UNIVERSIDADE
ESTADUAL DE
CAMPINAS
UNICAMP
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE ENGENHARIA CIVIL
DEPARTAMENTO DE SANEAMENTO E AMBIENTE
ALÉM DOS CONFLITOS
A Participação Pública na Construção do Cenário Futuro
Estudo de caso : Áreas da Serra do Japi - Jundiaí/SP
SINÉSIO SCARABELLO FILHO
ORIENTADORA : PROFª. DR.ª ROZELY FERREIRA DOS SANTOS
Dissertação de mestrado apresentada à Comissão de Pós-Graduação da Faculdade de Engenharia Civil, como parte dos requisitos para obtenção do título de Mestre em Engenharia Civil, na área de concentração em Saneamento e Ambiente.
Campinas – SP
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE ENGENHARIA CIVIL
DEPARTAMENTO DE SANEAMENTO E AMBIENTE
ALÉM DOS CONFLITOS
A Participação Pública na Construção do Cenário Futuro
Estudo de caso : Áreas da Serra do Japi - Jundiaí/SP
Sinésio Scarabello Filho
Dissertação de mestrado aprovada pela Banca Examinadora, constituída por:
Profa. Dra. Rozely Ferreira dos Santos
Presidente e Orientadora/ Faculdade de Engenharia Civil
Prof. Dr. Nilson Antonio Modesto Arraes Faculdade de Engenharia Agrícola
Profa. Dra. Elvira Gabriela Ciacco da Silva Dias Faculdade de Engenharia Civil
A todos os interessados na proteção das áreas da Serra do Japi, particularmente àqueles que participaram da realização deste trabalho, apresentando propostas, debatendo, criticando e, sobretudo, transmitindo o estímulo necessário à sua condução até o final.
AGRADECIMENTOS
À Roze, pela sua generosidade e paciência ao transmitir
conhecimentos, experiência e estímulo.
Aos Professores da Unicamp : Egle Novaes, Emília Rutkowski, Bruno
Couracci Filho, Carlos Antônio Brandão, Ademar Ribeiro Romeiro e
Bastiaan Philip Reydon, pela dedicação nas aulas e permanente
disposição para orientar e para a reflexão.
Aos Professores Elvira Gabriela Ciacco da Silva Dias e Sandro Tonso,
pelas orientações prestadas durante o processo de qualificação, que
se constituíram em valiosas contribuições.
Aos Amigos da Secretaria Municipal de Planejamento da Prefeitura de
Jundiaí e do Instituto Serra do Japi: Chico, Aydano, Cristiano, De
Nardi, Elcio, Liane, Liliana e Silvana, pelo apoio e significativa
contribuição na preparação de mapas e organização de reuniões.
Aos Amigos e colegas da Unicamp, pela agradável convivência
durante o curso.
“A verdade final, se existe tal coisa,
exige o concerto de muitas vozes.”
ÍNDICE
Lista de Figuras ... viii
Lista de Quadros ... ix Lista de Tabelas ... x Resumo ... xi 1. Introdução ... 1.1 2. Justificativa do Trabalho ... 2.1 3. Objetivos ... 3.1 4. Referencial Teórico ... 4.1
4.1. Unidades de Conservação e Zonas de Amortecimento ... 4.1 4.2. A construção de cenários ... 4.4
4.3. Conceitos associados ao planejamento de Unidades de Conservação .. 4.5
4.3.1. A natureza da atividade de planejamento ... 4.5
4.3.2. As características básicas da atividade de planejamento ... 4.9
4.4. A participação pública na construção de cenários ... 4.10 4.4.1. O papel da participação pública ... 4.10
4.4.2. A forma de participação ... 4.12
4.4.3. A participação pública e a identificação de interesses ... 4.16
4.4.4. Minimização de erros na identificação de interesses ... 4.17
4.4.5. Compreensão e participação ... 4.20
4.4.6. Condições para a condução da participação no processo de
planejamento ... 4.21
4.4.7. Planejamento, participação e comunicação ... 4.22
5. Material e métodos... 5.1
5.1. Área de estudo ... 5.1
5.2. Construção de um modelo metodológico para a condução do estudo .... 5.3
5.2.1.O processo de participação pública autêntica ... 5.3
5.2.2. A construção do cenário das expectativas da comunidade ... 5.6
6. Resultados ... 6.1
6.1. O desencadeamento do processo de participação pública – 1.º Ciclo .... 6.1
6.1.1. Identificação preliminar dos principais conflitos ... 6.2
6.1.2. Identificação e qualificação dos atores sociais ... 6.3
6.2. Levantamento e consolidação das informações associadas aos
conflitos, preocupações e dificuldades identificadas no 1.º Ciclo... 6.7
6.2.1. Aspectos legais ... 6.7
6.2.2. Intenções e expectativas, dos proprietários e da população,
quanto à utilização das áreas da Serra do Japi... 6.20
6.3. Inventário fotográfico ... 6.24 6.4. Preparação do questionário estruturado ... 6.26 6.5. O 2.º Ciclo de participação pública ... 6.35 6.5.1. Distribuição dos questionários estruturados ... 6.35
6.5.2. Recebimento dos questionários estruturados respondidos ... 6.37
6.5.3. Considerações sobre o 2.º Ciclo de participação ... ... 6.38
6.6. Avaliação dos anseios e expectativas da comunidade ... 6.39 6.6.1. Consolidação e análise das informações obtidas ... 6.39
6.6.2. Elaboração das matrizes de congruências e conflitos ... 6.57
6.7. Seleção dos objetivos ou usos consensuados – 3.º Ciclo ... 6.61 6.7.1. Apresentação dos resultados do 2.º Ciclo ... 6.61
6.7.2. Discussão dos conceitos e causas dos conflitos ... 6.61
6.7.3. Seleção dos objetivos ou usos consensuados ... 6.64
6.7.4. Grupos sociais representados nas reuniões do 3.º Ciclo ... 6.81
6.7.5. O processo de participação pública segundo os participantes ... 6.83
6.8. Geração do cenário das expectativas da comunidade ... 6.84 6.8.1. Cenário das expectativas da comunidade ... 6.84
6.8.2. Espacialização do cenário das expectativas da comunidade ... 6.90
7. Considerações Finais ... 7.1
7.1. Sobre o processo de participação pública ... 7.1
7.1.1. A participação pública durante o processo ... 7.2
7.1.2. Condicionamentos, comportamento e diálogo ... 7.4
7.1.3. Autenticidade das deliberações ... 7.6
7.2. Sobre o cenário obtido ... 7.9
7.3. Reflexão final ... 7.10
Anexo 1 1
Referências Bibliográficas 2
LISTA DAS FIGURAS
1. Introdução 2. Justificativa do Trabalho 3. Objetivos 4. Referencial Teórico 5. Material e métodos5.1. Localização das áreas da Serra do Japi no Município de Jundiaí ... 5.1 5.2. Macrozoneamento das áreas da Serra do Japi ... 5.2 5.3. Modelo sistêmico de planejamento com participação pública ... 5.5 5.4. Modelo para a construção do cenário das expectativas da comunidade ... 5.6
6. Resultados
6.1. Dispositivos legais incidentes sobre as áreas da Serra do Japi ... 6.16 6.2. Intenções de uso das áreas da Serra do Japi ... 6.23 6.3. Exemplo do inventário fotográfico ... 6.25 6.4. Participação pública no 3.º Ciclo ... 6.83 6.5. Cenário das expectativas da comunidade ... 6.91
7. Considerações Finais
7.1. Desenvolvimento do processo de participação ... 7.9 7.2. Modelo para a construção do cenário das expectativas da comunidade
LISTA DOS QUADROS
1. Introdução
2. Justificativa do Trabalho 3. Objetivos
4. Referencial Teórico
4.1. Unidades de Conservação integrantes do SNUC ... 4.2 4.2. Participação da comunidade ... 4.13
5. Material e métodos 6. Resultados
6.1. Qualificação dos atores sociais ... 6.4 6.2. Lei Municipal n.º 2.507/81 – Zonas e setores de uso do solo ... 6.10 6.3. Leis Complementares que constituem o Plano Diretor ... 6.12 6.4. Decreto Estadual n.º 43.284/98 – Zoneamento ambiental ... 6.13 6.5. Incidência da legislação estadual e municipal sobre as áreas da Serra do
Japi ... 6.15 6.6. Usos permissíveis e condições de utilização das áreas da Serra do Japi ... 6.17 6.7. Intenções/expectativas quanto à utilização das áreas da Serra do Japi ... 6.21 6.8. Questionário encaminhado aos atores envolvidos no processo ... 6.27 6.9. Reuniões de apresentação do inventário fotográfico e distribuição do
