CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Tânia Maria de Paula Santos
ORÇAMENTO PÚBLICO PARTICIPATIVO EM SÃO JOSÉ DOS
CAMPOS: Dinâmicas da participação popular no contexto da gestão
pública
MONOGRAFIA DE ESPECIALIZAÇÃO
CURITIBA - PR 2015
ORÇAMENTO PÚBLICO PARTICIPATIVO EM SÃO JOSÉ DOS
CAMPOS: Dinâmicas da participação popular no contexto da gestão
pública
Monografia de Especialização apresentada ao Departamento Acadêmico de Gestão e Economia, da Universidade Tecnológica Federal do Paraná como requisito parcial para obtenção do título de “Especialista em Gestão Pública Municipal” – UTFPR – campus Curitiba
Orientadora: Profa. Giovanna Pezarico
CURITIBA - PR 2015
DEDICATÓRIA
A Deus pela vida e pelas oportunidades que me oferece para que eu alcance meus sonhos e aos meus pais Leonor e Geraldo e aos meus irmãos (Luis, José e Orlando) pelo suporte, apoio e compreensão.
A minha orientadora professora Giovanna Pezarico, por ter ajudado na elaboração desta monografia, sempre mostrando o melhor caminho para que os objetivos deste trabalho fossem alcançados.
Aos meus amigos de sala Fernanda, Ricardo e Renata pela sintonia e dedicação em cada trabalho em grupo que realizamos.
Ao assessor de Assuntos Estratégicos Luis Candido pela atenção dada na reunião de prestação de contas da prefeitura.
SANTOS, Tânia Maria de Paula. Orçamento Público Participativo em São José dos Campos: Dinâmicas da participação popular no contexto da gestão pública. 2015. 89 f. Monografia (Especialização em Gestão Pública Municipal) – Departamento Acadêmico de Gestão e Economia, Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Curitiba, 2015
Esta pesquisa apresenta uma abordagem teórico conceitual sobre gestão participativa com foco no orçamento participativo. O tema em estudo apresentou por meio das pesquisas desenvolvidas a análise das dinâmicas da participação dos cidadãos de São José dos Campos nas discussões e elaboração do orçamento público municipal. Os objetivos específicos deste trabalho foram a análise da legislação municipal para o orçamento público, a identificação dos espaços de participação, a identificação das práticas efetivas de participação e o estabelecimento das relações entre as dinâmicas e os conceitos teóricos sobre está temática. A metodologia utilizada foi o estudo de caso e análise documental e a pesquisa qualitativa descritiva. Apresentando conceitos de gestão participativa, orçamento público e orçamento público participativo. A participação popular na gestão pública foi retomada com a promulgação da Constituição de 1988 e o processo de redemocratização do país. Os movimentos sociais da década de 1970 foram cruciais para que através Constituição de 1988 fosse institucionalizada a participação popular. A gestão participativa é fundamental para o desenvolvimento sustentável da cidade, o atual orçamento participativo de São José dos Campos – Planejamento Orçamentário Participativo - POP, na atual configuração, foi implantado na cidade em 2013 e definiu as diretrizes, objetivos, metas e programas da cidade para o período de 2014 a 2017, a partir de discussões com toda a sociedade civil e criou o conselho de acompanhamento orçamentário, incluindo assim a população em todas as etapas do ciclo orçamentário.
Palavras-chave:
SANTOS, Tânia Maria de Paula. Public Participatory Budget in São José dos Campos: Dynamics of Citizen participation in the context of public management. 2015. 89 f. Monografia (Especialização em Gestão Pública Municipal) – Departamento Acadêmico de Gestão e Economia, Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Curitiba, 2015
This research presents a conceptual theoretical approach to participatory governance with a focus on participatory budgeting. The topic under study aimed through research conducted to analyze the dynamics of citizen participation of São José dos Campos in the discussions and drafting of the municipal budget. The specific objectives of this research were the analysis of the budgeting city regulations, identification of the participatory spaces and effectives’ participatory practices and the premises between participatory dynamics and the theory. It presented concepts of participative governance, public budgeting and participatory public budgeting. Popular participation in the governance was taken with the promulgation of the 1988 Constitution and the country's democratization process. The social movements of the 1970s were crucial for the institutionalized of popular participation by the 1988 Constitution. Participatory governance is critical to the sustainable development of the city, the current participatory budgeting of Sao Jose dos Campos - Budgeting Planning Participatory - BPP, in the current configuration, was released in 2013 and settled the guidelines, objectives, goals and programs city for the period 2014-2017, from discussions with all civil society and it was created a city participatory budgeting council to follow the budget cycle.
Key words:
Quadro 1 – Princípios Orçamentários...31
Quadro 2 – Elementos chaves para o sucesso do orçamento participativo...35
Quadro 3 – Temas e áreas para debate do POP...49
Quadro 4 – Diretrizes escolhidas pelas 19 regiões ...51
PEC Proposta de Emenda à Constituição
IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento POP Planejamento Orçamentário Participativo
ARENA Aliança Renovadora Nacional MDB Movimento Democrático Brasileiro CEBs Comunidades Eclesiais de Base PDT Partido Democrático Trabalhista PT Partido dos Trabalhadores
CUT Central Única dos Trabalhadores SUS Sistema Único de Saúde
PNPS Política Nacional de Participação Social CGU Controladoria Geral da União
PPA Plano Plurianual
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA Lei Orçamentária Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal UBS Unidade Básica de Saúde UPA Unidade Pronto Atendimento APP Área de Proteção Permanente
1. INTRODUÇÃO ... 12 1.1 Problema ... 14 1.2 Delimitação da pesquisa ... 14 1.3 Justificativa ... 15 1.4 Objetivo Geral ... 17 1.5 Objetivos Específicos ... 17 2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... 19
2.1 Participação Popular no contexto da Gestão Pública ... 19
2.2 Orçamento Público Participativo e a Gestão Pública ... 25
2.2.1 Orçamento Público ... 26
2.2.2 Orçamento Público Participativo ... 32
3. METODOLOGIA ... 38
3.1 Caracterizações da Pesquisa ... 38
3.2 Técnicas de coleta de dados... 39
3.3 Apresentação e análise dos dados ... 40
4. APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ... 41
4.1 Orçamento Público Participativo em São José dos Campos: PRINCIPAIS DINÂMICAS ... 44
4.2 Perspectivas de financiamento e as demandas das regiões... 49
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 58
REFERÊNCIAS ... 60
1. INTRODUÇÃO
Com três décadas de estabilidade institucional a participação do cidadão nas decisões governamentais ficou cada vez mais importante.
O direito a participação popular foi retomado com a redemocratização e a promulgação da constituição de 1988, que estimulou a participação da população nas políticas governamentais, através da criação dos conselhos setoriais de políticas. Os anos de 1990 efetivaram o processo de descentralização político-administrativa e a municipalização das políticas públicas, o que ajudou em muito a estabilidade institucional do Estado.
A redemocratização também trouxe novos mecanismos para a gestão da rés pública, buscando na iniciativa privada novos padrões de qualidade para os serviços públicos, começa então a se falar em atingimento de metas, preceitos como eficiência, eficácia e efetividade, valores que até então não eram da preocupação do gestor público ou dos governos em qualquer âmbito (PALUDO, 2013). Através da Constituição Federal, houve uma fortificação de princípios da administração pública, institucionalizados pelo artigo 37, que são legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A preocupação era estimular novas práticas voltadas para um atendimento excelente no serviço público e uma desvinculação do serviço moroso, do clientelismo, comum no regime ditatorial (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1998).
