-se que o histórico de miséria e exclusão aliado à cultura política brasileira limita a potencialidade de incorporação cidadã do Programa.
Além da revisão bibliográfica acerca do tema enquanto política pública redistributiva, foi executada a pesquisa empírica procurando perceber quais os resultados objetivos na vida dos beneficiados e se o PBF produz efeitos emancipatórios.
A metodologia articulou o método qualitativo, com entrevistas em profundidade, e quantitativo, com aplicação de survey.
Dentre os 150 entrevistados, 50 são beneficiários do Bolsa Família o que proporcionou uma amostra, importante para a proposta do trabalho sendo representativa em um caráter de pesquisa quanti-qualitativa. A amostra foi aleatória realizada a partir da interpelação direta dos entrevistadores junto aos entrevistados que são moradores das regiões mais pobres de Pelotas.
Também foi realizada uma conversa com os coordenadores das condicionalidades do PBF na Reunião do Comitê Intersetorial do Programa Bolsa Família no município de Pelotas-RS.
As entrevistas foram realizadas pelo pesquisador e pelos membros do NEPPU (Núcleo de Estudos de Políticas Públicas da UFPel). Para a elaboração das
18 tabelas foi utilizado o programa de computador Statistical Package for the Social
Sciences (SPSS), comumente usado em pesquisas da área das ciências sociais. As entrevistas qualitativas realizadas com o grupo de pessoas que têm direito ao PBF e não recebem o benefício foram realizadas no Albergue Municipal Pelotense Adolfo Fetter entre os dias 23 e 25 de agosto de 2015. O contato inicial foi feito com a senhora Norma, responsável pelo albergue há alguns anos e posteriormente com o funcionário Roberto, que em no primeiro momento colocaram-se bastante receptíveis à pesquisa. No entanto, em um momento posterior, houve resistência dos mesmos devido à expectativa que poderia ser criada em relação aos entrevistados quanto à ajuda do Bolsa Família.
O Albergue Noturno Municipal Pelotense Adolfo Fetter é uma entidade filantrópica que funciona desde 1963 e proporciona janta e espaço para pernoite (dormitório) para grupos de moradores de rua que passam pelo local sazonalmente. Segundo o funcionário do albergue, geralmente os grupos de moradores de rua dormem no local durante 3 ou 4 meses, pois alguns acabam se envolvendo com ―drogas pesadas‖ ou retornando ao convívio de parentes e dessa forma, afastam-se por algum tempo. No entanto, grande parte dos moradores de rua acabam retornando, pois devido às observações constatado na pesquisa participante, o local proporciona um jantar bastante nutritivo, banhos quentes e camas limpas para esses sujeitos, que na maioria das vezes são do sexo masculino e jovens.
Houve resistência quanto à gravação das entrevistas, entretanto houve um diálogo coletivo entre o pesquisador e os interlocutores.
A opção metodológica foi pela pesquisa quantitativa e qualitativa utilizando um questionário semi-estruturado com dois grupos sociais: moradores de rua, beneficiários do Programa Bolsa Família. Também foram entrevistados os responsáveis pelas condicionalidades do Programa Bolsa Família (Secretaria de Justiça Social e Segurança da Prefeitura Municipal de Pelotas-RS).
A pesquisa empírica do presente trabalho foi desenvolvida através de entrevistas com agentes do poder público responsáveis pelo funcionamento, cumprimento e fiscalização das condicionalidades do P.B.F. Além de beneficiários e não beneficiários do P.B.F. divididos em três tipos:
19 1) Beneficiários atuais do Programa Bolsa Família, 2) Os excluídos do PBF,
ou seja, pessoas que cumprem critérios, mas não tem acesso ao Programa. Especificamente pessoas que moram na rua e 3) Não beneficiários do Programa.
O perfil do primeiro grupo, a saber, as 14.014.252 milhões de famílias beneficiadas do PBF correspondem a 49,6 milhões de pessoas, ou seja, 26% da população brasileira, considerando-se o apurado no Censo de 2010. Predomina entre os beneficiários do PBF o sexo feminino e a cor preta ou parda. É interessante à expressividade da população jovem de até 17 anos, 48,8% dos beneficiários. O nível de escolaridade é baixo entre os beneficiários do PBF, quase 70% não possuem o ensino fundamental completo (CAMARGO et al, 2013).
De acordo com dados do MDS entre os anos de 2003 e 2013, 1,69 milhão de famílias deixaram de forma voluntária o PBF, declarando que sua renda já ultrapassava o limite de R$ 140 per capita. Por outro lado no mesmo período, à fiscalização excluiu 483 mil beneficiários que ultrapassaram a renda permitida, os excluídos configuram-se como o terceiro grupo a serem pesquisados.
Para a coleta de informações sobre as pessoas sem acesso ao PBF, mas que se encaixam nos padrões do programa buscou-se junto a Prefeitura Municipal de Pelotas, e em albergues indicaram pessoas excluídas desse direito.
O objetivo geral deste estudo é analisar o PBF como política pública de transferência de renda e seus impactos sociais, econômicos e políticos na sociedade, considerando beneficiários e não beneficiários do programa. Para que esse objetivo seja contemplado em sua totalidade é necessária à atenção dos seguintes objetivos específicos: conhecer o CadÚnico e como se dá o processo de acesso e a saída das pessoas do PBF; averiguar as percepções dos beneficiários sobre a melhora de sua qualidade de vida; entender as razões pelas quais nem todos os inscritos no CadÚnico recebem o benefício; compreender como diferentes grupos sociais percebem a relação do PBF com suas vidas; examinar qual a compreensão que os indivíduos têm acerca do benefício, e se eles percebem esse benefício como uma dádiva governamental, um presente ou um direito.
