1 - Introdução
Num mundo sob o paradigma de intensa competitividade e, consequentemente, de constantes mudanças, resultando num ambiente complexo, imprevisível e de profundas incertezas, onde a concepção de cenários futuros é cada vez mais para muitos um exercício de adivinhação, quais seriam então as perspectivas da filosofia do planejamento estratégico e especialmente do planejamento estratégico governamental?
Esse questionamento tem sido objeto de muitas reuniões de gestores de alto nível, de organizações privadas e também de instituições públicas. Inclusive, as discussões não têm poupado fóruns que, ao longo de muitos anos, vêm utilizando da metodologia de planejamento estratégico para definir os rumos dos negócios.
A polêmica toma volume à medida que os casos de fracasso, sempre de maior repercussão, não foram evitados pela adoção sistemática do planejamento estratégico. Já se fala que o planejamento estratégico é apenas mais um modismo, alavancado pelas empresas de consultoria para garantir seu portifólio de serviços.
Se modismo ou não, hoje, e mais acentuadamente nos últimos 10 anos, uma empresa que não embarcou na onda do planejamento estratégico é vista com maus olhos no seu segmento de mercado e, também, por seus clientes mais exigentes. Falar que na empresa se adotam as melhores práticas do planejamento estratégico soa como sinal de modernidade, quando não de sofisticação.
O contrário pode até ser interpretado como sinal de deterioração empresarial. Isso a despeito do quanto efetivamente o planejamento estratégico tem colaborado para o sucesso do negócio, o que fica mais evidente pela recorrente ausência de métricas confiáveis de avaliação. Não é incomum ver organizações e instituições que adotaram o planejamento estratégico não conseguirem tangibilizar os benefícios decorrentes ou, ao menos, associá-los aos esforços de planejamento.
Num esforço de trazer mais luz sobre o tema pretendemos, ao longo desse artigo, analisar o futuro do planejamento estratégico e os desafios do
O futuro do planejamento estratégico e os desafios do planejamento estratégico
governamental
Washington Rodrigues Lima
Tenente-Coronel Bombeiro Militar do Distrito Federal, estagiário do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia da Escola Superior de Guerra no ano de 2006.
planejamento estratégico governamental diante da abordagem do americano Henry Minstzberg, um dos gurus da atualidade do planejamento estratégico, no seu recente livro Ascensão e queda do planejamento estratégico e de Carlos Matus, chileno, pós-graduado em Harvard, ex-ministro e ex-presidente do Banco Central do Chile, apresentada na obra O método PES – Planejamento Estratégico Situacional, de Franco Huertas.
Não é o escopo dessa iniciativa uma abordagem conceitual do planejamento estratégico ou mesmo a apresentação de metodologias. O esforço é no sentido de desmistificar o planejamento estratégico como um todo e potencializar as suas possibilidades, destacadamente na vertente do planejamento estratégico governamental, um dos temas de preocupação da Escola Superior de Guerra na sua incansável busca de “se estudar os destinos do Brasil”, e com a qual pretendemos colaborar.
Contudo, apenas preliminarmente, cabe esclarecer que o método PES de paternidade de Matus é “... um método e uma teoria do Planejamento Estratégico Público... uma vertente boa do planejamento estratégico corporativo... onde os atores são partidos políticos, governantes ou dirigentes de organizações públicas, empresariais e sindicais... atores sociais.” (HUERTAS, 1996) e dadas as suas peculiaridades difere considerável, mas não essencialmente, do planejamento estratégico tradicional. Assim, entendo que o método PES poderia se inserir nos estudos da Escola Superior de Guerra.
Inicialmente, embora já no começo de ambos os textos citados, os autores declaram explicitamente que existe forte ceticismo em relação aos efetivos resultados do planejamento estratégico, também deixam claro que essa sensação é mais resultado de problemas na implementação do planejamento e na avaliação dos resultados.
Quanto às questões que envolvem a implementação, as dificuldades já começam no entendimento do que é realmente o planejamento para as instituições. Logo, é previsível que os demais aspectos sejam prejudicados.
