Aula 01
Prezados, alunos!Sejam bem-vindos ao curso de Administração Pública para AFRFB e AFT. Gostaria de agradecê-los pela confiança em nosso trabalho e espero não desapontá-los.
O último concurso de AFRFB aconteceu em dezembro de 2009, enquanto que as provas de AFT ocorreram em março de 2010. Por enquanto ainda não temos uma previsão mais concreta para o próximo concurso, mas isso não é motivo para não estudar. A preparação para concursos como esses exige tempo, e quanto antes começarmos melhor.
Digo isso por experiência própria. Comecei a estudar para AFRF em julho de 2005 e a prova aconteceu em dezembro. Das 10 regiões fiscais, eu passava em sete, mas uma das três em que não passava foi a que escolhi, a 9ª região, do Paraná e Santa Catarina. Passei em fevereiro de 2006 para TRF, atual ATRFB. Mas não desisti de estudar, continuei firme, até passar em setembro de 2007 para auditor do TCU.
Assim, como temos um tempo significativo, esse curso vai buscar ser bem abrangente e com bastante questões. Espero que gostem. Nessa aula, veremos a continuação do item 2 do edital, que aborda os modelos de gestão. Vimos na aula demonstrativa os modelos patrimonialista e burocrático, agora veremos o modelo gerencial. Também veremos o empreendedorismo governamental, que é uma escola dentro do modelo pós-burocrático.
Aula 01 – 03/04: 2. Modelos teóricos de Administração Pública: gerencial. 5. Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública. 10. Gestão Pública empreendedora
Porém, antes de entrarmos no modelo gerencial, é importante estudarmos um pouco das transformações do Estado na segunda metade do Século XX. Essas transformações estão diretamente relacionadas com a crise do modelo burocrático e emergência do gerencialismo.
Sumário
1 EVOLUÇÃO DO ESTADO NO SÉCULO XX ... 2
1.1 ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL ... 3
1.2 CRISE DO ESTADO CONTEMPORÂNEO ... 7
1.3 NEOLIBERALISMO ... 10
1.4 NEOINSTITUCIONALISMO ECONÔMICO ... 12
1.5 GOVERNANÇA PROGRESSISTA ... 15
2 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL ... 18
2.1 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL ... 25
3 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL ... 33
4 PONTOS IMPORTANTES DA AULA ... 42
5 QUESTÕES COMENTADAS ... 43
5.1 LISTA DAS QUESTÕES ... 75
5.2 GABARITO ... 86
6 LEITURA SUGERIDA ... 87
1 Evolução do Estado no Século XX
Vimos na aula demonstrativa, questão 13 da parte teórica (pg. 34), que a crise da burocracia ocorre junto com a crise do Estado de Bem-Estar Social. Trata-se de uma crise sistêmica, que envolveu uma crise econômica, uma crise administrativa e também de legitimidade do Estado, ou seja, uma crise política.
A burocracia nasceu dentro do Estado Liberal, inclusive como uma forma de impor limites legais à arbitrariedade do soberano. Porém, ao longo do tempo, há uma tendência da burocracia em se apropriar de uma série de funções, ampliando a atuação nos diversos setores econômicos e sociais. Por conseguinte, do liberalismo, a burocracia chega no Estado de Bem-Estar Social e Keynesiano, cuja premissa básica é a necessidade de intervenção estatal. Veremos aqui como foi a evolução do Estado ao longo do Século, desde a formação do Welfare State, passando por sua crise, a emergência do neoliberalismo, até as formas contemporâneas do Estado Regulador e da
1.1 ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL
Considera-se que o Estado de Bem-Estar Social teve início na década de 1940, na Inglaterra. Contudo, isso não significa que antes disso não houvesse nenhum tipo de política social, ou então que o liberalismo permaneceu ileso até essa data. Desde a metade do Século XIX já podem ser observadas diversas iniciativas de alguns países no sentido de o Estado ter uma participação maior no provimento de serviços sociais. A Lei dos Pobres da Inglaterra, por exemplo, foi promulgada em 1843.
Porém, as políticas sociais do século XIX e período anterior se caracterizavam pela contradição entre os direitos civis e políticos, de um lado, e os sociais, de outro. Aquele que recebesse ajuda estatal perdia sua cidadania, perdia o direito de votar.
Os anos 1920 e 1930 assinalam um grande passo para a constituição do Welfare State. As duas guerras mundiais proporcionaram uma maciça intervenção do Estado, e a crise de 1929, que teve graves consequências para o emprego e a renda, provoca em todo o mundo ocidental um forte aumento das despesas públicas.
Os estados se viram no meio de uma grave crise econômica com um número cada vez maior de pessoas atingindo os níveis da pobreza e da indigência. Como respostas à crise foram postas em prática as ideias econômicas de John Maynard Keynes, que defendia um papel mais interventor do Estado na economia de forma a estimular a demanda e, por consequência, o crescimento econômico.
Mas, então, o que diferencia as políticas adotadas pela Inglaterra na década de 1940 das anteriores para que consideremos o início do Estado de Bem-Estar Social apenas neste período? Segundo Regonini (1986), o simples compromisso do Estado na prestação de serviços sociais não configuraria o Estado de Bem-Estar Social; é preciso que estes serviços sociais sejam considerados um direito da população. O autor afirma que o exemplo mais próximo da definição é a política posta em prática na Grã-Bretanha a partir da Segunda Guerra Mundial, quando foram aprovadas providências no campo da saúde e da educação, para garantir serviços idênticos a todos os cidadãos, independentemente da sua renda. Segundo o autor:
Na realidade, o que distingue o Estado assistencial de outros tipos de Estado não é tanto a intervenção direta das estruturas públicas na melhoria do nível de vida da população quanto o fato de que tal ação é reivindicada pelos cidadãos como um direito.
Essa escolha inglesa de conceber as políticas sociais como um direito, e não apenas como um assistencialismo, está representada no texto de uma de suas leis, que é considerado o princípio fundamental do Estado de Bem-Estar:
Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou com serviços – contra situações de dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de curta (doença, desemprego, maternidade).
ATENÇÃO - esse texto já foi usado pela ESAF em questões pelo menos umas cinco vezes.
Vamos ver algumas dessas questões:
1. (ESAF/STN/2005) O princípio fundamental do Estado de Bem-Estar Social é o da proteção universal, ou seja, independentemente da renda, todos os cidadãos, como tais, têm o direito de ser protegidos contra situações de dependência ou vulnerabilidade de curta ou longa duração.
2. (ESAF/APO-MPOG/2001) Independentemente de sua renda, todos os cidadãos têm o direito de serem protegidos contra situações de dependência de longa e de curta duração.
