CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS DEPARTAMENTO DE DIREITO
VITOR PIRES DA SILVA
A RENDA BÁSICA COMO VETOR DA REDUÇÃO DA POBREZA E DESIGUALDADE NO BRASIL
Florianópolis 2020
VITOR PIRES DA SILVA
A RENDA BÁSICA COMO VETOR DA REDUÇÃO DA POBREZA E DESIGUALDADE NO BRASIL
Trabalho Conclusão do Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Federal de Santa Catarina como requisito para a obtenção do Título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Valcir Gassen
Florianópolis 2020
Universidade Federal de Santa Catarina
Centro de Ciências Jurídicas
COORDENADORIA DO CURSO DE DIREITO
TERMO DE APROVAÇÃO
O presente Trabalho de Conclusão de Curso, intitulado A renda básica
como vetor da redução da pobreza e desigualdade no Brasil, elaborado pelo
acadêmico Vitor Pires da Silva, defendido em 14/12/2020 e aprovado pela
Banca Examinadora composta pelos membros abaixo assinados, obteve
aprovação com nota 10 (dez), cumprindo o requisito legal previsto no art. 10
da Resolução nº 09/2004/CES/CNE, regulamentado pela Universidade
Federal de Santa Catarina, através da Resolução nº 01/CCGD/CCJ/2014.
Florianópolis, 14 de dezembro de 2020
________________________________________________
Prof. Dr. Valcir Gassen
Professor Orientador
________________________________________________
Prof. Dr. Gilson Wessler Michels
Membro de Banca
________________________________________________
Me. Marlon de Oliveira Xavier
Universidade Federal de Santa Catarina
Centro de Ciências Jurídicas
COORDENADORIA DO CURSO DE DIREITO
TERMO DE RESPONSABILIDADE PELO INEDITISMO DO TCC E
ORIENTAÇÃO IDEOLÓGICA
Aluno: Vitor Pires da Silva
RG: 5.448.042
CPF: 101.567.089-06
Matrícula: 15200084
Título do TCC: A renda básica como vetor da redução da pobreza e
desigualdade no Brasil
Orientador: Valcir Gassen
Eu, Vitor Pires da Silva, acima qualificado; venho, pelo presente
termo, assumir integral responsabilidade pela originalidade e conteúdo
ideológico apresentado no TCC de minha autoria, acima referido
Florianópolis, 14 de dezembro de 2020.
________________________________________________
VITOR PIRES DA SILVAAos meus queridos pais, por acreditarem nos meus sonhos e serem fundamentais na realização deles.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente meus pais, Alessandra e Marcelo, por tudo que me proporcionaram, por todos os sacrifícios e momentos inesquecíveis, enchendo a minha vida de felicidades, realizando meus sonhos e me instigando a orgulhá-los com conquistas. À Bianca e Eduardo, meus irmãos, agradeço por todas as experiências compartilhadas, me ajudando a crescer e amadurecer como ser humano, e pelo espírito fraterno que conseguimos encontrar mesmo nas situações mais difíceis.
Da mesma forma, agradeço meus avós Evandir, Vilma, Elauri e Arlene, pelos incentivos e ajudas nessa jornada, bem como a todos meus familiares.
A todos os meus amigos, um grande obrigado pela convivência, aprendizados e felicidades. Em especial, àqueles que foram minha segunda família em Florianópolis, Ariel, Breno, Délis, Felipe, Gustavo, Igor, João Vitor, João Victor, Júlia, Pedro, Rafaela, Tiago, Tomás e Victória.
Por fim, agradecer à Universidade Federal de Santa Catarina pela enorme oportunidade e pelos anos magníficos que vivi enquanto estudando. Também, agradecer a todos os professores que compartilharam comigo seu vasto conhecimento, não somente sobre o curso, mas sobre a vida. Em especial, um muito obrigado ao Prof. Dr. Valcir Gassen, que despertou em mim a vontade de aprender mais sobre Direito Tributário e políticas públicas, e que humildemente me orientou neste trabalho.
A velha se inclinou e abanou o fogo com a mão. Assim, com o dorso torcido e o pescoço espichado e arado pelas rugas, parecia uma antiga tartaruga negra. Mas aquele pobre vestido, por certo, não a protegia como uma carapaça, e de resto ela era tão vagarosa só por causa da idade. Às suas costas, também torcido, seu casebre de madeira e lata, e além outros casebres semelhantes do mesmo subúrbio de São Paulo; à sua frente, numa chaleira cor de carvão, já fervia a água para o café. Levou uma latinha aos lábios; antes de beber, balançou a cabeça e fechou os olhos. “O Brasil é nosso”, disse. No centro da mesma cidade e nesse mesmo momento, pensou exatamente a mesma coisa, mas em outro idioma, o diretor executivo da Union Carbide, enquanto levantava uma taça de cristal para celebrar a captura, por sua empresa, de mais uma fábrica brasileira de plásticos. Um dos dois estava errado. (GALEANO, 2017)
RESUMO
O presente trabalha visa apresentar o conceito de renda básica, verificando sua viabilidade e atuação como vetor da redução da pobreza e desigualdade no Brasil. A fim de firmar uma base teórica para o assunto, inicialmente é discutido o fenômeno tributário e a relação que ele guarda com a pobreza e desigualdade no país. Na segunda parte, será aprofundado o estudo da pobreza e desigualdade, observando-se também os efeitos do Programa Bolsa Família e do Auxílio Emergencial. Por fim, na terceira parte, será apresentada uma contextualização histórica e conceitual da renda básica, observando-se experiências de diversos locais do mundo e analisando propostas de expansão da rede de assistência social no Brasil, com programas de renda mínima e básica.
ABSTRACT
This present work aims to present the concept of basic income, verifying its viability and performance as a vector for the reduction of poverty and inequality in Brazil. In order to establish a theoretical basis for the subject, firstly, the taxation and its relationship with poverty and inequality in the country are discussed. The second part is dedicated to the study of poverty and inequality in Brazil, also observing the effects of the Programa Bolsa Família and the 2020 Emergency Aid. Finally, in the third part, a historical and conceptual contextualization for the term basic income will be presented, observing experiences from different parts of the world and analyzing proposals for expanding the social assistance network in Brazil, with both minimum and basic income programs.
Keywords: Basic income. Taxation. Poverty. Inequality.
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Carga tributária em função da renda familiar – 2004. ... 36 Gráfico 2 - Carga tributária direta em função da renda familiar – 2004. ... 36 Gráfico 3 - Carga tributária indireta em função da renda familiar – 2004. .... 37 Gráfico 4 - Comparação entre Coeficiente de Gini usando dados do IRPF e usando somente as PNADs ... 42
Gráfico 5 - Variação das taxas de pobreza e pobreza extrema no Brasil 1990-2014 ... 46 Gráfico 6 – Alteração na parcela da renda disponível apropriada por cada estrato após as propostas em relação ao cenário base ... 84
Gráfico 7 – Coeficiente de Gini para o cenário base e as diferentes propostas em relação ao cenário base ... 85
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Alteração da alíquota efetiva média de IRPF por estrato de renda em cada uma das propostas alternativas de renda mínima ... 83
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 15
2 SISTEMA TRIBUTÁRIO, MATRIZ TRIBUTÁRIA E AS FUNÇÕES FISCAIS DO SETOR PÚBLICO ... 18
2.1 ORIGEM DA TRIBUTAÇÃO E DO SISTEMA TRIBUTÁRIO ... 18
2.2 NOÇÕES DE MATRIZ TRIBUTÁRIA ... 22
2.3 FUNÇÕES DA TRIBUTAÇÃO ... 24
2.3.1 A função alocativa ... 24
2.3.2 A função distributiva ... 27
2.3.3 A função estabilizadora ... 33
2.4 A MATRIZ TRIBUTÁRIA BRASILEIRA ... 33
3 DESIGUALDADE, POBREZA E ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL ... 40
3.1 O ATUAL CONTEXTO DA DESIGUALDADE E POBREZA NO BRASIL ... 40
3.2 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL 48 3.3 O AUXÍLIO EMERGENCIAL DE 2020 ... 56
3.4 REFLEXÕES ACERCA DO TRATAMENTO DA POBREZA, DESIGUALDADE E ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL ... 58
4 A RENDA BÁSICA NO BRASIL: UM DESENHO POSSÍVEL? ... 62
4.1 ORIGEM, CONCEITO E EVOLUÇÃO DA RENDA BÁSICA ... 62
4.2 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS DE RENDA MÍNIMA E BÁSICA ... 70
4.3 BRASIL: DA RENDA MÍNIMA À RENDA BÁSICA... 72
4.3.1 O Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM) ... 72
4.3.2 Os programas municipais de renda mínima dos anos 90 ... 74
4.3.3 A Lei nº 10.835/2004 e a renda básica no Brasil ... 76
4.3.4 Experiências municipais de renda básica ... 79
4.3.5 Renda Brasil, Renda Cidadã ou Bolsa Família: dos pobres aos paupérrimos? ... 80
1 INTRODUÇÃO
A pobreza e a desigualdade são marcas que acompanham o Brasil há muito tempo, uma ajudando a manter o círculo vicioso da outra em funcionamento, impedindo que cidadãos gozem de seus direitos mais básicos e que uma sociedade mais justa e igualitária se construa.
