Santa nas-E U n i v e r s i d a d e Federal de S a nt a C a t a r i n a C UR SO DE P0S-GRADUAÇflO EM D I R E I T O " E M P R É S T I M O S C O M P U L S Õ R I O S - UMA A N Á L I S E F I N A N C E I R A E C O N S T I T U C I O N A L " D i s s e r t a ç ã o s u b m e t i d a a U n i v e r s i d a d e Federal C a t a r i n a para o b t e n ç ã o do grau de M e s t r e em C i ê n c i a s speci ali dade Di rei t o .
R O G É R I O S T O E T E R A U
de Huma
Esta d i s s e r t a ç ã o foi j u l g a d a a d e q u a d a para a o b t e n ç ã o do t T t u l o de M e s t r e em C i ê n c i a s H u m a n a s - E s p e c i a l i d a d e D i r e i t o e a p r o v a d a em sua forma final pelo P r o g r a m a de _ P õ s - G r a d u a ç ã o .
P r o f e s s o r ARI K A R DE C B OS CO DE M E L O - O r i e n t a d o r
P r o f e s s o r PA ULO H E N R I Q U E BLASI C o o r d e n a d o r do C u rs o
A p r e s e n t a d a p e r a n t e a banca e x a m i n a d o r a c o m p o s t a dos Professores:
Prof. ARI K . BOSCO D E tSÊÚ&
' T / Y )u~
Prof. W ALDEMIRO CASCAES
S U M A R I O I n t r o d u ç ã o ... . . . . ... 1 P A R T E I A A T I V I D A D E E S T A T A L . D E S E N V O L V I D A NO DISP Ê N -D IO E NA O B T E N Ç Ã O -DE R E C U R S O S F I N A N C E I R O S .. 15 C a p i t u l o I - D E S P E S A S P Ü B L I C A S .... ... ... . 16 1 - T e o r i a Geral da d e s p e s a pública:- c o n c e i t o , c a r a c t e r í s t i c a s e i m p o r t â n c i a ... ... '.. 16 2 - C r e s c i m e n t o da d e s p e s a p ú b l i c a ... . 19 3 - A s p e c t o s p o l í t i c o s , e c o n ô m i c o s , f i n a n c e i r o s _ e s o c i a i s da d e s p e s a p ú b l i c a .... ... ... 23 C apTtul o II - R E C U R S O S P Ü B L I C 0 S . . . ... 26 1 — Re cu r s o s P úb l i c o s : t e o r ia geral e c o n c e i t o . 26 2 — E v o l u ç ã o h i s t ó r i c a dos re cu r s o s p ú b l i c o s e suas f i n a l i d a d e s ... ... ... . 29 3 C l a s s i f i c a ç ã o dos r ec u r s o s p ú b l i c o s ... 31 4 - Os r ec u r s o s d e r i v a d o s e os p r i n c í p i o s s u p e riores da t r i b u t a ç ã o ... 33 P A R T E II - 0 E N D I V I D A M E N T O P Ü B L I C O ... ... ... 42 C a p i t u l o I - 0 C R E D I T O P Ü B L I C O ... ... ... 43 1. - Cr ed it o , d i vi d a e e m p r é s t i m o s p ú b l i c o s ... 43 2 - E v o l u ç ã o h i s t ó r i c a do c r é d i t o p ú b l i c o e seu c o n d i c i o n a m e n t o a fat o re s e c o n ô m i c o s , polTtj_ cos e f i n a n c e i r o s ... ... . 45 3 - I m p o r t â n c i a do c r é d i t o p ú b l i c o c om o r e c u r s o nas p r e v i s õ e s o r ç a m e n t a r i a s ... . 48 4 - Cr éd i t o s e D i v i d a s P ú b l i c a s c o m p a r a d a s com os C r é d i t o s e Div id as P r i v a d a s ... . 49 5 - E l e m e n t o s legais para u t i l i z a ç ã o do c r é d i t o _ pDbl i co . . . ... ... 52 C a p T t u l o II - E M P R É S T I M O P O B L I C O ... ... . 56
1 - E m p r é s t i m o p úb lico: teoria geral e conceito. 56 2 - E m p r é s t i m o s v o l u n t á r i o s : p a t r i ó t i c o s e força^ dos ... ... ... ... . 61