As duas questões são certas. Assim, o princípio básico do estado do bem-estar social é que TODO cidadão, seja rico, seja pobre (todo cidadãos, todo mundo, lembrem-se), tem o direito a um conjunto de bens e serviços que deveriam ter seu fornecimento garantido diretamente pelo Estado. O Estado de Bem-Estar defende a cobertura universal, ou seja, todos têm direito, não só os mais pobres. Esses direitos incluiriam a educação em todos os níveis, a assistência médica gratuita, o auxílio ao desempregado, a garantia de uma renda mínima, recursos adicionais para a criação dos filhos, etc.
Essa intervenção do Estado de forma a garantir condições mínimas de subsistência e conferindo direitos sociais a todas as pessoas, sem dissociar do conceito de cidadania, passa a ser implantada de forma ampla nos diversos países industrializados.
a) E no Brasil?
É polêmica a existência ou não de um Estado de Bem-Estar na história brasileira. Segundo Fábio Guedes Gomes:
Pode-se dizer que na história brasileira, mesmo considerando suas especificidades, não se constituiu um sistema de seguridade social próximo do modelo que ficou conhecido como welfare state. Talvez seja mais coerente considerar que, durante todo o processo histórico de formação e estruturação das formas do Estado moderno no Brasil, não se tenha implementado mais do que apenas algumas políticas de bem-estar social. Já Sônia Draibe afirma que:
Entre os anos 30 e 60, construiu-se e consolidou-se institucionalmente, no Brasil, o Estado social. É útil, desde logo, explicitar a concepção de Welfare com a qual estamos trabalhando e que se apoia na literatura anteriormente citada. Por Welfare State estamos entendendo, no âmbito do Estado Capitalista, uma particular forma de regulação social que se expressa pela transformação das relações entre o Estado e a Economia, entre o Estado e a Sociedade, a um dado momento do desenvolvimento econômico.
Vamos ver uma questão da ESAF
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O Brasil se tornou um Estado de Bem-Estar ao inserir direitos sociais na Constituição de 1988.
A questão é errada, ou seja, parece que a ESAF segue a primeira linha.
No Brasil e nos países latino-americanos da periferia do mundo capitalista, a dimensão social não foi aplicada da mesma forma que nos países desenvolvidos. O Estado nacional-desenvolvimentista é característico desse grupo nessa época, preocupado em promover a industrialização por meio da ação direta do Estado, como criador e impulsionador de empresas estatais. O objetivo primordial era a industrialização do país, ficando para um segundo plano a instituição de condições de subsistência mínimas para a população. Getúlio Vargas promoveu uma forte ampliação dos direitos sociais, mas não se caracterizava pelo universalismo, uma vez que estes eram voltados para os trabalhadores de carteira assinada. Assim, apenas trabalhadores urbanos recebiam políticas sociais. Além disso, se eram ampliados os direitos sociais, eram reduzidos os direitos civis e políticos, pois se instaurava a ditadura do
A cidadania concedida era característica da Primeira República, quando havia a forte presença dos “coronéis”. Nesse contexto, o homem livre e pobre, para usufruir alguns direitos elementares da cidadania civil, dependia necessariamente dos favores dos senhores territoriais. Assim, não existia uma relação direta das pessoas com o Estado, era mediada pela figura do “coronel“. Wanderley dos Santos afirma que a cidadania regulada se instaura no Brasil a partir de 1943, no período de expansão e consolidação do capital industrial. O Estado formaliza uma legislação especial de garantia de direitos aos trabalhadores. Nesse período, o cidadão portador de direitos limita-se aos trabalhadores urbanos de carteira assinada, fato que exclui a expansão dos direitos sociais aos demais indivíduos da sociedade, como os trabalhadores rurais e os trabalhadores autônomos urbanos. O autor traz a seguinte definição de cidadania regulada:
Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional e que, ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras, são cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei.
Na ditadura de 1964 o lema era: “é preciso deixar o bolo crescer para depois dividir”, nas palavras do então Ministro da Fazenda, Delfim Netto. O que restou de benefícios sociais, principalmente em termos de educação e saúde, foi direcionado, em sua maioria, para a demanda das classes médias em consolidação no país.
Também chamada de a cidadania ampliada, a nova cidadania representa, além do reconhecimento de novos direitos a personagens antigos, e de direitos antigos a novos personagens, a constituição de sujeitos sociais ativos e de identidades coletivas em meio a um cenário político e social revigorado.
Com a crise fiscal a partir na década de 1980 e o crescimento da inflação, a área social continuou relegada a um segundo plano, com a primazia da área econômica, ocorrendo perdas consideráveis nas políticas de bem-estar.
A Constituição de 1988 até tentou implantar no Brasil uma modelo de seguridade social próximo ao Welfare State. No entanto, os elementos da crise econômica e o curso da reforma do Estado, que vinha caminhando numa perspectiva neoliberal, criaram obstáculos à aplicação dos preceitos da nova Constituição.
1.2 CRISE DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
O período do pós-Segunda Guerra Mundial foi de prosperidade para o capitalismo mundial. Os países cresciam a taxas elevadas, financiados pela abundância do capital externo a baixo custo. Eric Hobsbawn usou a expressão “era dourada do capitalismo” para designar esse período, em que não só os países capitalistas desenvolvidos, mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo alcançaram altíssimas taxas de crescimento. A principal receita para o contínuo sucesso durante trinta anos foi a existência de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade econômica e bem-estar social.
Essa conjuntura permitiu que o Estado de Bem-Estar Social se desenvolvesse, disponibilizando recursos para que os governos implementassem amplas políticas de assistência social.
Na medida em que o Estado ampliava sua atuação, também cresciam as demandas da sociedade por mais serviços. O aumento da intervenção do governo a partir da segunda metade do século XX ocorreu simultaneamente a uma perda de sua autoridade do Estado, principalmente na década de 60.
A maior escolarização da população, que também tinha mais acesso aos meios de comunicação de massa, fez com que as pessoas adotassem uma postura reivindicatória, desafiando as autoridades em todas as instituições e em todos os setores. Vamos ver uma questão:
4. (ESAF/EPPGG/2002) O crescimento do Estado de Bem-Estar leva a um aumento da autonomia do Estado em relação às diversas forças políticas e atores sociais internos.
A questão é errada. Na medida em que cresce o Estado de Bem-estar Social, mais o poder público se compromete em oferecer uma série de benefícios sociais para a população. Também crescem as exigências da sociedade por mais políticas sociais. Assim, não há uma maior autonomia, pelo contrário, o Estado se vê no meio de um número maior de pressões.
Esse movimento alcançou seu ápice em maio de 1968, quando uma série de protestos teve origem na França e se alastrou pelo mundo todo. Os estudantes franceses entraram numa verdadeira batalha contra a polícia, defendendo uma
A elevação dos gastos do governo norte-americano devido à Guerra do Vietnã, associada aos gastos de uma sociedade de consumo financiada por déficits na balança de pagamentos, fez com que a situação fiscal dos EUA se deteriorasse significativamente, tornando insustentável a manutenção do padrão ouro-dólar, que foi abandonado em 1971. Os EUA entraram numa crise fiscal e monetária. Em reação em cadeia, outros países adotaram a flutuação de suas moedas.