No primeiro capítulo fez-se uma revisão sobre as políticas públicas situando o Programa Bolsa Família conceitualmente. O segundo capítulo é feita uma descrição detalhada acerca do PBF. No terceiro capítulo o esforço foi de discutir as questões da cidadania e da pobreza. Por fim, no quarto capítulo intitulado O programa Bolsa
20 Família no Município de Pelotas-RS, onde realizou-se a análise de dados da
21
1 POLÍTICAS PÚBLICAS
A palavra política é indissociável das questões ligadas à história, ao papel do Estado, ao poder, as instituições, o exercício da cidadania e as lutas dos mais diversos setores sociais.
Segundo Norberto Bobbio (1986) o significado de política ―deriva do adjetivo originado por pólis (politikós), que significa tudo o que se refere à cidade e, consequentemente, o que é urbano, civil, público, e até mesmo sociável e social‖ (p. 954).
Desse modo, é possível conceber que ao invés de uma política o que existe são várias políticas ou diversas propostas políticas no âmbito social. Por exemplo, a política sindical, a política das religiões, a política dos movimentos sociais (MAAR, 1982, p.13).
Como área do conhecimento e disciplina acadêmica as políticas públicas surgem nos Estados Unidos e na Europa na década de 1950, inicialmente as análises nessa área se preocupavam mais nos estudos e pesquisas acerca do Estado e suas instituições do que na produção governamental, ou seja, outputs do sistema político. Depois do reconhecimento científico os pesquisadores passaram a atentar da mesma forma para os inputs, que se referem aos interesses e necessidades da população sobre o processo gerador das políticas públicas (SOUZA, 2006, p.1-2; FARIA, 2003, p.21).
Conceitualmente para Di Giovanni (2009) a política pública ―vai além da ideia de que é simplesmente uma intervenção do Estado numa situação social considerada problemática‖ (p.1). Existe a proposta de uma abordagem integrada para o diagnóstico de políticas públicas, visto que, os modelos disponíveis são insuficientes para a construção de um espectro inclusivo de todos os pontos que compõem as políticas públicas (DI GIOVANNI, 2009, p.4).
Nesse sentido para o desenvolvimento do estudo sobre uma política de transferência direta de renda como o PBF faz-se necessário levar em conta aspectos conceituais fundamentais, como democracia e cidadania. Pois, a análise da política pública recorrendo apenas à questão da institucionalidade pode tornar-se superficial para a proposta deste trabalho.
22 ―Os conceitos são construídos com o propósito de elucidar problemas postos
pela história e a história é o resultado da luta entre homens que tratam de impor, a verdade particular de seu modo de encarar o mundo‖ (CARDOSO, 1978, p.12).
A escolha de uma área específica de estudos está ligada aos interesses e valores que cada pesquisador considera significativos propor como tema importante.
O estudo das políticas públicas é inseparável das teorias tradicionais do Estado, sendo uma das áreas de esforço analítico que mais tem contribuído no decorrer dos últimos anos, para o desenvolvimento de novas questões relacionadas à teoria e sociologia do Estado. Por esse fato o estudo acadêmico da política pública, enquanto disciplina, possui uma ambivalência na ciência política. Ora a política pública é amparada como uma disciplina a parte focalizada no Estado, e ora é acolhida de uma maneira pluralista (MULLER; SUREL, 2002, p.31).
Não existe apenas um conceito do que são as políticas públicas, daí a importância do estudo das mais diversas concepções que mostram a dimensão da complexidade dessa área.
O termo políticas públicas definitivamente entrou no vocabulário atual e principalmente e na vida cotidiana dos países de regimes democráticos. O conceito é frequentemente utilizado nas agendas públicas, nos meios de comunicação, nos pronunciamentos políticos e nas pautas de reivindicações dos movimentos sociais (DI GIOVANNI, 2009).
Romano (2009) assegura que as políticas públicas se estabelecem no aparelho de governo responsável pela importante relação do Estado com a sociedade e o mercado. Segundo o autor, as políticas públicas acabam por adquirir uma importância estratégica ao: definirem os parâmetros e as modalidades de interação entre o público e o privado; permitirem visualizar o nível de autonomia da ação pública e; ao deliberar quais os assuntos que alcançam o status de interesse público, ou seja, quais políticas que serão introduzidas na agenda de ação do governo.
As políticas públicas são o ―Estado em ação‖, de acordo com Gobert e Muller (1987). Ou seja, são a atuação do poder público na criação e implementação de programas através de um projeto de governo, focalizadas em suprir demandas das mais diversas parcelas populacionais de uma sociedade.
23 Nessa mesma linha, Romano (2009) afirma que as políticas públicas se
constituem no dispositivo de governo responsável pela importante relação do Estado com a sociedade e o mercado. Para o autor, as políticas públicas acabam por assumir uma função estratégica ao: definirem os parâmetros e as modalidades de interação entre o público e o privado; permitirem visualizar o nível de autonomia da ação pública e; ao definir quais os assuntos que alcançam o status de interesse público, ou seja, quais políticas que serão introduzidas na agenda de ação do governo. Romano, no entanto, observa que as políticas públicas não são formuladas somente dentro da estrutura do Estado.