P A R T E III - E M P R É S T I M O C O M P U L S O R I O ... . ... 64 C a p i t u l o I - E V O L U Ç Ã O H I S T Ó R I C A ... ... ... ... 65 1 - E m p r é s t i m o C o m p u l s ó r i o no m u n d o .. . .. ... 65 2 - E m p r é s t i m o C o m p u l s ó r i o no Brasil ... 69 3 - E m p r é s t i m o C o m p u l s ó r i o : c o n c e i t o e n a t u r e z a j u r í d i c a ... ... . 72 4 - O E m p r é s t i m o C o m p u l s ó r i o como n e g ó c i o j u r í dico de n a t u r e z a c on t r a t u a l ... . 73 5 - 0 E m p r é s t i m o C o m p u l s ó r i o como r e q u i s i ç ã o de di nhei ro ... . . 78 6 - 0 E m p r é s t i m o C o m p u l s ó r i o como m i s t o de e m p r é s t i m o e t r i b u t o ... 80 C a p í t u l o II - 0 E M P R É S T I M O C O M P U L S Ó R I O COM N A T U R E Z A TRIB][ T A R I A ... ... . ... 83 1 - C a r a c t e r í s t i c a s f u n d a m e n t a i s ... . . 83 2 - A c o n s a g r a ç ã o c o n s t i t u c i o n a l ... ... 88 2.1 - 0 C Ó d i g o T r i b u t á r i o como lei co mp l e — m e n t a r ... ... . 89 2.2 - A e x c l u s i v a c o m p e t ê n c i a da União .... 93 3 O b j e ç õ e s a n a t u r e z a t r i b u t a r i a dos emprêstj_ mos c o m p u l s ó r i o s no atual S i s t e m a C o n s t i t u cional ... . 96 4 - I n a d e q u a ç ã o do E m p r é s t i m o C o m p u l s ó r i o com o s i s t e m a c o n s t i t u c i o n a l t r i b u t á r i o ... 98 C O N C L U S Ü E S ... ... ... 106 B I B L I O G R A F I A S ... ... ... . 111
V R E S U M O
Podemos afirmar que uma das atividades a cargo do Estado mais intensa_ de nossa epoca, no nível de desenvolvimento econômico e social alcançado pelo País, é a atividade financeira do Estado.
A atividade financeira não compreende somente a captação de recursos , mas, sem dúvida, e dela a parte fundamental, com realce is receitas derivadas, que são aquelas embasadas na atividade financeira coercitiva do Estado,isto e, que derivam do comando unilateral de vontade do Estado e obtidas sempre, do pa^ trimÔnio dos particulares, através dos tributos.
A margem da estrutura formal do sistema tributário, composto de quator^ ze impostos, das taxas e das contribuições de melhoria, existem, ainda como im posições coercitivas, as denominadas contribuições parafiscais e o EMPRÉSTI MO COMPULSÓRIO.
Em decorrência de anomalias econômicas e muito mais como medida de na tureza financeira, surgiram no Brasil a partir de 1942, as exigências compulso^ rias restituíveis.
Hoje, com o enunciado do artigo 21, parágrafo 29, item II, da Consti- •tuição de 1969, ficou normatizada a natureza jurídica do empréstimo compulso -
rio.
Infelizmente, ao que parece, um embaraçante comportamento da economia, que não nos cabe examinar sob pena de estarmos violando cânones de outras ciêjx
cias, vem ensejando uma retomada de antigos métodos, com a imposição, sob as mais diversificadas formas de empréstimos compulsórios, como festejadas solu ções originais no campo tributário, suscitando inúmeras controvérsias.