questionário estruturado ... 6.36 6.10. Anseios e expectativas da comunidade – Observações, sugestões e
comentários gerais apresentados ... 6.56 6.11. Matriz de congruências e conflitos ... 6.58 6.12. Cenário das expectativas da comunidade ... 6.85 6.13. Níveis de informações do levantamento aerofotogramétrico do território ... 6.90
LISTA DAS TABELAS
1. Introdução
1.1. Distribuição das áreas tombadas pela Resolução n.º 11 do CONDEPHAAT 1.3
2. Justificativa do Trabalho 3. Objetivos
4. Referencial Teórico 5. Material e métodos
5.1. Áreas da Serra do Japi no Município de Jundiaí ... 5.3
6. Resultados
6.1. Resultado do 2.º Ciclo de participação – Respostas ao questionário
estruturado ... 6.41 6.2. Anseios e expectativas da comunidade – Reserva Biológica ... 6.42 6.3. Anseios e expectativas da comunidade – Macrozona de Preservação
Ambiental ... 6.44 6.4. Anseios e expectativas da comunidade – Macrozonas de Proteção
Ambiental ... 6.49 6.5. Grupos Sociais representados nas reuniões do 3.º Ciclo ... 6.82
RESUMO
Cada vez mais a participação pública no processo de planejamento de áreas naturais tem sido considerada importante e necessária. No entanto, a administração dos conflitos que podem ser acentuados com participação ampla da sociedade, principalmente durante as reuniões públicas, representa uma tarefa difícil, que muitas vezes é evitada restringindo-se o envolvimento dos grupos sociais.
O presente trabalho trata do estabelecimento do cenário futuro desejado para as áreas da Serra do Japi, no município de Jundiaí, a partir de um processo de planejamento com ampla participação da população. As características do território, constituído predominantemente de propriedades particulares, torna a participação um requisito fundamental.
O processo de planejamento foi iniciado e desenvolvido segundo um modelo metodológico que além de organizar as ações previstas, estabeleceu três ciclos de participação pública. Após o 1.º ciclo a metodologia foi aprimorada e complementada com a introdução de outro modelo, concebido para orientar a condução da participação, principalmente durante as reuniões públicas.
1. INTRODUÇÃO
As questões ambientais, ou as preocupações com a conservação dos recursos naturais, não são tão novas quanto parecem. O Homem tem refletido sobre a natureza desde a antigüidade e a história revela igualmente períodos de verdadeiras catástrofes ecológicas provocadas por determinadas civilizações e outros, durante os quais houve maiores cuidados ou respeito à “Mãe Natureza”. De uma forma ou de outra, em alguma medida, todos os povos tiveram os seus momentos de preocupação em relação ao meio ambiente e de receio, até temor, da fúria da “Grande Mãe” urobórica.
As civilizações, no entanto, seguiram seu curso determinado por outras prioridades e marcado pela disputa e pela conquista, de poder, de território e de mercado. À medida em que o mundo foi se tornando “menor” as possibilidades de novas conquistas foram se reduzindo, e a disputa cada vez mais acirrada. Então, as questões ambientais dobraram-se diante de uma realidade econômica que exigia o crescimento e passaram para o segundo plano das preocupações da humanidade. Permaneceram, porém, sem solução e, ainda que “dobradas” no inconsciente continuaram a preocupar os homens de todos os continentes, aparecendo como fantasmas àqueles que pressentiam a reação da natureza e combatidos por aqueles que substituíram a Natureza pelo Mundo dos Negócios. Contudo, nem um, nem outro pôde, ou conseguiu, ignorar por completo o problema. Até que a “Grande Mãe” respondeu. E o fez de forma contundente, justificando o temor dos primeiros e assustando os demais.
Deu-se, então, a mudança que, aparentemente, coloca o meio ambiente como uma novidade do final do século XX. Em algum sentido há, de fato, situações novas : desta vez o meio ambiente está no primeiro plano das preocupações de todos os povos, em todo o mundo e no mesmo tempo, e a relação entre meio ambiente, qualidade de vida e sobrevivência da espécie nunca foi tão clara.
Das muitas transformações havidas desde então destaca-se a difusão dessa preocupação entre a população e a rápida propagação da conscientização quanto aos nossos abusos, responsabilidades e limites. Em conseqüência, a participação pública na discussão das questões relacionadas à preservação do meio ambiente e conservação dos recursos naturais ganhou força na maioria dos países do ocidente. O número de pessoas e de grupos sociais envolvidos nessas discussões aumentou de forma significativa, ampliando a possibilidade de conflitos e a dificuldade para a obtenção de consenso sobre questões ou aspectos fundamentais.
É neste contexto que este trabalho pretende inserir a questão da preservação das áreas da Serra do Japi no Município de Jundiaí. A breve exposição
que se segue tem por objetivo demonstrar, de um lado, a importância do território para o município e região e, de outro, destacar o número elevado de atores e de interesses, o que torna diversas as expectativas dos diferentes grupos e indispensável o estabelecimento, entre todos os envolvidos, de um cenário de consenso.
A expressão “Serra do Japi” tem sido utilizada para designar áreas com extensão aproximada de 350 km2 , situadas nos municípios de Jundiaí,
Cabreúva, Pirapora do Bom Jesus e Cajamar, na região mais desenvolvida do estado de São Paulo. AB’ SÁBER (1982) cita ALMEIDA (1964), para afirmar que a Serra do Japi é um dos componentes topográficos mais importantes das Serranias de São Roque-Jundiaí. Ainda de acordo com AB’ SÁBER apud Instituto Serra do Japi (1998), as Serranias de São Roque-Jundiaí compreendem a região que fica entre a bacia sedimentar de São Paulo e o começo da depressão periférica entre Salto, Itú, Campinas e a Serra do Botucatu, e é dentro desse sistema que existe a maior massa de quartzitos de todo o Planalto Atlântico em São Paulo. Caracteriza-se por elevações de topos relativamente aplainados e encostas íngremes, com altitudes entre 700 e 1.291 metros e temperaturas médias anuais de 15,7 ºC, nas partes mais altas e, 19,2 ºC nas partes mais baixas. As rochas quartizítcas, predominantes na constituição do maciço, são responsáveis pelas vertentes abruptas e declividades altas. Em conseqüência da fraca alteração superficial das rochas quartizítcas e da baixa fertilidade natural, formam-se solos pobres e frágeis. As diferentes condições climáticas, de solo e de relevo, que variam com a altitude, propiciam distintos habitats para plantas e animais e, em conseqüência, conferem ao território uma grande diversidade biológica.
O território da Serra do Japi abriga uma das últimas grandes áreas de florestas contínuas do Estado de São Paulo e é considerado uma região ecotonal, ou de interface entre duas ou mais fisionomias da vegetações distintas. Nessas áreas são encontradas, pelo menos, três diferentes formas de vegetação arbórea : a Floresta Mesófila Semidecídua, a Floresta Mesófila Semidecídua de Altitude e os Lajedos Rochosos, enquadrados como florestas estacionais semideciduais, pertencentes aos domínios da Mata Atlântica.