Porém, as definições conceituais de políticas públicas mais difundidas no meio acadêmico compreendem as dispostas por Thomas Dye e Harold Laswell. Dye (apud. ROMANO, 2009, p.14), sintetiza a definição de política pública como ―o que o governo escolhe fazer ou não‖, implicando questionamentos sobre o que o governo, em suas interações políticas com os atores da sociedade civil e do mercado escolhe fazer ou deixar de fazer; por que o faz; como faz; que diferença suas escolhas fazem; e quem se beneficia com esse fazer. Já Laswell (apud. SOUZA, 2006, p.24), afirma que decisões e analises sobre políticas públicas implicam responder a questões do tipo: quem ganha o quê; por quê; e que diferença isso faz.
Di Giovanni (2009) pensa a política pública ―como uma forma contemporânea de exercício do poder nas sociedades democráticas, resultante de uma complexa interação entre o Estado e a sociedade‖, que abrange uma vasta definição, que abarca as disputas econômicas. Nas relações socioeconômicas é que urgem as necessidades de intervenções estatais.
As políticas públicas, dentro da democracia, são um procedimento decisório que envolve conflitos de interesses. A sociedade é composta por diversos grupos, com visões de mundo heterogêneas e esses grupos disputam direta ou indiretamente as prioridades de ação do Estado e do governo, essas disputas da sociedade e o sucesso seja ele social, econômico, ou eleitoral de uma política pública podem transformá-la de uma política de governo em uma política de Estado. No entanto, o poder do Estado nas sociedades modernas e capitalistas possui restrições, algumas para garantir liberdades individuais e outras inerentes ao modo de produção e a internacionalização do capital.
24 Vilas (2013) leva em conta que nos países periféricos em relação a países
desenvolvidos, muitas políticas públicas adotadas pelos governos são respostas a iniciativas ou condições provenientes de imposições de atores externos, por exemplo, a influência econômica do Fundo Monetário Internacional (FMI).
É indispensável diferenciar política pública e decisão política. Uma política pública comumente abrange mais do que uma decisão e demanda várias ações para implementar as decisões tomadas. A decisão política corresponde a uma opção em meio a uma gama de alternativas, de acordo com as preferências dos atores envolvidos, levando em conta as condições reais dos momentos de decisões (RUA, 2009).
O Estado age formula e executa as políticas públicas que estão intimamente ligadas à geração de bens públicos, e não privados. A opção governamental de garantir ou não políticas que atendam aos interesses, necessidades e demandas da população é papel exclusivo do Estado (RODRIGUES, 2010, p.18).
É importante observar que governos eleitos democraticamente ―possuem autonomia para a formulação e implementação de políticas, mesmo que o processo de tomada de decisão ocorra imerso numa correlação de forças que recebem influências externas‖ (PASE e ROCHA, 2010, p. 39).
Sempre considerando a situação econômica de um determinado país e os embates sociais travados nos espaços de disputa de poder. Essas questões possuem enorme influência no poder de agenda dos governos.
Segundo Rodrigues (2010)
Já que o Estado não é uma entidade monolítica, pois é estruturado por diversas instituições de governo (Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público), que fazem a intermediação dos interesses diferentes dos diversos grupos sociais, vale a pena refletirmos sobre o que é governo para podermos distingui-lo do que é Estado (p.19).
Também para Rodrigues (2010) ―os atores políticos podem ser individuais ou coletivos e públicos ou privados‖ (p.21). Os atores privados são os agentes que tencionam o governo a tomar decisões relacionadas às políticas públicas.
É importante considerar que em sociedades caracterizadas por grandes concentrações de riqueza e com forte influência de atores externos as desigualdades sociais, étnicas e culturais se agravam limitando o poder de organização e condução de políticas estatais (VILAS, 2013).
25 Souza (2006) coloca que apesar de a história não ter proporcionado uma
singularidade conceitual acerca das políticas públicas, é interessante observar que as variadas abordagens teóricas das análises de políticas públicas propiciam uma concentração maior no espaço onde as relações de preferências e interesses progridem, no governo.
Pode-se deliberar que governo é o exercício do poder político por um determinado grupo de pessoas que definem a direção política de uma dada sociedade, no entanto o poder de governo na sociedade moderna é institucionalizado, característica limitante do poder (BOBBIO, 1986).
Os membros de uma sociedade possuem características distintas, pois é normal a existência de grandes pluralidades entre as pessoas devido a fatores como escolaridade, gênero, religiosidade, classe social entre outros aspectos.
A questão da democracia é fundamental para o debate conceitual e analítico para o campo das políticas públicas.
Conforme Almond e Verba ―o Estado democrático oferece ao homem comum a oportunidade de participar como um cidadão que influi no processo de tomadas de decisões públicas‖ (apud. CARDOSO, 1978, p.35).
Pase e Rocha (2010) argumentam que
A subárea da análise das políticas públicas não prescinde do debate sobre a democracia que é essencial para interpretar como se produz a autoridade legítima e como se dispõe as relações de poder internamente no governo e deste com a sociedade política como um todo, como se estabelecem e articulam-se os grupos de interesse e, de outro lado, como o governo movimenta o Estado, como define o que fazer, em que momento, em favor de que e por que (p.43).