0 campo aberto a imaginação do legislador, como demonstrado em reitera^ dos exemplos, e a inequívoca posição dos empréstimos compulsórios, no direito -brasileiro, como tributos, aliada à ausência de estudos pertinentes ã temática, •-despertaram o nosso interesse em dissertar sobre os dispositivos Tegais atine_n
tes ao assunto.
Nosso escopo não foi apenas o de permitir pronta consulta e interpreta rção às regras que comandam o empréstimo compulsório no âmbito do sistema cons titucional tributário.
Analisamos a teoria do empréstimo público, que se liga intimamente ã •«do credito público e tem estreita concomitância com à da despesa pública, para '^chegarmos ao empréstimo cumpulsÓrio e, com o auxílio da investigação, revelar íamos suas falhas, imperfeições e até incoerência, caracterizando-o como uma ex
We can state that one of the biggest worries of our times in the econo mic and social development level is the financial activity of the Governament.
The financial activity does not include only the ressources captation , but is doubtlessly its efendamental part, with enhancement to the derivate inco mes, that are those based on the Governament coercitive financial activity,that is, that derivate from the unilateral command of Governament will, and are always obtained from private patrimony through their taxes.
Besides the formal structure of the tributary system, composed of fourty ten- kinds of taxes, of improvement contributions and fees, there are also (as coercitive impositions) the contributions denominated parafiscal and the COMPUJL SORY LOAN.
Althougj unknown in the Constitucions of 1937 and 1946 the repayable _ compulsory exigentecies appeared due to economic anomalies, and more as move of financial nature.
Nowadays, with the enunciation of the article 21, paragragh 29, item II of the 1969 Constitution, the juridical nature of the Compulsory Loan was ruled.
Unfortunately it seems that anda ambarassing behavior of economy, which is not suitable for us to examine, under pais of being violating precepts of - o t h e r sciences, is opening way to the retaking of old methods, wuit the imposi
tion of compulsory loans under the most various forms, as celebrated original _ solutions in the tributary field, giving rise to several controversies.
The open field to the legislator's imagination, as shown in several e- xamples, and the unmistakable position of the compulsory loans as tributes in . the Brasilian Law, associated to the existence of a juridical lag pertinent to the thematic aroused our interest in dissertating abouto the legal dispositives concerned with the subject.
Our goal was not only to allow a prompt consultaion and interpretation_ of rules that guide the compulsory loan in the tributary constitucional system -ambit.
Troygh investigations we analized the public.loan theory, which is clo sely linked with the public credit theory, and has close concomitance with the
theory of public expenses, to get to the compulsory loan and to reveal its omis_ isions, imperfections and even its incoherencies, characterizing it as a system_ ^excrescency.
I N T R O D U Ç Ã O
»
Os p r o b l e m a s v i n c u l a d o s à d e t e r m i n a ç ã o da ''capacidade c o n t r i b u t i v a " , o limite de sua utili;zação e os e f e i to s d e r i v a d o s de uma e x c e s s i v a "carga" t r i b u t a r i a , tem sido t e m á t i c a es se n c i a l das f i n a n ç a s t r a d i c i on a is .
No sécul o XVIII, os f i n a n c i s t a s p r e t e n d e r a m f i x a r relji ções m á x i m a s e ntre renda e a r r e c a d a ç ã o i m po sitiva.
Com .a e v o l u ç ã o o p e r a d a no e s t u d o da a t i v i d a d e financej_ ra do E s t ad o, a s i m p l i s t a r e l a ç ã o a cima - que tinha como idéia s u b j a c e n t e a p r e m i s s a de que s o m e n t e a a t i v i d a d e p r i v a d a era cria^ tiva e que o poder p ú b l i c o se l i m i t a v a a c o n s u m i r e d e s t r u i r r i q u e z a s c r i a d a s por aque le - foi a p e r f e i ç o a d a , p a s s a n d o a a d m i t i r 5 a t i v i d a d e g o v e r n a m e n t a l i d ê n t i c a aptidão.