Assim, o controle social, a impessoalidade, a eficiência, a legalidade, a moralidade, a publicidade e a transparência nas ações dos governos e das entidades públicas passaram a ser de extrema relevância, pois para participar é preciso saber o que está sendo feito, como está sendo feito, quem decidiu que deveria ser feito e quanto se está gastando para que seja feito, se o ato foi legal.
Neste novo cenário democrático, o acesso à informação passa a ser um direito protegido pela Constituição, garantindo assim a publicidade a qualquer documento ou informação produzidos pelo Estado, com restrição somente aos que tenham caráter pessoal ou protegidos pelo sigilo. Surge a Lei de Acesso à Informação e foi criado o portal da transparência, que se tornou uma ferramenta extremamente importante para que a sociedade monitore as ações governamentais, ajudando assim a inibir também as ações de corrupção.
O resultado disto é uma consolidação também da cidadania, os brasileiros estão manifestando cada vez mais seu direto de participação, exemplo disto, foi o incrível engajamento social ocorrido com as manifestações de 2013. A presença da população nas ruas
segurou o aumento da tarifa de ônibus em várias cidades do país, além de contribuir para a rejeição da PEC 37, que pretendia limitar o poder de investigação do Ministério Público, e mostrar para o governo a nova cara do cidadão brasileiro. Outro exemplo de participação social é a lei da ficha limpa, projeto de lei de iniciativa popular mobilizou milhões de brasileiros para o combate de corrupção e a impunidade no país.
Mas fora deste contexto nacional, há uma preocupação da efetiva participação no contexto local, especialmente com relação ao engajamento na preparação do planejamento do orçamento público.
Está monografia vai então considerar este recorte municipal, através da cidade de São José dos Campos, município localizado no interior do Estado de São Paulo, sede da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte, sendo o sétimo maior PIB do estado de São Paulo e vigésimo quarto do país, com Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - IDHM em 2010 de 0,807 de acordo com Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (2013), considerado uma faixa de desenvolvimento humano muito alto (PNUD, 2013). Com todos estes altos índices, pode ser considerada uma cidade com excelente qualidade de vida, parte disto é graças à formulação e implementação de políticas públicas para melhoria da qualidade de vida e inclusão populacional, bem como o apoio ao crescimento regional, com políticas de expansão econômica voltadas para a consolidação da posição de “polo tecnológico de desenvolvimento das atividades aeronáuticas e espaciais”, conforme consta no Plano Diretor Integrado da cidade (PLANO DIRETOR...., 2006).
A maioria das iniciativas voltadas para a participação do cidadão parte da Lei orgânica e do Plano Diretor. Além disto, uma das diretrizes da atual administração é a participação popular e cidadã e o controle social, por este motivo em 2013 foi criada a Secretaria de Promoção da Cidadania, com o intuito de garantir o desenvolvimento sustentável, políticas públicas inclusivas, a participação popular e a transparência.
Na Lei Orgânica municipal o seu capítulo III é todo voltado para a participação social, ela determina em quais situações são exigidas audiências públicas, entre outras em seu artigo 16, III há exigência de audiências públicas para a elaboração dos projetos de lei das diretrizes orçamentárias, do orçamento anual e do Plano Plurianual. A participação popular ocorre também através dos conselhos municipais, garantidos pela Lei Orgânica.
As metodologias utilizadas para a elaboração deste trabalho foram estudo de caso, análise documental. Estudo de caso, pois dentro do universo de orçamento participativos, o
estudo procurou analisar as dinâmicas do orçamento participativo de São José dos Campos. Por ser uma pesquisa de caráter qualitativa descritiva, foram realizadas pesquisas bibliográficas e documentais.
Com relação a referências bibliográficas, foram feitas através da utilização de livros, revistas, teses, artigos e sítios eletrônicos que tratam sobre o assunto abordado.
A estrutura deste trabalho é apresentada em cinco capítulos:
Capítulo 1 - Introdução; que apresenta o problema, como será a delimitação da pesquisa, a justificativa, o objetivo geral e os objetivos específicos e a metodologia aplicada;
Capítulo 2 - Fundamentação Teórica, que apresenta a contextualização de participação social no Brasil, e os marcos teóricos acerca do orçamento participativo no âmbito das dinâmicas inerentes à gestão pública;
Capítulo 3 – Metodologia, que descreve como se deu a caracterização da pesquisa, a forma como foi definida a técnica de coleta de dados, bem como se deu a análise e a apresentação dos dados coletados,
Capítulo 4 – Resultados, que busca analisar as dinâmicas do orçamento público de São José dos Campos e como a participação popular está inclusa dentro delas.
Capítulo 5 – Conclusões, que aborda as considerações finais.
Sendo assim, o presente trabalho pretender responder a seguinte questão de pesquisa: Como são as dinâmicas da participação popular no contexto do orçamento público participativo?
1.1 Problema
Quais as dinâmicas da participação popular no planejamento e implementação do orçamento participativo em São José dos Campos?
1.2 Delimitação da pesquisa
O tema em estudo pretende por meio das pesquisas desenvolvidas analisar as dinâmicas da participação dos cidadãos de São José dos Campos nas discussões e elaboração do orçamento público municipal e se há possibilidade de melhoria ou aumento desta participação.
A iniciativa de se ter um orçamento participativo foi da atual administração, que percebeu que a sociedade gostaria de participar mais dos processos decisórios do governo.
Então, lançou em 2013 denominando Planejamento Orçamentário Participativo (POP), como uma nova tentativa de implantação de orçamento participativo na cidade, que já havia tido uma experiência similar entre 1993 e 1995.
De acordo com o portal da prefeitura de São José dos Campos, o atual POP pretendeu a partir de discussões com toda a sociedade civil, definir as diretrizes, objetivos, metas e programas da cidade para o período de 2014 a 2017.
Para que o acesso da comunidade na apresentação das propostas ocorresse de forma democrática a cidade foi dividida em 19 regiões geográficas, com direito a reuniões com a administração para escolha dos temas e a eleição de um morador para participar da comissão de acompanhamento do POP.
A comissão de Acompanhamento da POP é formada pelos integrantes eleitos de cada região – 19 ao todo e mais 19 membros do governo municipal.
Os encontros, chamadas de plenárias, são realizados com a participação da administração e dos moradores e foram feitas para discutir os temas propostos e escolher as prioridades de cada região. Todas as propostas escolhidas que tiverem viabilidade técnica e econômica serão consideradas no estudo do planejamento de médio prazo e também na previsão de investimento da aérea de atuação.
Sendo assim é de extrema importância analisar as dinâmicas desta participação, para que através disto se possa descobrir como estão ocorrendo os estímulos ao engajamento social. Analisar estes espaços de participação fará com que se perceba, quais outros mecanismos poderão ser utilizados para trazer está população para a participação mais ativa.
Analisar o que a legislação compreende como orçamento participativo e participação popular e como as definições do planejamento e orçamento participativo tem se dado, poderá trazer mais clareza no entendimento dos processos participativos e também a possibilidade de constatação se há uma sintonia entre a legislação e a forma que esta vem sendo aplicada.
1.3 Justificativa
A história do Brasil é marcada por regimes autoritários, com poucos anos de efetiva democracia. Com isto, arraigou-se no país uma cultura de que o Poder Executivo é o responsável por solucionar todos os problemas, sem a necessidade da população intervir neste processo. Segundo Salles, o brasileiro tem a ideia que um governo autoritário é o que tira o País “do abismo” (SALLES, 2012, p.13). E os governantes, de então, alegavam que eles eram mais
capacitados para tomar estas decisões, que o povo era ignorante e despreparado para interferir em política pública. Quanto mais apático o cidadão melhor para garantir a durabilidade do regime.