O reconhecimento da importância da proteção desse território, sobretudo em razão da sua biodiversidade, não é novo. Também não são recentes as ações tomadas pelo Poder Público com a finalidade de assegurar a preservação dessas áreas. Essa percepção e preocupação, que certamente antecedem a década de 60, fizeram-se presentes já no primeiro Plano Diretor Físico e Territorial do Município de Jundiaí, instituído pela Lei Municipal n.º 1.576, de 31 de janeiro de 1.969. Na segunda metade da década seguinte a Prefeitura de Jundiaí solicitou ao CONDEPHAAT - Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Artístico, Arquitetônico e Turístico do Estado de São Paulo, a realização de estudos visando o tombamento da Serra do Japi. Paralelamente, a prefeitura desenvolvia o projeto de Reformulação do Plano Diretor Físico e Territorial do Município, incorporando parcialmente
resultados dos estudos do CONDEPHAAT, traduzidos em outros dispositivos de proteção das áreas da Serra do Japi. O projeto da Prefeitura resultou na instituição da Lei Municipal n.º 2.507, de 14 de agosto de 1.981 e, os estudos realizados pelo CONDEPHAAT culminaram com a Resolução n.º 11, de 08 de março de 1983, que estabeleceu o tombamento de um território definido por polígono de forma irregular, com área total de 19.170 ha, distribuída nos territórios dos municípios de Jundiaí, Cabreúva, Pirapora do Bom Jesus e Cajamar, conforme exposto na Tabela 1.1.
Tabela 1.1: Distribuição das áreas tombadas pela Resolução n.º 11 do CONDEPHAAT
Município Área ( ha ) %
Jundiaí 9.140,00 47,67 Cabreúva 7.890,00 41,16
Pirapora do Bom Jesus 2.010,00 10,49
Cajamar 130,00 0,68
Total 19.170,00 100,00
Na década de 80, a preocupação com o meio ambiente, sobretudo com a preservação dos atributos naturais e conservação dos recursos disponíveis, ganhou impulso em todo o mundo. Diante da complexidade das questões envolvidas, e até da incapacidade para promover a compatibilização entre as novas necessidades e as demandas econômicas e sociais, o Estado, talvez prudentemente, respondeu a esta situação promovendo, entre outras ações, mas prioritariamente, a instituição de novos dispositivos legais de proteção ao meio ambiente, ou o aprimoramento dos existentes. Assim, as áreas da Serra do Japi passaram a contar com a proteção de novas leis, decretos, portarias, resoluções e outros atos administrativos, de âmbito municipal, estadual e federal. No que se refere especificamente à Serra do Japi destacam-se as Leis Estaduais n.ºs 4.023/84 e 4.095/84, que instituíram, respectivamente, as APAs - Áreas de Proteção Ambiental - de Jundiaí e Cabreúva, regulamentadas pelo Decreto Estadual n.º 43.284, de 03 de julho de 1.998. Em Jundiaí, a Lei Municipal n.º 3.672, de 10 de janeiro de 1.991, criou a Reserva Municipal da Serra do Japi, e o Plano Diretor instituído pela Lei Complementar n.º 224 / 96 estabeleceu as Macrozonas de Preservação e de Proteção Ambiental, que alcançaram as áreas da Serra do Japi e dos Cristais e aprimoraram os requisitos e as diretrizes para o uso das propriedades correspondentes.
É evidente, portanto, a evolução havida nesses últimos 30 anos, seja em termos de avanço da legislação, seja quanto ao grau de conscientização das autoridades e da população em geral. No entanto, o crescimento experimentado pela região nesse período, com a conseqüente expansão das áreas urbanizadas e do nível das atividades urbanas, em todos os setores, foi igualmente expressivo, ampliando ou modificando os fatores que podem representar, em alguma medida, riscos à preservação e conservação das áreas da Serra do Japi. No início do século, a exploração econômica desse território se dava com a transformação da mata nativa
em carvão vegetal. Nas décadas de 60 e 70 as florestas plantadas, principalmente o eucalipto, passam a ocupar áreas de pastagens e eventuais culturas remanescentes de café e uva, resultado de tentativas fracassadas de aproveitamento agrícola de propriedades da Serra do Japi. Além disso, a questão do parcelamento do solo para fins urbanos, sobretudo para a implantação de chácaras de pequenas dimensões, chamadas “chácaras de lazer”, então tratada em Resoluções do INCRA - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, surge como uma forma promissora de utilização econômica das áreas da Serra do Japi, alterando a situação fundiária e ampliando o número de proprietários e de expectativas quanto à ocupação do território. No final da década de 70, a conclusão e inauguração da Rodovia dos Bandeirantes, cujo traçado tangencia as áreas da Serra do Japi no município de Jundiaí, estabeleceu novos limites para a expansão urbana, muito mais próximos do território que seria tombado. Nos anos 80 e 90 extensas áreas foram ocupadas por chácaras de lazer e o fracionamento das regiões mais altas só não foi maior graças à legislação instituída. No entanto, nas áreas mais baixas, sujeitas às pressões da expansão urbana, o parcelamento passa a ocorrer de forma irregular, com a comercialização de frações ideais do terreno. Atividades de exploração mineral, antes restritas às áreas próximas à rodovia Anhanguera, instalam-se em algumas propriedades. Surgem, ainda, as atividades embrionárias de turismo e lazer, como por exemplo os pesqueiros, as propriedades que recebem visitantes para passeios e caminhadas em trilhas e as solicitações para instalação de pousadas, clínicas de repouso e hotéis.
Assim, apesar do avanço havido, no que se refere à legislação e ao grau de conscientização, o quadro que se apresenta neste início de século ainda é bastante preocupante. Fatores sociais, associados à questão da moradia e aos interesses de especuladores imobiliários, continuam exercendo pressão sobre as áreas baixas da Serra. A intensificação do nível das atividades urbanas na região, em todos os setores, estimulada sobretudo pela sua localização, determina o aumento das dificuldades de controle dos acessos às áreas da Serra e de todos os riscos inerentes a esta situação, como por exemplo os incêndios. Fatores econômicos, associados ao uso do território para fins turísticos e de lazer e ao grande mercado representado pela proximidade das áreas metropolitanas dos municípios São Paulo e Campinas, surgem como a mais nova fonte de pressão para a ocupação e utilização intensa das propriedades da Serra do Japi. Enfim, em virtude do dinamismo econômico da região e da crescente complexidade dos problemas urbanos e sociais, as pressões sobre o extenso território da Serra do Japi tendem a se tornar cada vez maiores e mais diversificadas, isto é, ocorrerão alicerçadas em um número cada vez maior de diferentes argumentos. Portanto, é de fundamental importância para a garantia da conservação do território que essas contradições sejam resolvidas, o que exige, além dos aspectos técnicos, a consideração das percepções e anseios da comunidade.
2. JUSTIFICATIVA DO TRABALHO
No município de Jundiaí as áreas da Serra do Japi pertencem a diferentes tipos de Unidades de Conservação e, em conseqüência, encontram-se sujeitas a um conjunto de dispositivos legais que às vezes se repetem e outras são conflitantes entre si. A instituição desses dispositivos se deu à medida do aumento da preocupação com o meio ambiente e da necessidade de responder às pressões para a utilização do território de formas consideradas incompatíveis com as suas características. No entanto, os principais fatores de risco, que podem ameaçar a conservação desse patrimônio natural, estão, hoje, associados à clandestinidade e à irregularidade. Tais fatores decorrem das dificuldades para o exercício das ações de controle que se fazem necessárias e, estas, da incapacidade das autoridades, sobretudo para administrar os conflitos determinados pela diversidade de interesses.