À vista disso, nos últimos 30 anos tentou-se incorporar à agenda brasileira de proteção social os programas de transferência de renda, a fim de melhorar a qualidade de vida das camadas mais pobres da população. A maior parte destes programas surgiu a partir dos anos 1990, trazendo condicionalidades em seu funcionamento, e foram unificados com a criação Programa Bolsa Família, em 2003.
Já em 2004, por iniciativa do ex-Senador Eduardo Suplicy, foi editada a Lei nº 10.835/2004, que criou a Renda Básica de Cidadania (RBC). Com efeito, trata-se de um auxílio financeiro concedido mensalmente a todo brasileiro residente no país, ou estrangeiros há pelo menos cinco anos no Brasil, com intuito de atender às despesas mínimas de cada pessoa com alimentação, educação e saúde.
Em atenção à implementação, a Lei prevê que caberá ao Executivo definir o valor do benefício, priorizando inicialmente os mais pobres, e considerando o grau de desenvolvimento do país e as possibilidades orçamentárias. Entretanto, ao invés de pôr em prática a Renda Básica de Cidadania, escolheu-se por ampliar o Programa Bolsa Família (PBF).
De fato, o PBF foi um dos programas de transferência de renda de maior sucesso no mundo, auxiliando na redução dos índices de pobreza e desigualdade, observadas principalmente entre 2003 e 2014, enquanto a economia do país ia bem. Todavia, com o país entrando em recessão em 2015, tais indicadores voltaram a subir. Assim, a crise econômica que vinha atormentando o Brasil foi ainda mais agravada em 2020, com a pandemia de COVID-19 causada pelo novo corona vírus. Por certo os mais diversos países do mundo foram forçados a adotarem medidas restritivas de isolamento social, trazendo grandes danos para a economia e deixando completamente vulneráveis aqueles que tiveram sua renda comprometida. Com isto,
a discussão sobre programas de renda básica voltou a ocupar um espaço central tanto na mídia quanto no meio acadêmico.
Nesse sentido, o presente trabalho busca entender a pobreza e desigualdade no Brasil, para então explorar e analisar o conceito e o lugar da renda básica dentro do universo das políticas públicas de proteção social, verificando sua viabilidade, aplicação e efeitos.
Para tanto, no primeiro capítulo buscou-se abordar o fenômeno tributário sob um olhar mais amplo, que abarcasse todas a nuances e complexidades que permeiam tal discussão. Com efeito, programas de renda básica estão intrinsecamente ligados à tributação de um Estado, vez que se trata de uma política pública de redistribuição de renda.
Com isto, fez-se uma contextualização histórica do tributo e de sua legitimidade, desde a antiguidade até os tempos atuais, explorando o conceito de matriz tributária e das funções da tributação que, conforme será visto, guardam profundas relações com programas de renda básica.
Então, após estabelecer um arcabouço teórico que expôs a ligação intrínseca entre tributação, liberdade, propriedade privada, transferência de renda e justiça social, finalizou-se a primeira parte do trabalho analisando a conjuntura atual do que se define pela matriz tributária do Brasil e o vínculo que ela tem com a desigualdade e pobreza no país.
Destarte, no segundo capítulo, inicialmente procurou-se contextualizar o cenário da desigualdade e pobreza no Brasil, a partir de uma reconstrução histórica que culminou na análise dos índices socioeconômicos obtidos no país nas últimas duas décadas, com o objetivo de demonstrar a imprescindibilidade de uma política pública de redução da concentração de renda e enfrentamento à pobreza. Então, voltou-se para o Programa Bolsa Família, analisando-o desde seus precedentes históricos, até o cenário atual e seus efeitos no tocante à pobreza e desigualdade no país.
Ainda, em atenção ao cenário atual da proteção social, discutiu-se o Auxílio Emergencial e seus efeitos, antes de adentrar uma breve reflexão sobre o tratamento da pobreza e desigualdade no Brasil, principalmente por parte do Executivo e Legislativo.
De mais a mais, no terceiro capítulo, buscou-se apresentar o conceito de renda básica, começando por uma reconstrução histórica que mostrou como as políticas públicas de transferência de renda evoluíram, desde Thomas More até Van Parijs e Vandeborght, passando por propostas de renda mínima e imposto de renda negativo de economistas como Hayek e Friedman, até chegar nas tentativas de implementação destas no Brasil e no mundo.
Por fim, analisou-se a Lei nº 10.835/2004, explorando-se também propostas do Governo Federal e de economistas do Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades da Universidade de São Paulo (MADE/USP) que tratam sobre a expansão da assistência social no Brasil através da expansão do PBF, ou da substituição deste por programas de renda mínima ou básica.
2 SISTEMA TRIBUTÁRIO, MATRIZ TRIBUTÁRIA E AS FUNÇÕES FISCAIS DO SETOR PÚBLICO
2.1 ORIGEM DA TRIBUTAÇÃO E DO SISTEMA TRIBUTÁRIO
A tributação é um instituto antigo e presente na vida dos seres humanos desde que estes começaram a organizar-se em pequenas sociedades. Sua etimologia remonta ao termo latino tributum, que significa repartir entre as tribos.
Nestas tribos primitivas, o tributo era direcionado à realização de serviços para a coletividade, bem como para satisfazer caprichos do líder. “Eram prestações in labora, in natura ou in pecunia, exigidas pela força e arbitrariedade.”1 .
Com efeito, a evidência mais antiga da cobrança de tributos já registrada data de 2350 a.C, onde, em escrita cuneiforme, “descreve as reformas empreendidas pelo rei Urukagina na cidade-estado de Lagash, localizada na antiga Suméria, entre os rios Tigre e Eufrates.”2.
Atualmente, pode-se definir o tributo de diversas maneiras. Para Paulo de Barros Carvalho o conceito de tributo comporta seis acepções jurídicas diversas: a) como quantia em dinheiro; b) como prestação correspondente ao dever jurídico do sujeito passivo; c) como direito subjetivo de que é titular o sujeito ativo; d) como sinônimo de relação jurídica tributária; e) como norma jurídica tributária; e f) como norma, fato e relação jurídica, ao mesmo tempo.”3.
No direito positivo, o Código Tributário Nacional conceitua o tributo, em seu artigo 3º, como “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”4.
Já em termos doutrinários, Gassen conceitua o tributo como:
1 CAMPOS, Dejalma de. A dimensão jurídica do tributo. In: Ives Gandra da Silva Martins (coord.). O
tributo: reflexão multidisciplinar sobre sua natureza. Rio de Janeiro: Florence, 2007. p. 254.
2 BRASIL. Ministério da Fazenda. Escola de Administração Fazendária. Programa Nacional de
Educação Fiscal – PNEF. Função social dos tributos / Programa Nacional de Educação Fiscal. 5. ed. Brasília: ESAF, 2014. p. 12.