Nestes contextos autoritários, o país viveu vários momentos de crescimento econômico e muitos de estagnação, corrupção, dividas externas exorbitantes, poucos investimentos em infraestrutura, perdas de direitos, agressões e repressão, sem contar o abismo social criado por políticas públicas excludentes, que só favoreciam as classes sociais mais privilegiadas, chegando ao ponto que nem mesmo a repressão sofrida impediu o povo de começar a manifestar cada vez mais a sua insatisfação com o governo e pedir o retorno da democracia (SALLES,2012).
Com a Constituição de 1988 e a redemocratização do país, há um resgate da ideia e da prática da participação social em contrapartida aos anos de repressão da ditadura vividos, passa a existir uma sede pela liberdade de expressão e de manifestação política, fazendo com que o Brasil hoje, seja um dos países que mais estimulam a participação popular (SALLES, 2012).
Passa-se então a desenvolver uma nova cultura participativa, em que o cidadão começa a ser o agente gerador de mudança e não mais um cidadão passivo, que espera que os governos atuem em favor das necessidades da população.
A participação popular gera legitimidade as ações dos governantes, e por este motivo é muito importante.
Neste contexto, o orçamento participativo surge como uma inovação para a gestão dos recursos públicos municipais, criando assim a possibilidade do cidadão finalmente poder participar das decisões sobre o seu município. De acordo com Valdemir Pires, o orçamento público participativo vem ser a resposta para os setores sociais mais prejudicados pelos governos brasileiros incapazes de fazer frente às demandas por políticas sociais (PIRES, 2000, p. 10).
Mas ainda hoje existe um baixo interesse pela participação popular, tanto pelo cidadão quanto pelos governantes, que se acostumaram a gerir sem interferência.
Assim, para que o cidadão perceba a importância de participar das decisões municipais é preciso que ele perceba que a sua opinião e sua fiscalização fazem diferença. Mas, para que isto ocorra, há de se criar um processo educativo, há de se estimular muito mais este engajamento social (PIRES, 2000).
E quanto mais se estuda o processo da participação social no Brasil, mais ferramentas serão encontradas com o intuito de se criar uma participação mais ativa. O país é de uma
diversidade gigantesca, proporcional ao seu tamanho. Desta maneira, não será uma receita fixa para todo o país, de como deve ser estimulada a sociedade para este envolvimento político ativo.
Esta busca é local, cada município precisar criar seus próprios mecanismos de estímulos, de acordo com as necessidades de sua população.
O curso de especialização em Gestão Pública Municipal proporciona aos alunos a oportunidade de acesso a uma ampla literatura sobre administração pública, que com isto permite ao futuro administrador público ter um melhor discernimento de como são feitas as políticas públicas e perceber a atuação do cidadão e do gestor público na melhoria da condição de vida da população e na elaboração e implementação de políticas públicas voltadas para as necessidades dos munícipes.
A participação do cidadão no planejamento e implementação do orçamento é uma forma de controle social, diminui a corrupção e o mal uso do dinheiro público, além de ser uma garantia de que o governo irá escolher projetos e programas de interesse do cidadão, pois o cidadão estará acompanhando de perto a execução orçamentária.
É neste momento que nasce o diálogo entre a prefeitura e a população. E para que este dialogo seja legitimo, precisa haver uma participação ativa de todos da cidade. Caso contrário está legitimidade pode ser manipulada a favor de projetos e programas que não sejam de interesse da comunidade em geral.
Estudar as dinâmicas da participação popular no orçamento público municipal, passa a ser de interesse da sociedade como um todo, e em particular a de São José dos Campos, pois o benefício que pode ser gerado neste estudo é um melhor entendimento do processo participativo municipal e com este melhor entendimento poderão ser criados novos mecanismos de estimulo ao engajamento da população e a criação de uma identidade cidadã e novas ferramentas participativas.
1.4 Objetivo Geral
Analisar as dinâmicas da participação dos munícipes no orçamento de São José dos Campos.
1.5 Objetivos Específicos
Identificar os espaços (dinâmicas) de participação popular no âmbito do orçamento participativo.
Identificar as práticas efetivas de participação da população no processo de planejamento e implementação do orçamento;
Estabelecer as relações entre as dinâmicas vivenciadas pelo município e os conceitos teóricos sobre a temática.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O capítulo 2 apresenta a fundamentação teórica da presente monografia, contextualizando a participação social no Brasil, bem como os marcos teóricos acerca do orçamento participativo no âmbito das dinâmicas inerentes à Gestão Pública.
2.1 Participação Popular no contexto da Gestão Pública
No presente capítulo busca-se sistematizar os principais conceitos de participação popular no contexto da Gestão Pública, baseando se para isto no viés histórico. Para tanto, realizou-se uma breve apresentação de alguns aspectos históricos da participação popular.
Neste sentido, foi estabelecido como recorte temporal os últimos anos do período ditatorial compreendidos entre 1978 a 1985, para que se possa contextualizar como foi o processo de redemocratização do país, os anseios, as expectativas e as previsões legitimadas pela Constituição de 1988, que emergiu no bojo da abertura democrática, evidenciando alguns mecanismos de inclusão do cidadão na gestão pública. O intuito é destacar como a participação popular no orçamento público constituiu-se como uma intervenção inovadora no âmbito da gestão pública, resultante de anos de turbulência e lutas para a retomada dos direitos dos cidadãos. Além disto, está contextualização se faz necessária para que seja melhor analisada as dinâmicas do orçamento participativo na gestão pública.
Assim pode-se conceituar participação, como sendo toda e qualquer forma de envolvimento, individual ou coletiva, do cidadão em atividades políticas (DALLARI, 1985). Em termos conceituais, a participação ganhou diversos significados e formas no decorrer dos anos de abertura democrática. Para alguns, pode ser assumida como a participação em conselhos, não deliberativos. Por outro lado, para outros é o engajamento em obras em suas comunidades, contudo, sem prever a participação na elaboração e implementação de projetos e pode ser também a participação ativa nos projetos de políticas públicas da cidade, ou a participação na associação dos amigos de bairro. Para esta tese será considerada o conceito abaixo:
Participação popular é processo político concreto que se produz na dinâmica da sociedade, mediante a intervenção quotidiana e consciente de cidadãos individualmente considerados ou organizados em grupos ou em associações, com vistas à elaboração, à implementação ou à fiscalização das atividades do poder público (DIAS, 2007, 46).
Desta maneira, conforme afirma a autora a participação popular trata-se de um processo político concreto, isto é, uma série de ações sequenciais e com interação continua entre Estado e a sociedade. Essa interação traz enormes benefícios para a gestão pública, pois permite a certos setores da sociedade a oportunidade de apresentar suas demandas, que de outra forma não seriam atendidas ou ouvidas, acelera questões que seriam consideradas polêmicas pelo parlamento, fazendo com que os governos se tornem mais eficientes, além de ser um excelente mecanismo de educação política e cidadã (PEREIRA, 2007).
Em “A inclusão do outro”, Jürgen Habermas (2004) introduz um novo modelo de administração pública, a democracia participativa deliberativa, uma outra forma de participação social, mas está se caracteriza pela participação do cidadão durante a fase de deliberação das políticas públicas (Costa, 2009).