Para piorar, a década de 1970 foi marcada por duas crises do petróleo. Como protesto à ajuda dos EUA a Israel na guerra do Yom Kippur, em 1973, os países árabes produtores de petróleo, membros da OPEP, decidiram elevar consideravelmente o preço do barril do petróleo, que chegou a triplicar em menos de três meses. Já em 1979 a revolução islâmica no Irã provocou uma segunda onda de aumentos, como se pode observar no gráfico abaixo.
Essas crises fizeram com que as taxas de juros dos financiamentos externos subissem para a estratosfera, interrompendo o desenvolvimento econômico dos países, que entraram em crise fiscal.
De um lado, assistimos ao crescimento das demandas da sociedade por mais políticas sociais. De outro, reduziam os recursos disponíveis para que tais políticas fossem implementadas. Por isso que muitos autores a crise tem origem numa sobrecarga de demandas, em que o sistema política não tem condições de suprir às exigências dos grupos sociais, resultando numa crise de governabilidade.
Estudaremos a governança e a governabilidade na Aula 04, mas podemos ver
O padrão‐ouro foi o sistema monetário que vigorou desde o século XIX até a Primeira Guerra Mundial. Todo dinheiro deveria ter lastro em ouro. Em 1945, no Acordo de Bretton Woods, este sistema foi alterado para o padrão ouro‐dólar, em que cada país teria um preço fixo de sua moeda em relação ao ouro, e haveria a conversibilidade ouro ao dólar, em que os EUA garantiam a troca de dólares por ouro em determinada taxa.
governar, dentro de um aspecto político. Assim, um governo tem governabilidade quando consegue aprovar suas leis no Legislativo; quando a sociedade aceita ser governada por ele, ou seja, ele possui legitimidade; quando as instituições, como o legislativo, o Judiciário, o Ministério Público, conseguem exercer suas atribuições. Um governo sem governabilidade está em constante pressão, as pessoas desejam derrubá-lo, ocorrem constantes tentativas de golpe de Estado, ou seja, há instabilidade política.
Já a governança é vista como uma capacidade gerencial e financeira de implementar políticas públicas, ou seja, estaria mais relacionada com a gestão. Um governo que consegue oferecer políticas de qualidade e com eficiência, gerando resultados para a sociedade, é um governo que possui governança. Recentemente tal conceito vem ganhando novos contornos, como veremos mais a frente, na governança progressista.
Quanto o Estado entra em crise fiscal, ele não consegue atender as demandas crescentes da população. Temos então uma sobrecarga de demandas. Ao mesmo tempo a sociedade aumentava seu caráter questionador, reduzindo a autoridade estatal. Para oferecer as políticas que a sociedade exigia, com poucos recursos, a administração pública precisava ser eficiente. Porém o modelo de gestão da época era o burocrático, que era justamente o contrário de eficiente. A crise do Welfare State vai estar atrelada à crise da burocracia. Podemos colocar dentro da crise do Estado os seguintes aspectos:
Fim do desenvolvimentismo pós-guerra, devido ao fim de Bretton Woods, às crises do petróleo, às crises de liquidez e à instabilidade do mercado financeiro internacional, aos novos requisitos de integração competitiva da globalização etc.;
Crise do Welfare State keynesiano, devido às disfunções e às desvantagens da intervenção estatal, para garantir o bem-estar e a estabilidade econômica, relativamente aos atributos do mercado;
Disfunções burocráticas ou a crise do modo de implementação estatal de serviços públicos; e
Ingovernabilidade: sobrecarga fiscal, excesso de demandas e crise de legitimidade.
Com toda a insatisfação da sociedade em relação ao modelo burocrático, começam a surgir as teorias em busca de uma administração gerencial. Ao mesmo tempo, a crise fiscal demonstra que o Estado de bem-estar social era inviável, o que provocou o aparecimento das teorias neoliberais. Segundo
A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as ideias neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado.
Essa insatisfação da sociedade irá levar ao poder governos conservadores como o de Ronald Reagan, nos EUA, e de Margareth Thatcher, na Inglaterra, no início dos anos 1980, que irão adotar reformas segundo os princípios do Consenso de Washington e do Neoliberalismo. O primeiro consiste num conjunto de medidas formulado em novembro de 1989 por economistas de instituições financeiras. Tais medidas passaram a ser receitadas pelo FMI aos países em desenvolvimento. Eram 10 regras básicas:
10 Regras Básicas do Consenso de Washington Disciplina fiscal
Redução dos gastos públicos Reforma tributária
Juros de mercado Câmbio de mercado Abertura comercial
Investimento estrangeiro direto, com eliminação de restrições Privatização das estatais
Desregulamentação (afrouxamento das leis econômicas e trabalhistas) Direito à propriedade intelectual
1.3 NEOLIBERALISMO
O neoliberalismo defende a absoluta liberdade de mercado, um Estado Mínimo. Suas principais ideias eram:
Desregulamentação dos mercados de trabalho e de bens e serviços; Questionamento do papel do Estado como aparato protetor das
economias nacionais e a pressão de grupos econômicos dominantes no sentido de diminuir a atuação estatal;
Abertura econômica e financeira para o exterior; Privatização das empresas estatais;
O pressuposto neoliberal que permeava o programa de reformas orientadas para o mercado é que, uma vez alcançadas a estabilidade e a eficiência, o crescimento viria naturalmente. Uma vez desregulamentada e privatizada a economia, criando-se com isso condições para a competição, os mercados surgirão e seu funcionamento fará com que os recursos sejam realocados entre setores e atividades.
Segundo José Luis Fiori:
As reformas neoliberais adquiriram várias formas e matizes, mas alguns elementos estiveram presentes em todas elas: assim com a “remercantilização” da força de trabalho, a contenção ou desmontagem dos sindicatos, a desregulação dos mercados de trabalho e a privatização de muitos dos serviços sociais que estiveram previamente em mãos dos Estados. Reformas que se sucederam em tempos de enorme fragilização das forças políticas de esquerda e que acabaram promovendo cortes substantivos nos programas de integração de rendas, com redução simultânea dos demais programas de proteção social a níveis mínimos e preferentemente direcionados a públicos segmentados e específicos das populações mais pobres.
O exemplo mais emblemático de implantação do neoliberalismo é o governo de Margareth Thatcher, na Inglaterra. Ele procurou implantar de forma sistemática toda a receita neoliberal. As práticas adotadas incluíram elevação das taxas de juros, redução de impostos sobre os altos rendimentos, abolição de controle sobre fluxos financeiros, desemprego em massa e sufocamento dos movimentos sindicais e grevistas. Nos Estados Unidos, por outro lado, o modelo foi implantado apenas parcialmente, no governo de Ronald Reagan. Na variante norte-americana, não houve a mesma preocupação com o déficit público. O governo Reagan caracterizou-se por uma política keynesiana disfarçada, com aumento de gastos, que foram transferidos do setor social para o militar, constituindo um tipo de keynesianismo militarista.