3 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário 29. ed. – São Paulo: Saraiva Educação,
2018. p. 44.
[...] uma prestação pecuniária instituída em favor do ente tributante, para que este possa atender as suas demandas econômicas inerentes a sua existência (aspecto fiscal), e, no plano que o legitima (aspecto extrafiscal), atender ao interesse público, isto é, os interesses preponderantes em uma determinada sociedade.5
Desta forma, cumpre esclarecer que, conquanto o fenômeno da tributação remonte à antiguidade, ele só veio a tomar a forma como é conhecido hodiernamente na Era Moderna, com a consolidação dos Estados de Direito.
Por certo, conforme leciona Gassen, existem dois momentos históricos que foram fundamentais para a evolução destes Estados Modernos.6
No campo político, tem-se a Revolução Francesa, iniciada no final do século XVIII, como expoente da construção de uma hegemonia política fortemente influenciada pelas ideias iluministas que permeavam a Europa, e decorrente de uma hegemonia econômica emplacada pela burguesia naquele período.
Um dos principais resultados da revolução na França foi a publicação da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, em 1789, que versa sobre a garantia de direitos fundamentais, entre eles a liberdade e a propriedade7. Ainda, tal
declaração dispõe, em seu 13º artigo, que “Para a manutenção da força pública e para as despesas de administração é indispensável uma contribuição comum que deve ser dividida entre os cidadãos de acordo com suas possibilidades.”8
Por seu turno, a Revolução Industrial, ocorrida no início do século XVIII, na Grã-Bretanha, transformou o ambiente econômico da época:
A Revolução Industrial modifica de forma profunda, pelo intermédio da tecnologia, todo o sistema produtivo até então existente. Não é um fato isolado, sem história, pelo contrário, é resultado de um processo histórico de acumulação primitiva de capital, de revoluções burguesas, de mudanças em
5 GASSEN, Valcir; GASSEN, Francisco. Introdução ao estudo do direito tributário: técnica,
dominação, legiitimação da matriz tributária. (Mimeo).
6 GASSEN, Valcir. Matriz tributária brasileira. In: Gassen, Valcir (org). Equidade e eficiência da matriz
tributária brasileira: Diálogos sobre Estado, Constituição e Direito Tributário. 2. ed. Brasília: Arraes, 2016. p. 5-6.
7 Ibidem, p. 8.
8 FRANÇA. Declaração de direitos do homem e do cidadão. In Textos Básicos sobre Derechos
Humanos. Madrid. Universidad Complutense, 1973, traduzido do espanhol por Marcus Cláudio Acqua Viva. APUD.FERREIRA Filho, Manoel G. et. alli. Liberdades Públicas São Paulo, Ed. Saraiva, 1978.
relação às concepções religiosas, da substituição do trabalho artesanal de bens pelo controle de máquinas dos detentores dos meios de produção etc.9.
Essas duas revoluções foram fundamentais para que ocorresse a cisão entre Estado e propriedade a partir da abolição dos direitos feudais, da servidão, e da enfiteuseem relação à estrutura fundiária existente, i.e., do direito real à coisa alheia. Nesse sentido:
Com a ocorrência da dupla revolução, inglesa e francesa, são perceptíveis três mudanças significativas nas relações sociais e econômicas até então existentes. A primeira é a libertação da terra dos direitos feudais e a sua transformação em mercadoria, situação que permite que os proprietários privados possam livremente negociá-la. A segunda modificação é no sentido de que a terra em mãos de proprietários privados deve ser inserida no processo produtivo com o objetivo de obter lucros. A terceira diz respeito à transformação de grande parte da população rural em trabalhadores assalariados para atender ao processo de industrialização.10
Com efeito, como o Estado havia perdido suas posses em detrimento do reconhecimento da propriedade privada de seus cidadãos, foi preciso instituir tributos destes cidadãos a fim de sustentar a máquina estatal que garantisse os direitos e benefícios decorrentes de sua existência.
Dessarte, depreende-se que a propriedade privada, para existir, depende de um Estado de Direito, financiado por tributos, para garanti-la. Portanto, seria ilógico entender a tributação como uma ameaça ao direito de propriedade, ou mesmo pensar neste em um contexto pré-tributário. Assim, nas palavras de Valcir Gassen:
Isto significa que a tributação não pode ser vista apenas como interferindo no direito de propriedade privada (como direito natural, como lei da natureza), mas como uma das peças chaves que ajuda a sustentar o direito de propriedade tal qual se convencionou.11
Também, nesse sentido, discorrem Murphy e Nagel:
Não existe mercado sem governo e não existe governo sem impostos; o tipo de mercado existente depende de leis e decisões políticas que o governo tem de fazer e tomar. Na ausência de um sistema jurídico sustentado pelos impostos, não haveria dinheiro, nem bancos, nem empresas, nem bolsas de valores, nem patentes, nem uma moderna economia de mercado – não haveria nenhuma das instituições que possibilitam a existência de quase todas as formas contemporâneas de renda e riqueza.
Por isso, é logicamente impossível que as pessoas tenham algum tipo de direito sobre a renda que acumulam antes de pagar impostos, só podem ter direito ao que lhes sobra depois de pagar os impostos sob um sistema legítimo, sustentado por uma tributação legítima – e isso demonstra que não
9 GASSEN, Valcir. Matriz tributária brasileira. In: Gassen, Valcir (org). Equidade e eficiência da matriz
tributária brasileira: Diálogos sobre Estado, Constituição e Direito Tributário. 2. ed. Brasília: Arraes, 2016, p. 5-6.
10 Ibidem, p. 7. 11 Ibidem, p. 10.
podemos avaliar a legitimidade dos impostos tomando como critério a renda pré-tributária.12
Diante disto, pode-se dizer que, junto com o Estado de Direito, nasce também o conceito de sistema tributário. Por certo, conforme leciona Gassen, pode-se entender, no campo do senso comum jurídico, que “sistema tributário é um conjunto composto por normas jurídicas que regulam a atividade tributária no campo das relações jurídicas entre o contribuinte e o ente tributante”13.
Com efeito, a expressão em tela é amplamente utilizada no ordenamento jurídico brasileiro, quer na Constituição Federal14, ao nomear o Capítulo I do Título VI,
quer no Código Tributário Nacional15, sendo o nome do primeiro dos 2 livros que o
compõem.
Entretanto, tal expressão não oferece, no plano semântico do Direito Tributário e Financeiro, “uma resposta suficiente para pensar o fenômeno tributário em um Estado democrático de direito”16, isso porque a concepção de sistema tributário
nacional construída por juristas limita o entendimento do fenômeno tributário, pois ignora que as decisões acerca de como se pretende arrecadar e gastar as receitas geradas pela tributação no país são tão importantes quanto as decisões que versam sobre a arrecadação em si. Quanto a isso, discorre Gassen:
Uma demonstração desta insuficiência em explicitar a tributação pelo uso da expressão sistema tributário é a sua tênue relação, proposital ou não, com o orçamento do Estado. Sabe-se que orçamento relaciona, ou estabelece, como elementos intrínsecos do próprio orçamento, as despesas e receitas planejadas pelo ente estatal em um determinado lapso temporal. Das receitas, dentre as mais relevantes em termos econômicos quantitativos são as receitas derivadas, ou seja, as provenientes da cobrança de tributos. O orçamento e a tributação integram o mesmo Título VI da Constituição Federal, mas nas discussões acadêmicas, econômicas e ou políticas acerca do sistema tributário não se estabelece, ou se faz de forma insuficiente, a vinculação entre orçamento e tributação.17
12 MURPHY, Liam; NAGEL, Thomas. O mito da propriedade: os impostos e a justiça. Tradução de
Marcelo Brandão Cipolla. São Paulo: Martins Fontes, 2005. p. 46.
13 GASSEN, Valcir. Matriz tributária brasileira. In: Gassen, Valcir (org). Equidade e eficiência da matriz
tributária brasileira: Diálogos sobre Estado, Constituição e Direito Tributário. 2. ed. Brasília: Arraes, 2016. p. 2.