A incapacidade das autoridades, ou a insuficiência das suas ações, decorre, evidentemente, de um grande conjunto de fatores, que vão desde a falta de recursos operacionais e financeiros, até a inércia elevada, característica das suas estruturas organizacionais extremamente burocratizadas, que dificultam e atrasam as respostas necessárias diante de situações novas, inclusive o treinamento e a capacitação dos seus agentes. No entanto, uma reflexão mais detida demonstra que essa incapacidade guarda, também, uma estreita relação com a complexidade das normas instituídas e com a quantidade de dispositivos legais de proteção do território, o que facilita o argumento do desconhecimento e encoraja a ação irregular. Outras vezes, disposições inadequadas das normas são indefensáveis, o que novamente estimula a ação irregular e torna tolerantes os órgãos responsáveis pelo controle. É óbvio, portanto, que a incapacidade das autoridades e as ações clandestinas e irregulares estão associadas à inexistência de um cenário, suficientemente discutido, compreendido e consensuado, capaz de estabelecer, de forma clara, um horizonte comum para as expectativas de todos os atores envolvidos e de conferir segurança às ações de controle sob a responsabilidade dos órgãos públicos. A tarefa de concepção desse cenário passa, necessariamente, pela condução de um processo de participação pública capaz de explicitar as expectativas de cada grupo social e de estabelecer, na medida do possível, a conciliação de interesses, sem deixar de objetivar a conservação da Serra do Japi.
3. OBJETIVOS
O trabalho tem por objetivo a condução de um processo de participação pública para a construção de um cenário, orientado para a proteção das áreas da Serra do Japi no Município de Jundiaí, capaz de representar as expectativas da comunidade.
A existência desse cenário, suficientemente discutido e consensuado, é considerada condição necessária para o desenvolvimento das demais ações de planejamento do território, na medida em que ele representará um objetivo comum capaz de integrar ações e esforços. Ou, nas palavras de SENGE (1998) : “A
técnica de criar um objetivo comum consiste em buscar ‘imagens do futuro’ que promovam um engajamento verdadeiro ao invés de simples anuência”. Desta forma, o
cenário pretendido deverá resultar em diretrizes gerais para o planejamento do território, desde o seu ordenamento até a identificação de possíveis usos tolerados em cada uma das suas regiões, isto é, dos limites para as diferentes expectativas. Contudo, para que ele represente, efetivamente, as expectativas da comunidade, é preciso assegurar que os diferentes grupos sociais participem das discussões e deliberações de forma autêntica, o que exige o estabelecimento e a condução de um processo de planejamento participativo.
Portanto, as hipóteses que fundamentam a proposta e orientam o seu desenvolvimento são as seguintes :
1º. Um processo de planejamento participativo, orientado para a construção de um cenário futuro desejado, que estabeleça limites, ou um horizonte comum para cada uma das diferentes expectativas, pode contribuir para a proteção do território da Serra do Japi.
2º. Este processo de planejamento tem como pré-requisito, entre outros, o
conhecimento claro das expectativas da comunidade, traduzidas em um cenário conciliador de interesses, consensuado entre todos os atores envolvidos.
3º. A formulação ou construção do cenário conciliador de interesses implica na participação pública autêntica de todos os atores envolvidos.
4º. A autenticidade da participação e das deliberações do público exige o
estabelecimento e a condução adequada de um processo confiável, capaz de sensibilizar os grupos sociais e de assegurar oportunidades de expressão, discussão e diálogo.
4. REFERENCIAL TEÓRICO
A condução de um processo de participação pública para a construção de um cenário consensuado que, de fato, represente as expectativas da comunidade exige a avaliação da atual situação do território objeto do estudo, sobretudo no que se refere ao seu ordenamento territorial, e das possibilidades de modificação dessa situação propiciada pelos conhecimentos disponíveis. Ou seja, torna-se importante avaliar a legislação vigente incidente sobre o território, quanto aos usos permitidos e seus respetivos limites, à luz dos conceitos das diferentes unidades de conservação, tais como definidos no SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conservação.
Da mesma forma, o significado de um cenário, suas características e utilidade deverão ser explicitados e assimilados por todos os envolvidos no processo. Finalmente, a participação e as condições que garantem sua autenticidade deverão ser especialmente investigadas, com o propósito de se estabelecer critérios, ou um método, para a condução adequada do processo, desde a identificação dos atores até as ações que garantam o seu envolvimento construtivo.
São esses aspectos que orientaram a realização da pesquisa bibliográfica, organizada com duas finalidades básicas : a de fornecer os fundamentos teóricos necessários ao desenvolvimento do trabalho e a de reunir parâmetros e argumentos que possam contribuir para evitar ou reduzir o surgimento de conflitos imaginários, bem como para estabelecer a conciliação de interesses.
4.1. Unidades de Conservação e Zonas de Amortecimento
O entendimento claro da forma como se encontram definidas, instituídas e classificadas as unidades de conservação, dos objetivos e condições de utilização de cada categoria, representa um requisito indispensável para o ordenamento do território e definição dos usos possíveis. De acordo com a Resolução CONAMA n.º 11, de 03 de dezembro de 1987, denominam-se coletivamente Unidades de Conservação as áreas naturais protegidas e “Sítios Ecológicos de Relevância Cultural, criadas pelo Poder Público: Parques, Florestas, Parques de Caça, Reservas Biológicas, Estações Ecológicas, Áreas de Proteção Ambiental, Reservas Ecológicas e Áreas de Relevante Interesse Ecológico, nacionais, estaduais ou municipais, os Monumentos Naturais, os Jardins Botânicos, os Jardins Zoológicos, os Hortos Florestais.”
A Lei Federal n.º 9.985, de 18 de julho de 2.000, que regulamentou o artigo 225, § 1.º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal e instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, estabelece, no inciso I do artigo 2.º, o conceito de Unidade de Conservação : “ espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características
naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.”
As Unidades de Conservação integrantes do SNUC são classificadas em dois grandes grupos, com suas respectivas categorias, de acordo com as disposições contidas no capítulo III da lei, artigos 7.º ao 21, resumidas no Quadro 4.1.
Quadro 4.1: Unidades de Conservação integrantes do SNUC
Grupo I - Unidades de Proteção Integral
Objetivo : Preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos
naturais, com exceção dos casos previstos na mesma lei. A visitação pública, quando permitida, está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas da administração e àquelas previstas em regulamento. A pesquisa científica depende de autorização prévia da administração e também está sujeita às restrições por ela estabelecidas e àquelas previstas em regulamento.
Categoria Descrição, objetivo e condições de utilização
Estação Ecológica
Preservação da natureza e pesquisas científicas. Deve ser de posse e domínio público, com a desapropriação das áreas particulares. A visitação pública é proibida, exceto quando com objetivo educacional. Podem ser permitidas alterações dos ecossistemas em casos específicos que visem a restauração de ecossistemas modificados, o manejo de espécies para preservar a diversidade biológica, a coleta de componentes de ecossistemas com finalidades científicas, ou a realização de pesquisas científicas com impacto superior do que aquele causado com a simples observação, limitada a uma área de no máximo 3% da extensão da unidade e de até 1500 ha.
Reserva Biológica
Preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, exceto medidas de recuperação de ecossistemas alterados e ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos naturais. Deve ser de posse e domínio públicos, com a desapropriação das áreas particulares. A visitação pública é permitida somente com objetivo educacional.
Parque Nacional
Preservação dos ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, com possibilidade de realização de pesquisas científicas, desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação e de turismo ecológico. Quando criadas pelo Estado ou Município devem ser denominadas, respectivamente, Parque Estadual e Parque Natural Municipal.
Monumento Natural
Preservação de sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica. Pode ser constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais pelos seus proprietários. É permitida a visitação pública. Refúgio da
Vida Silvestre
Proteção de ambientes naturais onde se assegurem condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória. Pode ser constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais pelos seus proprietários. É permitida a visitação pública.
Grupo II - Unidades de Uso Sustentável
Objetivo : Compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos
seus recursos naturais. A visitação pública é permitida, sempre condicionada às normas estabelecidas pela administração responsável, para o manejo da unidade.