Uma das primeiras experiências neoliberais no mundo também ocorreu no Chile, com o governo autoritário da ditadura de Pinochet, na década de 70. Na América Latina, o movimento foi adotado depois na Bolívia em 1985 e, nos anos 90, por Menem na Argentina, Pérez na Venezuela e Fujimori no Peru. No Brasil, deu-se início no governo de Fernando Collor de Mello, e foi aplicado em parte no governo de Fernando Henrique Cardoso.
Um dos fundamentos das reformas do Estado promovidas no final do Século XX é o Principio da Subsidiariedade. Ele tem suas origens mais remotas no pensamento aristotélico, que apresentava uma sociedade composta por diversos grupos com tarefas específicas, realizando suas próprias necessidades. Para Aristóteles, "a família empreende as atividades da vida cotidiana, a cidade realiza ocupações mais amplas".
Em primeiro lugar, tem-se que a subsidiariedade aponta no sentido da valorização da liberdade individual, não nos moldes imperantes na época do Liberalismo, mas uma liberdade responsável e condicionada pelo bem comum. Tem-se que os indivíduos (e as sociedades menores), por sua iniciativa e indústria, devem buscar a realização de seus fins e do bem comum, devendo agir com liberdade, desde que não prejudiquem o bem geral e os demais.
Nesse contexto, o Estado deve respeitar os indivíduos e as sociedades intermediárias no exercício dos seus direitos, no cumprimento dos seus deveres e obrigações, sem suplantá-los ou fazer as suas vezes, a menos que isso se faça necessário por circunstâncias excepcionais. Visa-se com isso ao desenvolvimento das potencialidades e do exercício efetivo da liberdade, com a assunção das correspondentes responsabilidades, por parte das sociedades menores e dos indivíduos. Incumbe ao Estado criar condições para que o indivíduo, pessoalmente, alcance a realização de seus fins.
Este princípio foi defendido nas reformas do Estado para subsidiar a defesa da redução das atividades do Estado, com a transferência delas para a iniciativa privada.
1.4 NEOINSTITUCIONALISMO ECONÔMICO
Trata-se uma escola de pensamento que emergiu ao longo da década de 1980, tendo como principal foco de análise as instituições.
O neoinstitucionalismo faz parte das diversas correntes de pensamento econômico liberal. Para esta escola (também conhecida como nova teoria institucional) dois aspectos devem ser levados em consideração ao se analisar o desempenho econômico de uma nação: as regras do jogo e a qualidade dos jogadores.
As regras do jogo correspondem às instituições, descritas por João Mello Neto como sendo:
em que os transgressores são punidos pela censura e pelo repúdio da própria comunidade.
Já a qualidade dos jogadores corresponde à capacidade dos agentes econômicos se desempenharem na competição do mercado. Essa capacidade, no entanto, só poderá ser medida de maneira efetiva se cada agente, nas suas interações, tiver a convicção de que todos os outros agentes, que com ele interagem, estarão submetidos às mesmas condições. Sendo assim, essas condições devem privilegiar a competência e não os privilégios, e isso exige regras claras, transparentes, de conhecimento prévio e generalizado, e, dentro do possível, estáveis.
A contribuição do neoinstitucionalismo econômico ao discurso da crise do Estado é que as instituições são importantes (institutions matter) em dois principais sentidos:
elas são vitais para a produção de resultados, mas são uma escolha de segunda ordem (second best), um mal necessário, uma vez que o mercado por si só não pode assegurar as transações sem estruturas ou organizações formais;
as organizações não são instâncias tão racionais assim; a racionalidade (da eficiência econômica) é limitada, sujeita a uma série de “interferências” e constrangimentos decorrentes da sua natureza multifacetada (política, humana, cultural etc.).
A partir desses fundamentos, o Estado passa a ser considerado como um problema – logo, a solução seria haver menos Estado, e mais mercado e sociedade civil. O Estado havia, segundo essa ótica, atingido um ponto de estrangulamento e ingovernabilidade. À sociedade civil caberia resgatar sua determinação e suas capacidades próprias, depender menos do Estado (afinal, haveria no limiar do século XXI condições tecnológicas para isso) e controlá-lo mais. O Estado deveria restringir-se a suas funções mínimas (defesa, arrecadação, diplomacia e polícia).
Vamos ver uma questão da ESAF:
5. (ESAF/TCU/2002) Teorias no âmbito do neoinstitucionalismo econômico, entre as quais a teoria da agência e a teoria da escolha pública, formam, juntamente com abordagens contemporâneas de gestão, a base conceitual do New Public
Esta questão é certa. O New Public Managment (Nova Administração Pública), é uma forma de se referir à administração gerencial.
A Teoria da Escolha Pública (TEP) é o estudo dos processos de decisão política numa democracia, utilizando o instrumental analítico da economia, fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e autointeresse que definem o homo economicus. Diferentemente das escolhas privadas feitas pelos indivíduos sobre bens e serviços de uso privado, a Escolha Pública refere-se às decisões coletivas sobre bens públicos. Todavia, essas decisões coletivas são tomadas por indivíduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo, que afetam a todos os integrantes da coletividade.
Segundo a TEP, políticos e burocratas, da mesma forma que empresários e consumidores, são atores racionais e estão motivados pelo interesse próprio, que no caso dos políticos consiste em atingir o poder e/ou manter-se nele. Isso resulta muitas vezes no fracasso das políticas públicas em satisfazer de forma eficaz ao conjunto da sociedade ou mesmo à maioria da população através de políticas em prol do bem comum. A conclusão da TEP é que existem falhas na ação dos governos, da mesma forma que existem falhas no funcionamento do mercado.
Além da racionalidade e do interesse próprio, um terceiro elemento fundamental é o conjunto de regras e instituições políticas. Segundo a perspectiva da TEP, a escolha de políticas públicas dos governos é resultante de opções motivadas por preferências individuais, feitas sob determinadas regras e procedimentos de decisão coletiva. Em face de tais regras, cada participante escolhe sua estratégia segundo o critério de maior utilidade individual (maximização dos benefícios).
Outra corrente importante do neoinstitucionalismo é a Teoria da Agência, segundo a qual as relações contratuais, quer explícitas ou implícitas, delimitam a figura de um sujeito ativo que recebe o nome genérico de principal, e de um sujeito passivo chamado agente. O principal é quem contrata e o agente o contratado. A Teoria da Agência enfoca as transações sociais entre atores nas esferas tradicionais do Estado e do mercado como relações contratuais.
A suposição básica existente na relação principal-agente é de que o agente agirá em favor do principal e que por isso receberá alguma recompensa. O agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os critérios do principal, ou contratante.
Aqui entra a assimetria de informação. O agente dispõe de um conjunto de possíveis comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as partes e dificilmente são observáveis pelo principal.
Decorrentes da assimetria de informações, surgem outros dois problemas: Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco.
