UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
MARIA TEREZA BRAGA CÂMARA
NORMAS PROCESSUAIS E NORMAS PROCEDIMENTAIS EM MATÉRIA PROCESSUAL – UMA ANÁLISE DA LEI Nº 16.397/18 DE PERNAMBUCO
FORTALEZA 2019
MARIA TEREZA BRAGA CÂMARA
NORMAS PROCESSUAIS E NORMAS PROCEDIMENTAIS EM MATÉRIA PROCESSUAL – UMA ANÁLISE DA LEI Nº 16.397/18 DE PERNAMBUCO
Monografia apresentada à Coordenação do Curso de Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção de grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Profa. Dra. Janaína Soares Noleto Castelo Branco
FORTALEZA 2019
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C173n Câmara, Maria Tereza Braga.
Normas Processuais e Normas Procedimentais em Matéria Processual – Uma Análise da Lei nº 16.3997/18 de Pernambuco / Maria Tereza Braga Câmara – 2019.
53 f.
Trabalho de Conclusão de Curso (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito, Curso de Direito, Fortaleza, 2019.
Orientação: Profa. Dra. Janaína Soares Noleto Castelo Branco.
1. Normas Processuais. 2. Normas Procedimentais. 3. Procedimento em Matéria Processual. 4. Código de Procedimentos de Pernambuco. I. Título.
MARIA TEREZA BRAGA CAMARA
NORMAS PROCESSUAIS E NORMAS PROCEDIMENTAIS EM MATÉRIA PROCESSUAL – UMA ANÁLISE DA LEI Nº 16.397/18 DE PERNAMBUCO
Monografia apresentada à Coordenação do Curso de Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção de grau de Bacharel em Direito.
Aprovada em:____/____/______.
BANCAEXAMINADORA
_____________________________________________________ Profa. Dra. Janaína Soares Noleto Castelo Branco (Orientadora)
Universidade Federaldo Ceará (UFC)
_____________________________________________________ Prof. Dr. Nilsiton Rodrigues de Andrade Aragão
Universidade de Fortaleza (UNIFOR)
_____________________________________________________ Prof. Me. Fernando Antônio de Negreiros Lima
AGRADECIMENTOS
A Deus, Nossa Senhora e meu anjo da guarda, por sempre cuidarem dos caminhos que trilho, que me reservam o melhor de todas as situações e me garantem a força e a coragem necessárias para enfrentar quaisquer adversidades da vida.
Aos meus pais, por sempre terem prezado pela minha educação, por serem os responsáveis pela minha formação enquanto ser humano e profissional, estando sempre atentos a mim, sentindo junto comigo cada fase vivida e ultrapassada.
A minha família nas pessoas do meu irmão Gabriel, Lipe, Amarildo, Tia Valeska e Nicolle, por enviarem energias positivas e transmitirem confiança no meu trabalho. Devo, ainda, um agradecimento especial a Leide, minha segunda mãe e que, durante todo percurso acadêmico, segurou a minha mão e me impulsionou com sua fé e esperança.
Ao Curso de Direito da UNI7, que me acolheu e foi responsável por significativa parte da minha vida acadêmica. Agradeço, ainda, aos professores com os quais pude conviver e aprender, enquanto aluna e monitora, dos quais destaco o professor Daniel Miranda, com quem aprendi muito sobre processo e amor ao meio acadêmico.
Ainda sobre os agradecimentos a Uni7, dedico-os ao Projeto Liberte-se, supervisionado pelo professor Hélio Leitão e coordenado por Ana Maria Bezerra, Carolina Azin, Vanessa Xavier, Larissa Arruda e Vívian Porto, que, juntas comigo, fizeram nascer e florescer um projeto que teve contribuição direta para a nossa formação acadêmica e humana.
Agradeço, ainda, ao Labuta, grupo de estudos de Direito do Trabalho coordenado pelo professor Paulo Carvalho, também na Uni7, que garante espaço para boas discussões e trocas de conhecimento, possibilitando que eu desse os primeiros passos em direção a pesquisa.
Aos bons amigos que chegaram à minha vida através da Uni7, aqui representados pela Ana Cecília. Foram companheiros fieis que levei para além das cadeiras da faculdade.
A Universidade Federal do Ceará e a Faculdade de Direito, por terem sido fonte de aprendizado durante esses anos, possibilitando o meu crescimento enquanto aluna e garantindo experiências especiais que guardarei com carinho.
Aos meus amigos da UFC, Lucas Lima Verde e Matheus Pinheiro, por dividirem bons momentos comigo nessa fase da vida.
A Auditoria da 10ª Circunscrição Militar, onde passei 2 (dois) bons e proveitosos anos da minha graduação, enquanto estagiária. Lá aprendi muito sobre o bom funcionamento da Justiça e o comprometimento dos servidores públicos.
Ao escritório R. Amaral Advogados, equipe da qual, orgulhosamente, faço parte. Sou grata pelas trocas de conhecimento e pelo crescimento profissional que alcancei enquanto estagiária e membro do escritório.
A minha orientadora, profa. Janaína, e demais componentes da banca examinadora, prof. Nilsiton Aragão e prof. Fernando Negreiros, por, pronta e gentilmente, aceitarem participar desse relevante momento da minha vida acadêmica.
Por fim, agradeço a minha avó Diva, pois sei que, de onde estiver, está feliz e orgulhosa pelas minhas conquistas e pelos desafios que venho superando.
“Ele supõe saber alguma coisa e não sabe, enquanto eu, se não sei, tampouco suponho saber parece que sou um pouco mais sábio que ele exatamente por não supor que saiba o que não sei. ”(Sócrates)
RESUMO
A Constituição Federal de 1988 é a fonte basilar do ordenamento jurídico brasileiro. Toda a construção jurídico-normativa pátria decorre dos seus preceitos e adequa-se a sua rigidez e superioridade hierárquica. Na Carta Magna de 1988, no Título que trata acerca da Organização do Estado, especificamente no art. 22, I, há a delimitação de competência privativa da União para legislar sobre processo, ao passo que, no art. 24, XI, há delimitação de competência concorrente entre União, Estados Federados e Distrito Federal para legislarem sobre procedimento em matéria processual. A identificação de normas processuais e normas procedimentais em matéria processual, contudo, passa pelo desafio de, inicialmente, diferenciar processo e procedimento. A partir da conceituação e, por consequência, o estabelecimento de uma distância segura entre os termos que iniba a aplicação destes como sinônimos, passa-se a reconhecer a existência de norma processual e norma procedimental em matéria processual, destacando significativa diferença entre elas quando da aplicação em situações práticas. Dentre as iniciativas estaduais para legislar normas procedimentais em matéria processual analisadas, merece atenção a Lei nº 16.397/18, primeiro Código de Procedimentos do País, aprovada pela Assembleia Legislativa de Pernambuco e que disciplina procedimentos a serem adotados pela Justiça Estadual, mecanismo utilizado para a uniformização dos procedimentos a serem aplicados no âmbito da Justiça Estadual. A iniciativa estadual para disciplinar procedimentos compatibiliza os preceitos do Direito Processual Civil, latu sensu, à realidade local de sua aplicação, amparando-se, portanto, no interesse local. Os benefícios da inauguração do Código de Procedimentos perpassam a uniformização dos métodos aplicados no âmbito da justiça estadual, e resultam, inclusive, na garantia de maior segurança aos usuários da Justiça Estadual.