Categoria Descrição, objetivo e condições de utilização
Área de Proteção Ambiental
Em geral extensa, com certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem estar das populações humanas. Tem por objetivo básico proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais. É constituída por terras públicas ou privadas, cabendo aos proprietários estabelecer as condições para pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e restrições legais.
Área de Relevante
Interesse Ecológico
Em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação urbana e características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional. Tem por objetivo manter os ecossistemas de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, compatibilizando-os com compatibilizando-os objetivcompatibilizando-os de conservação da natureza. É constituída por terras públicas ou privadas
Floresta Nacional
Área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas. Tem por objetivos o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica. Deve ser de posse e domínios públicos. É permitida a permanência de populações tradicionais que a habitam, quando da sua criação, de acordo com o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da unidade. A visitação pública é permitida. A pesquisa é permitida e incentivada, com a autorização do órgão responsável pela administração da unidade. Quando criada pelo Estado ou Município, a unidade denominar-se-á, respectivamente, Floresta Estadual ou Floresta Municipal.
Reserva Extrativista
Área utilizada por populações extrativistas tradicionais e tem por objetivos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade. Deve ser de domínio público com uso concedido às populações extrativistas. É permitida a visitação pública. A pesquisa científica é permitida e incentivada. A exploração de recursos minerais e a caça são proibidas.
Reserva de Fauna
Área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos. Deve ser de posse e domínio públicos. A visitação pública pode ser permitida, desde que compatível com o manejo da unidade.
Reserva de Desenvolvi-
mento Sustentável
Área natural que abriga populações tradicionais cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais. Tem por objetivo preservar a natureza, assegurar as condições e os meios necessários para a reprodução e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e exploração dos recursos naturais das populações tradicionais, bem como conservar o conhecimento e as técnicas de manejo do ambiente. Deve ser de domínio público. A visitação pública é permitida. A pesquisa científica é permitida e incentivada. Deve ser sempre considerado o equilíbrio dinâmico entre o tamanho da população e a conservação. É admitida a exploração de componentes dos ecossistemas naturais, em regime de manejo sustentável, e a substituição da cobertura vegetal por espécies cultiváveis, desde que sujeitas ao zoneamento e plano de manejo da unidade, que definirá as zonas de proteção integral, de uso sustentável, de amortecimento e os corredores ecológicos.
Reserva Particular do
Patrimônio Natural
Área privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica. São permitidas a pesquisa científica e a visitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais.
As Unidades de Conservação resumidamente descritas no Quadro I possuem as suas correspondentes Zonas de Amortecimento, constituídas das áreas adjacentes ao território que se pretende preservar. A instituição dessas zonas decorre do fato de que a preservação da natureza e a conservação dos recursos naturais, determina restrições, quanto ao acesso e quanto à utilização das áreas sujeitas à proteção integral ou ao uso sustentável, isto é, das áreas enquadradas em uma ou mais categorias das Unidades de Conservação. Tais áreas representam, portanto, limites para a expansão urbana ou mesmo de atividades econômicas do setor primário, como extração mineral e até a agricultura. O estabelecimento desse limite, que não se restringe ao aspecto físico, mas deve garantir que os impactos decorrentes das atividades urbanas e produtivas não alcancem as áreas protegidas, tem sido realizado com a instituição de zonas cujas áreas estejam sujeitas a normas específicas. A Lei Federal n.º 9985, de 18 de julho de 2.000, que instituiu o SNUC, assim define a zona de amortecimento, no inciso XVIII do artigo 2.º : “entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade.”
4.2. A Construção de Cenários
Quando se trata do estudo do meio ambiente, um cenário é definido como um “modelo científico que permite ao pesquisador considerar elementos
de um sistema social ‘como se’ realmente funcionassem da maneira descrita. Os cenários não testam as hipóteses. Antes permitem o exame dos possíveis resultados, caso as hipóteses sejam verdadeiras” ( ERIKSON, 1975 apud FEEMA 1990).
Portanto, o cenário revela-se como um recurso apropriado para a comparação de alternativas alicerçadas em diferentes hipóteses, o que é reiterado por DANSEREAU (1978) apud ACESP ( 1987), que o define como a “descrição concreta de um
acontecimento, num dado espaço e num período de tempo definido, em função de uma hipótese ... O recurso ao cenário freqüentemente comporta o paralelismo entre várias hipóteses (e portanto cenários diferentes) que definem de modo quase sensorial as escolhas mais verossímeis”
Os cenários contribuem, também, para a interpretação e avaliação das representações sociais. SANTOS (2000), afirma que as diversas compreensões do espaço e dos problemas ambientais passam por diferentes cenários : o atual, o futuro esperado e o futuro ideal. Propõe, ainda, que os cenários devem ser definidos sob o ponto de vista de cada vertente envolvida : institucional,
técnico-científica e comunitária. Cada uma dessas vertentes tem a sua própria interpretação sobre “o que é”, “como deveria ser” e “o que pode ser”.
SANTOS et al. (2001), estabelecem cinco considerações que devem orientar a proposta de um escopo metodológico para a obtenção de cenários regionais, construídos com a participação da sociedade, e avaliados a partir de técnicas usadas em planejamentos ambientais.
1.ª Existe uma dimensão espacial que abrange um conjunto de realidades intrincadas, indo além da definição dos limites de um município, bacia hidrográfica ou zoneamento.
2.ª Estas múltiplas realidades devem ser reconhecidas através da representação de cenários reais e da identificação de impactos reais e pressupostos pelas comunidades.
3.ª A abordagem interdisciplinar e a integração de informações são condições sine qua non para a consolidação do processo.
4.ª Há possibilidade de se mudar cenários prioritariamente por dois caminhos - através da interferência direta do Estado ( via políticas setoriais e/ou programas de obras civis) ou através da mudança de comportamento estimulado pelo processo educativo.
5.ª Os cenários associados à mudança são geralmente de três tipos - o desejado pela sociedade, o idealizado dentro de uma visão técnica e o possível, diante das interferências promovidas pelo Estado e pela participação dos diversos atores sociais.
A construção de cenários das expectativas da comunidade a partir da participação pública exige a qualificação dos participantes e a explicitação dos conceitos fundamentais que serão abordados no processo de discussão.
4.3. Conceitos Associados ao Planejamento de Unidades de Conservação
4.3.1. A Natureza da Atividade de Planejamento
Para MATUS (1996) apud HUERTAS (1996) “planejar significa
pensar antes de agir, pensar sistematicamente, com método, explicar cada uma das possibilidades e analisar suas respectivas vantagens e desvantagens, propor-se objetivos. É projetar-se para o futuro porque as ações de hoje terão sido eficazes, ou ineficazes, dependendo do que pode acontecer amanhã e do que pode não acontecer.”
De acordo com LISELLA (1977) apud FEEMA (1990), planejamento é “o processo ordenado de definir um problema, através da identificação
e da análise das necessidades e demandas não satisfeitas que o constituem, estabelecendo metas realistas e factíveis, decidindo sobre suas prioridades, levantando os recursos necessários a alcançá-las e prescrevendo ações administrativas para as soluções dos problemas, com base na avaliação de estratégias alternativas.” Segundo FERRARI (1979) apud FEEMA, “planejamento, em um sentido amplo, é um método de aplicação contínuo e permanente, destinado a resolver, racionalmente, os problemas que afetam uma sociedade, situada em determinado espaço, em determinada época, através de uma previsão ordenada capaz de antecipar suas ulteriores conseqüências”.
Para SANTOS (2001), o conceito de planejamento pode ser sintetizado como sendo “um processo contínuo que envolve a coleta, organização e
análise sistematizadas das informações para se chegar a decisões ou escolhas acerca das melhores alternativas para o aproveitamento dos recursos disponíveis, com a finalidade de se atingir metas específicas no futuro e que levem à melhoria de uma determinada situação e ao desenvolvimento das sociedades humanas. A ênfase ao planejamento situa-se na tomada de decisão objetivando o melhor uso possível dos recursos.” Para MATUS (op.cit.) “o ponto chave consiste em entender que o planejamento é resultado de uma mediação entre o conhecimento e a ação.”