No que diz respeito à avaliação dos resultados obtidos a dificuldade gira em torno das métricas adotadas que, mormente remetem a parâmetros financeiros que, via de regra, não são os indicadores mais recomendáveis para avaliação de iniciativas públicas cujos objetivos são o interesse público e o bem comum, valores perceptíveis, mas intangíveis do ponto de vista quantitativo.
Somente diante dessas considerações preliminares alguém precocemente poderia relegar o planejamento estratégico à decadência. Mas, veremos que não é o caso que se verifica ao término da leitura das duas obras de referência.
2 - O método PES – Planejamento Estratégico Situacional
O livro de Huertas sobre o Método PES é uma compilação de uma entrevista que concedeu após uma palestra de Carlos Matus, o autor deste método com que trabalha há 25 anos, numa universidade.
Ao longo de todo o livro podemos perceber que existem significativas diferenças entre o planejamento estratégico tradicional e o Método PES, proposto por Matus. Mas a diferença marcante que, inclusive, é evidenciada no nome do método - Planejamento Estratégico Situacional – envolve uma outra abordagem do que seja o diagnóstico, ou análise ambiental (CERTO, 1993), fase inicial do planejamento estratégico tradicional, como vemos a seguir.
“O planejador tradicional vale-se do conceito de diagnóstico para explicar a realidade. Até meados dos anos 70 eu também aceitava esse conceito...O analista que diagnostica deve ser objetivo, científico e rigoroso; deve descobrir a verdade – no singular – e, a partir dela, construir o plano para mudá-la. O diagnóstico, nesse caso, deve ser único e válido para todos. Essas idéias parecem evidentes e imbatíveis.
...Até aqui tudo parece ir muito bem, mas na verdade já está tudo muito mal. Para descobrir o que há de errado no conceito de diagnóstico, é preciso tentar aplicá-lo a um jogo com dois ou mais adversários. A aplicação do conceito, nesse caso, é o único modo de descobrir que, em um jogo real, as explicações dos jogadores adversários nunca são iguais, e que não se resolve o problema ao dizer que uma dessa explicações é verdadeira e que as que forem diferentes dessa são falsas. Há várias explicações verdadeiras sobre uma mesma realidade?
O que significa verdadeira? Esse é o ponto de partida para a teoria das situações.” (Matus apud Huertas, 1997)
Essa ótica, embora preliminarmente pareça sutil, impacta de forma significativa o processo de concepção do planejamento estratégico, como é desenvolvido na maioria das organizações.
Matus, inclusive, comenta que, dado o quanto a maneira tradicional de conceber o planejamento estratégico esteja já arraigada nas práticas gerenciais da empresa, muitos gestores não conseguem perceber as conseqüências dessa abordagem. Ele continua:
“O planejamento tradicional só reconhece um ator – o governo do Estado – e todos os demais são agentes com condutas predizíveis.
O planejamento tradicional, ..., estabelece uma relação entre um sujeito que planeja e um sistema planificado, na qual não há sujeitos e que se pode auto-explicar. Só haverá uma explicação se houver um ator interessado em explicar. Ao contrário, para PES, o que há é um jogo entre vários atores, em conseqüência, surge a pergunta:
como esses atores explicam a realidade do jogo? Cada jogador tem a sua realidade? Qual é o fundamento explicativo a partir do qual cada jogador faz seus planos para ganhar o jogo?” (Matus apud Huertas, 1997)
Esse é o ponto de partida para a teoria das situações (Matus apud Huertas, 1997) que Matus propõe, a partir da qual ele estabelece um método para captar melhor a realidade ou situações.
A teoria tenta minimizar a miopia natural dos gestores em suas particulares visões de mundo - o mercado – com as quais fundamentam os planos estratégicos de sua organização. Logo, a partir de visões particulares construímos um futuro muito particular onde queremos que o nosso planejamento nos leve.
È como se numa viagem marítima nos guiássemos pelas impressões visuais do clima ao nosso redor e desprezássemos a experiência do timoneiro, de outros navegantes na mesma rota, as informações climatológicas dos especialistas, etc..
“...a categoria “situação” permite compreender a assimetria das explicações em um jogo, conceito teórico da maior importância na análise estratégica. Explicações diferentes sobre uma mesma realidade não são apenas respostas diferentes para perguntas iguais:
são respostas diferentes a perguntas diferentes. Por exemplo, em uma situação de inflação, uma pergunta-chave, para os sindicalistas, é: de quanto é a perda em salários reais? Para uma empresa, a pergunta-chave, crítica, é: de quanto é minha descapitalização?
