MANUAL DE DIREITO
ADMINISTRATIVO
aprofundada do Direito Administrativo, publicado em 2009 pela Editora Prefácio. Trata-se de um texto escrito a pensar especialmente nos alunos de Direito Administrativo, mas também nos profissionais do direito. A procura crescente da obra encorajou-nos a manter o plano inicial, que abarca as matérias que no atual plano universitário correspondem às unidades curriculares de Direito Administrativo I e Direito Administra- tivo II. A intensa inovação e renovação legislativa que tem ocorrido nos últimos anos em Portugal, especialmente pela entrada em vigor do novo CPA, mas também importantes desenvolvimentos da jurisprudência administrativa portuguesa, a crescente influência do direito da UE na nossa ordem jurídica e os desenvolvimentos da doutrina jurídico-admi- nistrativa obrigam a que este tipo de obras sejam regularmente revistas e atualizadas. Esforçámo-nos por aperfeiçoar a abordagem crítica e o tratamento didático da obra, aproveitando para o efeito o feedback que a edição anterior suscitou.
A exposição de algumas matérias surge num corpo de letra mais re- duzido, significando isso que são de leitura facultativa para os estudantes de Direito Administrativo, apenas porque estão confrontados com um tempo limitado para a preparação do exame.
Em geral, toda a obra reflete uma conceção de fundo sobre o Direito Administrativo enquanto instrumento de efetivação do Estado de direito democrático. As duas ideias nucleares desta conceção são:
a) por um lado, exercício funcional do poder administrativo (orientado pela ideia de objetividade, cumprimento escrupuloso do dever funcional, integridade e ética na Administração Pública, recusa da vontade meramente subjetiva, do capricho pessoal e do arbítrio);
por outro lado,
b) a tutela jurisdicional efectiva (que exige um controlo jurisdicional crite- rioso, mas intenso e pedagógico, especialmente nos casos de ma- nifesta ilegalidade e de violação grave de princípios fundamentais).
A materialização destas duas ideias pressupõe, em geral, uma nova cultura dos intérpretes e aplicadores do direito administrativo da Ad- ministração Pública portuguesa e dos tribunais administrativos por- tugueses – a grande e a mais difícil, mas também a mais importante reforma administrativa a fazer – e dos próprios administrados. O rumo está claramente definido; falta formar adequadamente os técnicos e reorientar culturas. A Administração Pública não pode continuar a ser
‘coutada privada’ de ambiciosos sem escrúpulos, palco de amiguismos e compadrios, campo de extermínio. O interesse público não pode ser reconduzido a mera fórmula fazia, que tudo cobre; tem de manter o seu conteúdo jurídico e de impor sempre o melhor para a coletividade. Na Administração Pública, a importância, o prestígio, o fascínio têm de resultar apenas da observância quotidiana da lei e do direito (e não de títulos, de graus hierárquicos, de ‘prestígios’ de origem incerta e muitas vezes duvidosa). O funcionário público, de qualquer grau hierárquico, tem de estar sempre e apenas concentrado no cumprimento funcional do seu dever.
As indicações legislativas feitas neste Manual não dispensam a consulta das publicações oficiais, pois podem, nomeadamente, ter sido entretanto revogadas ou alteradas. Por outro lado, as orientações e opiniões expen- didas refletem essencialmente a opinião do autor, salvo outra indicação.
Para facilitar a consulta, recorreu-se frequentemente a remissões para outras partes do texto, onde são feitas referências complementares ou mais aprofundadas da matéria que está a ser tratada. Essas remissões foram feitas para o número (n.º) respetivo do índice de matérias e para o número de margem (n. m.) que acompanha parágrafos do texto. Assim, por exemplo, a indicação → n.º 42; n. m. 1914 e segs. indica que a matéria da responsabilidade civil da Administração é especialmente tratada no n.º 42 do índice de matérias e nos n. m. 1914 e segs.