Quando se trata de unidades de conservação, esse processo de tomada de decisões, ou as técnicas utilizadas, têm sido denominadas de planejamento ambiental, termo para o qual ainda não existe uma definição precisa, apesar dos diversos conceitos que são freqüentemente empregados. GALLOPIN (1981) apud FEEMA (1990) define planejamento ambiental como “a proposta e a implementação
de medidas para melhorar a qualidade de vida presente e futura dos seres humanos, através da preservação e do melhoramento do meio ambiente, tanto em seus aspectos localizáveis (espaciais), como não localizáveis. O planejamento ambiental do território enfatiza os aspectos localizáveis e espacialmente representáveis, levando em conta, porém, a possível incidência de fatores não localizáveis.” De acordo com
HORBERRY (1984) apud FEEMA (1990), planejamento ambiental é a tarefa de identificar, conceber e influenciar decisões sobre a atividade econômica, de forma que esta não reduza a produtividade dos sistemas naturais nem a qualidade ambiental.” CAETANO e OGERA (1996), entendem o planejamento ambiental como a formalização de um sistema, onde os elementos componentes referem-se ao meio natural e antrópico de uma determinada faixa de influência do objeto em estudo.
SANTOS (2001) cita CHAVEZ (1994) e SLOCOMBE (1991) para expressar a idéia de planejamento ambiental nos seguintes termos : “de uma forma
geral o planejamento ambiental consiste na adequação de ações à vocação do local e a sua capacidade de suporte, objetivando o desenvolvimento regional harmônico e a
manutenção da qualidade do ambiente físico, biológico e social. Deve prever e indicar mudanças no uso da terra e na exploração de fontes aceitáveis para as comunidades locais e regionais, ao mesmo tempo contemplando medidas de proteção à natureza.”
Portanto, tem por objetivo garantir a sustentabilidade a longo prazo, a partir de ações e do estabelecimento de medidas a curto e médio prazos, capazes de reorganizar e manejar de forma adequada, e progressivamente, os espaços e os recursos disponíveis de forma a atenderem às necessidades atuais e futuras do homem. Ainda segundo SANTOS (2001), o planejamento ambiental é desenvolvido a partir das seguintes premissas :
1.ª É um processo de ordenamento do espaço que considera a trilogia meio-homem-sociedade, visando diagnosticar o ambiente de forma integral, sistêmica e continuada.
2.ª Procura identificar e hierarquizar as alternativas de uso dos recursos naturais e das atividades no espaço.
3.ª Objetiva privilegiar o “potencial” em detrimento da demanda; a qualidade de vida do homem sob o enfoque da “felicidade”; a participação da comunidade e; a premissa do desenvolvimento sustentável.
4.ª Preocupa-se com a conservação dos recursos naturais e com os impactos resultantes das lógicas sociais e econômicas.
5.ª Envolve ações futuras, previsões, incertezas, desconhecimento, probabilidades e riscos das próprias alternativas indicadas.
SANTOS (op.cit.) lembra, também, a ONU (1994), segundo a
qual o planejamento entende que os recursos naturais representam o substrato para as atividades do homem, que neles se assentam e sobre eles se desenvolvem objetivando a qualidade de vida, e MATEO (1996) que afirma que ao planejamento cabe o papel de direcionar os instrumentos legislativos, metodológicos, administrativos e de gestão para o desenvolvimento das atividades necessárias, incentivando a participação institucional e a cidadania, em estreita relação com as autoridades locais e regionais.
CAETANO e OGERA (1996), citam, dentre os objetivos do planejamento ambiental, os seguintes : a preservação e a proteção ambiental, o controle e o monitoramento, a adequação das atividades do homem, o levantamento de impactos e de medidas mitigadoras e a definição de programas governamentais. Portanto, o planejamento ambiental tem por objetivo último o desenvolvimento econômico e social e, segundo SAHOP (1978) apud FEEMA (1990), a definição dos objetivos específicos faz parte da própria atividade. Por exemplo, quando se trata de planejamento e gerenciamento de áreas naturais sujeitas às atividades de recreação,
os principais objetivos, segundo STANKEY et al. ( 1985), são manter e recuperar as qualidades de naturalidade e de isolamento do visitante.
Do conceito expresso na literatura verifica-se que o desenvolvimento do processo de planejamento envolve ações de diferentes características que exigem, em cada momento, o exercício de diferentes habilidades, ou requer diferentes “qualidades” dos responsáveis pela condução das atividades, ou pela coordenação do processo. Por habilidades pretende-se expressar exatamente as qualidades exigidas do planejador, desde o conhecimento necessário para orientar correta e eficientemente o processo, até a serenidade e a maturidade para saber avaliar e ponderar, razoavelmente, determinadas informações, passando, é óbvio, pelo capacidade de empenhar-se em tarefas exaustivas de levantamento e de organização de dados.
No entanto, os momentos críticos são, sem dúvida, os de tomada de decisão. O processo de planejamento, quando desenvolvido de acordo com um modelo alicerçado em conhecimentos teóricos e em experiências similares, coloca a proposta final, ou a decisão ultima desejada, como o resultado de um conjunto organizado de ações e, principalmente, como o resultado de um conjunto de decisões anteriores, tomadas em momentos sucessivos intercalados entre as atividades de coleta a análise de dados. Desta forma, o problema maior, cuja elevada complexidade decorre do próprio número de agentes e de temas invariavelmente envolvidos, é desdobrado, o tanto quanto possível, em questões mais simples ou específicas, mas ainda bastante complexas. Por mais desdobrado que esteja o problema maior, cada momento de decisão exige do planejador um esforço extraordinário de reflexão, de ponderação, de abstração e de isolamento. Ainda que a decisão seja compartilhada, seja “eleita” pelos agentes envolvidos, o momento do voto de cada um é um momento crítico no qual todo o conhecimento e toda a análise dos dados e informações obtidas são colocados a prova. São os momentos de teste do próprio processo que está sendo desenvolvido. E como, freqüentemente, uma decisão condiciona a outra em alguma medida, em cada um desses momentos sempre surge a alternativa de revisão de uma ou mais das decisões anteriores. Isso torna mais dramática a tarefa de quem tem que decidir corretamente e, ao mesmo tempo, tem que conduzir o processo com eficiência. Da mesma forma como o conjunto das partes quase sempre é insuficiente para representar o todo, o conjunto de decisões sucessivas, tomadas diante das questões que surgiram do desdobramento não constitui a solução para o problema maior que foi desdobrado. Há sempre a necessidade de manutenção de um processo contínuo de ajustes, durante o qual as questões antes decididas, algumas até com convicção, retornam para serem reavaliadas e ajustadas, cada uma à luz das demais, até que o mosaico antes obtido seja, iterativamente, fundido em um desenho único representativo de uma possível solução.