Apés a p r i m e i r a g r a n d e g u e r r a mun di a l o tema a d q u i r e i m p o r t â n c i a : qual o limite da g e s t ã o e s t a t a l ? A a n á l i s e d e s t e te
que se leve em c onta a a t i v i d a d e g e r a d a pe l o Est ad o a t r av és da d es pesa.
Este d e s e n v o l v i m e n t o , v e r d a d e i r a e x t e n s ã o de uma a c e p ção p r i m a r i a e i n c o m p l e t a , tem, c o n t u d o , um ú n i co valor, qual S £ ja, o de p e r m i t i r a a n á l i s e de um p r o c e s s o o r i g i n a l m e n t e concebj_ do em termos e x t r e m a m e n t e si m p l i s t a s .
Para Kjeld, a a lu d i d a e x p r e s s ã o "carga t r i b u t á r i a " (ou "ca rg a f i s c a l " ) t a l v ez idônea para f i x á - l a em f u nç ão de um i n d i v í d u o ou de p e q u e n o s gru po s h o m o g ê n e o s , ê a b s o l u t a m e n t e i m p r ó pria para ser u t i l i z a d a de forma g e n e r a l i z a d a (KJELD, 0 5 4 , p . 174).
Em s u b s t i t u i ç ã o a esses c o n c e i t o s c o n s i d e r a que "a p r e s s ã o fiscal não se pode m e d i r pelos t r ib u t o s , senão pela dimi_ n u i ç ã o dos bens à d i s p o s i ç ã o dos c i d a d ã o s em c o n s e q u ê n c i a da atj_ v i d a d e pú bl i c a " (Id. ibid., p . 181), A d v e r t e ainda, o autor, que se chega a um v e r d a d e i r o p aradoxo: a p r e s s ã o fiscal não pode ser m e d i d a a t r a v é s dos tribu to s, sem se c o n s i d e r a r o v o l u m e das d e s pesas p úb li c as .
E n t r e t a n t o , a t u a l m e n t e , a p e s a r d a s l i m i t a ç õ e s que apre sen t am , t anto a c o n c e p ç ã o t r a d i c i o n a l de p r e s s ã o f iscal, como a p o s t u l a d a pelo r e f e r i d o autor, são ambas u t i l i z a d a s com f r e q u ê n cia.
Com r e l a ç ã o a a n á l i s e da c a p a c i d a d e c o n t r i b u t i v a , i m p o r t a n t e , também, é a m e t o d o l o g i a u t i l i z a d a por M a u r i c e Laure, o qual propôs a c o m p a r a ç ã o e nt re a sua m e t o d o l o g i a e ã s u t i l i z a d a s nos E.U.A. e França, c o n c l u i n d o que " p r e s s ã o fiscal" não e uma n o ç ã o a p li cá ve l como uma e q u a ç ã o m a t e m á t i c a , não sendo s u f i c i e n te para c a r a c t e r i z á - l a , o c o n h e c i m e n t o do p r o d u t o da a r r e c a d a ç ã o r e s u l t a n t e do s i s t e m a t r i b u t á r i o e o total da riq u ez a disponível, pois seu c o c i e n t e e x p r e s s a o r e n d i m e n t o do s i s t e m a fi sc a l, mas não o e s f o r ç o e x i g i d o do c o n t r i b u i n t e (LAURE, 056, p . 157).