Porto, janeiro de 2019
António Francisco de Sousa
A vastidão e a complexidade do Direito Administrativo dos nossos dias conferem aos estudos de carácter geral e abrangente que sobre ele são feitos um cunho sempre inacabado e algo imperfeito. Mas, se por um lado esta caraterística representa um difícil obstáculo à realização do ideal da obra perfeita, reflete, por outro lado, a grande vitalidade desta importante área jurídica, que tem sempre algo de novo para mostrar, que inova, se renova e expande a cada momento. O estudo do Direito Administrativo constitui, pois, um desafio permanente, pleno de inte- resse teórico e prático, com relevância direta nos direitos e liberdades dos cidadãos e na segurança e bem-estar coletivos.
Pela sua manifesta juventude, o Direito Administrativo continua a apresentar vastas áreas de incerteza, propícias à especulação teórica, que desafiam a reflexão e que com frequência propiciam abordagens e interpretações aparentemente subjetivas. Mas só aparentemente, pois a subjetividade do Direito Administrativo está fundamentalmente limitada por normas e princípios objetivos. Sobretudo nos domínios mais con- troversos, onde a tentação de fuga para a subjetividade idiossincrásica é maior, é necessário não perder de vista os critérios e princípios jurídicos.
Só depois haverá lugar para as “visões dominantes” da doutrina e da jurisprudência. Desde logo por esta razão: algumas posições adotadas nesta obra são, antes de mais, a opinião jurídico-administrativa do autor, sempre baseada num esforço de objetividade, clareza e transparência.
Isto não dispensa, no entanto, antes recomenda, o confronto e o comple-
mento com as perspetivas e orientações da jurisprudência e da restante
doutrina, especialmente da dos “manuais clássicos”. Neste âmbito, para
além da bibliografia geral reportada no início da obra, indica-se no fim
de cada capítulo a bibliografia mais importante sobre a matéria específica
em questão. O estudioso do Direito Administrativo deve procurar obter um panorama abrangente, e não meramente unilateral e redutor, do Direito Administrativo. Aliás, as posições adotadas pelos autores nunca são exclusivamente suas: em maior ou menor medida, são o resultado de reflexões pessoais alicerçadas nas reflexões de outros autores, de sentenças judiciais ou mesmo de soluções legais, incluindo de sistemas jurídicos comparados. Nos nossos dias é muitas vezes arriscado e injusto assumir ou atribuir a paternidade de muitos aspetos do Direito Admi- nistrativo. Há contributos determinantes de autores conhecidos, mas em geral a “paternidade” dos principais institutos e teorias do Direito Administrativo dilui-se no tempo e no espaço, tornando-se esta dilui- ção cada vez mais clara à medida que a investigação se vai alargando e aprofundando. Também no Direito Administrativo o progresso vai-se fazendo lentamente, acrescentando alguma coisa ao que nos foi legado por outros, há décadas ou séculos. Mas um Manual de Direito Adminis- trativo não pode reconduzir-se a uma manta de retalhos, a uma reunião mais ou menos bem conseguida das posições de outros autores. Nesta perspetiva, o presente Manual de Direito Administrativo pretende ser também uma reflexão e abordagem crítica próprias, de cunho pessoal, e nesta medida um contributo à ciência jurídica. Está sempre presente um esforço de abordagem crítica das matérias tratadas tendo em vista o seu aperfeiçoamento, segundo uma sistematização adequada e com recurso a uma linguagem quanto possível clara, objetiva e precisa.
Porto, fevereiro de 2009
António Francisco de Sousa
- Comunidades Europeias, Lisboa, 2.ª edição da Editora Danúbio, Lisboa, 1987.
- Para o Consentimento do Particular em Direito Administrativo – discussão teórica do acto administrativo necessitado do consentimento do particular e sua aplicação a alguns casos concretos, Lisboa, 1986, Editora, Danúbio, Lda.
- O Recurso de Vizinhança, Lisboa, 1986, Editora Danúbio Lda.
- A Discricionariedade Administrativa, Lisboa, 1987 (tradução da parte essencial da tese apresentada em Freiburg, sob o título Das Ermessen der Verwal- tungsbehörde).
- A Estrutura Jurídica das Normas de Planificação Administrativa – directivas da planificação, interesses em conflito, “discricionariedade de planificação”, Editora Danúbio, Lda, Lisboa 1987.