Entendida desta maneira, a decisão é, antes de tudo, o resultado de um processo de reflexão. Ou, como o definem ALMEIDA et al. (1993), citados por SANTOS (2001) : “ o planejamento é um processo rigoroso de dar racionalidade à
ação; .... é, basicamente, um processo de raciocínio onde se deve enfrentar, de maneira criativa, as situações que se apresentam”. Portanto o processo de
planejamento é, ele próprio, um processo de reflexão. O conhecimento, os dados, as informações organizadas, as ferramentas de análise utilizadas e até os resultados parciais obtidos sucumbem, em importância, diante da reflexão, entendida como a ação de refletir que, segundo OLIVEIRA et al. (1980), significa pensar maduramente, o que inclui a ponderação, prudência e até tino. Assim, há que se destacar a distinção entre racionalidade e racionalismo. OLIVEIRA et al. (op.cit.) esclarecem que racionalidade, ou racionabilidade, refere-se à faculdade de raciocinar enquanto que racionalismo significa “o modo de considerar os objetos só pelo dados da razão, ou o
sistema segundo o qual as fontes de conhecimento não derivam da experiência”. É
óbvio, portanto, que um processo de planejamento efetivamente multidisciplinar, desenvolvido com o propósito de incorporar as percepções e expectativas de todos os agentes, não será, jamais, um processo conduzido pelo racionalismo, e nem o resultado do mero emprego de técnicas, de conhecimentos ou de fórmulas. Será sempre o resultado do pensamento, que utiliza conhecimentos, técnicas e fórmulas, mas que, sobretudo, inova. A solução de cada caso não pode ser apenas e simplesmente construída. Ela precisa ser inventada e, então, construída com perseverança e com a abertura que permita o aprimoramento do invento. Para MATUS (op.cit.) “não há mecanismo automático e determinista que resolva os
problemas do destino do homem”.
4.3.2. As Características Básicas da Atividade de Planejamento
Posto que o processo de planejamento é, em sua essência, um processo de reflexão, um exercício de pensamento, resta explicitar quais são as suas características. Recorrendo mais uma vez ao conceito, ou à idéia implícita nos enunciados dos diversos autores pesquisados, como por exemplo LISELLA (1977) e FERRARI (1979) apud FEEMA (1990), ALMEIDA (1993) apud SANTOS (2001), MATUS (1996) apud HUERTAS (op.cit.) e SANTOS (2001), verifica-se ser possível identificar três características importantes da atividade.
1.ª - Atualidade : o planejamento ambiental tem por objetivo último garantir a sustentabilidade a longo prazo a partir de ações e do estabelecimento de medidas de curto e médio prazos. Assim, ao lado das metas de longo prazo, o planejamento tem, implicitamente, objetivos de curto e médio prazos, traduzidos em ações, necessariamente coerentes com o objetivo último, mas também factíveis no presente. Desta forma, o produto do processo é de aplicação imediata e deve ser mantido atualizado, permanentemente adaptado à realidade e, portanto, dinâmico, embora sempre orientado para as metas de longo prazo. Convém considerar, ainda, que a própria sustentabilidade desejada pode
determinar alterações expressivas no cenário que a representa em cada momento. Neste sentido, MATUS (op.cit.), referindo-se ao momento tático operacional do método PES - Planejamento Estratégico Operacional, afirma :
“Trata-se, também, de recalcular o plano e de aprimorá-lo de acordo com as características do momento da ação e do detalhe operacional que a prática exige”.
2.ª - Continuidade : o processo de planejamento deve ser contínuo, isto é, não termina com o estabelecimento de determinadas ações, ou com a concepção de um determinado cenário, considerado desejável a longo prazo. O produto resultante da conclusão das etapas que constituem o processo será, sempre, o produto que se refere à data de encerramento de um ciclo que, por sua vez, coincide com a data de início do ciclo seguinte. Portanto, tais produtos, sejam ações, sejam normas e procedimentos instituídos, sejam simples propostas, estarão sob permanente questionamento e, invariavelmente, exigirão ajustes determinados pela dinâmica da própria realidade que, por sua vez, explica a necessidade de continuidade do processo.
3.ª - Reatividade : enquanto atividade adequadora de ações à vocação do local, o planejamento resulta, invariavelmente, em propostas de transformação de uma determinada situação, isto é, de reação contra aqueles fatores que possam comprometer a sustentabilidade de longo prazo. Neste sentido, as ações decorrentes da atividade de planejamento são reativas, ou seja, sucedem o aparecimento desses fatores, ou dos problemas que não se deseja ver prosperarem. Portanto, a partir do exercício do planejamento é possível antecipar-se aos problemas de grande magnitude e assim evitá-los, mas essa ação de antecipação ocorre justamente com a pronta reação e resposta à multiplicidade de questões que surgem abundantes no presente. Assim, uma medida da qualidade do planejamento está associada mais à capacidade de reagir prontamente do que à capacidade de conceber situações desejáveis, que somente serão construídas a partir de reações adequadas e oportunas. É óbvio que a necessidade de reações rápidas não significa que o processo de planejamento pode ser transformado em algo automatizado, que possa dispensar a reflexão. Pelo contrário, trata-se de uma exigência que determina a necessidade de capacidade de reflexão.
4.4. A Participação Pública na Construção de Cenários
4.4.1. O Papel da Participação Pública
A participação pública nos processos de planejamento, além de se constituir em um direito da população, é apontada como um pré-requisito, ou como uma condição fundamental para o sucesso e a garantia de manutenção e adequação
das ações propostas ao longo do tempo. É certo que o sucesso do planejamento depende de um amplo conjunto de fatores, que vão desde a disposição política e administrativa de, efetivamente, implementar as ações propostas, até a sensibilidade para a correta interpretação das informações disponíveis ou levantadas durante o processo, passando, é óbvio, pelo acerto na escolha do método utilizado e pelo seu emprego de forma adequada. Para STANKEY e outros (1985), “o sucesso está associado à participação pública continuada. Há muita experiência entre grupos da população e, em cada etapa do processo de planejamento, deve-se buscar o envolvimento do público, com dois objetivos : como uma forma de obtenção de informações importantes e como uma forma de dar suporte ao desenvolvimento e de entender o processo. A participação pode ocorrer de muitas maneiras, incluindo encontros, workshops e forças tarefa. Atualmente, uma técnica específica para assegurar a participação é considerada menos importante que o reconhecimento de que a participação é importante e necessária.” Ainda, de acordo com o Relatório Brundtland, de 1987, citado por FERREIRA (1998), “a distribuição de poder e sua influência na sociedade estão no âmago da maioria dos desafios do meio ambiente e desenvolvimento”
A necessidade de envolvimento da comunidade nas ações de planejamento do ambiente é reconhecida também por MAROTI e SANTOS (1997), ao tratarem da percepção ambiental voltada a uma Unidade Natural de Conservação. Os autores citam uma proposição da UNESCO (1973), segundo a qual “uma das dificuldades para a proteção dos ecossistemas naturais está na existência de diferenças nas percepções dos valores e da importância dos mesmos entre os indivíduos de culturas diferentes ou de grupos sócio-econômicos que desempenham funções distintas, no plano social, nesses ambientes.” Lembram, ainda, BOUSQUET (1998), que amplia essa consideração enfatizando a necessidade dos programas de conservação serem estabelecidos em função das imposições econômicas, sociais, culturais e ecológicas, bem como da percepção que as populações envolvidas têm do ambiente de estudo.
CAETANO e OGERA (1996), citam GOODMAN (1984), segundo o qual a participação pública no planejamento freqüentemente apresenta oportunidades para a identificação de exigências legais, limitações financeiras ou outras restrições e certificação da compatibilidade entre elas e o plano em estudo; para o aproveitamento dos conhecimentos técnicos disponíveis nos vários públicos envolvidos; para a identificação e explicitação das posições de diferentes grupos e indivíduos afetados pelo plano; para a identificação de assuntos sensíveis e dos meios de prevenir ou reduzir impactos adversos; para a superação de conflitos e alcance de um consenso e; para angariar suporte para o empreendimento ou para a implementação de empreendimentos.