Ponderou-se até aqui que o conceito de política pública não é singular, uma vez que varia conforme a abordagem teórica utilizada e ao âmbito temporal e espacial analisado.
Frey (2000) afirma que
as peculiaridades socioeconômicas e políticas das sociedades em desenvolvimento não podem ser tratadas apenas como fatores específicos de ―polity‖ e ―politics‖, mas que é preciso uma adaptação do conjunto de instrumentos da análise de políticas públicas às condições peculiares das sociedades (p. 215-216).
Porém, aderindo às colocações de Souza (2006) que a preeminência das políticas públicas tem caráter estatal e considerando que parcelas específicas da sociedade civil atuam como agentes que tencionam a elaboração e implementação das políticas públicas, como analisa Rodrigues (2010). Este estudo relaciona os dois
26 conceitos sobre políticas públicas, argumentando que as visões não são
excludentes.
Dito isto, o a abordagem de política pública que será feita nesta dissertação é a de Theodore Lowi, pois parece adequado tratar o PBF dentro das arenas políticas como uma política redistributiva. As políticas públicas desencadeiam reações por parte de atores diversos, a partir da consideração que esses atores fazem sobre possíveis impactos das políticas sobre seus interesses. Essas avaliações deliberam o ―policy makes politics‖, ou seja, o alinhamento político, a formação de coalizões, as competições, os conflitos.
Para Lowi (1972), a política pública (policy) é uma possibilidade que desencadeia reações por parte de atores diversos, a partir das consequências que cada um imagina que ela terá sobre seus respectivos interesses. As políticas públicas preveem a relação entre Estado e sociedade e estão profundamente ligadas as ações propostas e implementadas pelos governantes, após a implementação de uma política pública esta pode ser constantemente avaliada e fiscalizada o que possibilita modificações e melhoramentos em pontos específicos. É a política pública, enquanto resultado momentâneo da ação do Estado materializado pelo jogo que se estabelece no sistema político, que produz a política, enquanto processo de conflito, disputa e acordo para a realização de interesses e preferências, acesso a recursos, bens e direitos.
São essas avaliações que definem o padrão das interações dos atores (arenas): seu alinhamento político, a formação de coalizões, a competição o conflito. De acordo com Lowi (1972) as políticas (policies) definem a dinâmica do processo político (politics).
As arenas políticas são padrões de interação dos atores envolvidos em uma política, resultantes da combinação das suas preferências e das suas expectativas quanto a ganhos e perdas, em uma política potencialmente em formulação, não são espaços físicos nem institucionais. A partir daí se mobiliza o conflito, as alianças e as negociações entre os atores.
Lowi (1964) identificou, inicialmente, as três primeiras arenas: distributivas, redistributivas e regulatórias e posteriormente inclui uma nova arena a constitucional.
27 Por políticas distributivas, o autor assinalou as decisões de governo que
tendem distribuir ―vantagens‖ a determinado grupo social ou região, sem afetar negativamente ou trazer custos ao total da população não beneficiada, gerando impactos mais individuais do que universais. Tais políticas são caracterizadas pelo baixo grau de conflito ocasionado por sua implantação a determinado grupo e por processos de indiferença amigável de quem não foi beneficiado (FREY, 2000; SOUZA, 2006).
As políticas regulatórias determinam a limite entre ―quem ganha e quem perde‖, medindo os efeitos referentes aos custos e benefícios oriundos da configuração concreta de determinada política por meio da elaboração de ordens e proibições, garantidas por leis, decretos e portarias. As políticas constitutivas visam à ordenação do sistema, dos processos e conflitos políticos. Ou seja, proporcionam mudanças nas regras do jogo político ou institucional, como a modificação do sistema de governo ou do sistema eleitoral, a determinação dos processos de negociação, cooperação e consulta entre os atores políticos, a criação e modelação de novas instituições que, no caso brasileiro, necessitam de emendas constitucionais. (FREY, 2000, p.7).
Neste trabalho utilizar-se-á como alicerce fundamental o conceito de Lowi de arenas redistributivas (LOWI, 1964) que são as que transferem diretamente bens materiais, direitos e outros valores de um grupo ou classe social para outro, ambos claramente identificados. No caso do PBF o governo transfere renda oriunda da contribuição que a maioria da população faz através dos impostos para as pessoas em situação de pobreza ou extrema pobreza.
Na arena redistributiva os benefícios são claramente definidos e focam um determinado grupo social, as políticas redistributivas buscam deslocar recursos financeiros, direitos ou outros valores entre diferentes camadas sociais ou grupos da sociedade (WINDHOFF – HÉRITIER, apud. FREY, 2000). Nota-se que estas modificam a distribuição de recursos pré-existente, impondo perdas concretas para certos grupos sociais e ganhos incertos para outros (SOUZA, 2006, p.26). Desse modo, as ―arenas‖ não são espaços físicos ou institucionais, e sim arquétipos de interações entre os atores envolvidos.
A seguir as colocações referem-se ao surgimento das políticas públicas como campo do conhecimento e como ocorreu sua ampliação teórica no Brasil.