As perguntas relevantes são diferente para diferentes atores. ...O planejador tradicional omite a mediação da apreciação situacional porque as subjetividades o incomodam e estabelece uma relação direta – que não existe na realidade – entre diagnóstico e o plano.
Nenhum plano real é formulado com base em diagnósticos: fazem- se planos reais a partir de análises de situações”. (Matus apud Huertas, 1997)
De fato, à medida que a sociedade, de maneira geral, se sofistica, as interações entre os seus diversos atores são cada vez mais complexas e, dificilmente, podem ser materializadas por intermédio de uma abordagem particular.
“O irrealismo do planejamento tradicional baseia-se em uma só coisa que contamina toda a sua teoria com uma grande falta de rigor:
ignora que o outro existe, ignora os adversários, ignora a metáfora do jogo e ignora os atores sociais”. (Matus apud Huertas, 1997) Muitas organizações não entendem o porquê dos seus planejamentos estratégicos não aderirem à realidade ou mesmo resultarem em baixa efetividade.
Como Matus vê, a explicação está na falta de uma percepção mais consistente da própria realidade. Essa percepção será tanto mais consistente na medida em que mais atores em torno do negócio participem do processo de percepção da situação.
No caso do planejamento estratégico governamental essa abordagem é mais crucial, dado que o governo mais adiante se confunde com a própria sociedade que representa. Assim, as visões dos diversos atores sociais são fundamentais para nortear as políticas de governo.
Diante do que Matus coloca, percebe-se o porquê de muitas políticas públicas materializadas em planejamentos estratégicos tipicamente de gabinete e de autoria de gestores com pouca representatividade não comporem a realidade.
Normalmente, disso decorre o grande ceticismo existente em torno das iniciativas de planejamento estratégico e, por outro lado, um reforço nas práticas de improvisação.
“As fraquezas do planejamento tradicional dão valiosíssimas vantagens à improvisação. A improvisação tem quatro qualidades essenciais em relação ao planejamento tradicional: (1) é flexível e adaptável à realidade, já que não se apresenta com uma proposta formal e é feita a cada momento; (2) é oportuna, porque age sem formalismos e em alta velocidade, enquanto um plano demora um ou dois anos para ser produzido e quase nunca pode ser revisto;
a improvisação está sempre presente quando é necessária, com suas propostas; (3) é variada, porque suas fontes de produção estão dispersas em muitos lugares do aparelho e do sistema social, enquanto o planejamento tem suas fontes concentradas nos escritórios de planejamento; e (4) e predominantemente situacional, ainda que muitas vezes também possa ser tecnocrática, já que o improvisador não age, em geral, movido por uma teoria ou técnica, mas com base em uma experiência matizada por uma grande variedade de critérios. (Matus apud Huertas, 1997)
Assim, após a ascensão e queda do planejamento estratégico tradicional a alternativa é planejamento estratégico situacional?
Como explicitamos inicialmente, se o planejamento estratégico tradicional é ainda um modismo objeto de grandes projetos de consultoria será que de fato estamos vendo o final de um ciclo?
3 - Ascensão e queda do planejamento estratégico
Minstzberg, autor de umas das referências no estudo da evolução da filosofia do planejamento, a obra Safári de Estratégias, em seu mais recente trabalho, Ascensão e Queda do Planejamento Estratégico, desmistifica o planejamento estratégico por intermédio do que chama de “armadilhas e falácias” que estão de modo geral, mais relacionadas com os problemas de implementação, como citamos na introdução.
Embora diante da preponderância dos problemas relacionados com a implementação das estratégias, Minstzberg traça um paralelo entre as
“armadilhas e falácias” e a ascensão e queda do planejamento estratégico.
Vemos em suas próprias palavras que:
“... as duas principais armadilhas do planejamento... que não somente erram o alvo, mas que podem ser o oposto do que sustentavam ...o planejamento pode impedir a si mesmo de funcionar como os proponentes afirmaram que devia. Certamente, o planejamento não pode funcionar de maneira efetiva sem o apoio das pessoas que ocupam cargos seniores nas organizações, nem sobreviver em climas hostis à sua prática. Entretanto, as verdadeiras perguntas são por que, afinal, esse apoio é negado com tanta freqüência e por que esses climas aparecem? Ao sugerirmos algumas respostas, introduzimos várias características problemáticas do planejamento.