Palavras-chave: Normas Processuais. Normas Procedimentais. Procedimento em Matéria
ABSTRACT
The Federal Constitution of 1998 is the base source of the Brazilian law order. The whole legal-normative construction runs from its precepts and adquates to its rigity and hierarchical superiority. In the Magnum Letter of 1998, in the Title that is discourse about the Organization of the State, specifically in the art. 22, has the delimitation of the Union private competence to legislate about process, meanwhile, in the art. 24, XI, has the delimitation of the competing competence among Union, Federative States and Federal District to legislate about procedure in processual matters. The identification of processual norms and procedural norms in processual matters, however, pass through the challenge of, initially, differentiate process and procedure. From the conceptualization and, by consequence, the establishment of a safe distance between the terms that inhibit they application as synonyms, it starts to recognize the existence of a processual normal and procedural normal in processual matters, highlighting significative differences between them about the application in practical situations. Among the states initiatives to legislate procedurals norms in analyzed processual matters, deserve attention the Law nº 16.397/18, first Country Code of Procedures, approved by the Legislative Assembly of Pernambuco and that discipline procedures to be adopted by the State Justice, mechanism utilized to the standardization of procedures to be applied in the scope of the State Justice. A State initiative to discipline procedures compatibilizes the precepts of the Civil Processual Law, latu sensu, to the local reality of its application, supporting itself, therefore, on the local interest. The benefits of the inauguration of the Code of Procedures pass through the standardization of the applied methods in the scope of the State Law, and result, also, in the guarantee of more safety to the users of the State Law.
Palavras-chave: Processual Norms. Procedural Norms. Procedure in Processual. Code of
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CF Constituição Federal LC Lei Complementar RE Recurso Extraordinário REsp Recurso Especial
STF Supremo Tribunal Federal UFC Universidade Federal do Ceará
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... 12
2. NORMAS PROCESSUAIS E NORMAS PROCEDIMENTAIS EM MATÉRIA PROCESSUAL ... 14
2.1. Acepção de Processo e Procedimento ... 15
2.1.1. Processo ... 15
2.1.2. Procedimento ... 19
2.2. Processo e Procedimento enquanto normas jurídicas. ... 21
03. ASPECTOS CONSTITUCIONAIS ACERCA DA COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR PROCESSO E PROCEDIMENTO EM MATÉRIA PROCESSUAL ... 23
3.1. A Constituição Federal de 1988 e a Organização do Estado ... 25
3.1.1. Comentários ao Artigo 22, I da CF/88 ... 26
3.1.2. Comentários ao Artigo 24, XI da CF/88 ... 27
3.2. Controle de Constitucionalidade ... 28
3.2.1. Julgados do Supremo Tribunal Federal acerca de normas procedimentais ... 30
04. LEI ESTADUAL Nº 16.397/2018 – UMA ANÁLISE DO CÓDIGO DE PROCEDIMENTOS DE PERNAMBUCO ... 33
4.1. Utilização dos procedimentos como meio de adaptação à realidade do estado federado ... 35
4.1.1. As necessidades locais que motivaram na criação da norma ... 36
4.2. Aspectos relevantes da Lei nº 16.397/2018 ... 37
4.2.1. Comentários ao Art. 15 da Lei nº 16.397/18 que trata da disponibilização de Decisões, Sentenças e Acórdãos ... 38
4.2.2. Comentários ao Art. 28 da Lei nº 16.397/18 que trata das Intimações ... 39
4.2.3. Comentários ao Art. 40 da Lei nº 16.397/18 que tratam do Protocolo. ... 40
4.2.4. Comentários ao Art. 103 da Lei nº 16.397/18 quanto ao dever de publicidade ... 41
4.3. Benefícios alcançados a partir da Lei nº 16.397/18 de Pernambuco ... 43
4.3.1. Contribuição à prática da advocacia ... 43
4.3.2. Contribuição para o bom funcionamento da Justiça Estadual ... 44
1. INTRODUÇÃO
As Normas Processuais e as Procedimentais em Matéria Processual compõem o ordenamento jurídico brasileiro, contudo, há certa obscuridade quanto às diferenças entre elas, competência para legislá-las, matéria que disciplinam e identificação delas no cenário jurídico prático.
Há, como mencionado, a vigência de ambas as normas no ordenamento jurídico pátrio, contudo, ao passo que existem e produzem efeitos, também ocasionam uma série de questionamentos acerca da temática que as envolvem, especialmente quanto a similitude dos termos, amplitude e matéria abordada nas respectivas normas, debate acerca da constitucionalidade de iniciativas estaduais em legislarem procedimentos. Alguns desses questionamentos serão abordados e investigados nesta pesquisa.
Além da investigação quanto aos questionamentos mencionados, utilizar-se-á a Lei nº 16.397/18, aprovada pela Assembleia Legislativa de Pernambuco, como principal exemplo de legislação estadual acerca de normas procedimentais em matéria processual, uma vez que Pernambuco foi o primeiro estado brasileiro a legislar e compilar em um Código os procedimentos que serão adotados no âmbito da Justiça Estadual.
Nesse sentido, utilizando-se de arcabouço doutrinário jurídico, bem como legislação brasileira, que tratassem sobre o assunto, iniciou-se a pesquisa com a pretensão de diferenciar processo e procedimento e aplicá-los ao cenário jurídico, no desiderato de analisar como se comportam, especialmente as normas procedimentais, desde a criação da Lei, até os efeitos que dela decorrem, perpassando por questões constitucionais que as envolve, tais como competência para legislar sobre a matéria, e observância à hierarquia das normas e preceitos constitucionais.
No primeiro capítulo da pesquisa, busca-se diferenciar os termos processo e procedimento para, após, aplicá-los ao cenário jurídico ao qual estão inseridos. Destaca-se, de antemão, que há latente divergência doutrinária acerca da temática, razão pela qual, a partir das pesquisas realizadas, conduziu-se o leitor à linha de raciocínio que o garantisse alcançar o resultado pretendido para a pesquisa.
Para tanto, serão apresentadas teorias das quais apenas uma poderá ser efetivamente adotada para que seja possível diferenciar os termos, situação que permitirá, durante todo o trabalho, observá-los sob uma determinada ótica, mantendo a lógica e a coerência.
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No segundo capítulo, após a diferenciação dos termos, a indicação da teoria adotada e os conceitos que serão utilizados como parâmetro para a pesquisa, passar-se-á a analisar algumas questões constitucionais que envolvem normas processuais e normas procedimentais em matéria processual. Inicialmente, será desenvolvida breve análise acerca da estrutura da Constituição e suas características, especialmente no que toca ao Título de Organização do Estado, vez que nele encontram-se os artigos que estabelecem qual ente é competente para legislar processo e quais são competentes para legislar procedimento em matéria processual.
Além disso, selecionados alguns julgados do Supremo Tribunal Federal quanto a analise da constitucionalidade de normas procedimentais em matéria processual, será observada a forma como a Suprema Corte entende esse tipo de legislação e percebida a estreita relação entre normas processuais e normas procedimentais, fato que dificulta a diferenciação delas e propicia, em muitos casos, a adoção de ambas como similares e, em grande parte dos casos, consideradas processo.
O último capítulo, no entanto, em contrapartida a forma como o Supremo Tribunal Federal vinha compreendendo as normas procedimentais, será trazida para o debate a Lei Nº 16.397/18, de Pernambuco, reconhecida como a Lei que dispõe sobre o primeiro Código de Procedimentos aprovado por um Estado-membro. Neste capítulo, serão explorados temas como realidade local do Estado-membro e questões que motivaram a criação da Lei, bem como alguns dispositivos relevantes, que mereciam destaque, e, por fim, os benefícios pretendidos a partir a vigência do Código de Procedimentos.
As discussões acerca da temática delineada, contudo, não serão exauridas neste trabalho, visto que esta não é a sua pretensão, especialmente por, em razão da própria natureza do trabalho, ter o propósito de apresentar o tema, analisá-lo e fomentar o debate.