Se a indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de risco das pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a fazer seguros serão as pessoas com maior risco. Por isso que são praticados preços de acordo com o risco de cada um.
Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas com plano de saúde passam a usar os serviços médicos numa proporção bem maior do que quando não tinham o plano. Também existe para o agente. Por exemplo, quando o Estado determina alguns critérios no momento da contratação das empresas privadas e depois passa a usar outras regras.
Devido a esses problemas, o principal incorre em custos adicionais para ter que monitorar a atuação do agente. Por exemplo, quando uma empresa contrata um pessoa para distribuir panfletos na rua, não sabe se essa pessoa irá realmente entregá-los ou jogá-los no lixo. Assim, é preciso monitorar a ação desse agente.
1.5 GOVERNANÇA PROGRESSISTA
Apesar de no início a reforma gerencial surgir muito próxima do neoliberalismo, ao longo do tempo ela se distancia dele. É errado dizer que o gerencialismo defende um Estado Mínimo.
O crescimento econômico, que segundo o neoliberalismo, seriam uma tendência natural, não veio. As sociedades estavam insatisfeitas com as perdas em termos de políticas sociais, que resultou numa perda de bem-estar, ao mesmo tempo em que aumentava o desemprego, a criminalidade.
Na década de 1990 novos grupos políticos assumem o poder, dando novos rumos para as mudanças no papel do Estado. O neoliberalismo foi aplicado pelo governo do Partido Conservador de Margareth Thatcher e pelo governo do Partido Republicano de Ronald Reagan. Em 1993 assume o presidente
democrata Bill Clinton nos EUA e em 1997 o partido trabalhista de Tony Blair assume o governo na Inglaterra.
Bill Clinton e Tony Blair irão formar, juntamente com Fernando Henrique Cardoso e outros líderes de Estado, a chamada Terceira Via. Podemos colocá-los como um movimento de centro.
Em linhas gerais, o grupo da governança progressista procura manter a disciplina econômica obtida com as reformas estruturais e “democratizar a globalização”, conjugando os benefícios do mercado com um estilo de governo mais focado nas questões sociais, que passaram a ser demandadas no final da década de 1990. Segundo Ana Paula Paes de Paula (2005):
Verificamos assim que os governos de orientação social-liberal adotaram uma posição mais conformista, pois se renderam às reformas neoliberais realizadas e tentaram se adequar a elas, incluindo questões sociais.
Na visão do grupo, trata-se de rejeitar não apenas o estatismo burocrático da velha esquerda, mas também os postulados neoliberais do "Estado mínimo". Busca-se, com a governança progressiva, redesenhar a administração pública para livrá-la de distorções seculares, para torná-la mais transparente e, portanto, mais forte e mais capaz de implementar políticas públicas. Buscam-se os ideais clássicos da solidariedade e coesão social, aplicados Buscam-segundo as exigências de hoje, o que requer um novo Estado capaz de assegurar o bem-estar a todos. Eles buscam aplicar uma política econômica conservadora e de uma política social progressista.
Analisando essa mudança na condução das reformas, Humberto Falcão Martins e Caio Marini dividem as reformas em duas gerações:
As reformas de primeira geração (anos 80 e 90) tinham uma orientação essencialmente econômica e fiscal. A crise do Estado era um elemento central das reformas de primeira geração.
A marca distinta das reformas de segunda geração no início do século XXI é a promoção do desenvolvimento. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza, não podem ser vencidos pela simples ação dos mercados, mas por meio do fortalecimento de instituições tais como Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, a forte correlação entre instituições e desenvolvimento tem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidação institucional é o fator primordial de desenvolvimento.
Portanto, a segunda geração está voltada para o pluralismo institucional, a governança em rede, a atuação conjunta de Estado, mercado e terceiro setor como forma de impulsionar o desenvolvimento.
É nesse momento que o termo governança passa a ganhar novas interpretações. Ao invés de ser visto como uma capacidade gerencial e financeira de implementar políticas públicas, ele passa a ser visto como uma capacidade de diferente atores agirem de forma coordenada na busca de objetivos comuns, é a capacidade do Estado, do mercado e do terceiro setor atuarem juntos na implementação das políticas públicas.
A própria Terceira Via altera seu nome para Governança Progressista. Segundo Ana Paula Paes de Paula:
A administração pública progressista também vem abrangendo o termo governança, que é bastante impreciso e abriga vários significados, mas está sendo frequentemente utilizado no âmbito da nova administração pública e do Banco Mundial para designar a administração eficiente dos negócios públicos. Alguns autores tentam propor um conceito mais abrangente de governança, que interpreta o Estado como um sistema político mediado por redes auto-organizadoras, cujos resultados são produto da interação do governo local, do setor privado e do setor voluntário.
Nesta nova visão, ao abandonar funções empresariais, relacionadas à produção de bens e serviços, o Estado estaria se capacitando para ter uma atuação mais seletiva e, portanto, mais eficaz. O novo papel regulatório do Estado faz parte do resultado de um programa de reformas que, a despeito de ser orientado para o mercado, objetiva a recuperação da capacidade de intervenção estatal. Surge dentro dessa lógica a ideia de Estado Regulador.
A aplicação prática da teoria resultou numa série de medidas com o objetivo de retirar do Estado o papel de produtor, de executor. Ao se retirar da produção e prestação de serviços, ao Estado caberia proteger, de forma institucionalizada, investidores e consumidores. Investidores desejam um sistema regulatório estável e previsível para que o processo de acumulação de capital da companhia possa se materializar; consumidores desejam ser protegidos da prática de preços abusivos, em setores onde existem monopólios naturais. Para o governo, estabelecer e definir mecanismos de revisão e controle do preço justo dos serviços monopolistas é a grande questão. O preço justo permite ao governo cobrar do investidor a realização dos investimentos necessários à continuidade e qualidade da oferta de serviços, ao tempo em que fornece as bases da justificação do mesmo perante os consumidores.
Philip Selznick conceitua regulação como “o controle contínuo e focado exercido por uma agência pública sobre atividades valorizadas pela sociedade”. É uma definição ampla, que considera regulação a atuação do Estado sobre determinada atividade.
Na economia, a regulação vem sendo caracterizada como a intervenção estatal com objetivo de corrigir falhas de mercado. Segundo Vinicius de Carvalho, regulação é o “conjunto de regras que visa à correção das deficiências do mercado através do estabelecimento de regras e da manutenção ou restabelecimento do funcionamento equilibrado de um sistema”.
Marcos Juruena Villela Souto afirma que a regulação busca compatibilizar a eficiência econômica com a satisfação do consumidor, “protegendo-o contra os altos preços e baixa qualidade dos bens e serviços”. A partir disso, o autor diferencia três aspectos sob os quais a regulação deve ser analisada: a regulação de monopólios, minimizando as forças de mercado por controle sobre os preços e a qualidade do serviço; regulação para a competição, com o objetivo de viabilizar a sua existência e continuidade; e regulação social, assegurando prestação de serviços públicos de caráter universal.