C o n t u d o , e xiste, hoje em dia, uma t e n d ê n c i a s i m p l i s t a que p r e t e n d e e s t a b e l e c e r , com base na d i s c u t i d a r e l a ç ã o arrecadja ção t r i b u t á r i a - renda na ci o n a l , certo s p a r â m e t r o s de u t i l i z a ç ã o
3 do po t e n c i a l t r i b u t á r i o do País, como se d e p r e e n d e da a n a l i s e de d o c u m e n t o s o f i c i a i s i n d i c a t i v o s a p o l T t i c a f is c a l , bem como de d i v e r s o s t r a b a l h o s e s p e c i a l i z a d o s . Os im p o s t o s , taxas e c o n t r i b u i ç õ e s a r r e c a d a d a s pelos d i v e r s o s níve is de go v e r n o , m e s m o p o r q u e tais e s p é c i e s t r i b u t á — rias re f og em , e s p e c i f i c a m e n t e , do tema a ser a b o r d a d o , não m e r e c e r ã o e n f o q u e e s p e c i f i c o .
C on tu do , e i n d i s p e n s á v e l a c l a r a r as e x i g ê n c i a s c o m p u l s ó r i a s r e s t i t u í v e i s , eis que t a m b é m i n c l u í d a s como e s p é c i e s do g e n e r o tributo. Este o t r a b a l h o a que nos propomos.
0 Brasil é um E s t a d o Federal. 0 F e d e r a l i s m o é um dos v á r i o s f e n ô m e n o s que pode a p r e s e n t a r o p o de r p o l í t i c o e sua c a r a c t e r í s t i c a prin ci pa l r e s i d e na d e s c e n t r a l i z a ç ã o , d i s p e r s ã o e d i s t r i b u i ç ã o do p o de r e dos f e n ô m e n o s que o c i r c u n d a m , tais como o h u m a n o e social ( p l u r a l i s m o s o c i a l ) , o es p acial ou t e r r i t o r i a l
( d i s p e r s ã o t e r r i t o r i a l ) , a d i v e r s i d a d e de o r d e n a m e n t o s j u r í d i c o s ( p l u r a l i s m o p o l í t i c o ) , o que se c r i s t a l i z a , por e xe m p l o , no artj_ go 152 da C o n s t i t u i ç ã o Federal. ' >
S e g u n d o O s v a l d o F e r r e i r a de M e l l o, ao t r a t a r - s e das f £ d e r a ç õ e s m o d e r n a s , as d o u t r i n a s c l á s s i c a s s o b r e o E s ta d o não p o d e m se r t r az i d a s à co la çã o , eis que e r i g i d a s em torno dos Esta — dos s i m p l e s , ou das c o n f e d e r a ç õ e s . E ac re s c e n t a : "Foi o a v a n ç o da C i ê n c i a P o l í t i c a , e s p e c i a l m e n t e sua a u t o n o m i a no v asto campo das c i ê n c i a s h u ma na s, que p r o p o r c i o n o u uma r e t o m a d a dos termos - f u n d a m e n t a i s e p e r m i t i u uma v i sã o mais r e a l i s t a das F e d e r a ç õ e s _
•Modernas, t e n d o - s e a c r e s c i d o a c r i t e r i o l o g i a t ra d i c i o n a l outros c o n c e i t o s de valor, novos j u í z o s e d i f e r e n t e s e l e m e n t o s de anãli_ se" (MELLO, 064, p. 21).
0 m e s m o o c o r r e u com os t r i b u t o s em face do f e d e r a l i s -mo.
0 p o d e r fiscal e, s e g u n d o a e x p r e s s ã o de Jar ac h , uma «das m a n i f e s t a ç õ e s do p o d er de im pé r i o do E stado, ao qual d e f i
n e c o m o a " c o m p e t ê n c i a em v i r t u d e da qual o E s t a d o impõe t ri b u - ftos".