14 BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. 15 BRASIL. Decreto-lei no 5.452, de 1 de maio de 1943.
16 GASSEN, Valcir. Op cit., p. 4. 17 Ibidem, p. 3.
Também, outra grande lacuna encontrada no termo sistema tributário é o fato de ele não abranger a discussão relativa à carga tributária e não realizar sua justa distribuição levando em conta a capacidade dos contribuintes18.
Ainda, são vários os exemplos que explicitam a limitação semântica da expressão sistema tributário, como a ausência de relação da mesma com o sistema previdenciário e constitucional, e por, usualmente, não contemplar teorias elaboradas para alcançar objetivos ideais “como a teoria da tributação equitativa, a teoria da tributação ótima e a teoria da troca fiscal”19.
Desta forma, à luz do exposto, depreende-se que o termo sistema tributário, na forma em que foi descrito, não compreende todas as nuances que constituem o fenômeno tributário em um Estado social de direito, como o Brasil. Assim, desenvolve-se um novo conceito, o de matriz tributária.
2.2 NOÇÕES DE MATRIZ TRIBUTÁRIA
Preliminarmente, importa ressaltar que a utilização do termo matriz tributária não visa substituir a expressão sistema tributário. Trata-se de “ofertar algo mais preciso e também abrangente para tratar do fenômeno tributário”20.
Por certo, tal fenômeno não pode ser observado apenas como um conjunto de normas que estabelecem a cobrança e o pagamento de tributos, pois, intrínseca à existência de um sistema tributário está a existência de um Estado garantidor de certos direitos.
Ademais, apesar de parecer trivial a constatação de que tais direitos geram despesas que serão custeadas pelo Estado, vez que necessitam da máquina estatal para serem garantidos21, o estudo do custo dos direitos não pode se limitar à
mensuração das despesas de cada um deles, pois existem outras importantes questões sobre essa matéria como “Quais direitos devem receber recursos e por quê?
18 Ibidem, p. 3-4. 19 Ibidem, p. 4. 20 Ibidem.
21 “Tanto o direito ao bem-estar social quanto o direito à propriedade privada custam dinheiro para o
público. O direito à liberdade contratual tem custos públicos, assim como o direito à assistência médica; o direito à liberdade de expressão tem custos públicos, do mesmo modo que o direito a uma habitação decente. Todos os direitos impõem exigências ao tesouro público.” HOLMES, Stephen; SUNSTEIN, Cass R. O custo dos direitos [livro eletrônico]: por que a liberdade depende dos impostos. Tradução de Marcelo Brandão Cipolla. São Paulo: WMF Martins Fontes, 2019, posição 108.
Quais são os princípios comumente invocados para guias essas alocações? Esses princípios encontram respaldo na opinião pública?”22
Com efeito, a discussão acerca da matriz tributária visa responder tais questões levando em conta os aspectos econômicos, jurídicos, culturais, políticos e sociais de uma sociedade. Portanto, pode-se entender a matriz tributária como a razão de ser do sistema tributário, orientando a sua construção.23
Deste modo, quando dentro do contexto apresentado por este trabalho, define-se a expressão matriz tributária como sendo:
o resultado das escolhas feitas em um determinado momento histórico no campo da ação social no que diz respeito ao fenômeno tributário. Incorpora, portanto, a noção de matriz tributária não só um conjunto de normas jurídicas regulando as relações entre o ente tributante e o contribuinte; não só a escolha feita das bases de incidência (renda, patrimônio e consumo) e sua consequente participação no total da arrecadação; não só as questões dogmáticas pertinentes à obrigação tributária; não só as opções que se faz no plano político de atendimento de determinados direitos fundamentais; não só às espécies tributárias existentes em determinado sistema tributário; não só a estrutura do Estado a partir das suas condições materiais de existência, no caso, das condições de funcionamento do Estado ofertadas pela arrecadação de tributos.24
Dessarte, diante do exposto, mostra-se imprescindível, para a discussão acerca do fenômeno tributário, observar o tributo não apenas como a forma de sustentação do Estado de Direito ou como um fim em si mesmo, mas como uma poderosa ferramenta através da qual o Estado deve implementar políticas públicas.25
Por fim, ao observar a tributação como instrumento político, deve-se analisar o fenômeno tributário sobre um espectro maior do que o de seu caráter arrecadatório pois, além dessa óbvia função, a tributação exerce outras importantes funções, como a alocativa, a distributiva e a estabilizadora.26
22 TAMANAHA, Rodolfo Tsunetaka. A Percepção de que os Direitos têm Custos e a Jurisprudência do
STF. In: Gassen, Valcir (org). Equidade e eficiência da matriz tributária brasileira: Diálogos sobre Estado, Constituição e Direito Tributário. 2 ed. Brasília: Arraes, 2016, p. 197.
23 KINCHESCKI, Cristiano. A Formação Histórica da Matriz Tributária Brasileira. In: Gassen, Valcir
(org). Equidade e eficiência da matriz tributária brasileira: Diálogos sobre Estado, Constituição e Direito Tributário. 2 ed. Brasília: Arraes, 2016, p. 61.
24 GASSEN, Valcir. Matriz tributária brasileira. In: Gassen, Valcir (org). Equidade e eficiência da matriz
tributária brasileira: Diálogos sobre Estado, Constituição e Direito Tributário. 2. ed. Brasília: Arraes, 2016. p. 4-5.
25 MURPHY, Liam; NAGEL, Thomas. Op cit, p. 5.
26 MUSGRAVE, Richard A.; MUSGRAVE, Peggy B. Public Finance In Theory And Practice. 5th ed.
2.3 FUNÇÕES DA TRIBUTAÇÃO
Há muito se discute a influência do setor público na vida dos cidadãos, questões como o tamanho do Estado e carga tributária são recorrentes dentro da pauta política, o que acaba polarizando o debate e tornando-o mais ideológico do que técnico.
Entretanto, o tamanho adequado de um Estado, em um grau significativo, é um aspecto muito mais técnico do que ideológico27, vez que, mesmo em uma
economia completamente privada, ocorreriam as denominadas falhas de mercado, como a existência de bens públicos; a falha de competição que se reflete na existência de monopólios naturais; as externalidades; os mercados incompletos; as falhas de informação e a ocorrência de desemprego e inflação.28
Desse modo, o setor público deve buscar corrigir tais falhas de mercado através do fenômeno tributário, e, apesar de a tributação afetar a economia em variados sentidos, destacam-se três funções primordiais dos tributos. A função
alocativa, que trata do fornecimento de bens e serviços públicos. A função distributiva, que diz respeito à distribuição da renda e patrimônio num nível que a
sociedade considere como justa. E a função estabilizadora, que se refere ao uso da política econômica a fim de proporcionar um alto nível de emprego, controle da inflação e uma taxa de desenvolvimento econômico apropriada.29
2.3.1 A função alocativa
Como já visto, o Estado arrecada tributos a fim de garantir direitos à sua população, e tais direitos são concretizados a partir do oferecimento de certos bens públicos, mas, o que são bens públicos? E por que é consenso que eles não poderiam ser fornecidos utilizando a mesma lógica dos bens privados?