Assim, se olharmos para o que estava ocorrendo no período das reformas do Estado, percebemos que estava havendo uma redução das atividades estatais, ou seja, estava havendo uma desregulação.
Vinícius de Carvalho afirma que a ideia de desregulação tem um caráter genérico de redução do intervencionismo estatal, que pode se dar de várias formas em função das políticas públicas econômicas. Abrange a alienação da propriedade dos meios de produção públicos, a cessão de sua gestão, a abertura de setores até então vedados à iniciativa privada e a colaboração de entidades privadas na execução de tarefas públicas.
2 Administração Gerencial
As reformas da segunda metade do Século XX que buscavam implantar a administração gerencial ficaram conhecidas como a Nova Gestão Pública. Segundo Humberto Falcão Martins:
O NPM é um conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestão pública a partir da emergência dos temas crise e reforma do estado nos anos 80. O termo foi originalmente lançado como recurso estruturador da
A Nova Gestão Pública em si não representa um novo paradigma, mas um campo de discussão profissional e de políticas públicas de abrangência internacional sobre assuntos que dizem respeito à gestão pública. Portanto, seu caráter é mais de análise do que prescritivo, ou seja, é mais de estudo do que aconteceu do que afirmação de como deveria ser. O autor enumera as características propostas pela NGP:
Características propostas pela Nova Gestão Pública Caráter estratégico ou orientado por resultado do processo decisório; Descentralização;
Flexibilidade;
Desempenho crescente e pagamento por desempenho/ produtividade; Competitividade interna e externa;
Direcionamento estratégico;
Transparência e cobrança de resultados (accountability);
Padrões diferenciados de delegação e discricionariedade decisória; Separação da política de sua gestão;
Desenvolvimento de habilidades gerenciais; Terceirização;
Limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego; Estruturas diferenciadas.
A Nova Administração Pública evoluiu por meio de três modelos: o gerencialismo puro, o consumerism e o public service orientation. Abrúcio elaborou o quadro a seguir, em ele faz uma pequena comparação quanto aos principais objetivos de cada visão e quanto a sua relação com a sociedade, ou melhor, com seu “público-alvo”.
Gerencialismo Puro Consumerism Public Service Orientation (PSO) Economia / eficiência -
produtividade Efetividade / qualidade Accountability / equidade
As teorias estão apresentadas da esquerda para a direita, em ordem cronológica de criação. Em primeiro lugar, é preciso ressaltar que a divisão entre as teorias foi estabelecida apenas para facilitar a comparação entre elas. Na realidade, há um grau razoável de intercâmbio entre as teorias, principalmente no caso das duas últimas.
Entretanto, como ponto de partida para a discussão, essa classificação proporciona duas importantes constatações. A primeira é que há uma mudança substancial ao longo do tempo, desde o managerialism até o PSO. A constatação mais importante, no entanto, é que, embora haja diferenças entre as teorias, elas não são mutuamente excludentes. Ao contrário, percebe-se que pode haver uma incorporação dos aspectos positivos de cada teoria.
Esses modelos puderam ser observados de forma mais clara principalmente na Inglaterra. Nos demais países não foram observadas essas três fases de forma tão clara. O gerencialismo nos EUA avançou bem menos que no Reino Unido, e lá ganhou mais força o movimento do empreendedorismo governamental, que veremos ainda nesta aula.
Gerencialismo Puro
O Managerialism inglês teve como primeiro momento o “gerencialismo puro”. Como vimos acima, no início, as reformas gerenciais eram bastante próximas das ideias neoliberais. Esta corrente teve como principais objetivos reduzir os gastos públicos e aumentar sua produtividade. O fato é que, no início do NPM, as modificações na burocracia estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado que se caracterizava como um movimento de retração da máquina governamental a um número menor de atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa, Margareth Thatcher, era “rolling back the state”, o que na prática significou privatização, desregulamentação, devolução de atividades governamentais à iniciativa privada ou à comunidade e constantes tentativas de reduzir os gastos públicos.
Foi, portanto, sob o signo da questão financeira que se implantou o modelo gerencial puro na Grã-Bretanha. O managerialism seria usado no setor público para diminuir gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade. Segundo Caio Marini:
O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira etapa da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, onde a
quer desperdício, ao contrário, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.
Um dos fatores que levaram à crise do Estado de Bem-Estar foi a crise de governabilidade, que se instaurou em virtude de o Estado não conseguir atender às demandas da sociedade. Prejudicando ainda mais a crise fiscal, ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou contribuintes, que não enxergavam uma relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoria dos serviços públicos. Podemos perceber que o gerencialismo puro, como uma resposta a esta crise, vem defender que o Estado considere o cidadão como contribuinte e gaste seus recursos com eficiência, com consciência de custos. Segundo Ewan Ferlie (1999), a experiência britânica pós-1979 é dominada por uma série de iniciativas de reforma, observadas em várias unidades operacionais diferentes, conduzidas pelos escalões superiores e sustentada por um longo período de tempo. Há várias importantes mudanças visíveis, algumas contraditórias, mas que incluem as seguintes e abrangentes características:
Privatização em larga escala na esfera econômica;
Utilização de padrões de gestão semelhantes aos adotados pelas empresas privadas;
Ênfase no “fazer mais com menos”, na eficiência;
Ênfase na “administração para a mudança”, buscando mudar a cultura do setor público
O primeiro passo do modelo gerencial puro foi cortar custos e pessoal. Depois, buscou modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradicional é definida como uma organização com estrutura rígida e extremamente centralizada, que se preocupa demais com regulamentos e procedimentos, além de avaliar o desempenho apenas com base na observância de normas. Em oposição a essa visão de administração pública, o governo Thatcher propunha:
Clara definição das responsabilidades de cada funcionário das agências governamentais;
Clara definição dos objetivos governamentais, analisados em sua substância, e não como processo administrativo;
Maior consciência acerca do valor dos recursos públicos (Value Money), procurando maximizar a relação financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados, incorporando o valor da eficiência.
Passou-se a adotar uma gestão por resultados, conferindo maior autonomia às agências governamentais e descentralizando a estrutura administrativa.
O problema foi que, ao dar muita importância para a estratégia de eficiência, o gerencialismo puro acabou relegando a um segundo plano outros valores importantes na atuação da administração pública. Por exemplo, ao enfocar apenas a eficiência governamental, não se atribui à avaliação da efetividade dos serviços públicos a devida importância.
O gerencialismo puro se preocupava em demasia com a eficiência sem se preocupar com a efetividade, olhava apenas para a relação custo e produção, sem olhar para o real impacto da ação governamental na sociedade.
Podemos reconhecer, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve alguns êxitos. O principal deles está ligado à ênfase na questão financeira, que de fato tornou a burocracia mais consciente acerca dos custos das políticas públicas. A discussão em torno do modelo gerencial tornou-se mais complexa e ganhou novos rumos a partir da metade da década de 1980. A mais importante mudança foi a tentativa de se constituir de serviços públicos voltados para os anseios dos clientes/consumidores.