A s eguir, a c r e s c e n t a J a r a c h que no Es ta d o C o n s t i t u c i o nal M o d e r n o tal p o d e r esta s u j e i t o ao o r d e n a m e n t o j u r í d i c o e que ele "atua d e n t r o do â m b i t o e dos l im i t e s do d i r e i t o p o s i t i v o " -Sustenta que no E s t a d o de d i r e i t o o p o d e r l e g i s l a t i v o dita n o r
mas s u b s t a n t i v a s que d e t e r m i n a m s u p o r t e s o b j e t i v o s e s u b j e t i v o s de o b r i g a ç ã o t r i b u t a r i a d e n t r o do â m b i t o t ra ç a d o pela C o n s t i t u i ção N a c i o n a l . Chama de d i r e i t o t r i b u t á r i o c o n s t i t u c i o n a l ao " c o £ ajunto de n o rm as e p r i n c í p i o s c o n s t i t u c i o n a i s que d e l i m i t a m o p o
der fiscal do Estado, d i s t r i b u i as c o m p e t ê n c i a s entre os diferejn tes níveis da o r g a n i z a ç ã o estatal e e s t a b e l e c e m os limites do s e u e x e r c í c i o , seja por forma d i r e t a ou i n d ir et a, a t r a v é s d e p r i £ c T p io s e g a r a n t i a s de d i r e i t o s que a C o n s t i t u i ç ã o p r o t e g e , q u a n do eles s e j a m c e r c e a d o s pelo p od e r f i s c a l " (JARACH, 052 , p . 23-4).
Por sua parte, F o n r o u g e d e f i n e o p o d e r t r i b u t á r i o como a " f a c u l d a d e ou a p o s s i b i l i d a d e j u r í d i c a do Estado, de e x i g i r c o n t r i b u i ç õ e s com r e s p e i t o a pe s so as ou bens que se s i t u a m em csua j u r i s d i ç ã o " ( F ONROUGE, 040, p. 266-7). Realça, c o n t u d o , que não são todos os aut or es que a d o t a m a m e s m a d e f i n i ç ã o para r e f e r i r - s e ao c o n c e i t o em a na li s e ; assim, s e g u n d o ele, hã os que f a lam de c o m p e t ê n c i a t r i b u t a r i a (Berl i ri ), s i m p l e s m e n t e de p oder t r i b u t á r i o (Bielsa), ou de p od er t r i b u t á r i o e n t e n d i d o como o " p £ d e r geral do E s t a d o a p l i c a d o a d e t e r m i n a d o s etor da a t i v i d a d e e ^ ■v ta tal, a i m p o s i ç ã o "(Hensel). A s s i n a d a l a , ainda, que a d o u t r i n a
g e r m â n i c a c o n s i d e r a , g e r a l m e n t e , ter o p od er t r i b u t á r i o seu f u n d a m e n t o na s o b e r a n i a do Estado, ou na s o b e r a n i a t e r r i t o r i a l (i d . op. c i t . , loc. c i t . ).
S u s t e n t a m o s que o p od e r fiscal é um dos a s p e c t o s do p £ -der e s t a t a l , que, nos E s ta d o s F e d e r a d o s , se d i s t r i b u e em d i v e r
sos n í v ei s (no Brasil: União, E s t a do s e M u n i c í p i o s ) , e que tem -sua o r i g e m i m e d i a t a na C o n s t i t u i ç ã o S o b e r a n a , s e nd o esta o ente s u p r e m o pelo qual se d e s i g n a m as c o m p e t ê n c i a s no E s t ad o c o n s t i t £ cio n al m o d e r n o . 0 p o d er t r i b u t á r i o é a t r i b u t o da s o b e r a n i a e s t a
tal e, por isso, i n er e n t e ao p od er polí ti co . A e x i s t ê n c i a do po- sder t r i b u t á r i o p r e s s u p õ e , n e c e s s a r i a m e n t e , a e x i s t ê n c i a de um p £
d e r p o lí ti co .