2. NORMAS PROCESSUAIS E NORMAS PROCEDIMENTAIS EM MATÉRIA PROCESSUAL
O ordenamento jurídico brasileiro é complexo e diversificado, oferece espaço para as mais variadas normas jurídicas que, inicialmente, prestam-se a necessidade de estarem em conformidade com a Constituição Federal. O regramento infraconstitucional, necessariamente, deve atender às disposições constitucionais e estar de acordo com as permissões e proibições que delas decorrem.
A Constituição Federal, no capítulo em que trata da organização, prevê a competência exclusiva da União para legislar matéria processual, ao passo que prevê a competência concorrente entre União, Estados Federados e Distrito Federal para legislar sobre procedimentos em matéria processual.
Serão analisados, no segundo capítulo desta pesquisa, os dispositivos constitucionais que tratam dos mencionados assuntos, assim como algumas respostas do Supremo Tribunal Federal, a título de controle de constitucionalidade, para as iniciativas estaduais que se propõem a abordar procedimento em matéria processual.
Em contrapartida a forma como o Supremo Tribunal Federal vinha decidindo sobre as iniciativas estaduais nesse aspecto procedimental, será posto em discussão, no terceiro capítulo desta pesquisa, o primeiro Código de Procedimentos do país, Lei nº 16.397/2018, aprovada pela Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco, para fins de estudo acerca da vigência de lei estadual que trate sobre esta matéria, além de seus efeitos práticos no âmbito da Justiça Estadual.
Para melhor compreensão do Código de Procedimentos de Pernambuco, assim como para fins didáticos, far-se-á necessário delinear, ainda que brevemente, as diferenças entre normas processuais e normas procedimentais em matéria processual, para, a partir dessa diferenciação, viabilizar o reconhecimento dos aspectos procedimentais trazidos pelo referido código, além de afastar qualquer possibilidade de suplantação de competência do estado de Pernambuco para legislar sobre matéria processual.
Assegura-se, contudo, que, pela própria natureza de um trabalho de conclusão de curso, este não comporta discussões mais aprofundadas acerca da temática, que permitissem, talvez, alcançar outros resultados ou direcionar as discussões para outro polo de entendimento, mas apenas diferenciar os institutos para possibilitar o estudo do Código de Procedimentos de Pernambuco enquanto norma procedimental.
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Convém, portanto, diferenciar processo e procedimento, no desiderato de, após aplicar os conceitos ao cenário normativo no qual estão inseridos, e nesse contexto, poder analisar a competência para legislar normas processuais e normas procedimentais em matéria processual, bem como a destinação e natureza delas.
2.1. Acepção de Processo e Procedimento
Ante a necessidade de diferenciar as normas processuais de normas procedimentais em matéria processual, imprescinde a necessidade de diferenciar processo e procedimento, para posterior análise da existência e aspectos relevantes destes no cenário jurídico em que estão inseridos.
Diferenciar esses termos é atividade que concentra complexidade pela similitude entre as nomenclaturas e o recorrente equívoco no emprego delas, situação em que, facilmente, pode-se recair no erro de considerá-las sinônimos, empregando-as como se guardassem o mesmo sentido, ou, por vezes, como se um termo estivesse contido no outro.
Esta diferenciação torna-se ainda mais complexa, quando se passa a aplicar os conceitos à seara de Direito Processual Civil, considerando, pois, a linha tênue entre o que se entende por processo e o que se entende por procedimento nesta área do Direito.
BRAGA (2015, p. 208), em sua pesquisa que envolve temática semelhante, sintetiza:
“Naturalmente, para a doutrina que encara este desafio, as normas processuais são consideradas aquelas que regem o processo e as normas procedimentais aquelas que regem o procedimento. Por conseguinte, a grande questão é a distinção entre processo e procedimento, o que foi o objeto de estudo no capítulo anterior”.
Para que se possa compreender, ao longo deste trabalho, o emprego de “processo” e “procedimento” em circunstâncias e como termos diferentes, é fundamental que sejam delimitados os conceitos e a extensão de sua aplicação no ordenamento jurídico pátrio, entendendo, portanto, como se comportam no mundo jurídico e quais os limites e permissões para que se trate sobre o assunto, decorrentes, a princípio, das previsões constitucionais.
2.1.1. Processo
A definição de processo comporta, na amplitude do seu conceito, a difícil tarefa de expressar, em palavras, o significado de um instituto que, para a obtenção de condições de
estudá-lo, fez-se necessária a inauguração de uma área específica, que tratasse apenas de processo.
A inauguração de uma área específica para processo, alcançada a partir do advento do Direito Processual, partiu de uma necessidade classificá-lo de um modo diferente das demais áreas do Direito, considerando as particularidades que ele comporta. Nesse sentido, CÂMARA (2013) afirma que “processo é uma categoria jurídica autônoma, pois não está incluído em nenhuma outra área do Direito. Processo não é espécie de um gênero, ele, por ser autônomo, é o próprio gênero que comporta diversas espécies”.
O processo, nesse contexto, não está inserido em nenhuma outra área do Direito, visto a sua especificidade, mas dialoga com todas as áreas por ser uma ciência dinâmica, prática e que se relaciona diretamente com o direito material quando da sua utilização. Nesse ínterim, entende-se que processo é o mecanismo utilizado quando há alguma situação jurídica que demande uma resposta através do judiciário ou de órgãos administrativos.
Processo, portanto, é método a ser adotado para o alcance de um determinado fim. CARNELUTTI (2010) segue a mesma linha de raciocínio quando o classifica como método para formação e aplicação do direito.
A palavra processo serve, pois, para indicar um método para a formação ou para a aplicação do direito que visa a garantir o bom resultado, ou seja, uma tal regulação do conflito de interesses que consiga realmente a paz e, portanto, seja justa e certa: a justiça deve ser sua qualidade superior ou substancial.
É necessário que se esclareça, no entanto, que, embora processo e procedimento sejam nomenclaturas também utilizadas no âmbito administrativo, ater-se-á, para o devido enquadramento destes ao contexto do presente trabalho, ao cenário judicial, empregado como parâmetro de diferenciação entre os termos, vez que o objetivo é analisá-los enquanto norma jurídica voltada à conjuntura do Poder Judiciário.
Realizado o recorte do que será tratado nesta pesquisa, passa-se a buscar um conceito de processo que viabilize a diferenciação deste em relação ao que se entende por procedimento, considerando que, para algumas teorias, processo e procedimento são considerados sinônimos, entendimento que não será adotado para este trabalho, pois visa separá-los e observá-los enquanto situações diferentes.
O conceito de processo pode ser estudado sob perspectivas variadas, sendo empregadas algumas teorias para que se alcance a definição do termo. Variará, no entanto, o conceito a depender da teoria aplicada, uma vez que, sob a ótica de uma determinada teoria, será obtida acepção e interpretação diferente de processo.
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DIDIER JÚNIOR (2017) discorre pormenorizadamente acerca do tema, elencando três teorias como principais para que se obtenha o conceito de processo, vez que entende que “o processo pode ser compreendido como método de criação de normas jurídicas, ato jurídico complexo (procedimento) e relação jurídica”.
A Teoria da Norma Jurídica é entendida como uma das óticas sob a qual é possível alcançar o conceito de processo. Diante dessa teoria, afirma-se que o processo pode ser compreendido como método de produção de fontes normativas, o que garante, por consequência, a produção de normas jurídicas.
Na Teoria da Norma Jurídica, processo é o método utilizado para a construção de fontes normativas, que terão por finalidade a produção de normas jurídicas, podendo ser exemplificado pelo processo legislativo, processo administrativo e processo judicial. O que esta teoria enfatiza é o fato de que, decorre do processo, a criação de uma norma, razão pela qual se pode entender que o processo é um meio de construção normativa.
A construção de uma norma passa por um processo adequado para esse fim. As leis, por exemplo, passam por um processo legislativo para que sejam criadas, e, nessa hipótese é possível ilustrar o processo enquanto criador de norma jurídica.