- Direito Administrativo das Autarquias Locais, 3.ª ed., 1993 , Lisboa, Luso livro.
“Conceitos Indeterminados” no Direito Administrativo, Coimbra, Almedina, 1994.
- Dicionário Jurídico, Político e Económico Alemão-Português, Lisboa:
Luso Livro, 1994.
- Fundamentos Históricos de Direito Administrativo, Lisboa, Luso Livro, 1995.
- Direito das armas , SPB, Lisboa, 1996.
- Direito Administrativo em Geral, 4.ª ed., Porto, 2002.
- A Polícia no Estado de Direito, Editora Saraiva, São Paulo, Brasil, 2009.
- Fundamentos da Tradução jurídica alemão-português (com incidência especial no direito administrativo) , Editora Saraiva, São Paulo, Brasil, 2013..
- Direito de Reunião e de Manifestação, Quid Juris, Lisboa, 2009.
- Direito Administrativo, Lisboa, Editora Prefácio, 2009.
- Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, Porto, 2009, 2.ª edição, Porto 2010 .
- Manual de Direito Administrativo Angolano, edição da Vida Econó- mica, Porto, 2014.
- Constituição da República de Angola Anotada e Comentada, edição da Vida Económica, Porto, 2014.
- Manual de direito policial , Porto, Vida Económica, 2016.
- Administração pública e direito administrativo: novos paradigmas , Porto, Vida Económica, 2016.
- Direito administrativo europeu, Porto, Vida Económica, 2016.
2. ARTIGOS:
- “Estado de Direito – Estado de Justiça” , in: Estado & Direito, Revista Luso-Espanhola de Direito Público, n.º 12, 1993, p. 95 e segs.
- “’Margem de Apreciação’ e Estado de Direito” , in: Polis, n.º 2, 1995.
- “Actuação policial e princípio da proporcionalidade” , in: RMP, 1998, 41ss. e Polícia Portuguesa, n.º 113 (1998), p. 15ss.
-“Recht und Organisation Privater Sicherheitsdienste in Portugal” , in: Recht und Organisation Privater Sicherheitsdienste in Europa, Berlim, 1998 (ed. de v.
Arnim/Olschok/Verbeek).
- “ Perseguição política no direito de Asilo ”, in: Direito e Cidadania, Praia/
Cabo Verde, ano n.º 2, n.º 6 (Mar-Jun), 1999, pág. 23-56.
- “O controlo jurisdicional da discricionariedade e das decisões de valoração e prognose” (comunicação apresentada no âmbito da discussão pú- blica da Reforma do Contencioso Administrativo, realizada em 6/7 de junho de 2000 na Faculdade de Direito da Universidade do Porto), in: Reforma do Contencioso Administrativo, Trabalhos Preparatórios – O Debate Universitário (ed. do Ministério da Justiça), Lisboa, 2000, p. 315 e segs.
- “Para uma polícia do Século XXI” , in: Estudos em Comemoração dos cinco anos (1995-2000) da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Coimbra, 2001, p. 353 e segs.
- “A regionalização no contexto do Estado de direito democrático e
o caso português”, in: Revista de Direito Constitucional e Internacional – Cadernos de
Direito Constitucional e Ciência Política, Ano 8, 2000, n.º 30, p. 55 e segs.
- “A participação dos interessados no procedimento administrativo”, in: Homenagem ao Professor Doutor Jorge Ribeiro de Faria, Coimbra Editora, 2003, pp.
69 a 121.
- “Paradigmas fundamentais da Administração Pública” , in Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, III – 2006, pág. 137-183.
- “O princípio da igualdade no Estado de direito”, in: Polis: Revista de Estudos Jurídico-Políticos, n.º 13/16, Lisboa, 2007, pág. 181-195.
- “Para um Estado de Direito Efectivo” , in: Jornal Estado de Direito, São Paulo, Brasil, maio de 2009.