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e x e r c e o p o d e r fis c al com o fim i m e d i a t o e d i r e t o de o b t e r recur^ sos para s a t i s f a z e r as d e s p e s a s públi c as . Este p o d e r fiscal tem que ser e x e r c i d o s o m e n t e d e n t r o dos lim it e s t e r r i t o r i a i s do Esta^ do, e o â m b i t o t e r r i t o r i a l da no rma j u r í d i c a , d e p e n d e de que se trate de um o r d e n a m e n t o legal c e n t r a l i z a d o ou d e s c e n t r a l i z a d o . E m um o r d e n a m e n t o d e s c e n t r a l i z a d o , a d i s t r i b u i ç ã o de c o m p e t ê n c i a s _ em m a t é r i a fiscal e n t r e o E s t a d o n a c i o n a l , os E st a d o s e os M u n i cíp i os e um dos p r o b l e m a s c r u c i a i s do d i r e i t o c o n s t i t u c i o n a l , e- x i g i n d o que os g o v e r n o s central e r e g i o n a i s de um pais r e s u l t e m i n d e p e n d e n t e s uns dos o u t ro s c e n t r o de sua p r ó p r i a esf er a e não se e n c o n t r e m s u b o r d i n a d o s , mas c o o r d e n a d o s . Jã a f i r m a v a H a m i l t o n s er n e c e s s á r i o que os g o v e r n o s r e g i o n a i s s e j a m c apazes de c o n t a r com os m e i o s para g a r a n t i r suas n e c e s s i d a d e s , como t a m b é m o g o v e r n o c en tral, no que tange às n e c e s s i d a d e s da Un ião ( H A M I L T O N , 048. p . 17,
Mais a d i a n t e há de se d e m o n s t r a r que nossa Ca rta M a g n a o u t o r g o u ã U n i ã o uma a mpla e d i v e r s i f i c a d a parte do s i s t e m a t r i b u t á r i o , da qual re su l t a um caudal, de r e c u r s o s f i n a n c e i r o s , n e la i n c l u i n d o os e m p r é s t i m o s c o m p u l s õ r i o s .
No d i r e i t o c o m p a r a d o d e r a m - s e v ár i a s s o l u ç õ e s para a d i s t r i b u i ç ã o do p o d e r i m p o si ti vo : a) todos os t ri bu to s e s t ã o a c a r g o dos E s t a d o s f e d e r a d o s , es.tabel e c e n d o - s e uma contri bui ção f i_ xa d e s t i n a d a ao g o v e r n o central para c o b r i r suas n e c e s s i d a d e s ; b ) todos os t r i b u t o s e s t ã o a c a rg o do g o v e r n o da União, d e s t i n a n d o - se aos Es t a d o s f e d e r a d o s uma c o n t r i b u i ç ã o fixa; c) o p o d e r i m p o s i t i v o se d i s t r i b u i entre o g o v e r n o federal e os Estados.
0 s i s t e m a federal a d o t a d o por n ossa C o n s t i t u i ç ã o a d m i te a c o e x i s t ê n c i a de vári os cor po s p ol í t i c o s : União, Es ta d o s , M ^
n i c i p i o s e D i s t r i t o F e d e r a l .
Os três p r i m e i r o s , em d e c o r r ê n c i a da c o n d i ç ã o T m p a r do m u n i c í p i o b r a s i l e i r o que in t e g r a a f e d e r a ç ã o , c o n t a m com o p o de r fiscal o r i g i n á r i o , e n q u a n t o que o D i s t r i t o Federal e x er ce o p o de r fiscal d e r i v a d o .
A o r g a n i z a ç ã o f e d e r a t i v a é uma das g a r a n t i a s l i g a da s à e s t r u t u r a do E stado, com r e f l e x o d i r e t o s o b r e o c o n t r i b u i n t e ,
pois sõ há f e d e r a ç ã o j u r i d i c a m e n t e d e s e n v o l v i d a , ou a p e r f e i ç o a — da, q u a n d o as d i v i s õ e s de c o m p e t ê n c i a entre as vári as á r eas de g o v e r n o da F e d e r a ç ã o - a U n i ã o de um lado, os E st a d o s de o u t r o , e, no Bra si l , t a mb ém os M u n i c í p i o s tem a sua d e l i m i t a ç ã o t r a ç a da no p r ó p r i o t exto da C o n s t i t u i ç ã o .