Ocorre que não somente o processo legislativo é capaz de criar uma norma jurídica, mas também o processo judicial. A sentença é norma jurídica construída por um processo judicial, através de todos os atos adotados para o alcance desse fim.
Pela Teoria da Norma Jurídica, o conceito de processo não utiliza-se do termo procedimento, ponto a se destacar por não haver, nesta definição, confusão entre os conceitos que, possivelmente, gerasse um entendimento diverso do pretendido, como a consideração de processo e procedimento como sinônimos.
Além da Teoria da Norma Jurídica, DIDIER (2017) ainda aponta duas outras teorias sob as quais se pode captar conceito de processo, a Teoria do Fato Jurídico, na qual se entende processo como um Ato Jurídico Complexo, e a Teoria da Relação Jurídica.
Na Teoria do Fato Jurídico, ao ser examinado sob a ótica do plano da existência dos fatos jurídicos, o processo é considerado um ato jurídico complexo. A partir da análise de processo enquanto objeto dessa teoria, ele é tido como sinônimo de procedimento.
No âmbito dessa Teoria em que processo é reconhecido como sinônimo de procedimento, não é possível, por óbvio, diferenciá-los ou separá-los para estudo mais atento de cada um dos conceitos, uma vez que são tidos como sinônimos e, portanto, comportam, observados por essa ótica, o mesmo significado.
É nesse sentido, quando processo e procedimento são indissociáveis, que se considera a definição de processo para FAZZALARI (2006), que define processo como procedimento em contraditório. Essa maneira, contudo, de interpretá-los como sinônimos ou como gênero e espécie não contribui para o alcance do objetivo pretendido para esta pesquisa.
A última teoria analisada é a da Relação Jurídica. Tratando-se, ainda, da Teoria do Fato Jurídico, processo pode ser visto como efeito jurídico, observado pela ótica do plano da eficácia dos fatos jurídicos. Dentro desse contexto, segundo DIDIER (2017), processo pode ser compreendido como “conjunto de relações jurídicas que se estabelecem entre os diversos sujeitos processuais (partes, juiz, auxiliares da justiça etc)”.
Ainda acerca dessa teoria, CÂMARA (2013) afirma que “para a teoria do processo como relação jurídica, este é uma relação intersubjetiva, ou seja, uma relação entre pessoas, dinâmica, de direito público, e que tem seus próprios sujeitos e requisitos”. Nesse sentido, o processo enquanto relação jurídica é delimitado pelos preceitos constitucionais, bem como orientado pela legislação infraconstitucional, contudo, o que mais se enfatiza nessa teoria é que, afastando-se da forma, o processo é uma série de relações jurídicas que deságuam em uma relação jurídica complexa.
O fato de o processo simbolizar uma relação jurídica complexa não anula as demais teorias apresentadas, uma vez que é possível identificá-lo, por exemplo, como um criador de norma jurídica ao passo que também é uma relação jurídica complexa, que mantém relação jurídica entre os envolvidos, visto que essa interpretação do que se entende por processo é dissolúvel a outras teorias, conseguindo conviver harmonicamente.
Superadas as discussões acerca das teorias pelas quais é possível alcançar o conceito de processo, é indispensável que se sintetize e delimite o conceito técnico de processo adotado para esta pesquisa.
O processo enquanto método de criação de norma jurídica é a teoria que será adotada para este trabalho como significado e definição desse termo, uma vez que não considera processo e procedimento como sinônimos. Processo cria uma norma jurídica, procedimento não cria e, por essa razão, não pode ser considerado processo.
Adianta-se que, em tópico próprio no qual será tratado sobre procedimento, será observado que procedimentos, por sua natureza, não têm a finalidade de produção de normas jurídicas, mas apenas a de contribuírem para tanto, mecanizando os procedimentos que devem ser adotados para viabilizar a produção de norma por meio de processo.
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Nesse sentido, chega-se a primeira conclusão no que tange a diferenciação de processo e procedimento: sob a ótica da Teoria da Norma Jurídica, processo é construção de norma jurídica, enquanto procedimento, não sendo construção de norma jurídica, é meio utilizado para viabilizar a produção dessa norma.
Essa constatação será esclarecida com maiores detalhes quando ultrapassada a fase conceitual do trabalho, embora já seja possível indicar um primeiro aspecto da diferenciação entre os termos e as aplicações no âmbito jurídico.
Diante do que se pretende enquanto diferenciação de processo e procedimento, portanto, o conceito a ser adotado para viabilizar esta pretensão será o de que processo é método de construção de norma jurídica, embora não só se reconheça a existência, mas também concorde com a coerência de outras teorias que produzem um conceito. As pretensões desta pesquisa, contudo, conduzem à delimitação de um conceito que não utilize procedimento como sinônimo, como gênero ou como espécie, mas que apenas determine o que é processo, isoladamente.
2.1.2. Procedimento
Após a definição de processo e a indicação da teoria adotada para a obtenção de seu conceito, passa-se a discutir do que se trata procedimento, por quais motivos ele não se confunde com processo e como é possível diferenciá-los em uma situação prática.
O termo procedimento, por óbvio, comporta significado e aplicação diversa do que se classificou por processo. Por ser o objeto de estudo desta pesquisa, uma vez que será utilizado o Código de Procedimentos de Pernambuco para análise de uma situação prática que possibilite o vislumbre da existência e vigência de Lei Estadual acerca dessa temática, destinar-se-á esforços para a diferenciação de processo e procedimento, bem como para ilustrar as diferentes situações nas quais estão inseridos.
Processo, pela Teoria da Norma Jurídica, esta adotada e que garante definição adequada às pretensões dessa pesquisa, é método de criação de norma jurídica. Procedimento, por exclusão, não pode ser considerado similar ao processo, vez que não há criação de norma jurídica a partir da utilização de procedimentos.
O fim almejado por um processo judicial é a sentença, que, por seu turno, produz norma jurídica. Os procedimentos, no entanto, não podem ser utilizados isoladamente, sem a existência de um processo, uma vez que a função que desempenham é a de viabilizar que o fim almejado a partir de um processo seja alcançado, isto é, os procedimentos viabilizam que o processo produza uma norma jurídica, contudo, apenas contribuem, não produzem.
O procedimento é mecanismo utilizado para contribuir na construção, através do processo, de norma jurídica, da maneira mais célere e menos dispendiosa. Além disso, responsabiliza-se por aproximar a Lei Federal, que disciplina os atos processuais que devem ser adotados que se atinja o resultado da lide por meio da sentença, à realidade local na qual estão inseridos.
Os procedimentos, nesse sentido, não se ocupam da disciplina de atos a serem adotados para o fim de obtenção de norma jurídica, mas ocupam-se em disciplinar procedimentos que garantam a celeridade devida para a obtenção, através do processo, da norma jurídica a ser criada.
Quanto ao esforço de distinguir processo e procedimento, para Humberto Theodoro Júnior, são conceitos diversos e que os processualistas não confundem. Afirma, ainda, que processo é “o método, isto é, o sistema de compor a lide em juízo através de uma relação jurídica vinculativa de direito público, enquanto procedimento é a forma material com que o processo se realiza em cada caso concreto”. (THEODORO JUNIOR, 2017)
A interpretação de procedimento enquanto forma material com que o processo se realiza é, em outros termos, considerar o procedimento o método de efetivação do processo, que viabilize o alcance de seu fim enquanto processo judicial.
Coaduna com o mesmo entendimento o autor Ernane Fidélis dos Santos, para o qual “processo e procedimento são termos que não se confundem. O primeiro é a soma de atos que têm fim determinado, não importando a marcha que toma para atingi-lo. O segundo é o modo pelo qual o processo se forma e se movimenta, para atingir o respectivo fim”. (SANTOS, 2017)
O procedimento, portanto, não pode ser confundido com processo, ou aquele termo utilizado como sinônimo deste, uma vez que possuem objetivos e funções diferentes no cenário jurídico e a utilização equivocada desses termos gera consequências, inclusive, de ordem constitucional, uma vez que a competência para legislar processo e procedimento é diferente e decorre de dispositivos diversos da Constituição Federal.