Consumerism
As maiores críticas ao gerencialismo puro não buscavam o retorno ao modelo burocrático, mas sim a incorporação de novos significados. Primeiro, introduzindo o conceito de qualidade no serviço público. Com o conceito de efetividade, recupera-se a noção de que o governo deve, acima de tudo, prestar bons serviços. É a ótica da qualidade que começa a ser incorporada. O consumerism introduziu a perspectiva da qualidade como uma estratégia voltada para a satisfação do consumidor, através de medidas que visavam tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo: descentralização administrativa, criação de opções de atendimento, como incentivo à competição entre organizações públicas e adoção de um novo modelo contratual. Segundo Caio Marini:
O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominação de consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e na prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”. Note-se que, enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão como cliente.
A estratégia voltada à satisfação dos consumidores é reforçada pelo governo britânico através da adoção de três medidas que fazem parte de uma estratégia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo, desmontando assim o antigo modelo burocrático. A primeira dessas medidas é a descentralização. Ocorreu uma significativa delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será.
A descentralização, no entanto, não basta para aumentar o poder do consumidor. É preciso que haja opções caso determinada política pública não esteja funcionando a contento. Neste sentido, procura-se incrementar a competição entre as organizações do setor público, a segunda medida. Quando não há competição entre os serviços, existe uma situação de monopólio e, portanto, os consumidores não têm alternativa de escolha.
A terceira medida é a adoção de um novo modelo contratual para os serviços públicos. A contratualização é uma forma de gestão por resultados, em que é concedida maior autonomia para os administradores públicos em troca de responsabilização por resultados. A criação de relações contratuais origina-se de três pressupostos. O primeiro é de que numa situação de falta de recursos, como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle. O segundo, quase como consequência do primeiro, é de que a forma contratual evita a situação de monopólio. Por fim, o último pressuposto refere-se à maior possibilidade que os consumidores têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um marco contratual.
Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial puro, o consumerism recebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais transformou os conceitos, isto é, na relação entre o governo como prestador de serviços públicos e a população.
A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços públicos. Em primeiro lugar, com relação à diferença que existe entre o consumidor de bens no mercado e o “consumidor” dos serviços públicos. É mais complexa a relação do prestador de serviço público com a sociedade, já que ela não obedece ao puro modelo de decisão de compra vigente no mercado. Aliás, há determinados serviços públicos cujo caráter é compulsório, isto é, não existe a possibilidade de escolha, como provam a utilização em determinados momentos dos hospitais e dos serviços policiais.
Public Service Orientation (PSO)
Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência, participação política, equidade e justiça, questões praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial.
O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes é o conceito de cidadão. Pois, enquanto o cidadão é um conceito com conotação coletiva — pensar na cidadania como um conjunto de cidadãos com direitos e deveres —, o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado à tradição liberal, a mesma que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política, ou então maior valor ao mercado do que à esfera pública.
Segundo Caio Marini:
O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está baseado na noção de equidade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas (accountability). Essa nova visão, ainda que não completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas importantes inovações: uma no campo da descentralização, valorizando-a como meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da mudança do conceito de cidadão, que evolui de uma referência individual de mero consumidor de serviços, no segundo modelo, para uma conotação mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que “fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é “fazer o que deve ser feito”. Isto implica um processo de concertação nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na construção do projeto nacional.
Para vários autores, o conceito de consumidor deve ser substituído pelo de cidadão. Isto porque o conceito de cidadão é mais amplo do que o de cliente, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres e não só liberdade de escolher os serviços públicos. Na verdade, a cidadania está relacionada com o valor de accountability, que requer uma participação ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaboração das políticas e na avaliação dos serviços públicos. O consumidor é, no mais das vezes, um cidadão passivo.
O conceito de consumidor também não responde adequadamente ao problema da equidade, valor fundamental na administração pública. A equidade é um conceito que nasceu ligado à noção de “justiça”. Ela difere da igualdade porque defende que pessoas desiguais devem ser tratadas de forma desigual, além do tratamento igualitário perante a lei.
O conceito de accountability não possui tradução para o português. Estudaremo-lo na Aula 04, vamos ver as noções básicas. Podemos dizer que o conceito de accountability abrange pelo menos três aspectos:
Elementos do Conceito de Accountability Obrigação em prestar contas
Responsabilização pelos atos e resultados Responsividade
O termo accountability abrange a relação entre o administrador público, encarregado da gerência dos bens da coletividade, e a sociedade civil. Como ele administra bens de terceiros, deve prestar contas desta administração. O segundo aspecto é a responsabilização do administrador público pelos seus atos e resultados alcançados. Portanto, o administrador público deve responder não só em termos de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, mas também em termos de eficiência.
A responsividade refere-se à sensibilidade dos representantes à vontade dos representados; ou, dito de outra forma, à disposição dos governos de adotarem as políticas preferidas por seus governados. Podemos dizer, então, que a accountability engloba a responsividade.
2.1 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL
Voltando agora para a administração gerencial como um todo, podemos observar que os princípios básicos que foram sendo adotados por esta nova filosofia são:
Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públicos;
Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais.
Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal, Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; Controle por resultados ao invés do controle rígido dos processos;
auto-Bresser Pereira também enumera algumas características da administração gerencial:
É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda que limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os órgãos descentralizados é o contrato de gestão.
Descentralização
Nos princípios acima, temos dois tipos de descentralização: a política e a administrativa. Maria Sylvia Zanella di Pietro diferencia estas duas formas de descentralização da seguinte forma:
Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos Estados-membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses entes locais detém competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se subordina.
Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta o ente central. A titularidade do serviço continua com o ente central. Podemos falar ainda numa terceira dimensão de descentralização – a social, que corresponde a maior participação da sociedade na gestão pública. Trata-se de transferência de parcelas de poder, competências e funções da administração pública para a sociedade civil.
A descentralização é entendida como a transferência do poder decisório. Na política, é transferido para os entes federados, como estados e municípios; na administrativa, é transferido para os níveis hierárquicos inferiores; na social, é transferido para a população. Segundo Maria da Glória Gohn, a participação, pelas características e função, é sinônimo de descentralização. Esta forma de descentralização também estava presente nas reformas gerenciais.
A descentralização política permite que haja uma maior descentralização social. É nas comunidades que as pessoas podem participar das decisões do Estado. As pessoas não irão se deslocar para Brasília para participar. E a descentralização política faz com que as decisões estejam no próprio município, mais próximas das pessoas, que podem controlar tais decisões de
experiência bem sucedida justamente nos municípios, já que permite uma maior participação das pessoas. Outro exemplo são os co0nselhos gestores municipais, criados para permitir que as pessoas possam participar das decisões referentes às políticas públicas.
No entanto, há um ponto polêmico aqui. Alguns autores consideram que a maior participação social seria um movimento contrário as reformas gerenciais, principalmente autores que associam estas reformas ao neoliberalismo.