- “Uso da força pela polícia, especialmente o uso de armas de fogo” , in: Actas do II Seminário Internacional - Qualidade da Actuação do Sistema de Defesa Social, dedicado ao tema As Medidas de Polícia nas Sociedades Democráticas – da Coerção à Proximidade, Belo Horizonte, 2010.
- “Controle da Administração pelos tribunais: julgar é ainda adminis- trar” , in: Jornal Estado de Direito (S. Paulo-Brasil), 23.ª ed., janeiro de 2011.
- “A polícia no Estado de direito (I): aspectos conceptuais e de funcio- namento” , in: Carta Forense, Brasil, dezembro de 2011; “A polícia no Estado de direito (II): perturbação da ordem e segurança públicas” , in: Carta Forense, Brasil, outubro de 2011.
- “O papel da burocracia no Estado de direito” , in: Revista da FDUP, 2012, pág. 59 e segs.
- “Liberdade de reunião e de manifestação no Estado de direito ”, in:
Direitos Fundamentais & Justiça (Revista do programa de pós-graduação, mestrado e doutora- mento em direito da PUCRS - Brasil) (Ano 6, n.º 21 – out./dez. 2012), pág. 27 e segs.
- “Exigências da garantia de imparcialidade no Estado de direito. Não basta ser sério, é preciso parecê-lo” , in: Revista de Direito Público do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), vol. 1, n.º 50, 2013 e também vol. 1, n.º 57 (2014), pág. 27 a 49 (http://www.direitopublico.idp.edu.br/index.php/direito publico/ article/view/1490)
- “Juridicidade da ação policial” , in: Revista do Ministério Público, n.º 135, 2013, p. 23-36.
- “A informação como dever na Administração Pública Portuguesa” , in: Atas do Colóquio Luso-Brasileiro realizado na FDUP em outubro de 2012 (em fase de publicação).
- “Abertura e transparência no Projeto de Revisão do CPA” , in: Revista
da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, 2014, pág. 61 e segs.
- “Cultura e direito: uma abordagem crítica”, Congresso Internacional de
Direito na Lusofonia, 19 a 22 de Fevereiro de 2014, Escola de Direito da Univer-
sidade do Minho, 2014, no prelo.
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O DIREITO ADMINISTRATIVO 1. A Administração Pública: noção e objeto
1.1. Em geral ... 49
1.2. Tentativas de definição de Administração Pública ... 50
1.2.1. Critério orgânico, formal ou subjetivo ... 51
1.2.2. Administração como atividade tipicamente administrativa – critério material ou objetivo ... 52
1.2.3. Apreciação crítica ... 52
1.3. Vias para a compreensão do conceito de administração em sentido material ... 53
1.3.1. Definição negativa ... 53
1.3.2. Tentativas de definição positiva ... 54
1.3.3. Critério descritivo ... 56
1.4. Caraterização da Administração Pública ... 56
1.5. A função administrativa no contexto das funções estaduais ... 61
1.6. O objeto da Administração Pública ... 63
1.7. Funções e fins da Administração Pública moderna ... 63
1.8. A Administração Pública e os efeitos jurídicos da sua ação para o cidadão ... 66
1.9. Administração estatal em sentido amplo e em sentido restrito 69 1.10. Sistemas de Administração Pública... 69
1.10.1. Em geral ... 69
1.10.2. Evolução recente dos sistemas anglo-saxónico ... 71
e europeu continental ... 2. Evolução histórica da Administração Pública e do direito administrativo ... 76
2.1. Fases da história da Administração Pública ... 76
2.1.1. A Administração no Estado absoluto
dos séculos XVII e XVIII ... 76
2.1.2. A Administração no Estado liberal de direito do séc. XIX 77 2.1.3. A Administração no Estado social de direito do século XX 78
2.1.4. A nova relação da sociedade com o direito ... 80
2.2. Evolução do direito administrativo ... 82
2.3. Evolução da jurisdição administrativa ... 89
2.4. A codificação do direito administrativo em Portugal ... 95