A dificuldade de diferenciar os termos, e consequentemente os institutos jurídicos, ocasionou algumas situações que demandaram resposta do Supremo Tribunal Federal, no sentido de instigar a averiguação da constitucionalidade de algumas iniciativas estaduais para legislar procedimento em matéria processual.
Nota-se que considerável parcela da problemática gira em torno da não definição do que significa cada um dos termos, bem como a utilização equivocada destes como sinônimos. Ao utilizar procedimento como processo, norma revestida de procedimento com caráter processual, cuja iniciativa legislativa seja dos Estados Federados, por exemplo, inaugura-se demanda ao STF de averiguar do que se trata a norma e, enquanto guardião da Constituição Federal, verificar se está de acordo com os preceitos nela dispostos.
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O controle de constitucionalidade, portanto, é utilizado para inibir iniciativas estaduais para legislar procedimentos que trazem, em seu bojo, matéria processual, cuja competência para legislar é privativa da União.
Ao passo que há o esforço de evitar que Estados Federados ou Distrito Federal legisle Lei que aborde procedimento com caráter de processo, com o intuito de que não seja despendido tempo e força de trabalho do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, através da Assembleia Legislativa Estadual e do STF, também deve haver o incentivo aos Estados Federados para legislarem sobre procedimento em matéria processual, no desiderato de aproximar a Constituição e as Leis Federais sobre processo à realidade local.
2.2. Processo e Procedimento enquanto normas jurídicas.
Superada a diferenciação entre processo e procedimento, parte-se para a aplicação dos termos ao cenário jurídico, bem como interpretá-los enquanto normas.
Processo enquanto norma jurídica pode ser compreendido como regra a ser seguida para efetivação do processo judicial, cujo desfecho é a sentença. Norma processual comporta garantias processuais, atos que fazem parte do rito e que necessitam do cumprimento para que alcancem o fim desejado aos processos judiciais.
Procedimento enquanto norma jurídica é método com força de lei. Reveste-se de caráter legislativo para que compreenda todas as características que são inerentes ao preceito que foi legislado.
Há uma rigidez e respeito maior quando determinada instrução ou permissão é revestida de força legal. Levanta-se, portanto, o questionamento se as normas procedimentais, que não possuem por objetivo o alcance do desfecho processual enquanto sentença, teriam a mesma respeitabilidade e o devido cumprimento.
Ademais, as normas procedimentais cuidam-se de método a ser aplicada para o efetivo cumprimento das normas processuais, logo, não há nulidade ou vício processual pelo descumprimento de uma norma procedimental, a não ser que infrinja regra já vigente.
O fato é que, ao inserir os conceitos no âmbito jurídico, vislumbra-se de forma mais clara a diferenciação entre eles, visto que o conteúdo e a aplicação das normas são completamente diferenciáveis.
Neste ponto, discorda-se de BRAGA, autora que também enfrentou as discussões sobre o tema e que conclui ser impossível falar de processo e procedimento separadamente e, assim, sintetiza seu entendimento no sentido de que “Normas processuais e procedimentais têm o mesmo conteúdo e papel (...) que é a disciplina do exercício procedimental da jurisdição em contraditório, abrangendo todos os seus atos e fatos, em sua existência, validade e eficácia”. (BRAGA, 2015)
Discorda-se pelos motivos que já foram expostos e pela teoria adotada para diferenciação dos termos. Há possibilidade de diferenciá-los e essa hipótese torna-se mais evidente quando aplicada a situações práticas, exemplificando-as, como ainda será feito em tópico próprio do trabalho.
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03. ASPECTOS CONSTITUCIONAIS ACERCA DA COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR PROCESSO E PROCEDIMENTO EM MATÉRIA PROCESSUAL
O ordenamento jurídico brasileiro é organizado de modo que, em seu topo, encontra-se a Constituição Federal. Considerando as normas processuais e procedimentais em matéria processual exploradas neste trabalho, passa-se a analisar, em face aos preceitos constitucionais, onde estão inseridas no ordenamento jurídico e a que situações estão submetidas para que possam viger.
Para identificar a situação das normas mencionadas, faz-se necessário, de início, fazer algumas considerações acerca da Constituição Federal, considerando ser a norma da qual se deve especial observância ante a toda ordem jurídica nacional.
A Constituição Federal reúne normas, por exemplo, que regulamentam a estrutura e organização do Estado, os limites de atuação e competência dos entes federados, as garantias individuais e, ainda, tantas outras questões cuja matéria é, precipuamente, de ordem constitucional.
Nesse sentido, a respeito do objeto das Constituições em geral, incluindo-se a brasileira, descreve JOSÉ AFONSO DA SILVA (2005, p. 43):
“As constituições têm por objeto estabelecer a estrutura do Estado, a organização de seus órgãos, o modo de aquisição do poder e a forma de seu exercício, limites de sua atuação, assegurar direitos e garantias dos indivíduos, fixar regime político e disciplinar os fins sócio-econômicos do Estado, bem como os fundamentos dos direitos econômicos, sociais e culturais”. (JOSÉ AFONSO DA SILVA, p. 43)
Dentre os assuntos estabelecidos como objeto das Constituições está a organização do Estado, tema do qual decorre a disciplina quanto aos atos que podem ou devem ser praticados pelos entes federados e, dentre eles, na realidade da Carta Magna brasileira, encontra-se a competência para legislar sobre determinadas matérias.
Ao realizar o devido recorte no que toca o assunto que será abordado neste capítulo, deve-se considerar a Constituição Federal do Brasil, suas características e previsões, enfatizando os assuntos abordados na parcela em que trata sobre a Organização do Estado.
Nesse sentido, no Título III da Constituição Federal de 1988, que trata da Organização do Estado, encontram-se disciplinados os deveres e as atribuições garantidas aos Entes Federais. Essas normas, rígidas por sua natureza, estabelecem e limitam a competência de cada um dos Entes, inibindo, pois, quaisquer eventuais conflitos, visto o prévio estabelecimento.
As regras que cuidam da competência dos Entes Federais possuem especial rigidez e merecem respeito e observação por todo o ordenamento jurídico infraconstitucional, vez que delimitam as atividades que podem ser realizadas pela União, Estados-membros e Município, evitando-se, para tanto, que um Ente entre conflito com outro em virtude de ter excedido a sua competência.
Essas normas, por estarem dispostas na Constituição e zelarem pela organização do Estado, por exemplo, estão submetidas à regra de difícil alteração, em virtude de serem basilares a composição de todo o ordenamento jurídico infraconstitucional.
Nesse sentido, ao considerar-se a estrutura vertical do ordenamento jurídico brasileiro, a Constituição está no topo, compreendendo rigidez da qual decorre maior dificuldade para alteração de suas normas do que as que compõem o arcabouço infraconstitucional.
Pelo entendimento de JOSÉ AFONSO DA SILVA (2005, p. 45), depreende-se que “da rigidez emana, como primordial consequência, o princípio da supremacia da constituição”. Este princípio, por seu turno, garante que a Constituição se mantenha como norma suprema, da qual decorrem todas as outras e cujo respeito a ela deve ser sempre uma prioridade quando da legislação de outras Leis.
A posição ocupada pela Constituição Federal Brasileira, conforme relata, JOSÉ AFONSO DA SILVA (2005, p. 45), garante que todos os poderes estatais sejam legítimos se ela os reconhecer, bem como na medida em que forem distribuídos:
“Significa que a constituição se coloca no vértice do sistema jurídico do país, a que confere validade, e que todos os poderes estatais são legítimos na medida em que ela os reconheça e na proporção por ela distribuídos. É, enfim, a lei suprema do Estado, por é nela que se encontram a própria estruturação deste e a organização de seus órgãos; é nela que se acham as normas fundamentais de Estado, e só nisso se notará sua superioridade em relação à demais normas jurídicas”.