Ante o exposto, é importante também retomar alguns aspectos históricos do regime ditatorial, cuja trajetória seria determinante para as decorrências posteriores em relação ao conceito de participação popular. Neste sentido, em 31 de março de 1964 é instituída no Brasil a ditadura militar, com o afastamento do presidente eleito João Goulart, o fechamento do Congresso, e a tomada do poder por Marechal Castelo Branco. Neste momento é institucionalizado o sistema de eleição indireta para Presidente da República e a suspensão dos direitos políticos dos cidadãos pelo prazo de dez anos. Extingue-se os partidos políticos existentes e é imposto a formação de dois partidos: Aliança Renovadora Nacional - ARENA, base do governo e Movimento Democrático Brasileiro - MDB, oposição. Agremiações estudantis, sindicatos e outras organizações foram fechados ou passaram a ser controlados pelo governo (PEREIRA, 2007). Outros movimentos e decorrências são apontados pelos estudiosos do período:
Os movimentos sindical e estudantil estão enfraquecidos, contidos pela repressão, emudecidos pela censura e ofuscados pela euforia econômica. Praticamente não há passeatas, comícios, agitação de rua nem greve. As forças de segurança, militares e policiais, com ampla liberdade de ação e, muitas vezes, com exageros típicos da arbitrariedade ditatorial, como prisões descabidas, torturas, sequestros e mortes, combatem e vencem a esquerda armada (COUTO, 1999, p. 111).
Nesta época a participação do cidadão quase não existia e era totalmente desencorajada nos espaços oficiais, todavia para além destes espaços uma gama enorme de experiências participativas ganhava força na base da sociedade brasileira e tencionavam o regime estabelecido (CICONELLO, 2008). Ressalta-se os movimentos sociais vinculados à Igreja Católica, por exemplo, as CEBs – Comunidade Eclesiais de Base, serviam de pano de fundo para o encontro dos mais variados tipos de pessoas com diferentes crenças e ideologias, que
aproveitavam o espaço para o engajamento político e a discussão sobre as dificuldades do dia a dia. O Movimento contra o Custo de Vida, em 1973, realizou uma massiva manifestação popular na Praça da Sé, em São Paulo e na Assembleia do Povo, em Campinas (PEREIRA, 2007).
Além disto, as únicas possibilidades de participação oficial se encontravam na eleição dos vereadores e prefeitos de cidades não estratégicas ou que não eram capitais, e as eleições para deputados estaduais e Federais (PEREIRA, 2007). A partir da metade da década de 1970, os movimentos de busca da restauração dos direitos da sociedade civil ganha momento (DAGNINO, 2002). Tomam força e apoio, os movimentos de greve para garantia de direitos dos trabalhadores, o MDB já a partir das eleições de 1974 vinha mostrando ser a preferência da população. O voto nos candidatos do MDB foi a forma encontrada para demonstrar seu descontentamento com o regime.
Ainda em 1979, em uma manobra com a intenção de dividir a oposição e reduzir sua força crescente, foi feita a reforma partidária, restabelecendo o pluripartidarismo no país, permitindo assim que nesta época fosse fundado o Partido Democrático Trabalhista - PDT e o Partido dos Trabalhadores - PT. Entre os períodos entre 1978 a 1992 foi desenvolvido o mais forte movimento de organização e participação popular da história do Brasil, nesta época além do PDT e PT é formada a Central Única do Trabalhadores - CUT, que buscavam com a democracia e a participação popular com a finalidade de melhorar as condições de vida e de trabalho dos trabalhadores. Por este motivo não foi coincidência que a crise do regime militar coincide com o crescimento dos movimentos sociais (PEREIRA, 2007).
Os movimentos sociais que despontam nas décadas de 1980 e 1990 no país, buscavam o exercício pleno da cidadania através da institucionalização da participação popular (DIAS, 2007). Tais movimentos apontavam uma multiplicidade de agentes, que se reuniram de forma organizada para reivindicar a redemocratização do país. Partidos, igrejas e associações de moradores faziam parte destes grupos (RODRIGUES, 2011). O ponto alto da participação popular nos movimentos sociais para o caminho de um regime democrático veio na campanha pelas “Diretas já” em 1984, a população em massa foi às ruas para solicitar eleições diretas para presidente da república. Vale lembrar que os movimentos sociais cresceram à medida que a situação econômica do país se deteriorou, com uma inflação galopante, desvalorização salarial e desemprego, além de uma precarização da vida nas cidades, acompanhada de uma profunda desigualdade social (PEREIRA, 2007).
Os movimentos sociais, que trabalhavam para que houvesse a abertura política no Brasil, perceberam que somente o regime democrático representativo não era suficiente para atender suas demandas por proteção social baseadas na universalização, democratização e descentralização das políticas sociais (SANTOS, 2012) e por este motivo buscavam a democracia participativa. Partido do princípio que a participação do cidadão é uma questão de cidadania e um elemento essencial para democracia, tal participação é primordial para maior expressão e visibilidade das demandas sociais, o que promove igualdade e equidade nas políticas públicas (SILVA, JACCOUD, BEGHIN, 2005).
Neste sentido, a constituição de 1988, com intuito de responder a essas demandas de descentralização e democratização do país, trouxe consigo uma série de inovações jurídicas ao instituir mecanismos que garantissem a participação do cidadão e por este motivo foi denominada de “Constituição Cidadã” por Ulisses Guimarães. Segundo os autores a constituição foi um marco na democratização e no reconhecimento dos direitos sociais. Além disto, tal processo repercutiu para a instituição do Plebiscito, do Referendo, e da Iniciativa Popular, a cooperação das associações representativas no planejamento municipal, a possibilidade de fazer reclamação relativa à prestação de serviços públicos, denúncia ao Tribunal de Contas, provocação de inquérito civil (DIAS,2007).
A emergência dos chamados novos movimentos sociais, que se caracterizou pela conquista do direito a ter direitos, do direito a participar da redefinição dos
direitos e da gestão da sociedade, culminou com o reconhecimento, na Constituição
de 1988, em seu artigo 1°, de que “Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, através de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição (CARVALHO, 2002).
Há que considerar ainda, a relevância assumida pela Constituição Federal a partir da criação de dois mecanismos de participação do cidadão nas políticas públicas, que são os conselhos gestores de políticas públicas e as conferências.
Os Conselhos foram criados para permitir um maior acesso à população na formulação, implementação e controle social das políticas públicas (CICONELLO, 2008). E foi a fórmula que mais se espalhou no país, praticamente todos os municípios brasileiros têm um conselho. O SUS – Sistema Único de Saúde, por exemplo, foi criado com sua configuração contendo um conselho de saúde em seus três níveis (União, Estados e Municípios) com caráter deliberativo, permanente e com a participação obrigatória de 50% de representantes da sociedade civil. Posteriormente, também foram criados conselhos para as políticas de assistência social e da criança e do adolescente (CICONELLO, 2008).
No início da década de 1990 foram criados inúmeros conselhos em todo país, havia uma luta social muito grande que defendia políticas públicas universais e garantidoras de direitos, e a ideia era que a participação nesses conselhos poderiam gerar mais políticas públicas inclusivas (CICONELLO, 2008)
De natureza distinta, mas complementar, as conferências são outra forma de participação social, geralmente iniciam-se na esfera municipal e acontecem em períodos regulares (CICONELLO, 2008). Nestas conferências seus participantes têm a oportunidade de colaborar na criação das pautas políticas e as agendas de prioridades do governo. Entre 2003 e 2012, mais de 7 milhões de brasileiros participaram de 87 conferências nacionais, abrangendo 40 áreas setoriais, de acordo com site oficial do governo federal (Brasil ..., 2013).