3. A Administração Pública e a Constituição ... 115
3.1. Ligação da Administração Pública à Constituição ... 115
3.2. A Administração Pública à luz da Constituição portuguesa de 1976 ... 117
3.2.1. Princípios gerais ... 117
3.2.2. Fundamentos normativos ... 119
3.3. Administração Pública e os direitos fundamentais ... 122
3.4. Administração Pública, Estado democrático de direito, social e pluralista ... 123
3.4.1. Administração Pública e Estado democrático ... 123
3.4.2. Administração Pública e Estado de bem comum ... 126
3.4.3. Administração Pública e Estado de direito ... 129
3.4.3.1. Sentido e alcance do Estado de direito ... 129
3.4.4. Administração Pública e Estado social: Administração de prestação ... 131
3.4.4.1. Para o conceito de Estado social ... 131
3.4.4.2. Estado social, democracia social e igualdade ... 132
3.4.4.3. Estado social de direito material e de justiça efetiva ... 132
3.4.4.4. Estado social, legislador e Administração Pública ... 135
3.4.4.5. Estado social e cidadão ... 136
3.4.4.6. Estado social e não retrocesso social ... 137
3.4.4.7. Estado social, ambiente e qualidade de vida ... 139
3.4.4.8. Estado social e princípio da subsidiariedade ... 141
3.4.4.9. Estado social e prestação de serviços ... 142
3.4.4.10. Estado social, interpretação e direito público subjetivo . 144 3.4.4.11. Estado social, privatização e regulação ... 144
3.4.4.12. Estado social e gerações vindouras: responsabilidade intergeracional ... 146
3.5. Constituição e eficiência económica ... 148
4. O direito da Administração Pública ... 149
4.1. O direito administrativo ... 149
4.2. Subdivisões do direito administrativo ... 150
4.2.1. Direito administrativo em geral e direito
administrativo em especial... 150
4.2.2. Direito administrativo interno e direito
administrativo externo ... 151
4.3. Atuação da Administração segundo o direito privado ... 152
4.3.1. Operações de direito privado da Administração realizadas a título subsidiário ... 152
4.3.2. Atividade económico-empresarial e com fins lucrativos da Administração ... 153
4.3.3. Prossecução de funções administrativas segundo o direito privado ... 154
4.4. Direito administrativo como parte do direito público e sua delimitação do direito privado ... 155
4.4.1. Distinção entre direito público e direito privado ... 155
4.4.2. Teorias para a delimitação do direito público relativamente ao direito privado ... 157
4.4.3. Resolução de casos concretos ... 161
4.4.4. Enquadramento de certos atos no direito público ou no direito privado ... 161
4.4.4.1. O ato material ... 161
4.4.4.2. O ato jurídico ... 162
4.4.4.3. Os contratos entre a Administração e o particular ... 163
4.4.4.4. Utilização de instalações e de serviços públicos ... 163
4.4.4.5. Resolução de casos duvidosos... 164
4.5. Aplicação subsidiária do direito privado à atividade administrativa ... 165
4.5.1. Problemática e âmbito de aplicação ... 165
4.5.2. Fundamentos da aplicação de normas e princípios de direito privado à atividade administrativa ... 165
4.5.3. Desnecessidade de recurso ao direito administrativo privado ... 166
5. Fontes de direito administrativo ... 171
5.1. Conceito de fonte de direito administrativo ... 171
5.2. Classificação das fontes de direito administrativo ... 172
5.3. Fontes de direito e normas jurídicas ... 172
5.4. Princípios gerais de direito ... 173
5.5. Princípios jurídicos fundamentais e princípios gerais de direito administrativo ... 176
5.5.1. Princípios jurídicos fundamentais ... 176
5.5.2. Princípios gerais de direito administrativo ... 176
5.5.2.1. Fundamento jurídico dos princípios gerais