Essas incluem um afastamento do “objetivo” que muitas vezes abala o comprometimento e suscita a política, bem como uma tendência para o conservadorismo e uma obsessão pelo controle que pode provocar um clima de conformidade e inflexibilidade, o qual prefere a mudança incremental, genérica, focada no curto prazo.
Essas podem ser as verdadeiras armadilhas do planejamento.”
(MINTZBERG, 2004)
Podemos perceber que as armadilhas que Minstzberg destaca, o comprometimento, no caso a falta do comprometimento e a obsessão por controle da alta administração, determinam o fracasso do planejamento estratégico na medida em que limita o seu impacto no curto prazo, como resultado de mudanças meramente reativas ou incrementais, e inespecíficas ou genéricas.
De fato, se o escopo do planejamento estratégico é estabelecer um contexto organizacional com atenção no futuro, e quanto mais distante for este futuro, melhor, como forma de antecipar cenários e, a partir daí, reposicionar o negócio. Uma postura imediatista, de curto prazo, desvirtua essencialmente o planejamento estratégico.
No que tange às falácias Minstzberg coloca que a falácia da predeterminação e a do desligamento leva a essência do problema ou das falácias, a formalização do planejamento estratégico. Assim lemos:
“O planejamento assume a predeterminação em vários aspectos:
o prognóstico por meio da previsão”...”a incerteza é o calcanhar de Aquiles do planejamento estratégico”...”as previsões de longo prazo (dois anos ou mais) são notoriamente imprecisas”.
...”uma das principais suposições em planejamento é a de
desligamento”...”a verdadeira direção do planejamento” torna- se “possível exclusivamente porque a gerência não está mais inteiramente imersa nos detalhes da própria tarefa”...Em vez disso, ela pode se concentrar nos assuntos “estratégicos” realmente importantes, de longo prazo.”...”Também não há dúvida de que os bons pensadores estratégicos são reflexivos, o tipo de gente que, na metáfora popular, consegue se elevar acima das árvores para ver a floresta – consegue ter a perspectiva ampla, de longo prazo.
Ainda assim, afirmar que a resposta estratégica efetiva depende de esse tipo de gente ficar permanentemente empoleirado no ar (presume-se que na plataforma de um sistema formal) é, em nossa opinião, uma falácia que se revelou terrivelmente dispendiosa para muitas organizações.” (MINTZBERG, 2004)
Minstzberg, embora faça distinção entre as falácias, estabelece que a predeterminação e o desligamento deságüem na formalização, entendida como a materialização do planejamento estratégico concebido pela alta administração da organização.
Para ele o planejamento estratégico formal ou formalizado é uma tênue imagem da perspectiva que a alta administração realmente entende como planejamento estratégico.
“Gradualmente, estamos convergindo para a essência do problema, a grande falácia do planejamento. Mais próxima de seu núcleo, realmente um compêndio dos pontos considerados até agora, está a falácia de que o processo de formação de estratégia pode ser formalizado...assim não temos evidências de qualquer dos sistemas de planejamento estratégico – independentemente de sua elaboração, ou fama – tenha dado certo...Alguma coisa claramente deu errado com a formalização.” (MINTZBERG, 2004)
Pelo que foi mostrado, o planejamento estratégico deve ser descartado das práticas gerenciais? Se diante do planejamento estratégico nos confrontamos com armadilhas e falácias, como podemos ainda empregá-lo como ferramenta gerencial e assim apropriar as organizações de condições para acompanhar o dinamismo das mudanças do mercado e comunidades?
Na realidade, a didática de concepção da obra Ascensão e Queda do Planejamento e Estratégico é, propositadamente, revelada somente no seu fim, descortinando onde o autor pretendia chegar com suas observações desconcertantes.