Tais mecanismos foram importantes para este novo modelo de democracia no Brasil, é incontestável que a participação social está incorporada no modelo democrático em curso e já vem dando resultados pela ampliação dos direitos sociais da população. E podem ser citados como exemplos de diretos obtidos pela mobilização da sociedade: acesso gratuito ao SUS, bolsa família, aposentadoria mínima para trabalhador rural, mesmo sem ter contribuído para previdência social, aumento real do salário mínimo, entre outros (CICONELLO, 2008)
Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso na condição de presidente do país, iniciou-se um processo de reforma do Aparelho do Estado, com uma vertente gerencial, a exemplo dos modelos britânico e Americano, com foco na eficiência e redefinição do papel e peso do Estado na economia nacional. O modelo gerencial foi a resposta encontrada pelo governo para atender as demandas sociais e um momento de escassez de recursos, repercutindo para uma concentração e avaliação das políticas públicas no Poder Executivo (PALUDO, 2013; DE PAULA, 2004). A participação popular neste contexto neoliberal acontece no âmbito municipal, restrito as cidades onde o governo local estimula a participação através dos conselhos de gestão e do orçamento participativo (PALUDO, 2013).
Como o neoliberalismo surge na Inglaterra e EUA, que adotaram o modelo gerencial, nada mais natural que ao seguir o modelo gerencial americano e inglês para a reforma do Estado, o governo de Fernando Henrique adotou preceitos neoliberais, tais como desregulamentação dos mercados, abertura comercial e financeira e principalmente a redução do papel do Estado, através de privatizações (CICONELLO, 2008).
Em 2002, com uma coalizão de partidos de esquerda e centro-esquerda e setores populares, Luiz Inácio Lula da Silva se torna o presidente do Brasil, implantando o que Ana Paula Paes de Paula chama de Administração Pública Societal. A população ao eleger Lula sinaliza que quer uma mudança dos programas voltados à estabilidade econômica para
programas voltados ao desenvolvimento econômico e social (SANTOS, 2012). Neste âmbito, estudos apontam para uma retomada, ainda que na perspectiva discursiva, de implantação de mecanismos de participação popular.
O governo Lula fez da participação social uma política pública. Mais do que tornar as políticas abertas a uma construção coletiva entre governo e sociedade civil através da participação, o governo Lula tornou a própria participação uma finalidade programática que, a partir de 2003, se concretizou de diversas formas. Para além de um meio passível de realizar os fins necessários ao desenvolvimento do Estado brasileiro baseado na promoção da igualdade e da inclusão social, os dois mandatos de Lula revelaram a participação como um fim em si, um objetivo político e social que pode ser perseguido conjuntamente pelo Estado e pela sociedade de modo a aperfeiçoar e aprofundar a democracia no Brasil. (POGREBINSCHI, 2011).
Segundo a autora, o governo Lula estimulou a participação social através da fomentação das conferências e conselhos nacionais, transformando assim o padrão de relação entre Estado e sociedade.
Outra medida do Governo Federal, instituída através do Decreto 8243 de 23 de Maio de 2014, foi a Política Nacional de Participação Social (PNPS). A PNPS foi elaborada em conjunto com a sociedade civil, através de amplo processo participativo e consulta pública virtual no portal da Secretaria Geral e seu principal objetivo é acompanhar a formulação, a execução, o monitoramento e avaliação de programas e políticas públicas, assim como o aprimoramento da gestão pública. Segundo o site oficial do programa, a PNPS visa fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de diálogos e atuação conjunta entre governo federal e a sociedade. Entre suas diretrizes gerais, estão o reconhecimento da participação social como direito do cidadão e expressão de sua autonomia, direito à informação, à transparência e ao controle social nas ações públicas, além disto, institui como mecanismo de participação o ambiente virtual (BRASIL ..., 2013). Com isto, o governo busca aprofundar a interação entre Estado e cidadão. Criando esses novos espaços de participação social com o intuito de facilitar e democratizar ainda mais a participação.
A sociedade civil também está se organizando para criar ferramentas de aproximação e participação no governo. Um exemplo destas iniciativas é a Plataforma Brasil, um site de interação, foi criado pela mesma equipe que arquitetou o Marco Civil da Internet, o objetivo é construir um espaço virtual onde possam ser discutidas as políticas públicas. Segundo o site todas as políticas públicas ali formuladas coletivamente são entregues diretamente aos responsáveis por sua implementação (PLATAFORMA..., 2015).
Criar novos mecanismos de participação social, por meio das redes sociais e dos ambientes virtuais, coloca o Brasil à frente na agenda internacional de participação social.
Fazendo com que a internet seja uma poderosa ferramenta de engajamento social, pois minimiza os problemas que o cidadão enfrenta para participar que são a falta de tempo, distância e horários incompatíveis.
Além disto, outro aspecto primordial que contribui significativamente para a participação popular é a transparência. O princípio da publicidade foi incorporado na gestão pública através da Constituição de 1988, como um dos princípios consagrados pelo artigo 37. Tal princípio garante que a regra é que todo ato governamental é público, o sigilo é exceção, com a finalidade de conferir transparência e permitir seu exame por qualquer pessoa (CAVALCANTE, 2008). A publicidade e a transparência foram reforçadas com a aprovação da lei de acesso à informação, que dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e municípios, com a finalidade de garantir ao cidadão o acesso à informação e a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, que pressupõe ação planejada e transparente (FIGUEIREDO, SANTOS, 2013).
Em 2004, a Controladoria Geral da União – CGU lançou o Portal da Transparência, com o objetivo de aumentar a transparência da gestão pública, permitindo que o cidadão acompanhe como o dinheiro público está sendo utilizado e ajude na fiscalização, além das informações das ações do governo federal, também podem ser acessadas as páginas dos portais da transparência dos Estados e Municípios (BRASI ..., 2015).
Contudo apesar dos avanços na consolidação da participação social, o país ainda enfrenta inúmeros desafios, pois muitos governantes resistem em compartilhar sua gestão fora do espaço da democracia representativa, ainda existe um distanciamento entre resultados formais e reais da participação (CICONELLO, 2008). E ainda existe uma visível limitação de participação qualificada e espaços de efetiva participação política e da tomada de decisão no país.
2.2 Orçamento Público Participativo e a Gestão Pública
Na presente seção (2.2) busca-se introduzir os principais conceitos de orçamento público e suas dinâmicas, bem como o controle social e os diálogos com os princípios da gestão pública. Com intuito de propiciar um melhor entendimento de como a participação popular foi estabelecida neste processo orçamentário.
2.2.1 Orçamento Público
Os primeiros registros sobre orçamento público surgem na Inglaterra, junto com o poder de tributar e fica fortalecido quando da criação do parlamento (ASSIS, 2009). A Carta Magna de 1215, do Rei João Sem Terra, foi o embrião do orçamento público, nela foi criado o princípio de que o Rei não poderia criar impostos sem a aprovação de seu conselho comum (GIACOMINI, 2010).
As trajetórias assumidas em relação ao orçamento dialogam ainda com a perspectiva de que à medida que os parlamentos no mundo democrático passam a ter mais poder como representantes do povo e passam a controlar melhor no que os governantes gastam o dinheiro público, criam-se também mecanismos de ajuste, acompanhamento e controle de sua execução.
O Orçamento Público expressa o esforço do Governo para atender à programação requerida pela sociedade, a qual é financiada com as contribuições de todos os cidadãos por meio do pagamento de tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços públicos (PALUDO, 2013).
O orçamento por ter uma multiplicidade de nuances, há diversas formas de conceitua-lo, seu conceito vai depender do enfoque abordado pelo autor, os principais podem ser: jurídico, financeiro, econômico e político (VIEIRA, 2011).