Por certo, bens públicos são aqueles que não podem ser fornecidos individualmente sem que sejam oferecidos para todo o coletivo, i.e., o consumo de tais bens por indivíduos de uma sociedade não rivaliza com e nem prejudica o
27 Ibidem p. 5.
28 GIAMBIAGI, Fabio; ALÉM, Ana Cláudia Duarte de. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil. 5.
ed. Rio de Janeiro: Campus, Elsevier, 2016. p. 4-5.
consumo do restante.30 São exemplos destes bens tanto serviços intangíveis como a
segurança pública e a justiça, quanto bens tangíveis como a iluminação pública ou as estradas e ruas.31
Já o mercado privado, por outro lado, baseia-se na troca de bens cujo consumo é individual e exclusivo, operando à base da competição gerada pela oferta e demanda de itens específicos e finitos. Portanto, o livre mercado baseia-se no “princípio da exclusão”, onde o consumo de um indivíduo, que pagou pelo bem, exclui o consumo de outro, que não pagou. Ainda, cumpre observar que o livre mercado não funcionaria sem o direito à propriedade privada, que, por sua vez, depende desta exclusividade garantida pelo Estado, pois se um indivíduo é reconhecidamente dono de algo, outros não poderão ser.32
Logo, infere-se que o fornecimento de bens públicos não funcionaria numa economia estritamente privada, pois, já que seu consumo é essencialmente coletivo, seria impossível mensurar quanto cada indivíduo efetivamente usufruiu dele. Ainda, por serem bens oferecidos à coletividade, nem todos se sentiriam compelidos a financiá-los, pois, mesmo que não o façam, o serviço continuaria disponível.33
Desse modo, como o Estado deve decidir quais bens devem ser disponibilizados? E quanto cobrar de cada cidadão?
Com efeito, como as leis elementares da oferta e demanda, que balizam o mercado privado, não se aplicam aos bens públicos, utiliza-se do processo político-eleitoral para guiar o desempenho das funções da tributação pelo Estado. Nesse sentido:
[...] o processo político surge como substituto do mecanismo do sistema de mercado. A decisão por um determinado governante através do processo eleitoral funciona como uma espécie de revelação de preferências por parte da sociedade. De forma indireta, a eleição mostra não apenas quais bens públicos são considerados prioritários, como o quanto os indivíduos estarão dispostos a contribuir sob a forma de impostos para o financiamento da oferta de bens públicos.34
30 Ibidem.
31 GIAMBIAGI, Fabio; ALÉM, Ana Cláudia Duarte de. Op cit., p. 5. 32 MUSGRAVE, Richard A.; MUSGRAVE, Peggy B. Op cit., p. 42. 33 Ibidem., p. 43.
Ademais, a atividade estatal não necessariamente se limita ao oferecimento de bens públicos. Esse é o caso dos bens meritórios ou semipúblicos, que, não obstante o fato de estarem sujeitos ao princípio da exclusão e à exploração pelo setor privado, o seu fornecimento pelo setor público gera importantes benefícios sociais que justificam a sua produção total ou parcial pelo Estado, como é o caso da educação e da saúde, por exemplo.35
Assim, Murphy e Nagel discorrem:
Há margem para se discutir o que deve ser incluído na categoria dos bens públicos a serem simplesmente fornecidos pelo Estado. Além dos bens públicos no sentido mais estrito – aqueles dos quais ninguém pode ser excluído-, há também outras instituições que claramente contribuem para o bem público, a tal ponto que seu fornecimento por parte do estado pode ser motivado pelo interesse próprio coletivo.36
Caso se possa garantir um nível de educação decente para todos, independentemente da sua capacidade de pagar por isso, o resultado será uma sociedade onde quase todos viverão melhor do que viveriam caso uma grande parte da população não soubesse ler, escrever e contar.37
Dessa forma, abre-se ainda mais espaço para a discussão sobre quais os critérios que devem ser levados em conta quando o Estado for determinar os bens a serem oferecidos para a população pelo setor público. Usualmente, utiliza-se a eficiência como o parâmetro por qual uma matriz tributária deve ser definida, entretanto, de igual importância deve ser o bem-estar geral da população, de modo que seja levada em conta o papel primordial que a tributação tem na execução de políticas de justiça social e econômica. Nesse sentido:
É claro que a ineficiência é algo a ser evitado; mas na vida real, para quaisquer dois cursos de ação que possam ser comparados quanto aos seus efeitos sobre os indivíduos, cada qual será melhor para alguns e pior para outros. [...]
Se a eficiência fosse o único critério, não seria possível escolher entre dois cursos de ação dos quais um não fosse melhor para todos do que o outro. Por isso, os teóricos da moral e da política geralmente lançam mão de concepções mais complexas do bem-estar geral, concepções que permitem que as vantagens e desvantagens que recaem sobre os diversos indivíduos se combinem para a avaliação de um resultado geral e a comparação de alternativa. Essas concepções são verdadeiras teorias da justiça social, pois determinam a estruturação dos sistemas sociais em função dos efeitos globais destes sobre a vida de seus membros, e não se limitam ao simples critério de eficiência.38
35 GIAMBIAGI, Fabio; ALÉM, Ana Cláudia Duarte de. Op cit., p. 13. 36 MURPHY, Liam; NAGEL, Thomas. Op cit, p. 63.
37 Ibidem, p. 114. 38 Ibidem, p. 68-69.
De qualquer modo, conforme se somam bens, públicos ou privados, a serem oferecidos pelo Estado, aumenta-se também o custo da máquina pública, e, assim, chega-se à função distributiva da tributação, pois é através dela que se decide como o ônus tributário será repartido entre os indivíduos de uma sociedade.
2.3.2 A função distributiva
Conquanto admita-se que a maior parte das pessoas percebam a tributação como um ato de expropriação de algo que as pertencia originariamente, a realidade é que, conforme já observado, a renda “pré-tributária” e os direitos de propriedade são convencionais à existência de leis e de um Estado para impô-las. Dessa forma, entende-se que:
[...] os cidadãos individuais só podem ser donos de alguma coisa quando existem leis promulgadas e impostas pelo Estado. Por isso, a tributação não é uma questão de como o Estado deve tomar e redistribuir algo que os cidadãos já possuem, mas de como deve determinar os direitos de propriedade.39
Ainda, segundo Musgrave & Musgrave a distribuição de renda num contexto pré-tributário, resultante exclusivamente das dotações dos fatores de produção, usualmente não acompanha os ideais de justiça social de uma sociedade desenvolvida, pois, mesmo em uma economia de mercado competitiva e livre de interferência pública, fatores como heranças, casamentos, cor, gênero, status social, etc., distorcem os resultados do mercado e culminam em um nível significativo de desigualdade, com uma parte da população vivendo abaixo dos padrões mínimos de qualidade de vida.40
Com isto, depreende-se que o Estado deve redistribuir a renda pré-tributária de seus cidadãos, decidindo quem será mais onerado e como, a fim de atingir o ideal de justiça social que predomina em tal sociedade, exercendo, portanto, a função distributiva da tributação.
Dessa forma, definir a distribuição da carga tributária para os diferentes indivíduos de uma sociedade torna-se uma tarefa extremamente complexa, afinal,
39 MURPHY, Liam; NAGEL, Thomas. Op cit, p. 68-69.
bem-estar e justiça são dois conceitos que abarcam muitas nuances e variam de indivíduo pra indivíduo.
Para os fins deste trabalho, analisar-se-á a função distributiva da tributação sob a égide da Constituição brasileira em vigência. Mais especificamente, sob os ideais contidos em seu artigo 3º, sendo eles: a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a garantia do desenvolvimento nacional; a erradicação da pobreza e da marginalização; a redução das desigualdades sociais e regionais; e a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.41
Com efeito, percebe-se claramente que, como já discutido, a justiça social e a eficiência são dois importantes fatores que devem ser levados em conta para a formulação da matriz tributária de um país como o Brasil. Por isso, é cediço que a matriz tributária deve ser equitativa, onerando os indivíduos de acordo com a sua capacidade de contribuição.
Ainda, a capacidade contributiva, no Brasil, é vista como um dos princípios constitucionais norteadores das atividades desenvolvidas pelo indivíduo na posição de contribuinte e pelo Estado como entre tributante. Na Constituição Federal de 1988, o princípio aparece explicitamente no parágrafo primeiro de seu artigo n. 145:
Art. 145 [...] § 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal
e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte,
facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. [...] (grifou-se)42
Ademais, deve-se observar a estreita relação que o princípio da capacidade contributiva possui com a existência de um mínimo existencial que deve ser respeitado como condição de cidadania.