28
1.1 Ciclo das Políticas: Elaboração, Implementação e avaliação
O modelo do ciclo das políticas públicas é amplamente discutido por especialistas para compreender o processo de formação das políticas. De acordo com esse modelo, as políticas públicas são formadas por um conjunto de etapas que visam atender as demandas e interesses da sociedade (RODRIGUES, 2010, p.47).
Essas etapas vão desde o enfrentamento de determinado problema pela administração pública, até a posterior análise dos efeitos gerados pela solução aplicada. Algumas vertentes do ciclo das políticas focalizam mais os participantes do processo decisório, e outras, o processo de formulação da política (SOUZA, 2006, p.30). As tradicionais divisões do ciclo das políticas públicas se diferenciam apenas gradualmente, sendo comum às etapas de formulação, implementação e controle dos impactos das políticas públicas. Entretanto, optou-se aqui pela distinção elaborada por Frey (2000), onde assegura que o ciclo das políticas públicas é constituído pela percepção do problema; agenda setting; elaboração de programas; implementação da política; avaliação da política e a eventual correção da ação.
Na fase da elaboração da política a discussão ocorre em volta da escolha mais adequada entre as várias alternativas propostas para a resolução do problema que ingressou na agenda de governo. As políticas públicas são concretizadas através de programas, projetos e ações que exigem amparo institucional, administrativo e financeiro. Para que o programa saia do papel é necessário a realização de levantamentos, análises e disseminação de informações sobre o problema a ser corrigido. Posteriormente, dá-se a elaboração do programa, decidindo sobre quais benefícios ou serviços serão implementados e de onde serão extraídos os recursos para sua implementação (RODRIGUES, 2010).
O procedimento de implementação significa a aplicação da política pública, efetuada pela burocracia estatal. Essa etapa conduz aos resultados finais das políticas, programas ou projetos. Contudo, para que a política seja implementada de maneira adequada torna-se necessário relacionar o problema à solução proposta (RODRIGUES, 2010). De outra maneira, os resultados e impactos de certas políticas podem não corresponder aos impactos projetados na fase de elaboração do programa (FREY, 2000).
29 Ponderando que problemas inesperados aparecem durante a implementação
de programas ou políticas, representando, ocasionalmente, barreiras instransponíveis e o natural ―abandono‖ da ação pelas agências governamentais, o processo de implementação revela-se como elemento chave nas discussões sobre a eficiência e eficácia de determinada política pública (MELO; SILVA, 2000, p.3). A direção do fluxo de decisões é uma das mais importantes discussões no momento de planejamento e implementação de políticas públicas.
Análises do tipo Top Down (de cima para baixo) garantem que decisões quanto ao rumo da política pública são adotadas por autoridades que possuem controle do processo e decidem o que e como serão implementadas as políticas. A visão Botton Up (de baixo para cima), de certa forma antagônica a anterior, ressalta a importância daqueles que se encontram mais próximos das ações resultantes de políticas públicas. De tal modo, a população atingida pela política e os agentes do Estado em contato com ela poderiam e deveriam influenciar de forma mais intensa o processo de planejamento e implementação (OLIVEIRA, 2006).
E enfim, o momento de avaliação incide na apreciação posterior dos resultados gerados por dada política pública. A atividade de analisar efeitos da política ou programa aplica-se nos processos e decorrências originadas, apresentando elementos que permitam observar se as metas foram alcançadas e, se necessário, promover a correção de problemas e impactos indesejados para políticas e programas posteriores. No caso da atenção ou alcance das políticas objetivadas inicialmente, o processo de avaliação e controle dos impactos pode conduzir a suspensão ou ao fim do ciclo político, caso contrário, pode determinar a iniciação de um novo ciclo ou a modificação do programa anterior (FREY, 2000).
No entendimento do ciclo das políticas (policy cicle), o processo para resolução de um problema tem uma sequência de fases. Para Frey (2000), os atores político-administrativos dificilmente fixam-se a esse contínuo, especialmente para programas políticos mais complexos que se baseiam em processos interativos, cuja dinâmica é movida por reações mútuas dos atores envolvidos.
30 1.2 Agenda política governamental
Sabe-se que, em linhas bem gerais, uma política pública é um processo decisório de intervenção pública na realidade social com diferentes etapas que vão desde a escolha do problema a ser resolvido agenda, passando pelo diagnóstico e decisão do como se vai intervir na elaboração e desenho, chegando à implementação, legitimidade e avaliação (SOUZA, 2006).
A inclusão social é uma marca das últimas décadas da agenda governamental brasileira, essa inclusão social, que surgiu como uma reação às desigualdades e às injustiças ampliadas durante o período de ditadura militar (1964-1985). Característica da democracia de desenvolver políticas sociais, abrindo possibilidades de setores disputarem parcelas do orçamento público.
A partir da redemocratização, aconteceu uma alteração importante na relação entre governo e sociedade civil, com ampliações de investimento público para ocorrer uma maior abrangência e qualidade no provimento dos serviços públicos, o que significa que ainda perante períodos em que a economia não cresceu muito, não aconteceram rompimentos na execução de políticas públicas de inclusão social pós-redemocratização, inclusive há um aumento significativo no número de beneficiários e no investimento econômico do PBF, como foi dito anteriormente os programas de transferência de renda durante os governos de Fernando Henrique Cardoso beneficiavam um número bastante inferior de pessoas do que atualmente.