O orçamento público, no enfoque jurídico, pode ser conceituado como a lei que contém a previsão da receita e a fixação das despesas do governo, por um determinado período de tempo. O orçamento público serve para gerir e planejar os recursos do Poder Público. No enforque financeiro, o orçamento público faz parte da atividade financeira do Estado, como uma forma de gerir as receitas (oriundas principalmente da tributação) e as despesas necessárias para o seu funcionamento, com a finalidade de atender o bem comum da coletividade (PALUDO, 2013).
No enfoque econômico, o orçamento público pode ser conceituado como a ferramenta que o governo tem para intervir na economia do país, através de política fiscal e da conjuntura econômica (GIACOMETTI et al, 2000). O objetivo do governo ao intervir na economia é garantir a estabilidade econômica, o desenvolvimento e o crescimento, corrigir eventuais falhas de mercado e melhorar a distribuição de renda. E para que estes objetivos sejam atingidos através do orçamento público o governo se utiliza das funções orçamentárias. Segundo o
economista americano Richard Musgrave, o orçamento público tem três funções orçamentárias: alocativa, distributiva e estabilizadora (PALUDO, 2013).
Quanto a função alocativa pode-se considerar os investimentos em infraestrutura, isto é, a utilização dos recursos em transporte, energia, comunicações etc., como forma de impulsionar o desenvolvimento local e nacional e a provisão de bens públicos e bens meritórios, ou seja, a utilização de recursos da economia para ofertar bens públicos, podendo criar incentivos para desenvolver certos setores em relação a outros (GIACOMINI, 2010);
Em relação à função distributiva, compreende-se o combate aos desequilíbrios regionais e sociais, para corrigir às falhas de mercado, promovendo o desenvolvimento das regiões e classes menos favorecidas, através de tributos progressivos sobre as classes sociais de renda mais elevada e as transferências de recursos para as classes mais baixas (GIACOMINI, 2010); Por sua vez, a função estabilizadora contempla as escolhas orçamentárias adequadas para a manutenção de elevado nível de emprego, da estabilidade de preços, do equilíbrio da balança de pagamentos e das taxas de câmbio, tudo isto visando o crescimento econômico (GIACOMINI, 2010);
Numa visão moderna, o orçamento é um programa de governo proposto pelo Executivo à aprovação do legislativo. É um plano político de ação governamental para o exercício seguinte. É um espaço de debate e decisão em que os atores envolvidos revelam seu poder, suas preferencias, definem as realizações pretendidas, e reservam os recursos para execução (PALUDO, 2013).
No Brasil, de acordo com a Constituição Federal de 1988, o orçamento público deve partir de leis de iniciativa do Poder Executivo, nas suas três esferas (Federal, Estadual e Municipal), que devem ser apreciadas pelo Poder Legislativo. Por este motivo Paludo entende que o orçamento, nesta visão moderna, seria um programa de governo que é proposto ao legislativo. Além de ser um espaço de debate e decisão, pois os recursos são limitados e os programas e projetos que entrarão no orçamento precisam ser escolhidos e as verbas para sua implantação precisam ser alocadas.
Essas leis que precisam ser elaboradas pelo Poder Executivo e apreciadas pelo Poder legislativo são chamadas de peça orçamentária. De acordo com a Constituição de 1988, a peça orçamentária é composta de três leis de iniciativa do Poder Executivo que estabelecerão o Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. Estas inovações da Constituição valoriza o planejamento e obriga as administrações a terem planos de médio prazo vinculados aos orçamentos anuais (GIACOMINI, 2010). Trata-se do chamado ciclo orçamentário.
O ciclo orçamentário brasileiro é composto de quatro etapas, a primeira etapa seria a proposta que o Executivo envia, o projeto de lei, nesta fase, a ação é do Poder Executivo, que planeja e elabora a proposta orçamentária. A segunda etapa é feita no Poder Legislativo, a fase que se discute, estuda e aprova a lei orçamentária. A terceira etapa seria a execução orçamentária e financeira e a quarta a etapa de avaliação e controle (VIEIRA,2011). O ciclo orçamentário é contínuo, dinâmico e flexível, contemplando o planejamento governamental de médio e longo prazo (plurianuais, regionais e setoriais) e curto prazo (orçamento anual) PALUDO, 2013). A figura 1 apresenta o ciclo orçamentário esquematizado.
Figura 1: Ciclo Orçamentário Fonte: Giacomini, (2010)
Portanto dentro do ciclo orçamentário são elaboradas as três leis que compõem a peça orçamentária que são: o Plano Plurianual – PPA é um instrumento legal de planejamento da administração pública e serve para orientar as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais (GIACOMINI, 2010). A Constituição, em seu artigo 165, §1, estabelece que a lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA tem vigência de quatro anos, iniciando-se no iniciando-segundo ano de exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro ano financeiro do mandato subsequente (GIACOMINI, 2010). Todos os programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição Federal serão elaborados em consonância com o PPA e precisam ser apreciados pelo Congresso Nacional (GIACOMINI, 2010).
Além disto no artigo 175 § 2 da Constituição informa que Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (PALUDO, 2013). Com a aprovação da lei de responsabilidade fiscal há uma ampliação das responsabilidades da LDO, pois ela passa a disciplinar inúmeros temas específicos como: equilíbrio entre receitas e despesas; limitação de empenho, controle de custos e avaliação dos programas financiados com recursos dos orçamentos, transferências de recursos a entidades públicas e privadas, além de conter os anexos de metas ficais e riscos fiscais, que devem ser obedecidos pela lei orçamentária anual (PALUDO, 2013).
Quanto a Lei Orçamentária Anual – LOA é o resultado final desta peça orçamentária que se inicia com o PPA e é intermediado pela LDO. É composta pelo orçamento fiscal, pelo orçamento de investimento e pelo orçamento da seguridade social compõem a LOA (PALUDO, 2013).
A LOA é o documento que define a gestão anual dos recursos públicos, e nenhuma despesa poderá ser realizada se não for por ela autorizada ou por lei de créditos adicionais. É conhecida como a lei dos meios porque é um “meio” para garantir créditos orçamentários e recursos financeiros para a realização dos planos, programas, projetos e atividades dos entes governamentais (PALUDO, 2013).
De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 5˚, determina que a LOA precisa ser elaborada de forma compatível com o PPA e LDO, e deve conter como anexo: demonstrativo da compatibilidade dos programas dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais da LDO; deve conter reserva de contingência; e obedecerá os princípios da unidade, universalidade e anualidade (PALUDO, 2013). Na figura 2, pode-se observar no planejamento orçamentário integrado esquematizado abaixo, que a LDO faz a interligação entre o PPA e a LOA.
FIGURA 2: Planejamento Orçamentário Integrado Fonte: Souza, (2008)
O orçamento público é regido pelos princípios da legalidade, anualidade, universalidade, orçamento bruto, exclusividade, unidade/totalidade, especificação, da não afetação das receitas, publicidade, transparência, equilíbrio, planejamento e programação, não estorno, clareza, que visam assegurar racionalidade, eficiência e transparência ao orçamento. O quadro 1 apresenta uma síntese da definição de cada princípio orçamentário.