A distribuição, portanto, desses poderes compreende a competência dos Entes Federais, no bojo do Título que disciplina a organização do Estado, acerca das temáticas às quais poderão legislar ou não.
Por essa razão, é importante que seja investigado, com mais atenção, a parcela da Constituição Federal Brasileira que dispõe sobre normas de Organização do Estado e, averiguando as competências e atribuições garantidas aos Entes, analisar de onde decorrem a aptidão, garantida pela Constituição, para legislar sobre as temáticas abordadas nesta pesquisa.
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As normas processuais e as normas procedimentais, portanto, necessitam estar de acordo com o regramento constitucional, em completa observância e consonância com o disposto na Carta Magna, contudo, imprescinde a análise dos Entes que foram designados para legislar sobre cada uma delas, os limites e as circunstâncias às quais estão incursas.
Serão analisados, assim, os dispositivos constitucionais que compreendem o assunto ora abordado, para melhor compreensão das diferenças entre as normas processuais e as normas procedimentais em matéria processual, circunstâncias que, inclusive, contribuirão para asseverar o entendimento já adotado nesta pesquisa quando a não similitude de ambas as normas.
3.1. A Constituição Federal de 1988 e a Organização do Estado
O Título III da Constituição Federal de 1988 trata da Organização do Estado, e, nesta parcela, há uma série de normas que disciplinam o Estado como Federação, atribuindo competências aos Entes Federados que a compõem.
A repartição de competências, por seu turno, compreende importante fração neste título, especialmente quanto à competência de cada Ente para legislar determinados assuntos, o que, de fato, é objeto de análise neste capítulo.
O que se pretende, com a análise desta temática, é compreender como a Constituição Federal dispõe acerca da competência para legislar sobre direito processual e sobre procedimentos em matéria processual, previstos em artigos distintos da Lei.
A competência para legislar é matéria que decorre da Organização do Estado, uma vez que, estabelecidos os Entes, passa-se a determinar com quais atribuições serão contemplados, quais atos poderão ser praticados pela União, pelos Estados e pelos Municípios, esclarecendo, ainda, quando a competência é privativa ou concorrente.
No que tange ao estabelecimento de competência para legislar normas processuais e normas procedimentais em matéria processual, a Constituição Federal prevê, em seu art. 22, I, que compete privativamente a União legislar sobre direito processual, enquanto que o art. 24, XI, dispõe sobre a competência concorrente para União, Estados e Distrito Federal legislarem sobre procedimentos em matéria processual.
Considerando, pois, que esta pesquisa interpreta processo e procedimento como termos e institutos distintos no âmbito jurídico, as determinações dos artigos citados, enquanto dispositivos diferentes da Constituição, dos quais se identifica a concessão de
competência diversa para os Entes envolvidos, é situação que concorre para reafirmar a linha de entendimento que está sendo adotada, qual seja a de que processo e procedimento inconfundíveis e separáveis.
Serão analisados, portanto, cada um dos artigos que, dispostos na Constituição, garantem a competência aos Entes Federais para iniciativas legislativas acerca da temática processual e procedimental.
3.1.1. Comentários ao Artigo 22, I da CF/88
A previsão do art. 22, I da CF/88 trata da competência privativa da União para legislar sobre algumas áreas do direito, incluindo-se o direito processual, sobre o qual se atentará.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
O artigo, que está disposto no Título III da Constituição que trata sobre a Organização do Estado, delimita e restringe a competência para legislar sobre processo à União, uma vez que é matéria cuja viabilidade legislativa é privativa desse Ente.
Em respeito a este dispositivo, e decorrente da necessidade de disciplina as matérias, a União utilizou-se, por exemplo, da sua competência privativa para legislar sobre processo por meio da Lei nº 13.105/2015, qual seja o Código de Processo Civil.
O Código de Processo Civil, por seu turno, tem previsão de normas processuais que são aplicadas em todo o território nacional, indistintamente, uma vez que trata-se de norma geral da qual decorre a amplitude de sua aplicação.
Sintetiza BRAGA acerca da distribuição de competência para legislar sobre processo e procedimento, especialmente, quanto aos artigos da Constituição que disciplinam a regra:
O artigo 22, I, CF, confere competência privativa à União para legislar sobre ‘direito processual’. Mas a grande extensão territorial da República Federativa Brasileira, somada às diferenças regionais, fez surgir a necessidade de atribuir-se aos seus Estados membros (e ao Distrito Federal) o poder de compatibilizar a disciplina do processo jurisdicional à realidade local. Assim, prevê o art. 24, XI, CF, a competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre ‘procedimentos em matéria processual’ - e sobre o “processo” nos juizados (art. 24, X, CF). (BRAGA, 2015)
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As normas processuais, portanto, só podem ser legisladas, privativamente, pela União, não cabendo a hipótese de Estados-membros e Distrito Federal legislarem sobre processo. Caso ocorra, ficará a cargo do Supremo Tribunal Federal analisar se normas de iniciativa estadual, por exemplo, sobre processo, estão em acordo ou desacordo com a Constituição Federal.
3.1.2. Comentários ao Artigo 24, XI da CF/88
A Constituição Federal assegura, no art. 24, XI, a competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal para desempenharem a função de legislar procedimento em matéria processual.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
[...]
XI - procedimentos em matéria processual;
A hipótese deste artigo garante que, qualquer um dos Entes que constam no caput, poderá legislar acerca de procedimento em matéria processual, assunto que difere de direito processual, estando, inclusive, disposto em outro artigo da Constituição, como já mencionado e analisado.
A competência concorrente garante que os Estados possuem livre iniciativa para legislar matéria processual, sem que tal iniciativa seja interpretada como usurpação de competência da União para legislar sobre processo, considerando que se trata de situação diferente.
Em comentários à Constituição, compreende-se que os procedimentos em matéria processual que ela estabelece como assunto cuja competência concorre aos Estados, por exemplo, são atos que respeitam e cumprem as normas processuais, mas que não se confundem, uma vez que empenham-se em disciplinar questões que garantem o bom funcionamento da Justiça, além de possibilitar que os processo atinjam o seu fim enquanto construtores de normas jurídicas.
Sobre os procedimentos em matéria processual, (...) o art. 22, I, atribui à União competência privativa para legislar sobre processo; mas não se pode confundir processo com procedimento: este, respeitadas e cumpridas as regras daquele, traduz a sucessão de atos no processo, pode variar em cada unidade de federação e efetivamente varia, conforme praxes, usos e costumes forenses locais. Obviamente, isso fica a cargo da legislação concorrente” (COMENTÁRIOS À CONSTITUIÇÃO DE 1988, p. 575)
Dissertar acerca de processo e procedimentos demanda, para a efetiva compreensão do assunto, que sejam aplicados no âmbito jurídico e exemplificados para que se possa identificar a existência, atuação e propósito de cada uma das normas.
É procedimento, por exemplo, a maneira a qual será utilizada para a realização de intimações. As intimações e a sua obrigatoriedade são consideradas processo, uma vez que a ausência de intimação macula o ato processual.
A maneira pela qual ela será realizada a intimação, contudo, não macula o ato processual, uma vez que, realizada, independentemente do modo – frise-se que, desde que respeitados os limites estabelecidos por regras hierarquicamente superiores –, terá sido cumprida a determinação processual.
Os procedimentos contribuem para a efetivação de atos jurídicos. A seu modo, se efetivado o ato, o procedimento terá cumprido sua função. O Estado do Ceará, por exemplo, passou a implementar o sistema de intimações através de Whatsapp, o que representa mais um exemplo de procedimento, uma vez que o ato foi cumprido.