A experiência democrática recente do Brasil tem mostrado que há possibilidade de partidos diferentes ascenderem ao poder como ocorreu com PSDB e PT, quando o Partido dos Trabalhadores chegou ao poder conquistando o governo Federal mudou parcialmente a agenda no que se refere ao objeto de estudo desta pesquisa, diminuindo a extrema pobreza gradativamente no país. Esse compromisso com a população pobre esta claro no discurso de posse do ex-presidente Luiz Inácio da Silva no dia 1º de janeiro de 2003
Num país que conta com tantas terras férteis e com tanta gente que quer trabalhar, não deveria haver razão alguma para se falar em fome. No entanto, milhões de brasileiros, no campo e na cidade, nas zonas rurais mais desamparadas e nas periferias urbanas, estão, neste momento, sem ter o que comer. Sobrevivem milagrosamente abaixo da linha da pobreza, quando não morrem de miséria, mendigando um pedaço de pão (...) Enquanto houver um irmão brasileiro ou uma irmã brasileira passando fome, teremos motivo de sobra para nos cobrirmos de vergonha. Por isso, defini
31
entre as prioridades de meu Governo um programa de segurança alimentar que leva o nome de Fome Zero. Se, ao final do meu mandato, todos os brasileiros tiverem a possibilidade de tomar café da manhã, almoçar e jantar terei cumprido a missão da minha vida. É por isso que hoje conclamo: vamos acabar com a fome em nosso país. Transformemos o fim da fome em uma grande causa nacional (p.3-4).
Esse anseio de combate à fome ficou evidente com a criação do PBF que sintetizou outros programas já existentes e conseguiu atingir mais pessoas.Ao situar a política social no mesmo nível do crescimento econômico, o atual governo brasileiro introduziu em sua agenda governamental uma nova compreensão da questão social, contrariando um costume enraizado na política brasileira de atingir essa somente durante as campanhas eleitorais. Conforme se observa em Carvalho (2003), com essa nova postura, políticas sociais passaram a corresponder à concretização de direitos, ações efetivas que conduziram à redução das desigualdades sociais. A partir de então, o Governo Federal, em gestão compartilhada com estados e municípios, dá passos significativos para transformar suas ações, programas e projetos em políticas que possam construir alguma forma de cidadania, como se coloca na análise empírica desta dissertação. Desde o início, procurou-se associar o crescimento econômico com desenvolvimento e inclusão social.
A política de desenvolvimento social com inclusão procura romper com a lógica adotada pelo Estado brasileiro no passado e que possui reflexos ainda nos dias atuais. Conforme afirma Carvalho ―a desigualdade é a escravidão de hoje, o novo câncer que impede a constituição democrática‖ (CARVALHO, 2001, p.229). Seguindo a linha do autor percebe-se que apesar de avanços a democracia plena ainda não existe em nosso país, pois temos uma democracia recente e um histórico muito forte de exclusão social que elites políticas resolveram conviver tranquilamente durante muito tempo tratando como invisíveis mais de ¼ da população nacional.
1.3 Políticas públicas no Brasil
Nos países em desenvolvimento, especialmente na América Latina e no Brasil, a análise de políticas públicas passa a existir na década de 1980, a partir da transição de uma ditadura para um regime democrático, que institui a representação
32 e permite que haja, mesmo que indireta e moderadamente, a participação da
sociedade na definição sobre a alocação dos bens e recursos públicos (PASE; ROCHA, 2010).
Foi a partir da década de 1980 também que a pesquisa na área das políticas públicas e a análise de sua influência nas sociedades que aumentou o empenho dos pesquisadores estadunidenses e europeus pelas instituições, particularmente o Estado (RODRIGUES, 2010, p.58).
Em contraste ao que ocorre na Europa e nos Estados Unidos a análise sistêmica das políticas públicas no Brasil ainda não é uma marca do meio acadêmico. Essa temática enquanto campo de pesquisa específica ainda necessita constituir-se em nosso país.
Faria (2003) corrobora escrevendo que ―basta ver que qualquer manual de análise de políticas públicas mais recente e prestigiado normalmente apresenta pelo menos um capítulo ou seção dedicado ao impacto das ideias e do conhecimento‖ (p.22).
Sucede no Brasil um emaranhado de enfoques, teorizações embrionárias e escolas analíticas, que procuram tornar compreensível à pluralidade dos procedimentos de desenvolvimento e gestão das políticas públicas em um mundo cada vez caracterizado pelas correlações individualistas. Esse é um aspecto elementar e evidenciado, pela escassa produção brasileira em análises sistemáticas sobre os processos de implementação de políticas públicas, e também de análise do andamento das políticas que já foram implementadas pelo governo ou Estado brasileiro (FARIA, 2003).
Segundo Pase e Rocha (2010) ―as políticas públicas são um campo de conhecimento multidisciplinar‖ permitindo, e determinando, a ação de profissionais de diversas áreas do conhecimento, que contribuem teórica e metodologicamente para uma melhor análise das políticas públicas. Convencionando- a como uma subárea da ciência política.
As políticas públicas não são um campo de exclusividade técnica, elas são políticas, estão associadas ao momento político do país. E as análises das políticas públicas no Brasil se alargam na medida em que o Estado se torna mais intervencionista e a sociedade passa a expor necessidades (DI GIOVANNI, 2009).