Princípio Definição
Princípio da legalidade O orçamento precisa ser materializado em uma lei;
Plano Plurianual - PPA
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Elaboração da proposta orçamentária
Discussão, votação e aprovação da lei orçamentária Execução orçamentária
Controle e avaliação
Planos Nacionais, Regionais e setoriais
Princípio da anualidade As estimativas das receitas e as autorizações das despesas devem referir-se a um período limitado de tempo, geralmente 1 ano;
Princípio da universalidade O orçamento deve considerar todas as receitas e todas as despesas e nenhuma despesa pode ser realizada sem autorização legislativa;
Princípio do orçamento bruto Receitas e despesas devem ser discriminadas em seus valores totais, o que impede a inclusão de valores líquidos;
Princípio da exclusividade A lei orçamentária não pode conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa;
Princípio da unidade/totalidade Rege que se deve ter um orçamento para cada esfera da administração pública;
Princípio da especificação Proibição de inclusão de valores globais e de forma genérica, ilimitados e sem discriminação;
Princípio da não afetação das receitas Veda a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa;
Princípio da publicidade Tem o objetivo divulgar todos os atos praticados pelo governo;
Princípio da transparência Divulgação do orçamento de forma ampla para toda a sociedade;
Princípio do equilíbrio Uma obrigação determinada pela Lei de Responsabilidade Fiscal que diz que a LDO disporá sobre o equilíbrio entre receita e despesa;
Princípio do planejamento e da programação
Obrigatoriedade de existir um Plano Plurianual e de todos os planos e programas
do governo serem elaborados de acordo com ele;
Princípio do não estorno Vem assegurar maior fidelidade entre o programado e o executado;
Princípio da clareza A linguagem do orçamento precisa ser clara e de fácil entendimento de todos.
Quadro 1: Princípios orçamentários Fonte: Paludo, (2013)
A lei de Responsabilidade criou uma série de mecanismos para que houvesse participação popular e o controle social das contas públicas com o objetivo de garantir a transparência da gestão fiscal. Obrigando a ser dada ampla divulgação dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, inclusive por meio eletrônico. Para incentivar a população a participar dos processos de elaboração e discussão do orçamento, a LRF prevê a realização de audiências públicas.
2.2.2 Orçamento Público Participativo
Os tipos de orçamentos utilizados pelos governos foram aprimorando no decorrer do tempo. Neste sentido, pode-se apontar como modalidades, o orçamento tradicional ou clássico, seu objetivo principal era ser um mecanismo de controle político do legislativo sobre o executivo. Este orçamento era mais para saber quanto o governo iria arrecadar e quanto iria gastar. O orçamento de desempenho ou funcional vem a ser uma evolução do orçamento tradicional, este orçamento era um instrumento usado mais para gerenciamento da administração pública, pois sua ênfase era no desempenho. O orçamento mais moderno é o orçamento-programa, uma evolução dos orçamentos clássico e de desempenho, é o que o governo federal utiliza atualmente, a ênfase é no que se faz e não no que se gasta, há um elo entre orçamento e planejamento. Existe ainda o orçamento base-zero, que surgiu nos Estados Unidos, sua ênfase é na eficiência e a cada ano o orçamento é zerado e é iniciado uma nova fase para se comprovar quais despesas são realmente necessárias, este orçamento é incompatível com qualquer tipo de planejamento de médio e longo prazo (PALUDO, 2013).
E por fim há uma inovação em termos orçamentários, que é o orçamento participativo, que vem a ser uma alternativa ao ciclo orçamentário tradicional, pois integra espaços de participação direta e representativa nesta dinâmica (LUCHMANN, 2014).
O Orçamento Participativo é uma técnica orçamentária em que a alocação de alguns recursos contidos no Orçamento Público é decidida com a participação direta da população, ou através de grupos organizados da sociedade civil, como a associação de moradores. Até o momento, sua aplicação restringe-se ao âmbito municipal (PALUDO, 2013).
De acordo com Paludo, o conceito de orçamento participativo é o qual a população decide junto com a administração. Esta decisão pode ser feita de forma direta ou através de grupos organizados (PALUDO, 2013).
O orçamento participativo é uma política participativa ao nível local que responde a demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuição mais justa dos bens públicos nas cidades brasileiras. Ele inclui atores sociais, membros de associações de bairro, e cidadãos comuns em um processo de negociação e deliberação dividido em duas etapas: uma primeira etapa na qual a participação dos interessados é direta e uma segunda etapa na qual a participação corre através da constituição de um conselho de delegados. (AVRITZER, 2002).
Segundo o autor, o orçamento participativo ocorre localmente e tenta responder as demandas dos setores menos favorecidos na sociedade, incluindo estes atores no processo de deliberação orçamentária, garantindo com isto justiça social.
Pode-se dizer que o Orçamento Público Participativo no Brasil é um dos resultados dos movimentos sociais da década de 1980, que culminou nesta forma inovadora de administrar os recursos da prefeitura (AVRITZER, 2007). Outro fator importante que contribuiu para o surgimento do orçamento participativo foi o aumento de recursos que as prefeituras passaram a receber (RENNÓ, SOUZA, 2010).
Desde o seu surgimento, no final dos anos de 1980, as experiências de orçamentos participativos têm suscitado numerosos estudos que procuram, principalmente, destacar o seu papel na transformação democrática das relações entre Estado e sociedade no Brasil, ou seja, buscam demonstrar como e, em que medida, o OP contribui para o aprofundamento da democracia no país (SANTOS, 2006).
De acordo com a autora, as inúmeras pesquisas feitas sobre o orçamento participativo têm tentado demonstrar como a participação popular no orçamento pode contribuir para o aprofundamento da democracia, além de tornar as administrações mais eficazes, uma vez que existe um acompanhamento da população das atividades governamentais.
Em termos de notoriedade, o Orçamento Participativo mais conhecido é o da prefeitura de Porto Alegre, iniciado em 1989, que transformou-se em referência internacional em democracia participativa (FEDOZZI et al, 2013). Conseguindo estimular várias conjecturas a respeito de suas potencialidades e limites em promover mudança sociais, culturais e político-institucional (LUNCHMANN, 2014). O Orçamento Participativo de Porto Alegre ficou mundialmente reconhecido porque incorporou na sua dinâmica de discussão e formulação do orçamento as reuniões e encontros com os setores da população até então excluídos, criando assim justiça social, inclusão política e diminuição da desconfiança das populações (LUCHMANN, 2014).
Ante o exposto, é preciso também considerar, em termos de posturas políticas adotadas, que o OP surge, em princípio, com uma carga muito grande de ideologia partidária, visto que as primeiras experiências referentes à participação popular em orçamentos vêm das iniciativas das prefeituras administradas pelo Partido dos Trabalhadores - PT, como uma forma de combater o clientelismo na política (NEVES, 2007).
Esta nova democracia participativa que o PT tenta implantar, inspirada mais na concepção de Marx sobre os conselhos operários do que nos movimentos sociais brasileiros, veio como uma forma de auxiliar a democracia representativa, que vinha se mostrando ineficaz na contenção e diminuição das desigualdades sociais (AVRITZER, 2007). O PT incluiu o orçamento participativo entre seu modo de governar, e isto foi muito importante na proliferação de experiências participativas nas cidades administrada por tais composições partidárias (PIRES, 2000).
Segundo Avritzer, em Porto Alegre já existiam elementos culturais que facilitaram o processo de implantação do OP, havia um forte movimento comunitário na cidade. O que faz com que haja um diferencial entre a cidade e o resto do país (AVRITZER, 2002).