Os Estados, portanto, podem legislar sobre procedimento, no intuito de aproximar as normas processuais à realidade local, utilizando mecanismos que auxiliem a efetivação das normas processuais, a realização dos atos que decorrem do processo, mas sem que se confundam.
3.2. Controle de Constitucionalidade
Reconhecidas e estabelecidas as competências para legislar sobre cada matéria, considerando o disposto da Constituição Federal, cabe a cada um dos Entes limitar-se a produzir apenas o que lhe é competente, evitando a usurpação de competência de outro Ente.
Quando ocorre, no entanto, situação que demonstre o avanço de um Ente em relação à competência de outro, por exemplo, quando um Estado, que não é competente para legislar sobre processo, legisla sobre essa matéria, a legislação produzida, poderá passar pelo crivo do Supremo Tribunal Federal no intuito de analisar se aquela legislação está em conformidade com a Constituição.
O Controle de Constitucionalidade é realizado pela Suprema Corte, visto que ela é a guardiã da Constituição, é responsável por analisar situações as quais se desperte o questionamento sobre a conformidade com os preceitos constitucionais ou não.
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Qualquer Lei ou ato decorrente do Poder Público pode ser objeto de controle de constitucionalidade. As iniciativas estaduais para legislar matéria que não são de sua competência, cuja constitucionalidade é analisada pelo STF através do ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade, passam pelo controle abstrato, vez que será averiguada a compatibilidade da norma estadual com a Constituição.
O Supremo Tribunal Federal concentra competência para julgar as Ações Diretas de Inconstitucionalidades e as Ações Declaratórias de Constitucionalidade, conforme disposto na Constituição Federal, razão pela qual é considerado seu guardião.
Além do Supremo Tribunal Federal, também os Tribunais de Justiça Estaduais podem realizar o controle de constitucionalidade em relação as leis estaduais ou municipais face a Constituição Estadual.
Para fins desta pesquisa, contudo, aplica-se o controle de constitucionalidade realizado pelo STF, uma vez que, quando suscitada a inconstitucionalidade de alguma norma procedimental, especialmente no sentido de questionar se ela, de fato, trata de procedimento ou, na realidade, trata de processo, faz-se esses apontamentos ao STF, através de Ação cabível.
Superado controle abstrato, passa-se a analisar que o controle de constitucionalidade pode ser preventivo ou repressivo. Compreende-se, portanto, que “(...) controle preventivo e controle repressivo costumam ser relacionadas ao momento do controle de constitucionalidade, se anterior ou posterior à publicação da lei ou do ato normativo” (SARLET, 2017, P. 967).
O controle de constitucionalidade vislumbrado nos recorrentes casos que envolver normas processuais e normas procedimentais, e que será brevemente analisado no próximo tópico, é o abstrato e repressivo, uma vez que, exercido pelo Supremo Tribunal Federal, no desiderato de analisar a adequabilidade de norma estadual aos preceitos constitucionais, ocorre de forma, como dito, abstrata e repressiva, uma vez que a norma objeto de análise já foi editada.
Analisar-se-á, portanto, alguns exemplos de exercício do controle de constitucionalidade realizados pelos STF face a normas estaduais que diziam-se disciplinar procedimentos e não de processo.
3.2.1. Julgados do Supremo Tribunal Federal acerca de normas procedimentais
O Supremo Tribunal Federal, desempenhando a função que lhe é inerente quando ao Controle de Constitucionalidade, em ADI n. 4414/AL (STF, Pleno, rel. Min. Luiz Fux, j. em 31.05.2012, por decisão publicada em 17.06.2012), analisou se os dispositivos da Lei alagoana nº 6.806/2007, que tratava sobre a criação e estabelecimento de modalidade de protocolo autônomo, bem como a distribuição de processo, conforme disposto no art. 11 da referida Lei:
Art. 11. A 17a Vara Criminal da Capital contará com um sistema de protocolo autônomo integrado ao Sistema de Automação do Judiciário (SAJ). §1º Os Inquéritos Policiais, representações e quaisquer feitos que versem sobre atividades de organizações criminosas (crime organizado) serão remetidos diretamente para a Secretaria da 17ª Vara Criminal da Capital, não se distribuindo mediante Protocolo Geral.
§2º Toda e qualquer medida preparatória para investigação policial, ou medidas de urgência anteriores ou concomitantes à investigação prévia procedida pela autoridade policial ou pelo Ministério Público, deverão ser encaminhadas ao Protocolo da 17a Vara Criminal da Capital, desde que versem ou haja indicativos da existência de qualquer dos delitos e das condições reportadas nos artigos 9º e 10 desta Lei. §3º Depois de decidirem os casos urgentes, os magistrados titulares da Vara, entendendo que a matéria pertinente não se enquadra na competência definida nesta Lei, remeterão os autos para a Distribuição que os enviará ao juízo competente.
O Rel. Ministro Luiz Fux, neste caso, entendeu que todos os pontos abordados no artigo referiam-se a procedimentos e, portanto, restava observado o art. 24, XI, da Constituição Federal, no qual é estabelecida a competência aos Estados-membros legislarem sobre procedimentos em matéria processual.
O Relator, por seu turno, não adentrou o mérito quanto aos motivos pelos quais considerou o artigo se tratar de procedimento e não de processo, limitando-se, apenas a classificar como procedimento por tratar-se de modo de desenvolvimento de relação jurídica, sem adentrar questões conceituais ou argumentar por quais motivos o protocolo ou a distribuição não compõem o Direito processual e, portanto, não estão submetidos a competência privativa da União.
O Ministro Relator, neste caso, foi voto vencido no Plenário que declarou serem inconstitucionais os parágrafos do art. 11 da Lei alagoana, vez que entenderam os parágrafos apresentarem conceitos dúbios e em decorrência do fato de a matéria estar prevista em lei federal. Após, ainda, supostamente, esclareceram, que a inconstitucionalidade dos parágrafos foi declarada por eles enfrentarem tema processual, contudo, não justificam o entendimento
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nem buscam fomentar o debate acerca da diferenciação entre processo e procedimento em matéria processual.
Este é apenas um exemplo no qual é possível observar que o Supremo Tribunal Federal, por resistência ao enfrentamento do debate acerca das normas processuais e normas procedimentais, acaba por decidir de maneira superficial, ainda que o assunto demandasse complexidade.
Além desse exemplo, também em sede ADI, esta de n. 882/MT, relatada pelo Min. Maurício Corrêa (STF, Pleno, rel. Min. Maurício Corrêa, j. em 19.02.2004, por decisão publicada em 23.04.2004), foi considerado inconstitucional o art. 114 da Lei Complementar n. 20/1992 do Estado do Mato Grosso, na qual há previsão para a prerrogativa de intimação pessoal para o delegado de polícia em todo e qualquer processo, seja qual for o grau de jurisdição.
Neste caso, o STF também decidiu pela inconstitucionalidade do artigo da Lei Complementar de Mato Grosso, contudo, mais uma vez, sem especificar o que entende por “direito processual” e o que entende por “procedimento”. Não há, portanto, como reconhecer o motivo pelo qual o Supremo Tribunal Federal entende que a forma de cientificação de atos processuais tem caráter processual e não procedimental.
Diante de dois dos julgados do STF, nos quais não há o devido enfrentamento da matéria discutida, assevera-se a necessidade de destacar processo de procedimento e analisar em quais situações a norma trata de procedimento e em quais trata de processo, para que nenhum ente exceda a competência que lhe foi conferida.
A forma de protocolo ou a forma de comunicação de atos processuais não devem, pela linha de raciocínio adotada nesta pesquisa, ser consideradas processo, e sim procedimentos, uma vez que essas modalidades apenas viabilizam que atos processuais seja efetivados, e, assim, a norma jurídica decorrente do processo judicial seja alcançada.