33 Para elucidar a capacidade de propor e implementar a agenda de governo ou
de Estado cabe ressaltar que poder ―é a capacidade do ser humano de influenciar o comportamento de outro ser humano‖ (RODRIGUES, 2010, p.15)
Souza (2006) faz uma crítica à falta de vinculação das pesquisas empíricas, nos dias atuais, com relação à eficiência das políticas públicas que no presente é vista como o principal objetivo de qualquer política pública. A eficiência aliada à importância do fator credibilidade e à delegação das políticas públicas para instituições com ―independência‖ política.
Souza (2003) assegura que existe a necessidade de ultrapassar a atual gênese de estudos voltados às políticas públicas. Estudos em demasia concentrados em fracassos, pouco preocupados com as questões políticas e densamente vinculados ao pressuposto de que a formulação e a implementação de políticas públicas são processos exclusivamente racionais e lineares, desvinculados dos processos políticos. Essa nova geração de estudos deve seguir na direção do desenvolvimento de tipologias analíticas, e concentrar-se na identificação das variáveis que causam impactos sobre os resultados das políticas. Isso implica na superação da dicotomia dos estudos em se analisar sucessos ou fracassos para um estágio onde se enfatize o melhor entendimento dos próprios resultados.
Através das discussões metodológicas e analíticas sobre políticas públicas proposta pelos autores utilizados neste estudo evidencia-se que no Brasil o debate sobre políticas públicas é marcado pela redemocratização da democracia e evolução do Estado de democrático de Direito, ao menos na manutenção das eleições sem tentativas de golpes.
Esse é um fator crucial para que os membros das diferentes matizes ideológicas, que disputam o poder através do voto, possam se concentrar na elaboração de propostas de políticas públicas, que no caso de vitória eleitoral de determinado grupo possam ser implementadas beneficiando parcelas da população.
Pase e Rocha (2010) citado por Souza (2006) colocam que os enfoques teóricos classicamente formulados no contexto das políticas públicas são sistematizados pela autora como: tipo de política pública (policy arena), incrementalismo, ciclo de política publica, arenas sociais, novo gerencialismo público, participativa, lata de lixo (garbagecan), coalizão de defesa (advocacycoalition).
34 Apesar de os estudos mais detalhados sobre políticas públicas no Brasil se
constituírem como um processo lento e gradual, desde a redemocratização do país é possível se verificar avanços neste campo cientifico.
Faria (2012) evidencia que
a expansão e consolidação do campo da Análise de Políticas Públicas no Brasil, apresentando o forte crescimento, na década de 2000, do número de teses e dissertações devotadas ao estudo das políticas públicas (PPs). Porém, a pesquisa feita nos periódicos do Scielo Brasil revelou que os artigos publicados, que fazem referência ao termo políticas públicas, não constituem uma cifra impressionante (p.32-33).
Com o intuito de tornar este estudo o mais claro possível, intenta-se ponderar de maneira breve sobre o ciclo das políticas, pois devido ao grande número de possibilidades teóricas julga-se importante a utilização de conceitos importantes para as políticas públicas e a ciência política de uma maneira geral.
1.4 Representação política no Brasil
O‘Donnell (2013) refletindo sobre o fator fundador da democracia relacionado com a concepção do ser humano como um agente concluiu que existem conexões estreitas entre a democracia, o desenvolvimento humano e os direitos humanos. Para o autor:
Esta concepção estabelece um horizonte em perpétuo movimento que impede considerar o desenvolvimento humano, os direitos humanos e a democracia como sendo fenômenos estáticos ou unidimensionais, como faríamos se pensássemos o desenvolvimento só como um aumento na disponibilidade de recursos materiais, ou se reduzíssemos os direitos humanos à proteção contra a violência física e ao temor a ela ou, da mesma forma, se restringíssemos a democracia ao regime (p.17).
As políticas públicas são a consequência das relações entre poder público e sociedade conduzidas ou determinadas pelas relações e / ou conflitos de poder ocorridos entre os setores sociais e políticos buscando atingir suas prioridades, em democracias. Considerando-se que as políticas públicas são o Estado em ação, desconsiderando o regime político, compactua-se com a ideia de que regimes totalitários levem em consideração os anseios da sociedade (PASE e ROCHA, 2010). Esta observação não defende que governos não democráticos não tenham ações, no entanto as ações não são políticas públicas. Pela concordância com esta
35 concepção de política pública é que o interesse deste estudo é voltado para o
período pós-democratização no país.
Segundo Pase e Rocha (2010) na década de 1990 o Brasil passa por um momento de endividamento externo e ampliação exponencial da inflação produziu o desequilíbrio fiscal e financeiro. Artifício utilizado na ditadura Chilena e incorporado como saída exclusiva de problemas econômicos nos Estados Unidos e na Inglaterra, o neoliberalismo estabelecerá a compreensão da reforma do Estado para solucionar as dificuldades financeiras e impulsionar o crescimento da economia.
Conforme os mesmos autores essa concepção
parte do diagnóstico de que a crise fiscal e financeira do Estado se deve a sua atuação inadequada quando intervém diretamente na economia ou quando investe em políticas sociais. Neste sentido o remédio apresentado indica a necessidade que o Estado afaste-se da economia e desenvolva políticas públicas eficientes, mantendo o equilíbrio orçamentário entre receita e despesa. Neste sentido, as políticas públicas de infraestrutura não sofreram rupturas no governo Lula seguindo a concepção teórica reformista adotada no país a partir de Collor e consolidada com FHC (p-50).