de direito administrativo ... 177
5.5.2.2. Para a caraterização dos princípios gerais de direito administrativo ... 179
5.5.2.3. Os princípios gerais de direito administrativo ... 179
5.6. Fontes escritas de direito administrativo ... 181
5.6.1. A Constituição ... 182
5.6.2. A lei formal ... 183
5.6.2.1. Em geral ... 183
5.6.2.2. Promulgação, referenda e publicação das leis ... 187
5.6.2.3. Entrada em vigor das leis ... 189
5.6.2.4. A cessação de vigência das leis ... 189
5.6.3. O regulamento ... 190
5.6.4. Tipologia e hierarquia dos atos normativos ... 192
5.7. O costume como fonte de direito administrativo ... 195
5.7.1. A questão da legitimidade do costume como fonte de direito administrativo ... 195
5.7.2. Conceito e pressupostos do costume ... 198
5.7.2.1. Como surge o costume ... 198
5.7.2.2. Determinação do conteúdo da norma consuetudinária . 199 5.7.2.3. Reconhecimento jurisdicional da norma consuetudinária 199
5.7.2.4. Desaparecimento da norma consuetudinária ... 199
5.7.2.5. O costume interno ... 199
5.7.3. Âmbito de aplicação do direito consuetudinário ... 200
5.8. Jurisprudência ... 200
5.9. Doutrina ... 202
5.10. Direito da União Europeia ... 204
5.10.1. Vinculação da Administração Pública portuguesa ao direito da União Europeia ... 205
5.10.1.1. Primado da aplicação do direito da União Europeia ... 205
5.10.1.2. Vinculação aos direitos fundamentais ... 206
5.10.1.3. Vinculação aos princípios da União Europeia... 208
5.10.2. Implicações de direito da União Europeia no plano da execução administrativa ... 211
5.10.3. Cooperação da Administração portuguesa com os órgãos da União ... 213
5.10.4. Controlo da execução pela Comissão Europeia ... 214
5.10.5. Formação de um direito administrativo
da União Europeia ... 215
5.10.6. Direito administrativo português como direito
da União Europeia concretizado ... 217
5.11. O direito comparado ... 220
PARTE 2 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PORTUGUESA 6. Princípios de organização administrativa ... 230
6.1. Princípio da descentralização ... 230
6.2. Princípio da desconcentração ... 230
6.3. Princípio da desburocratização ... 231
6.4. Princípio da aproximação dos serviços às populações ... 232
7. Centralização e descentralização administrativa ... 233
7.1. Princípios gerais ... 233
7.2. Centralização e descentralização ... 234
7.2.1. Caraterísticas da centralização ... 234
7.2.2. Caraterísticas da descentralização ... 236
7.3. Significado da centralização e da descentralização ... 238
7.4. Evolução histórica da centralização e da descentralização a partir da Revolução Francesa ... 241
8. Concentração e desconcentração administrativa ... 247
8.1. Caraterização da concentração e da desconcentração de poderes em Portugal ... 247
8.2. Delegação de poderes ... 249
8.2.1. Conceito de delegação de poderes... 249
8.2.2. Natureza jurídica da delegação de poderes ... 249
8.2.3. Elementos da delegação de poderes ... 249
8.2.4. Requisitos do ato (expresso) de delegação ... 250
8.2.5. Poderes do delegante ... 252
8.2.6. Subdelegação de poderes ... 252
8.2.7. Regime dos atos praticados ao abrigo da delegação de poderes ... 252
8.2.8. Extinção da delegação de poderes ... 253
8.2.9. Delegação de assinatura ... 255
9. Integração e devolução de poderes ... 256
10. Poderes de orientação e de controlo administrativo ... 258
10.1. Tutela ... 258
10.1.1. Controlo tutelar ... 258
10.1.2. Tutela corretiva, inspetiva e substitutiva ... 261
10.2. Superintendência ... 262
10.3. Hierarquia ... 263
10.3.1. Hierarquia administrativa em geral ... 263
10.3.2. Controlo hierárquico ... 265
11. Entes, órgãos, competências e serviços administrativos ... 267