Por certo, seria praticamente impossível fazer com que todos tenham oportunidades iguais em suas vidas, porém um objetivo realista de igualdade e equidade passa pela garantia de que todos os indivíduos de uma sociedade tenham uma qualidade de vida mínima. Nesse sentido, discorrem Murphy e Nagel:
O objetivo mais realista é tentar garantir que todos os membros de uma sociedade tenham pelo menos uma qualidade de vida minimamente decente – que ninguém chegue à idade adulta tendo de se haver com uma baixa capacidade de ganho, uma infância e um ambiente familiar miseráveis, falta
41 BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. 42 Ibidem.
de alimento, abrigo e cuidados de saúde; e que nem as pessoas que não conseguem tirar vantagem de oportunidades iniciais relativamente favoráveis cheguem a cair na miséria absoluta. [...] É a responsabilidade positiva fundamental que temos para com nossos concidadãos.43
Dessarte, deve-se entender o mínimo existencial como um limitador inferior do princípio da capacidade contributiva, pois não há falar em tributação legítima antes da satisfação desse mínimo.44
Também, um dos principais fatores que explica a necessidade da progressividade da matriz tributária de qualquer país que preze pela redução da desigualdade econômica e social é o conceito de utilidade marginal.
Com efeito, utilidade marginal é a medida de utilidade que aumenta ou diminui a cada acréscimo de unidade de um bem. No caso do dinheiro, esta utilidade marginal decresce a cada aumento de quantidade de dinheiro, então, torna-se uma utilidade marginal decrescente. Em outras palavras, 1 real acrescido ao patrimônio de uma pessoa que já possui uma grande quantidade de reais terá menos utilidade do que quando somado ao patrimônio de alguém que tem pouco. Nesse sentido:
Nossa noção intuitiva da diminuição da utilidade marginal do dinheiro privado já nos deixa claro que esse fator, por si só, constitui um forte argumento preliminar em favor da progressividade, vindo somar-se assim às razões igualitárias que nós, de nossa parte, também aceitaríamos. [...]
[...] A progressividade dos impostos líquidos, gerada por uma substancial isenção pessoal, e associada talvez a alguma forma de imposto de renda negativo ou mesmo de uma renda mínima universal, parece estar claramente indicada como parte de qualquer sistema justo. O que não está claro é qual a progressividade apropriada das alíquotas.45
Assim, passa-se a analisar como funcionaria a imposição de uma matriz tributária de fato progressiva e equitativa. Para poder onerar quem tem maior capacidade contributiva, primeiro deve-se entender os critérios utilizados para mensurar a riqueza de um indivíduo.
43 MURPHY, Liam; NAGEL, Thomas. Op cit, p. 249.
44 GASSEN, Valcir; D’ARAÚJO, Pedro Júlo Sales; PAULINO, Sandra Regina Fonsêca. Tributação
sobre o consumo: O esforço em onerar quem ganha menos. In: Gassen, Valcir (org). Equidade e eficiência da matriz tributária brasileira: Diálogos sobre Estado, Constituição e Direito Tributário. 2. ed. Brasília: Arraes, 2016. p. 183.
Tanto no Brasil quanto ao redor do planeta, as matrizes tributárias utilizam como bases econômicas de incidência a renda, o patrimônio e o consumo a fim de aferir a riqueza de um cidadão e cobrá-lo de acordo.46
Com isto, entende-se por tributação sobre a renda aquela que incide sobre o acréscimo liquido de riqueza ao patrimônio do indivíduo em um determinado espaço de tempo. Dessa forma, versa o Código Tributário Nacional (CTN) sobre o imposto de renda instituído no Brasil em seu 43º artigo:
Art. 43. O imposto, de competência da União, sobre a renda e proventos de qualquer natureza tem como fato gerador a aquisição da disponibilidade econômica ou jurídica:
I - de renda, assim entendido o produto do capital, do trabalho ou da combinação de ambos;
II - de proventos de qualquer natureza, assim entendidos os acréscimos patrimoniais não compreendidos no inciso anterior.
§ 1o A incidência do imposto independe da denominação da receita ou do rendimento, da localização, condição jurídica ou nacionalidade da fonte, da origem e da forma de percepção. (Incluído pela Lcp nº 104, de 10.1.2001)47
Portanto, entende-se a renda como uma base de incidência mais ampla, pois, além de ser uma ferramenta relativamente eficaz na mensuração da capacidade contributiva do indivíduo, ela incide tanto na riqueza acrescida destinada ao consumo quanto à destinada à poupança, permitindo que o Estado, através da progressividade das alíquotas, onere mais aqueles com maior habilidade de contribuir.48
Outrossim, segundo Musgrave & Musgrave, para que a renda possa ser uma base de incidência eficiente na mensuração da capacidade contributiva, ela deve compreender todas as fontes de renda, tanto das pessoas físicas quanto das pessoas jurídicas, de maneira uniforme, incluindo salários, lucro, ganhos de capital e etc.49
A título de contextualização, em 2012, nos países da OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – a tributação sobre a renda representou em média 33,5% da arrecadação total50, enquanto no Brasil, em 2018,
representou apenas 21,62%.51
46 GASSEN, Valcir. Tributação na origem e destino: tributos sobre o consumo e processos de
integração econômica. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 60-61
47 BRASIL. Código Tributário Nacional. Decreto-lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966. 48 MUSGRAVE, Richard A.; MUSGRAVE, Peggy B. Op cit., p. 232.
49 Ibidem, p. 224.
50 GASSEN, Valcir; D’ARAÚJO, Pedro Júlo Sales; PAULINO, Sandra Regina Fonsêca. Op cit., p. 175. 51 BRASIL. Receita Federal. Carga Tributária no Brasil – 2018 (Análise por tributos e bases de
De mais a mais, cumpre ressaltar que tributos incidentes sobre a renda são considerados como uma tributação direta, ou seja, o ônus tributário é pago efetivamente por quem ele foi incumbido, enquanto tributos indiretos são aqueles em que o sujeito passivo, responsável de direito pela obrigação tributária, pode repassá-la a um terceiro, o qual arcará de fato com o pagamento do tributo. Assim, um exemplo de tributação indireta é a que incide sobre o consumo. 52
Por certo, entende-se por tributação sobre o consumo aquela que incide nas diversas fases da cadeia produtiva de bens e serviços. Entretanto, apesar de incidir nas fases de produção, o ônus tributário é repassado ao consumidor final e, por isso, considera-se que esse tipo de imposto possuí uma característica “anestesiante” por não ser percebido tão facilmente pelo seu contribuinte de fato.53
Conforme já observado, um dos principais fatores que deve nortear a distribuição do ônus tributário entre os indivíduos de uma sociedade deve ser a capacidade de contribuir destes. A despeito disto, tributos que incidem sobre o consumo ignoram tal princípio, pois são cobrados de todos os indivíduos pelo mesmo valor.
Assim, depreende-se que quando se cobra tributo em excesso sobre bens e serviços, a consequência usualmente é uma matriz tributária regressiva, onerando mais quem ganha menos.54
Ademais, impera analisar a tributação incidente sobre o patrimônio dos indivíduos. Por certo, deve-se observar que tal maneira de tributar pode manifestar-se de duas maneiras distintas, vez que podem incidir tributos tanto na riqueza acumulada quanto na transferência desta. Assim:
A tributação sobre o patrimônio pode atingir a situação estática, isto é, o estoque de bens patrimoniais em um determinado momento, [...] ou o movimento dinâmico, isto é, o acréscimo patrimonial por transferência de bens patrimoniais.55
52 GASSEN, Valcir. Tributação na origem e destino: tributos sobre o consumo e processos de
integração econômica. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 60.
53 Ibidem, p. 104.
54 GASSEN, Valcir; D’ARAÚJO, Pedro Júlo Sales; PAULINO, Sandra Regina Fonsêca. Op cit., p. 186. 55 TILBERY, apud SILVA, Jamyl de Jesus; GASSEN, Valcir. A tributação do patrimônio como
instrumento de justiça social. In: Gassen, Valcir (org). Equidade e eficiência da matriz tributária brasileira: Diálogos sobre Estado, Constituição e Direito Tributário. 2. ed. Brasília: Arraes, 2016. p. 161.