Os procedimentos mencionados não apresentam caráter processual, visto a motivação exposta e, nesse sentido, devem ser interpretados, de fato, como procedimento. Os prazos judiciais constituem matéria processual, contudo, a forma como é realizado o protocolo das peças que efetuaram o cumprimento dos prazos não é processo, é um procedimento que pode ser adotado de diversas maneiras, a depender das peculiaridades e especificidades locais.
A cientificação dos atos processuais, por seu turno, é uma garantia processual, isto deve ser considerado processo pela natureza de sua composição, mas a forma como é exercido
é procedimental. Dessa forma, o enfrentamento da diferenciação entre normas processuais e normas procedimentais em matéria processual é tema que não poderia ser desprezado pelo Supremo Tribunal Federal, especialmente, por ser o Guardião da Constituição e ter por dever o debate acerca de temas que encontram-se em conflito com a Carta Magna.
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04. LEI ESTADUAL Nº 16.397/2018 – UMA ANÁLISE DO CÓDIGO DE PROCEDIMENTOS DE PERNAMBUCO
O objetivo desta pesquisa é diferenciar os termos processo e procedimento para, incluindo-os ao cenário jurídico, ser possível reconhecer as suas particularidades, bem como compreender que a Constituição Federal de 1988 disciplinou competência diferente para legislar sobre cada um, estabelecendo ser privativa da União a competência para normas processuais e concorrente entre União, Estados Federados e Distrito Federal a competência para legislar normas procedimentais em matéria processual.
O principal exemplo de normas procedimentais em matéria processual utilizado nesta pesquisa foi a Lei Estadual nº 16.397/2018, que aprovada pela Assembleia Legislativa de Pernambuco, tornou-se o primeiro Código de Procedimentos do país a vigorar. O Código trata-se de iniciativa estadual para legislar procedimento em matéria processual e, em consonância ao sistema hierárquico que rege o ordenamento jurídico pátrio, respeita e preza pela coerência dos termos da Lei com a Constituição Federal e as Leis Federais que tratam de processo.
Imprescindível esclarecer que as iniciativas estaduais para legislar procedimento em matéria processual necessitam, obrigatoriamente, estar de acordo com todo o ordenamento jurídico que se posiciona, hierarquicamente, acima delas, guardando o devido cuidado para não interferir em questões cuja competência é diversa e sem adentrar mérito processual.
Nesse contexto, no ano de 2018, o Estado de Pernambuco aprovou o mencionado Código de Procedimentos, amparado pelo art. 24, XI, CF/88, que o permitia, por delimitação de competência concorrente entre União, Estados Federados e Distrito Federal, que o projeto fosse aprovado a nível estadual.
Além disso, o projeto, que teve supervisão do professor Leonardo Carneiro da Cunha, demonstrou preocupação em observar a matéria da qual se proporia a tratar, sem distorcê-la, uma vez que, de breve leitura dos dispositivos da Lei, ela aborda exclusivamente procedimentos a serem adotados no âmbito da Justiça Estadual.
Um erro quanto ao conteúdo dos dispositivos, seja por contrariar algum dispositivo hierarquicamente superior seja por ter caráter processual quando deveria tratar apenas de procedimento, poderia acarretar em consequência que demandaria atenção do STF, por meio do controle concentrado de constitucionalidade.
O Código de Procedimentos de Pernambuco, no entanto, apresentou, de modo coerente, dispositivos que objetivavam melhorar o funcionamento da rotina judiciária estadual, uma vez que dispõe de procedimentos que contribuirão para a uniformização dos atos praticados e para a garantia da celeridade devida aos processos em curso.
Os procedimentos contribuem, ainda, para a adaptação de Leis Federais à realidade local de cada Estado, aproximando normas que têm características genéricas e abrangentes, visto a sua aplicação em todo o território nacional, à realidade de um Estado, que possui particularidades que, quando não observadas, dificultam o funcionamento da justiça.
O Estado de Pernambuco compreende uma realidade semelhante à de muitos estados federados do Nordeste, inclusive o Ceará. Esses estados passam por dificuldades tais como comarcas distantes entre si e da capital, cuja estrutura física e material humano são limitados. A limitação quanto à estrutura física é circunstância enfrentada por muitos fóruns nos interiores, a limitação quanto ao material humano enquanto força de trabalho também é crise que afeta os interiores, uma vez que não há quantidade significativa de pessoas que desejem ter essas comarcas de difícil acesso como posto de trabalho.
Além do difícil acesso, a inexatidão e a divergência quanto aos procedimentos a serem adotados para o bom e célere funcionamento do processo, ocasionam uma demora injustificável para que seja proferida a sentença.
É perceptível, portanto, que processo e procedimento são institutos diferentes, sendo processo o método de construção de norma jurídica e o procedimento mecanismo que contribui diretamente para o bom e célere funcionamento do processo.
Por essa razão, a codificação dos procedimentos a serem adotados pela Justiça Estadual de Pernambuco contribuirá para a garantia da devida celeridade aos processos, o bom funcionamento da justiça e segurança aos operadores que saberão, de pronto, quais procedimentos serão adotados nos processos em que atuam.
Considerando, pois, as normas gerais de processo civil, bem como os princípios constitucionais vigentes, e a possibilidade de adaptá-los à rotina e necessidades locais, as iniciativas estaduais para legislar sobre procedimentos configuram mecanismo de extrema importância para o efetivo encaixe entre o ordenamento jurídico e as especificidades de cada região.
O federalismo e a divisão do território nacional em estados membros com certa autonomia é um demonstrativo de que, pela extensão do território nacional faz-se necessária a sua descentralização para o alcance dos mais variados e distantes locais.
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O regionalismo, portanto, garante que cada parcela do território tenha suas particularidades e, especialmente, especificidades nas demandas, fato que também ocorre na seara judicial e, em decorrência disso, merece uma adaptação das normas gerais à realidade local.
Os procedimentos, por seu turno, são encarregados de assegurar que as normas processuais e os preceitos fundamentais da Constituição e das Leis Federais sejam garantidos aos usuários da Justiça, observando, para isso, as especificidades e as demandas próprias daquela região.
4.1. Utilização dos procedimentos como meio de adaptação à realidade do estado federado
Adentrando ao que já foi brevemente exposto, os Estados-membros possuem especificidades que são próprias daquela região. Para que as normas processuais sejam devidamente cumpridas, bem como as garantias constitucionais sejam respeitadas em todo o território, foi permitido, pela própria Constituição Federal, que os Estados Federados legislassem sobre procedimento, possibilitando uma adaptação do ordenamento jurídico à realidade local.
Os procedimentos, com já exposto, não se confundem com processo, mas contribuem para que o processo, enquanto método de construção de norma jurídica, atinja seu fim. Para que exista acesso à justiça e, também, ajuizamento de ações, faz-se necessário que os procedimentos adotados para tanto sejam claros, precisos e, acima de tudo, viáveis aos futuros usuários, atendendo as particularidades de cada região.
Para completa compreensão do trabalho, esclarece-se que o termo região, neste contexto, está sendo empregado como sinônimo de Estado-membro, uma vez que se pretende apenas demonstrar que a divisão do território nacional permite que sejam percebidas realidades distintas em cada local, uma vez que cada um deles possui particularidades que lhes são inerentes e que demandam um tratamento, não diferente, mas, adaptável para as suas necessidades.
O acesso à justiça, como mencionado, não significa apenas o ajuizamento de ações, mas a viabilidade de que seus usuários mantenham uma relação direta e constante com ela. A facilitação desse acesso, através de procedimentos, assegura que o respeito aos ditames legais do Direito Processual, o bom funcionamento da justiça e o alcance dos fins a que o