11.1. Entes públicos ... 271
11.1.1. Conceito de ente público ... 272
11.1.2. Tipologia dos entes públicos ... 274
11.1.3. Regime jurídico dos entes públicos ... 277
11.2. Órgãos e competências ... 278
11.2.1. Órgãos ... 278
11.2.1.1. Dos órgãos em geral ... 278
11.2.1.2. O caso específico dos órgãos colegiais ... 281
11.2.1.2.1. O presidente e o secretário ... 283
11.2.1.2.2. Requisitos das deliberações ... 285
11.2.1.2.3. Publicidade das reuniões ... 287
11.2.1.2.4. Ata da reunião ... 287
11.2.1.2.5. Responsabilidade pelas deliberações tomadas ... 289
11.2.2. Competência ... 289
11.2.2.1. Da competência em geral ... 289
11.2.2.2. Espécies de competência ... 291
11.2.2.3. Substituição de titulares de cargos ... 293
11.2.2.4. Conflitos de jurisdição, de atribuição e de competência 294 11.2.2.4.1. Conflitos de competência ... 294
11.2.2.4.2. Conflitos de atribuições ... 295
11.2.2.4.3. Conflitos de jurisdição ... 296
11.2.2.4.5. Garantias de imparcialidade: impedimento, incompatibilidade, suspeição e escusa ... 298
11.2.2.4.6. Âmbito de aplicação das garantias de imparcialidade 300 11.2.2.4.7. Arguição e declaração do impedimento ... 303
11.3. Serviços administrativos ... 305
11.3.1. Dos serviços administrativos em geral ... 305
11.3.2. Tipologia dos serviços administrativos ... 306
11.3.3. Caraterização jurídica dos serviços administrativos ... 307
12. Organização da Administração Pública em Portugal ... 309
12.1. Administração central direta do Estado ... 310
12.1.1. O Estado ... 310
12.1.1.1. Conceito de Estado ... 310
12.1.1.2. O Estado como pessoa coletiva pública ... 311
12.1.1.3. Atribuições do Estado ... 312
12.1.1.4. Órgãos do Estado ... 313
12.1.1.4.1. O Governo ... 315
12.1.1.4.2. Função e estrutura do Governo ... 315
12.1.1.4.3. Formação e responsabilidade do Governo ... 318
12.1.1.4.4. Competência do Governo ... 319
12.1.1.4.4.1. Competência política do Governo ... 319
12.1.1.4.4.2. Competência legislativa do Governo ... 320
12.1.1.4.4.3. Competência administrativa do Governo ... 320
12.1.1.4.4.4. Competência do Conselho de Ministros ... 321
12.1.1.4.4.5.1. Em geral ... 321
12.1.1.4.4.5.2. Presidência do Conselho de Ministros ... 322
12.1.1.4.4.5.3. Ministérios ... 323
12.1.1.4.4.5.4. Secretarias de Estado ... 324
12.1.1.4.4.5.5. Direções-Gerais ... 324
12.2. Administração central indireta do Estado ... 325
12.2.1. Conceito e espécies ... 325
12.2.2. Identidade orgânica da Administração estadual indireta ... 326
12.2.3. Entes que integram a Administração estadual indireta ... 327
12.2.3.1. Caraterização geral ... 327
12.2.3.2. Institutos públicos... 328
12.2.3.2.1. Conceito ... 328
12.2.3.2.2. Espécies de institutos públicos ... 330
12.2.3.2.2.1. Serviços personalizados do Estado ... 330
12.2.3.2.2.2. As fundações públicas ... 331
12.2.3.2.2.3. Estabelecimentos públicos ... 332
12.2.3.2.2.4. Entidades Públicas Empresariais (EPE) ... 332
12.2.3.2.2.4.1. Considerações prévias ... 333
12.2.3.2.2.4.2. Para a história recente das entidades públicas empresariais em Portugal ... 335
12.2.3.2.2.4.3. Espécies de entidades públicas empresariais ... 337
12.2.3.2.2.5. Regime jurídico dos institutos públicos ... 338
12.2.3.3. Associações públicas... 339
12.2.3.3.1. Em geral ... 339
12.2.3.3.2. Conceito ... 340
12.2.3.3.3. Tipos de associações públicas ... 341
12.2.3.3.4. Regime jurídico das associações públicas ... 343
12.2.3.3.5. Atribuições gerais das associações públicas de carácter profissional ... 344
12.3. Administração regional: as regiões autónomas
dos Açores e da Madeira ... 345
12.4. Administração local autárquica ... 346
12.4.1. Em geral ... 346