Ebdon e Franklin estudando o orçamento público participativo apresentam quatro elementos chaves necessários para o sucesso em sua implantação, que podem ser verificados no Quadro 2 abaixo:
ELEMENTOS VARIÁVEIS
Estrutura organizacional Estrutura e forma de governo; Cultura política;
Legislação;
Desenho do processo orçamentário Momento das audiências;
Tipo de alocação de recursos (por programa ou fundos destinados, operação, capital);
Participantes (método de seleção, números, representatividade);
Preferencias sinceras/vontade de pagar;
Mecanismos Audiências públicas; Grupos focados; Simulações;
Comitês consultivos; Pesquisas;
Metas e Resultados Redução do cinismo do eleitorado;
Educação dos participantes sobre orçamento; Ganho de suporte para propostas orçamentárias; Obtenção de informações importantes para tomada de decisão;
Mudança de alocação de recursos; Aumento da confiança da população; Criação do senso de comunidade. Quadro 2 – Elementos chaves para o sucesso do orçamento participativo Fonte: Ebdon, Franklin, 2006
Segundo os autores, demonstrado no Quadro 2, pode-se perceber que a estrutura organizacional do governo municipal pode influenciar na adoção do orçamento participativo, isto é, cidades onde existem conselhos municipais atuando junto à prefeitura, costumam ter uma cultura política participativa forte, fazendo com que a gestão pública procure a opinião dos cidadãos sobre assuntos orçamentários. Abrindo com isto espaços para alteração de legislação para criação de mecanismos participativos adequados a demanda da população, exemplo disto, é a criação de leis que obrigam audiências públicas para discussão orçamentária, além do tamanho da cidade, que também vem a ser um ponto de influência, cidades maiores tendem a ter mais espaços participativos que cidades menores, pela característica das cidades grandes serem mais heterogenias que as menores, aumentando assim o conflito político por demandas diversas (EBDON, FRANKLIN, 2006).
Pode-se perceber também pelo Quadro 2, que o desenho do processo orçamentário influencia o êxito no orçamento participativo, estudos sugerem que o momento certo para que sejam feitas as audiências para receber as demandas da população seja quando da elaboração do orçamento e não depois. Segundo os autores, muitas cidades que adotaram o orçamento participativo, solicitam que a população escolha onde os recursos serão alocados entre determinados itens. Quanto aos participantes, o sucesso do orçamento participativo depende do acesso as audiências para o maior número possível de pessoas. Com relação as preferências sinceras e a vontade de pagar, de acordo com os autores, há uma distância entre as demandas da população por determinado serviço público e sua vontade de ter que pagar impostos ou taxas para obtê-los (EBDON, FRANKLIN, 2006).
Com relação aos mecanismos, muitos métodos podem ser usados para garantir o êxito do orçamento participativo, cada um com suas vantagens e suas desvantagens. Esses métodos ou mecanismos podem ser as audiências públicas, grupos focados, simulações, comitês consultivos ou pesquisas. O mecanismo mais usado é a audiência pública, mas nem sempre é o mais efetivo, pois pode ter baixa participação pública, a menos que seja para discutir assuntos controversos de determinada comunidade, mas se houver boa representatividade da população, o orçamento pode ser melhorado e atender realmente as necessidades da cidade. Os grupos focados podem ajudar a determinar em comum acordo quais são as necessidades mais importantes para a cidade. As simulações podem ser outro mecanismo importante, pois através delas, os munícipes podem aprender como funciona a alocação dos recursos e a entender as dificuldades enfrentadas para equilibrar o orçamento e ao mesmo tempo atender as necessidades da população. Os comitês consultivos são importantes para informar a população sobre os problemas encontrados nos orçamentos, mas por outro lado, o comitê pode não ser representativo de toda a comunidade. As pesquisas são usadas para entender melhor as necessidades e a sua satisfação com o governo. Alguns governos adotam alguns dos mecanismos, ou adotam múltiplos métodos ao mesmo tempo. Mas a escolha do mecanismo ou mecanismos precisa ser adequada ao desenho do processo orçamentário adotado. (EBDON, FRANKLIN, 2006).
Ebdon e Franklin também apresentam como elemento chave as metas e resultados, para o êxito do orçamento participativo. As metas precisam ser determinadas no começo da elaboração do orçamento e os resultados devem ser constatados e comparados com as metas. Cinco potenciais metas foram identificadas e seriam: a redução do cinismo do eleitorado, pois este passa a participar e acompanhar o processo orçamentário; a educação dos participantes
sobre orçamento; ganho de suporte para a propostas orçamentárias; obtenção de informações cruciais para a tomada de decisão sobre as demandas dos cidadãos; aumento da confiança da população e a criação com isto do senso de comunidade.
Diante do exposto neste capítulo, pode-se entender como participação popular, o processo de engajamento político do cidadão ou de um grupo, com intuito de participar da gestão pública, através da elaboração e implementação de políticas públicas que atendam suas demandas, e com isto, através da gestão democrática da cidade o cidadão pode participar e manter o controle social sobre o Estado (TEIXEIRA et al, 2003).
Neste contexto, o orçamento público participativo vem a ser uma opção à dinâmica tradicional do ciclo orçamentário, abrindo espaço para a participação direta do cidadão, além de sua representatividade (LUCHMANN, 2014).
Sendo assim para que o orçamento público participativo obtenha êxito precisa existir uma vontade política da administração pública em querer dividir os espaços de gestão, além de uma vontade política dos cidadãos em querer participar deste orçamento. O orçamento participativo busca uma mudança da cultura política, e por isto precisa haver um projeto político e participativo do conjunto do governo, e o que acontece muitas vezes é que a implantação ou não do orçamento participativo depende da vontade do prefeito. Um dos desafios do orçamento público participativo é dialogar com os instrumentos que fazem parte da gestão municipal, além do fato dos recursos orçamentários serem limitados, e os embates que ocorrem geralmente indicam interesses e pontos de vistas diferentes (TEIXEIRA et al, 2003).
3. METODOLOGIA
A finalidade deste capítulo é descrever como se deu a caracterização da pesquisa, a forma como foi definida a técnica de coleta de dados, bem como se deu a análise e apresentação destes dados, para que com isto seja identificado o caminho percorrido em busca da compreensão sobre a participação popular e como ela se insere nas dinâmicas do processo orçamentário.
Em ciências, metodologia é o caminho que o pesquisador percorre em busca de compreensão da realidade, do fato, do fenômeno (ZANELLA, 2012).
Primeiro deve-se conceituar metodologia e de acordo com Zanella, metodologia é o caminho que o pesquisador segue para realizar sua pesquisa. E método é a forma que o cientista usa para amplificar o conhecimento sobre determinado fato, objeto ou fenômeno (ZANELLA, 2012).
Metodologia seria o estudo dos métodos utilizados na pesquisa científica, isto é, a metodologia é um conjunto de abordagens que envolve: método, tipo de pesquisa e um conjunto de técnicas que possibilitam coletar e analisar informações sobre a realidade social que está sendo estudada (ZANELLA, 2012).
Em ciências, método é a maneira, é a forma que o cientista escolhe para ampliar o conhecimento sobre determinado objeto, fato ou fenômeno. É uma série de procedimentos intelectuais e técnicos adotados para atingir determinado conhecimento (ZANELLA, 2012).
Para se entender a metodologia é preciso entender o método. A palavra método deriva da palavra grega “Méthodos” que é composta de duas outras palavras “méta” que pode ser entendida como “no meio de, através, entre” e da palavra “ódos” que quer dizer “caminho”, sendo assim método é a forma que se procedo no caminho ou o meio que o cientista se utiliza para desenvolver sua pesquisa (ZANELLA, 2012).
3.1 Caracterizações da Pesquisa
As metodologias utilizadas nesta pesquisa foram o estudo de caso e de análise documental e a pesquisa qualitativa descritiva.