Desta forma, no Brasil os tributos que incidem sobre o estoque patrimonial do contribuinte são o IPVA - Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores, o IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana e o ITR - Imposto Territorial Rural, enquanto os que incidem na transferência de riqueza são o ITCMD - Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação - e o ITBI - Imposto sobre a transmissão de bens imóveis. Ainda, importante ressaltar a previsão constitucional de outro imposto que incidiria sobre o acumulo patrimonial, o IGF – Imposto sobre Grandes Fortunas, mas que nunca foi instituído.
Entretanto, além de representarem uma parcela pequena da arrecadação no Brasil, apenas 4,64% no ano de 201856, por muito tempo existiu um grande óbice à
progressividade da tributação da riqueza no país.
Com efeito, os tributos incidentes sobre o patrimônio no Brasil são considerados reais, i.e., são aqueles que não levam em conta “na formação da base de cálculo do tributo os aspectos pessoais, individuais do contribuinte, e sim, o negócio, a operação, a matéria tributável”.57
À vista disto, o Supremo Tribunal Federal rechaçava a possibilidade de se incorporar alíquotas progressivas a estes tributos, interpretando equivocadamente artigo 145, § 1º da Constituição Federal e tornando o que poderiam ser impostos com um caráter progressivo em impostos que fomentam ainda mais a desigualdade no país.58
Assim, tal entendimento foi revogado após o julgamento do RE 562.045/RS, em 2013, que considerou constitucional a progressividade dos impostos reais, obedecendo princípio da capacidade contributiva. Contudo, a progressividade ainda é vista de maneira muito tímida no tocante à tributação sobre o patrimônio.
À luz do exposto, depreende-se que a função distributiva da tributação, além de extremamente complexa, representa uma faceta importantíssima da estruturação da matriz tributária de um país, orientando as escolhas do Estado e da sociedade em prol do objetivo comum.
56 BRASIL. Receita Federal. Carga Tributária no Brasil – 2018 (Análise por tributos e bases de
incidência). Brasília-DF. Março de 2020, p. 4.
57 SILVA, Jamyl de Jesus; GASSEN, Valcir. A tributação do patrimônio como instrumento de justiça
social. In: Gassen, Valcir (org). Equidade e eficiência da matriz tributária brasileira: Diálogos sobre Estado, Constituição e Direito Tributário. 2. ed. Brasília: Arraes, 2016. p. 153.
2.3.3 A função estabilizadora
Finalizando a explanação sobre as funções da tributação, analisar-se-á a função estabilizadora. Com efeito, ela é exercida pelo Estado quando este atua objetivando a promoção estabilização dos resultados macroeconômicos do país.59
Assim, o Estado age implementando políticas fiscais e monetárias, como, por exemplo, desonerações e sobretaxações, interferindo nos níveis de demanda agregada com o propósito de reduzir os níveis de desemprego, controlar a inflação e garantir o desenvolvimento econômico do país mantendo o déficit público em equilíbrio.60
Com isto, apesar de a função estabilizadora da tributação exercer um papel mais extrafiscal e indireto que as funções alocativa e distributiva, uma atuação responsável do Estado como ente regulador da economia nas políticas de estabilização tem grande relevância na estruturação de uma matriz tributária progressiva e funcional, pois além de garantir resultados macroeconômicos, as política tributárias de estabilização devem também atender critérios de justiça social, fazendo não apenas que o “bolo” cresça, mas que ele seja divido de maneira justa entre toda a sociedade.61
2.4 A MATRIZ TRIBUTÁRIA BRASILEIRA
Até o presente momento, analisou-se neste trabalho o arcabouço teórico que sustenta e explica o fenômeno tributário. Agora, examinar-se-á a matriz tributária brasileira a partir dos fundamentos anteriormente explicitados.
Destarte, oportuno fazer uma breve contextualização acerca do processo histórico que culminou na estrutura tributária contemporânea no país.
59 GIAMBIAGI, Fabio; ALÉM, Ana Cláudia Duarte de. Op cit., p. 15. 60 Ibidem.
61 D'ARAÚJO, Pedro Júlio Sales. A regressividade da matriz tributária brasileira: debatendo a
tributação a partir de nossa realidade econômica, política e social. Brasília, DF: UNB. Dissertação de Mestrado, 2015. p. 33.
Com efeito, apesar de existir discussão na doutrina sobre a existência de um direito tributário no Brasil que remonte ao século XVI, com a chegada dos portugueses ao país, pode-se afirmar que o “pacto tributário” só passou a existir, ainda que de maneira meramente formal, a partir da outorga da Constituição de 1824, quando o deixou-se de utilizar a estrutura jurídica portuguesa que vigorou durante o período colonial e nos anos subsequentes à proclamação da independência.62
Assim, conforme Balthazar, o direito tributário brasileiro continuou a evoluir durante os períodos imperial e republicano, porém, somente em 1965, com a reforma tributária promovida pela Emenda Constitucional n. 18, vislumbrou-se um verdadeiro sistema tributário no país.63
Por certo, a reforma tributária advinda da EC 18/65 vem ao ordenamento jurídico após o golpe militar ocorrido em 1964. Considerada uma necessidade ante a complexidade fiscal gerada pelo desenvolvimento econômico que ocorria no país, ela efetivou mudanças profundas no direito tributário brasileiro, trazendo uma visão mais econômica do que jurídica aos impostos e facilitando a discriminação das rendas tributárias. Também, centralizou os impostos na esfera federal e trouxe uma nova ordem hierárquica para atos administrativos tributários, visando evitar conflitos de legislação local e regional.64
Assim, apesar de trazer mudanças significativas, como um foco maior na tributação da renda, e dar uma base mais sólida ao sistema tributário no país, a EC 18/65, consolidada com a criação do Código Tributário Nacional em 1966, não trouxe avanços no tocante à progressividade da estrutura tributária brasileira, pelo contrário, tornou-a ainda mais regressiva. Nesse sentido:
Porém, as opções feitas em torno desta estruturação, ainda que privilegiassem a tributação sobre a renda, acabaram por criar uma matriz altamente regressiva e que produziria reflexos até nossos dias no tocante à distribuição das riquezas produzidas pelo país, pondo em xeque qualquer busca por um ideal de equidade.65
Com efeito, tal reforma fez parte da implementação mais ampla de um sistema econômico pautado na reorganização dos fatores de produção e de políticas salariais
62 BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. História do Tributo no Brasil. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2005,
p. 80.
63 Ibidem, p. 28.
64 BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. Op cit., p. 80. 65 D'ARAÚJO, Pedro Júlio Sales. Op cit., p. 92.
restritivas, facilitando a acumulação de capital por partes específicas da população com o objetivo de alavancar o desenvolvimento econômico do país.66
Assim, conforme explica Souza, o resultado foi um aumento da desigualdade no país naquele momento, tendo a fração do centésimo mais rico aumentado entre 7-9% durante o período imediatamente anterior ao golpe e meados da década de 70.67
Desta forma, coube à Constituinte da Constituição Federal a tarefa de aprimorar o sistema tributário brasileiro, adaptando-o à nova realidade econômica e democrática que o fim da ditadura trouxe ao país.68
Por certo, a Constituição Federal manteve os princípios basilares da tributação no Brasil previstos nas Constituições passadas e adicionou outros, anteriormente considerados implícitos, e ampliou consideravelmente as limitações ao poder de tributar. Além disso, alterou a discriminação de rendas tributárias, adotando uma nova distribuição das competências tributárias.69
Contudo, embora tenha tido como objetivo uma melhora da estrutura tributária brasileira, o sistema editado pela Constituição, insistindo em escolhas altamente regressivas, falhou em desenvolver uma matriz tributária mais progressiva, compatível com os ideais de igualdade e justiça dispostos na nova Constituição Federal. Nesse sentido:
A matriz tributária surgida a partir do novo texto constitucional, ainda que fundada em princípios democráticos de justiça social e erradicação da pobreza, foi instrumentalizada neste momento para atender a uma política de ajuste fiscal, onde o Estado endividado deveria cumprir metas de arrecadação, bem como cortar seus gastos para cumprir com suas obrigações. Tais ajustes, mais uma vez, distanciaram a tributação de qualquer compromisso com os ideais que fundavam o Estado brasileiro, passando ao largo de qualquer debate em torno de uma melhor distribuição deste ônus.70
Com efeito, um dos indicadores mais claros da regressividade da matriz tributária brasileira é a distribuição da carga tributária suportada em função da renda das famílias. Segundo Zockun, em 2004, famílias que tinham como renda até 2
66 Ibidem, p. 90.
67 SOUZA, P. H. G. F. A desigualdade vista do topo: a concentração de renda entre os ricos no Brasil,
1926-2013. 2016. Tese (Doutorado) – Universidade de Brasília, Brasília, 2016, p. 290.