Assim apesar de raras exceções, como por exemplo MONTANARI (1978), também citado por CAETANO E OGERA (op. cit.), que
questionou a utilidade da participação pública em virtude dos custos e dos atrasos incorridos, verifica-se que ela efetivamente está inserida no processo de planejamento, como um pré-requisito e como um instrumento. Além disso, é preciso considerar que eventuais ganhos, em termos de custos e prazos, obtidos em uma etapa de um processo de planejamento desenvolvido sem a participação pública provavelmente serão anulados nas etapas seguintes. A desconsideração de uma parte da realidade, ou dos aspectos que só podem ser revelados a partir do envolvimento da população, não elimina aquilo que foi ignorado. Então, nas etapas seguintes, essa parte da realidade, ou esses aspectos, certamente surgirão como causas de conflitos e dificuldades que poderiam ter sido evitadas, expondo as falhas do processo e determinando a revisão de decisões anteriores, com atrasos e custos adicionais geralmente superiores aos ganhos iniciais. Finalmente, cabe lembrar JUNG (1949) apud NEUMANN (1948), segundo o qual “ a verdade final, se existe tal coisa, exige o
concerto de muitas vozes”.
Contudo, como parte importante do processo, a participação deve ocorrer de forma coerente com o conceito e com as características da atividade para efetivamente cumprir o seu papel fundamental, enquanto pré-requisito, e para contribuir para o alcance de maior qualidade, enquanto um instrumento entre outros. E é justamente a dificuldade para se situar, corretamente, a participação pública dentro do processo, como parte integrante dele, que se constitui em um dos grandes desafios para os planejadores, e que torna o tema interessante e merecedor de discussão. Trata-se de um componente do processo que pode fugir ao controle, isto é, desviar-se dos objetivos inicialmente pretendidos em virtude, sobretudo, da dificuldade de compreensão por parte dos participantes ou da insuficiência da comunicação entre todos os atores envolvidos. Por outro lado, o temor pela perda de controle pode resultar em uma forma de condução do processo capaz de inibir, e até de impedir, a participação nos níveis desejados. Esse dilema tem propiciado muita discussão e tem tornado o assunto objeto de um expressivo número de trabalhos e de pesquisas, nos quais os aspectos abordados com mais freqüência referem-se à “quantidade” de participação, isto é, aos níveis de participação que podem ser assimilados pelo processo sem comprometer a sua eficiência; à “amplitude”, isto é, à identificação do público cujos interesses tornem legítima a sua participação; à capacidade para participar e; ao interesse da população em participar.
4.4.2. A Forma de Participação
Segundo SANTOS e PIVELLO (2.000) apud SANTOS (2001), “o planejamento ambiental deve ser do tipo descentralizado, contando com a participação da comunidade e podendo incorporar conselhos populares. Como e qual o grau de envolvimento da comunidade no planejamento, é uma questão bastante discutida, sendo, na maioria dos casos, difícil encontrar a dosagem correta. A participação da comunidade em questões que lhe dizem respeito, direta ou indiretamente, é bem vinda e necessária. Questões não consideradas ou não discutidas com a comunidade no
momento do planejamento poderão trazer problemas futuros. Entretanto, se a participação popular não for bem conduzida, pode levar à morosidade no processo de planejamento e a conflitos de difícil solução. A participação da sociedade pode, até mesmo, resultar na inserção de novos processos e atores no modelo administrativo e político da região.”
Um dos principais fatores que devem ser considerados na organização da participação pública refere-se à identificação dos atores, ou grupos sociais. Assim, a participação deve atingir, pelo menos, os órgãos públicos com competência no assunto que é objeto do processo de planejamento; as organizações e indivíduos com algum tipo de motivo específico, como por exemplo interesses econômicos ou os de moradores da área ou região estudada e; os grupos de interesse comunitário, como conselhos, associações de classe e organizações não governamentais. SANTOS (2.000), organiza os atores do planejamento ambiental em três vertentes : institucional, técnico-científica e comunitária.
PRETTY (1995) apud ARRAES (2000), descreve sete tipos possíveis de participação identificados na análise de programas e projetos de desenvolvimento rural. Cada tipo caracteriza-se pelo papel desempenhado pela comunidade na tomada de decisões e pela intenção da organização promotora do projeto ou programa. O Quadro 4.2 resume os tipos de participação identificados pelo autor, ordenando-os de acordo com a autonomia crescente da comunidade.
Quadro 4.2 : Participação da Comunidade
Tipo Característica
Participação
Manipulada A participação é aparente, com representantes da comunidade, sem poder efetivo, integrando conselhos oficiais para os quais não foram eleitos. Participação
Passiva ( informação)
Os participantes são informados sobre o que já foi decidido ou feito. Envolve comunicados unilaterais feitos pelos administradores ou gerentes do projeto, sem qualquer atenção às respostas dos participantes. As informações compartilhadas provêm, exclusivamente, de profissionais externos.
Participação por Consulta
Os participantes são consultados ou respondem questionários. Agentes externos definem os problemas e os processos de coleta de dados e, controlam as análises. O processo de consulta não concede qualquer participação nas tomadas de decisão e os profissionais não são obrigados a considerar o ponto de vista dos participantes.
Participação através de Incentivos Materiais
Os participantes contribuem com recursos, por exemplo, trabalho, em troca de alimento, remuneração ou outro tipo de incentivo material. Nesta forma de participação verifica-se que as pessoas não têm interesse em preservar as práticas e as tecnologias sugeridas quando os incentivos terminam.
Participação Funcional
Os participantes são organizados em grupos orientados para objetivos predeterminados relacionados ao projeto. O envolvimento pode ser interativo e compreender decisões compartilhadas. No entanto, tende a ocorrer depois que as principais decisões já foram tomadas por agentes externos. Na pior das hipóteses, as pessoas são integradas no esforço para que os objetivos definidos externamente sejam alcançados.
Participação Interativa
Entendida como um direito, a participação ocorre em análises conjuntas, no desenvolvimento de planos de ação e na formação ou fortalecimento de instituições locais. O processo compreende métodos interdisciplinares que considerem múltiplas perspectivas e fazem uso de processos de aprendizagem estruturados e sistêmicos. Quando os grupos locais assumem o controle sobre as decisões, inclusive sobre a utilização dos recursos disponíveis, eles passam a ter interesse em manter as estruturas e práticas sugeridas e adotadas.
Auto-Mobilização
As iniciativas para promover mudanças ocorrem independentemente de instituições externas. Os participantes interessados desenvolvem contatos com instituições externas para a obtenção de recursos ou de assessorias técnicas, mantendo, contudo, o controle sobre a utilização dos recursos disponíveis.
De acordo com JULIAN et al. (1997), os estudos desenvolvidos por VERBA e NIE (1972) sobre a participação nos Estados Unidos concluíram que “na medida em que a comunidade se torna ‘menos bem definida’, a participação dirigida a ter influência sobre as questões sociais diminui”. Os estudos de VERBA e NIE, dentre outros, mostram que a condição sócio-econômica é, particularmente, um forte indicador de participação. Conforme as comunidades mudam, torna-se criticamente importante desenvolver mecanismos que promovam a participação e o entendimento dos seus benefícios. O fator que promove a participação pode ser o senso de comunidade e o senso de poder, isto é, de conseguir efetivamente influenciar. SARANSON (1.974) apud JULIAN et al. (op.cit.), define o senso de comunidade como o senso de pertencer e de ser parte de uma grande coletividade e sugere que a ausência dele representa a dinâmica mais destrutiva na vida das pessoas das sociedades ocidentais contemporâneas. Ainda de acordo com JULIAN et al. (op.cit.), ZIMMERMAN e RAPPAPORT (1.988), descrevem o senso de poder, ou de conseguir influenciar, como a conexão entre o senso de capacidade pessoal e a disposição para atuar. Os autores lembraram, ainda, STIFTEL (1.983), que sugeriu que a congruência entre as atitudes dos participantes e a dos responsáveis pela elaboração de normas pode aumentar como resultado da participação.
Diante dessas considerações JULIAN et al. (op cit.) desenvolveram uma pesquisa sobre a participação pública nos processos de planejamento e, no final, apresentaram a seguinte conclusão : “ As organizações que
pretendem intensificar a prática de planejamento através da participação dos cidadãos, devem focalizar o grau com o qual os participantes estão capacitados para tomar decisões. A participação sem algum grau de capacidade ou poder implica em