Percebe-se que os autores pautam políticas públicas, pobreza e crescimento econômico, observando que o crescimento econômico não é determinante exclusivo para a diminuição das desigualdades, por outro lado as políticas sociais sim. Essa perspectiva vai ao encontro do que foi proposto por Sen (2001) colocando no centro do debate do desenvolvimento o aspecto da qualidade de vida dos seres humanos e não apenas focalizando na questão econômica. É nesse sentido que se busca trabalhar o PBF nesta dissertação tanto na discussão teórica quanto na parte empírica.
1.5 A atual questão da representação
Ainda que determinadas compreensões demonstrem amplo envolvimento de outros segmentos, que não os do governo, por meio de processos interacionais que terminam influenciando a formulação das políticas. Contudo, a despeito do reconhecimento de que grupos de interesse e movimentos sociais, cada qual com menor ou maior influência, podem envolver-se no processo das políticas públicas, e apesar de certa literatura argumentar que o papel dos governos tenha sido encolhido, a diminuição da capacidade dos governos de intervir, formular políticas públicas e governar não está empiricamente comprovada (SOUZA, 2006, p.27).
36 Amparada sobre a concepção da supremacia estatal em relação a influências
externas e internas na definição das políticas, Souza (2006) afirma que se pode, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, ―colocar o governo em ação‖ e/ou posteriormente analisar essa ação e, quando necessário, propor mudanças nos rumos ou cursos de tal política. Constituindo a formulação de políticas públicas um estágio em que governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão mudanças na realidade social. Nesse sentido é que se considera de fundamental importância a discussão da representação, visto que, o regime democrático exerce enorme influência na formulação, implantação e fiscalização das políticas públicas. Além disso, este estudo coloca a discussão da representação política como um fator importante para o desenvolvimento da participação e da construção da cidadania no Brasil.
Embora o conceito e a noção de representação remontem a um momento histórico muito distante, conforme ensina Hanna Pitkin (2006), a atualidade dessa discussão é inegável. Os gregos antigos em suas instituições políticas já utilizavam a ideia que, na expressão latina representar significava ―tornar presente ou manifesto‖. Nessa evolução histórica, a representação perpassou a idade média, onde o Papa e seus Cardeais ―representam‖ a pessoa de Cristo, esse conceito chega a atualidade. Mas foi certamente, na era moderna que o conceito ingressa no campo político, quando os burgueses iam aos parlamentos representar suas comunidades legitimamente.
A primeira análise da noção de representação na teoria política é feito por Hobbes no Leviatan, em 1651, ―um representante é alguém que recebe autoridade para agir por outro‖ (PITKIN, 2006), que é a consequência do Contrato Social. A representação é compreendida como delegação de autoridade para outro. Embora, Hobbes não aponte para uma possibilidade do representante ―não representar‖ de fato o representado, na teoria hobbesiana esse problema não está previsto, pois aquele é o próprio soberano.
Dessa forma, na esteira desse debate sobre representação, surge a questão sobre a independência do representante sobre o representado. Um debate muito polêmico, que tem defensores de todos os pontos-de-vista. Contudo, no campo da ciência política, essa questão se desdobra em preocupações bastante relevantes:
37 papel dos partidos políticos, forma pela qual a deliberação se relaciona com o voto,
interesses locais e nacionais, entre outros temas.
O governo representativo seria uma maneira de se resolver uma impossibilidade de se praticar a democracia direta, em função do grande número de pessoas de um determinado estado. Esse sentido está expresso na obra O Federalista, clássico do pensamento político norte-americano. A noção de representação, neste caso, está vinculada a ideia de bem público, que está acima do interesse individual.
Mais recentemente essa ideia de representação tem sido questionada, especialmente por socialistas e anarquistas. Estes sugerem, não apenas a democracia participativa direta, mas participação no poder público e a responsabilidade como valor no sentido do desenvolvimento do ser humano. Nessa perspectiva é preciso um povo ativo e com envolvimento político que ultrapasse os limites da representação meramente formal institucionalizada.
1.6 Neoinstitucionalismo e teoria da escolha racional
O principal esforço deste subitem é tratar a política como uma correlação existente e inerente entre cultura política e instituições. Sendo que os escritos de vários autores sobre cultura política não excluem o institucionalismo, mas não parece possível discorrer sobre instituições sem considerar que a cultura política é essencial para os mais diferentes formatos que as instituições possam ter.
Uma teoria importante para a ciência política de maneira geral é a teoria da escolha racional. A teoria da escolha racional na ciência política de Ferejohn e Pasquino (2001), os autores colocam que Aristóteles, Hobbes e Rosseau utilizaram centralmente conceitos modernos de racionalidade em suas teorias.
Os autores Ferejohn e Pasquino têm por objetivo mostrar a existência de uma relação entre teorias normativas e positivas e evidenciar as diversas concepções de racionalidade presentes em textos históricos. E para eles a tomada de decisões racionais está ligada a realização de desejos por parte dos sujeitos, ou seja, é necessário entender que a racionalidade dos ―jogadores‖ políticos é capaz de prever resultados. Considerando que na política as decisões não são individuais (p.24).
Hobbes buscava mostrar como os indivíduos racionais interagiam no estado de natureza e como se deu a formação da sociedade política. Os indivíduos,