Segundo Ana Paula Paes de Paula, as últimas décadas foram marcadas pela luta dos brasileiros por processo de redemocratização do país, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gestão pública capaz de torná-lo mais aberto às necessidades dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o interesse público e mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços públicos. Ao analisar esse contexto histórico, a autora identifica dois projetos políticos em desenvolvimento e disputa.
Segundo a autora, a administração gerencial é participativa no nível do discurso, mas centralizadora no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular, enquanto a administração societal é participativa no nível das instituições, enfatizando a elaboração de estruturas e canais que viabilizem a participação popular.
Nas questões, se falarem que a administração gerencial tem como princípio a participação popular, será correto. Contudo, se mencionarem a administração societal, significa que estão adotando uma linha mais à esquerda, que considera a administração gerencial fechada. E isso já foi cobrado pelo CESPE:
6. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administração pública societal incorpora aos modelos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam a relação Estado-sociedade, como a instituição de conselhos gestores de políticas públicas e o orçamento participativo.
A questão é CERTA, se coaduna com o pensamento de Raquel Raichelis, segundo a qual:
canais de participação da sociedade civil na coisa pública, rumo à constituição de esferas públicas democráticas, embora estejam na contra-corrente da reforma neoliberal que tende a deslocar os espaços de representação coletiva e de controle socializado sobre o Estado para a ação dos grupos de pressão e de lobbies, desqualificando e despolitizando a força da organização coletiva.
Portanto, a experiência dos conselhos, não está inserida em um momento que garante a constituição de espaços públicos e plurais. Durante a década de 1990, o modelo neoliberal fez com que houvesse uma forte tendência de concentração do poder em grupos de pressão e de lobbies, indo contra os movimentos de organização coletiva.
Confiança Limitada e Controle por resultados, a posteriori
Enquanto a administração pública burocrática se concentrava no processo legalmente definido, em definir procedimentos para contratação de pessoal, para compra de bens e serviços; a administração pública gerencial orienta-se para resultados.
A burocracia concentra-se nos processos, sem considerar a alta ineficiência envolvida, porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção. Os controles são preventivos, vêm a priori. Entende, além disso, que punir os desvios é sempre difícil, se não impossível; prefere, pois, prevenir, estabelecendo estritos controles legais.
A administração pública gerencial, por sua vez, assume que se deve combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isto, não são necessários procedimentos rígidos. Podem ter sido necessários quando dominavam os valores patrimonialistas; mas não o são hoje, quando já existe uma rejeição universal a que se confundam os patrimônios público e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de apropriação da res publica pelo setor privado, que não podem ser evitadas pelo recurso aos métodos burocráticos. Rent-seeking é quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratégias.
Segundo Bresser Pereira:
Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em uma administração pública, é preciso que políticos e funcionários públicos mereçam pelo menos um certo grau de confiança. Confiança limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de
ao invés de fixar metas e procedimentos em lei. Na administração burocrática, esta confiança não existe.
A gestão por resultados se caracteriza pela maior autonomia do gestor público na escolha dos meios em troca de uma responsabilização por resultados. Bresser fala em "confiança limitada" porque a administração gerencial substitui a desconfiança total da administração burocrática. A administração confia no servidor, deixa escolher os meios, mas controla os resultados. Não é uma confiança ilimitada.
O CESPE cobrou esta noção de “confiança limitada”:
7. (CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de forma descentralizada, na administração pública, depende de um grau de confiança limitado nos agentes públicos, que, mesmo com estrito monitoramento permanente, devem ter delegação de competência suficiente para escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas
A questão é certa. A gestão por resultados se caracteriza pela maior autonomia do gestor público na escolha dos meios em troca de uma responsabilização por resultados. A questão fala em "confiança limitada nos agentes públicos" porque a administração gerencial substitui a desconfiança total da administração burocrática pela confiança limitada. A administração confia no servidor, deixa ele escolher os meios, mas controla os resultados. Fala também em "mesmo com estrito monitoramento permanente", mas isto não é controle somente de processo, significa também controle de resultados. Segundo Maria Ozanira:
O monitoramento permite o acompanhamento constante, através do gerenciamento do cumprimento de metas e prazos, buscando o cumprimento do cronograma das atividades com o objetivo de garantir a eficiência do programa.
Portanto, mesmo que haja um acompanhamento contínuo, ainda falamos em controle de resultado, e não de processos, apesar de falarmos que o controle de resultados é um controle “a posteriori”. Podemos dizer até mesmo que na administração gerencial é feito um rígido controle de desempenho. Ela não abandona o controle, só muda o foco, deixando de se preocupar tanto com o controle do processo para se preocupar com o controle de resultados.
Administração voltada para o atendimento do cidadão
Enquanto a administração pública burocrática é auto-referida, a administração pública gerencial é orientada para o cidadão. Como observa Barzelay:
Uma agência burocrática se concentra em suas próprias necessidades e perspectivas; uma agência orientada para o consumidor concentra-se nas necessidades e perspectivas do consumidor.
A burocracia moderna surgiu no século XIX, quando ainda era preciso afirmar o poder do Estado em oposição a poderes feudais ou regionais. O Estado Nacional nasceu na Europa, nas monarquias absolutas, nas quais a burocracia patrimonialista desempenhava um papel central. As burocracias capitalistas modernas são uma evolução da burocracia patrimonialista, que se auto-diferenciaram ao fazerem uma distinção clara entre patrimônio público e patrimônio privado, mas que, ainda assim, se mantiveram próximas da matriz inicial em tudo quanto dissesse respeito à afirmação do poder do Estado.
Além de promover seus próprios interesses, interessam-se, primariamente, em afirmar o poder do Estado sobre os cidadãos. Em contraste, o gerencialismo assume que o poder não está sob ameaça grave, e o serviço público não precisa ser auto-referido, mas se orientar pela ideia de serviço-ao-cidadão. Caio Marini também enumera alguns princípios da Nova Gestão Pública. Focalização da ação do Estado no cidadão:
Significa o resgate da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania. O Estado deve ser entendido como o fórum onde o cidadão exerce a cidadania; todo e qualquer esforço de reforma, portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. A interpretação mais radical deste princípio fez com que as relações entre Estado e sociedade fossem reduzidas à relação entre fornecedor e cliente.
Nem sempre o cidadão é cliente. Há várias relações entre Estado e cidadão. A exploração pelo Estado de atividades como, por exemplo, a loteria esportiva, pode ser caracterizada como do tipo cliente-fornecedor. Já os prisioneiros não podem ser tratados como clientes; nesse caso, a sociedade é o cliente. Na cobrança de impostos, a relação com o cidadão não é de cliente, é de súdito, pois vale aí o exercício do poder extroverso, o poder de coerção que o Estado tem para arbitrar valores desses impostos e obrigar o cidadão a pagá-los. Pode até haver um bom atendimento para o contribuinte, mas a visão extremada