“Fomos altamente críticos durante esta discussão, afirmando que, ao tentar ser tudo, o planejamento arriscou-se a ser rejeitado
como sendo nada. Na verdade, nunca tivemos qualquer intenção de rejeitar o planejamento, embora o tom de nossa discussão possa ter dado esta impressão. Ao contrário, exageramos nossas críticas, longe da conclusão de que o planejamento pode fazer tudo ou nada. Para levar de um extremo (onde acreditamos que o planejamento sempre esteve) para o meio, é preciso se afastar do extremo oposto (como, ao tentar equilibrar uma gangorra com todo o peso em um extremo, deve-se por o peso no outro, não no meio). Tendo (esperamos) conseguido atrair o leitor para esse meio, agora podemos nos posicionar aí também, para considerar os papéis viáveis que o planejamento, assim como os planos e os planejadores, podem desempenhar nas organizações. Por isso, o tom de nossa discussão muda neste ponto, de crítico para construtivo.” (MINTZBERG, 2004)
O grande esforço de Minstzberg é “...atrair o leitor...” e assim levá-lo, depois de perceber as idiossincrasias do planejamento estratégico, a “considerar os papéis viáveis que o planejamento, assim como os planos e os planejadores, podem desempenhar nas organizações.” E somente então, “...o tom de nossa discussão muda neste ponto, de crítico para construtivo.”
Entendido o artifício de Minstzberg ao tratar da “Ascensão e Queda do Planejamento Estratégico” e diante da alternativa proposta por Matus como o PES, passamos a considerar as duas perspectivas com vistas ao futuro do planejamento estratégico e aos desafios do planejamento estratégico governamental.
4 - O futuro do planejamento estratégico e os desafios do planejamento estratégico governamental
Neste ponto, percebemos que, embora a partir de abordagens estanques, Mintzberg e Matus fazem considerações convergentes. Dessa convergência, podemos identificar uma nova forma de se desenvolver o planejamento estratégico que, entendemos, seja o futuro do planejamento.
Essa nova forma é especialmente mais importante à medida que é mais aderente às demandas da complexidade das corporações multinacionais ou globais e aos governos e sociedades.
Quando o autor de “Ascensão e Queda do Planejamento Estratégico”
se refere às armadilhas e falácias do planejamento estratégico, por intermédio da falta de comprometimento, da obsessão por controle, da filosofia da predeterminação, e do desligamento, tudo em torno da alta administração, o que resulta numa formalização míope de um plano estratégico, ele está questionando a filosofia do planejamento na raiz, nos primórdios da fase de análise ambiental, no diagnóstico.
Numa outra abordagem, Matus também questiona a doutrina do planejamento já no seu começo, quando declara que a ausência da percepção da realidade situacional, do modo como a vêem os muitos atores envolvidos, compromete o diagnóstico a partir do qual se vai elaborar qualquer planejamento.
Embora aqui apresentadas sumariamente, fica evidente que as duas posturas levam à invalidação da formalização do planejamento estratégico.
E aqui aparece uma incongruência: como podemos atribuir a maioria dos fracassos de muitos projetos de planejamento estratégico a problemas com a implementação, se existem dúvidas anteriores quanto ao processo de formalização do planejamento?
Vemos que o futuro do planejamento estratégico e notadamente os desafios do planejamento estratégico governamental, dependem dos esforços dos estudiosos e administradores em resolver a questão da validação do plano estratégico formalizado ao final do processo. Somente então, seria razoável responsabilizar a fase de implementação pelos insucessos!
Por outro lado, se a formalização está sendo encarada com ponto sensível é, também, uma oportunidade para o amadurecimento de iniciativas, embora ainda isoladas, de agregar valor ao processo de concepção do plano estratégico, com o uso das possibilidades da tecnologia da informação.
Essas possibilidades não se restringem ao uso de aplicativos, mas a concepção de um sistema de informação focado nas demandas do processo de concepção do plano estratégico.
Na realidade, alguns aplicativos voltados especificamente para a concepção do plano estratégico, já tentam reduzir a miopia das visões restritas ao nível gerencial pelo uso do Método Delphi, que se propõem a confrontar a opinião de vários atores.
Esses aplicativos também apresentam maior flexibilidade para acompanhar a evolução da conjuntura e, portanto, absorver as mudanças que podem impactar o plano, tornando-o mais dinâmico.