68 BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. Op cit., p. 180-181. 69 BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. Op cit., p. 181. 70 D'ARAÚJO, Pedro Júlio Sales. Op cit., p. 113.
salários-mínimos por mês suportaram uma carga tributária de, em média, 48,8%, enquanto as com renda mensal superior a 30 salários mínimos arcaram com uma carga tributária de apenas 26,3%, numa relação inversamente proporcional ao que dispõe princípio da capacidade contributiva.
Gráfico 1 – Carga tributária em função da renda familiar – 2004.
Fonte: Zockun (2007).
Desta forma, conforme se pode observar, as famílias que menos possuem capacidade de contribuir, muitas vezes estando abaixo da linha do mínimo existencial, são as mais oneradas proporcionalmente à sua renda pelos tributos no Brasil.
Outrossim, decompondo o ônus tributário em direto e indireto, percebe-se quase a totalidade dos tributos pagos pelas camadas mais pobres da população são indiretos.
Gráfico 2 - Carga tributária direta em função da renda familiar – 2004.
Fonte: Zockun (2007). 0 20 40 60 Até 2 SM 2 a 3 SM 3 a 5 SM 5 a 6 SM 6 a 8 SM 8 a 10 SM 10 a 15 SM 15 a 20 SM 20 a 30 SM mais de 30 SM
Ônus tributário total
Carga Tributária 0 5 10 15 Até 2 SM 2 a 3 SM 3 a 5 SM 5 a 6 SM 6 a 8 SM 8 a 10 SM 10 a 15 SM 15 a 20 SM 20 a 30 SM mais de 30 SM
Ônus tributário direto
Gráfico 3 - Carga tributária indireta em função da renda familiar – 2004.
Fonte: Zockun (2007)
Destarte, observa-se a estreita conexão que a distribuição da carga fiscal por faixas de rendimento familiar tem com a divisão da carga tributária por base de incidência.
Com efeito, conforme já citado neste trabalho, no Brasil, em 2018, a tributação sobre bens e serviços, indireta, representou 44,74% da arrecadação total, enquanto sobre a renda e propriedade, tributos diretos, representaram apenas 21,62% e 4,64%, respectivamente. Ainda, caso se realoque os percentuais atribuídos à seguridade social, repassados pelo empregador ao consumidor final, a tributação sobre o consumo supera a casa dos 64%. Enquanto isto, nos países da OCDE, esses indicadores representam 32,9% para o consumo, 33,5% para a renda e 5,4% para o patrimônio.71
Por certo, para fins de mensuração da riqueza, a renda e o patrimônio são bases de incidência muito mais eficientes, entretanto, a arrecadação obtida por ela representa menos de metade do que é arrecadado com a tributação sobre o consumo. Assim, esta preferência pela tributação sobre o consumo, que, conforme já explicitado, não considera as características pessoais do contribuinte, vai diametralmente contra o princípio da capacidade contributiva, sendo um dos expoentes da regressividade da matriz tributária brasileira.
Outrossim, cumpre ressaltar que as mazelas da matriz tributária brasileira vão além do debate sobre as bases tributárias de incidência. Por certo, segundo dados levantados pelo Conselho de Desenvolvimento Ecônômico e Social (CDES), a
71 GASSEN, Valcir; D’ARAÚJO, Pedro Júlo Sales; PAULINO, Sandra Regina Fonsêca. Op cit., p. 175.
0 20 40 60 Até 2 SM 2 a 3 SM 3 a 5 SM 5 a 6 SM 6 a 8 SM 8 a 10 SM 10 a 15 SM 15 a 20 SM 20 a 30 SM mais de 30 SM
Ônus tributário indireto
legislação tributária atual onera mais a renda advinda do trabalho do que os rendimentos provenientes do capital e de outras rendas da economia, o que é expressamente contrário aos preceitos constitucionais de equidade e justiça fiscal.72
Também, importa salientar que a carga tributária incidente no patrimônio dos contribuintes está em níveis pouco representativos em relação aos padrões internacionais. Um dos fatos que chama a atenção é a sub-taxação das heranças no país. Com efeito, o ITCMD tem alíquota máxima definida por lei de apenas 8%, sendo a média delas 3,86% entre todos os estados brasileiros, enquanto a média das alíquotas máximas em países como os EUA, Alemanha, França e Reino Unido alcançam 41%.73
Além disto, tributos patrimoniais no Brasil são pouquíssimo progressivos, como o IPTU que, “Por exemplo, dados para 2002/2003 demonstraram que enquanto os 10% mais pobres da população comprometiam cerce de 1,8% da sua renda com o IPTU, os 10% mais ricos sofriam uma carga de 1,4%”.74
Ainda, outro grande problema da matriz tributária brasileira é o baixo retorno social em relação à carga tributária. Com efeito, conforme dados apresentados no relatório nº 2 do CDES, em 2008, apesar de a carga tributária representar 34,9% do PIB do Brasil, “apenas 10,4% retornaram à sociedade na forma de investimentos públicos em educação (4,7%), saúde (3,7%), segurança pública (1,4%) e habitação e saneamento (0,6%).75
Também, deve ser mencionada a excessiva complexidade do sistema tributário, com um enorme número de tributos e regras tributárias específicas, como a tributação da folha de pagamentos, além da incidência de tributos em cascata, excesso de burocracia e deficiência nos mecanismos de desoneração que desincentivam a produção e geração de empregos.76
Além disto, importa observar a falta de equidade na distribuição de recursos da federação, pois, segundo dados de 2009, “o orçamento médio per capita dos dez
72 BRASIL, Indicadores de Iniquidade do Sistema Tributário Nacional: Relatório de Observação nº 2.
Brasília: Presidência da República, Conselho de Desenvolvimento Ecônômico e Social – CDES, 2ª Edição, 2011, p. 24-25
73 Ibidem, p. 25. 74 Ibidem. 75 Ibidem, p. 26. 76 Ibidem, p. 29.
municípios mais ricos (R$ 9.478) superou em 18 vezes o orçamento médio por habitante dos dez mais pobres (R$ 512).”77
Por fim, volta-se a mencionar a tributação indireta no Brasil como um óbice à estruturação de uma matriz tributária progressiva e eficiente. Por certo, conforme já mencionado, os tributos indiretos possuem uma natureza anestesiante, pois são menos visíveis que as incidências sobre renda e patrimônio. Por isso, as políticas públicas de assistência social voltadas para a redução da pobreza e desigualdade “são vistas como benesses tanto pelas camadas mais carentes da população quanto pela parcela da sociedade que se encontra em melhores condições, o que prejudica o entendimento sobre os mecanismos e instituições de participação democrática [...]”78
Logo, à luz do exposto, depreende-se que a atual matriz tributária brasileira tem um caráter regressivo, causado por escolhas conscientes da elite econômica que determinaram sua estruturação, estando em claro desacordo com os objetivos e princípios constitucionais já mencionados neste trabalho, o que com certeza contribui para os altos níveis de pobreza e desigualdade presentes no país que serão analisados no próximo capítulo.
77 BRASIL, Indicadores de Iniquidade do Sistema Tributário Nacional: Relatório de Observação nº 2.
Brasília: Presidência da República, Conselho de Desenvolvimento Ecônômico e Social – CDES, 2ª Edição, 2011, p. 31-32