12.4.2. Autonomias e domínios de atividade ... 346
12.4.3. Atribuições: classificação e liberdade na sua prossecução . 347 12.4.3.1. Em geral ... 347
12.4.3.2. Atribuições próprias ... 347
12.4.3.3. Atribuições transferidas ... 347
12.4.4. As autarquias em especial... 348
12.4.4.1. A Região Administrativa, os Distritos e as Comissões de Coordenação ... 348
12.4.4.2. Os municípios em Portugal ... 348
12.4.4.3. Associações de municípios ... 353
12.4.4.4. A freguesia em Portugal ... 354
12.4.4.5. A tutela sobre as autarquias ... 356
12.4.4.6. Grandes cidades e áreas metropolitanas de Lisboa e Porto . 357 12.5. Instituições particulares de interesse público ... 358
12.5.1. Em geral ... 358
12.5.2. Sociedades de interesse coletivo ... 359
12.5.3. Pessoas coletivas de utilidade pública administrativa ... 359
12.5.4. Pessoas coletivas de mera utilidade pública ... 360
12.5.5. Instituições particulares de solidariedade social ... 360
PARTE 3 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO 13. Conceito e função dos princípios fundamentais de direito administrativo ... 375
14. Os diferentes princípios fundamentais de direito administrativo ... 375
14.1. Princípio da legalidade e da proibição do arbítrio ... 375
14.1.1. Preferência de lei ... 377
14.1.2. Reserva de lei ... 378
14.1.2.1. Para o conceito de reserva de lei... 378
14.12.2. Reserva de lei, direitos fundamentais e poder de organização da Administração ... 379
14.1.2.3. Reserva de lei e Administração de prestação ... 381
14.1.3. Proibição do arbítrio ... 385
14.2. Princípio da proporcionalidade ... 388
14.2.1. Conceito e significado ... 388
14.2.2. Previsão legal ... 391
14.2.3. Determinação do fim ... 391
14.2.4. Adequação ... 391
14.2.5. Exigibilidade ou indispensabilidade da medida ... 392
14.2.6. O apresentar-se adequado e indispensável ... 393
14.2.7. Proporcionalidade em sentido restrito ... 394
14.3.Princípio da prossecução do interesse público ... 398
14.4. Princípio da igualdade ... 401
14.5. Princípio da imparcialidade ... 406
14.6. Princípio da justiça ... 411
14.6.1. Caraterização geral ... 411
14.6.2. O princípio da justiça na jurisprudência do STA ... 413
14.7. Princípio da boa-fé ... 415
14.8. Princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares ... 416
14.9. Princípio da colaboração dos órgãos da Administração entre si e com os particulares ... 418
14.9.1. Noção e caraterização ... 418
14.9.2. O princípio da colaboração da Administração com os particulares na jurisprudência do STA ... 420
14.10. Princípio da participação ... 421
14.11. Princípio da decisão ... 422
14.11.1. Conceito e caraterização ... 422
14.11.2. O princípio da decisão na jurisprudência do STA ... 424
14.12. Princípio da gratuitidade do procedimento ... 424
14.13. Princípio do acesso à justiça ... 425
14.13.1. Conceito e caraterização ... 425
14.13.2. Exigências fundamentais do princípio do processo equitativo ... 426
14.13.3. O princípio do acesso à justiça na jurisprudência do STA . 429 14.14. Princípio da desburocratização ... 432
14.15. Princípio da eficiência da atuação administrativa ... 434
14.16. Princípio da não simplificação das operações administrativas à custa da diminuição das garantias os cidadãos ... 434
14.17. Princípios da Administração aberta, da transparência e da autodeterminação informacional ... 438
14.18. Princípio da boa administração ... 439
14.19. Princípio da ética administrativa ... 441
14.20. Princípio do compliance ... 445
14.20.1 Noção do compliance ... 445
14.20.2 Fins do compliance ... 446
14.20.3. Exigências do compliance ... 446
PARTE 4
DISCRICIONARIEDADE E CONCEITOS INDETERMINADOS
1