Uma categoria de aplicativos chamada Enterprise Planning Managment – (EPM), voltada, de modo geral, para gerência de projetos, começa a apresentar modelos de planejamento estratégico, justamente para integrar e gerenciar os diversos projetos em curso na organização.
Mas o quê entendemos possuir maior vocação para potencializar as possibilidades de um planejamento estratégico e, especificamente, minimizar os problemas em sua concepção, ensejando a colaboração de vários atores, e a participação mais madura dos gestores de alto nível, é o Data Warehouse (DW), um sistema de informação utilizado para armazenar informações relativas às atividades de uma organização em bancos de dados, de forma consolidada, favorecendo a produção de relatórios, a análise de grandes volumes de dados e a obtenção de informações estratégicas, que podem facilitar a tomada de decisão.
Diante do exposto, identificamos alguns desafios do planejamento estratégico mais emergentes, talvez, até mesmo, que assumam o papel de
“fatores críticos de sucesso” (FCS).
O primeiro desafio é a despeito das correntes que pregam a improvisação e o reativismo devemos continuar acreditando nas virtudes do planejamento estratégico, mas de forma centrada, absorvendo a didática do equilíbrio de Mintzberg.
O segundo desafio é engajarmos todas as possibilidades da tecnologia da informação para poder resolver as idiossincrasias do processo de formalização do planejamento estratégico. Esse esforço requer a busca daquelas soluções mais maduras e consolidadas e que sejam aderentes à realidade da organização – o planejamento situacional de Matus. Isso como o próprio planejamento estratégico não é trivial.
O planejamento estratégico governamental, dada a complexidade de interações com a sociedade, e entre os vários órgãos do governo e as outras nações, não pode prescindir do uso de potente sistema de informação para formulação de suas estratégias.
Sem o paradigma da informática, o planejamento estratégico governamental é superficial, setorizado e sem substância, já que não consegue enxergar a Nação e o Estado com um todo, sem prejudicar a autonomia dos poderes e das esferas do governo.
5 - Conclusões
A revisão de Ascensão e queda do planejamento estratégico e O método PES com o propósito de confrontar essas duas abordagens e, a partir daí, estabelecer o futuro do planejamento estratégico como disciplina ou filosofia administrativa e os desafios do planejamento estratégico governamental, resulta numa ênfase na tecnologia da informação como instrumento para resolver os problemas de formulação do plano estratégico.
Naturalmente, os saltos tecnológicos da informática são orientados às demandas do mercado. Assim, cremos que à medida que as organizações entendam os benefícios do uso da tecnologia da informação no planejamento estratégico e comecem a requerer soluções mais competentes, o mercado vai reagir exponencialmente.
Podemos até concluir que já estamos entrando na segunda geração de tecnologias com recursos para apoiar o planejamento estratégico. Essa conclusão leva-nos a perceber que ainda há muitos espaços para ocupar e passos para dar.
Para o planejamento estratégico governamental, o suporte da tecnologia da informação possibilita o acesso aos conteúdos de valor estratégico dos diversos segmentos do governo, o tratamento desse imenso volume de informação, a produção de conhecimento a partir de então, a submissão à análise interativa
dos vários atores do governo, o uso de um modelo de formalização dos planos estratégicos em níveis gerenciais, o controle da implementação de medidas decorrentes, a retro-alimentação dinâmica da evolução da conjuntura, etc.
Somente nessa perspectivas de tratamento das informações governamentais fica evidente o papel crucial da tecnologia da informação diante da complexidade que reveste o planejamento estratégico governamental.
Portanto, a decisão de se investir na concepção de uma solução informacional capaz pode ser a diferença entre as verdadeiras possibilidades do uso da filosofia do planejamento estratégico e o uso apenas acadêmico quando não meramente teórico.
REFERÊNCIAS
CERTO, Samuel C. Administração Estratégica. São Paulo: Person Education do Brasil Ltda, 1993.
HUERTAS, Franco. O método PES: entrevista com Matus. São Paulo:
FUNDAP, 1996.
MINTZBERG, Henry. Safári de estratégia: um roteiro pela selva do planejamento estratégico. Porto Alegre: Bookman, 2000.
__________________. Ascensão e queda do planejamento estratégico.
Porto Alegre: Bookman, 2004.