Não há, p o r t a n t o , h i e r a r q u i a entre normas f e d e r a i s , es^ ta du a i s e m u n i c i p a i s . 0 s i s t e m a c o n s t i t u c i o n a l b r a s i l e i r o s e p a- rou-as por ár eas de c o m p e t ê n c i a . H á . u m a área de c o m p e t ê n c i a da União. A rigor, o que está no a r t i g o 89, e s p e c i a l m e n t e inc is o XVII, da C o n s t i t u i ç ã o . E á r ea de l e g i s l a ç ã o estadual a que vem p r e v i s t a na C o n s t i t u i ç ã o como c o m p e t ê n c i a e x c l u s i v a dos E s ta d o s , na f o r m a ad ot ad a , como p r i n c i p i o , pelo p r o p r i o s i s t e m a c o n s t i t u cional a m e r i c a n o , do qual nos e x t r a í m o s o c r i t é r i o ( P a r á g r a f o 19 do a r t i g o 13): Aos Est ad o s são c o n f e r i d o s os p o d er es que explícj_ ta ou i m p l i c i t a m e n t e não lhes s e j a m v e d a d o s pela C o n s t i t u i ç ã o . E uma f o rma de a t r i b u i r - s e (como nos E.U.A.) aos Est ad os c o m p e t ê n cia para l e g i s l a r s obre m a t é r i a s não c o n f e r i d a s e x p r e s s a m e n t e p £ lo t e x t o c o n s t i t u c i o n a l a União. E al é m disso, o M u n i c í p i o é fo_n te do D i re i t o , po r q u e é p e ss oa p o l í t i c a , porque* tem P o de r L e g i s la ti v o e p o r q u e inova a o r d e m j ur í di ca . E, d e v e - s e levar em c o n ta que a área de c o m p e t ê n c i a m u n i c i p a l está d e f i n i d a no a r t i go 15, e s p e c i a l m e n t e in ci s o II, da C o n s t i t u i ç ã o Federal.
0 c o n j u n t o de nor ma s da C o n s t i t u i ç ã o que ve rsa s obre m a t é r i a t r i b u t á r i a forma o s i s t e m a c o n s t i t u c i o n a l t r i b u t á r i o bra_
s i l e i r o o qual, alem de c o m p l e x o , e de uma r i gi d e z ímpar.
G e r a l d o A t a l i b a N o g u e i r a e s c l a r e c e que no t o c a n t e a m £ te ria t r i b u t á r i a , o l e g i s l a d o r c o n s t i t u i n t e fez tudo, nada r e s t ando ao l e g i s l a d o r o r d i n á r i o no s e n t i d o de a p e r f e i ç o á - l a ou p l a s m á - l a (N OGUEIRA, 076, p. 19). No e s t u d o co m p a r a d o , v e r i f i c a - s e que o s i s t e m a c o n s t i t uc ional t r i b u t á r i o n o r t e - a m e r i c a n o é f l e x í v e l , l i m i t a n d o - s e a C o n s t i t u i ç ã o a c o n s i g n a r alguns p r i n c í p i o s g e n é r i c o s , t e n d o o l e g i s l a d o r o r d i n á r i o ampla l i b e r d a d e p a r a m o l d a r o p r õ p r i o s i s t £ ma t r i b u t á r i o n acional. 0 m e s m o o c o r r e com o s i s t e m a c o n s t i t u c i £ nal t r i b u t á r i o a r g e n t i n o e ale mã o, d i s p o n d o o l e g i s l a d o r o r d i n ã
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rio de e x t e n s a area de ação, p o d e n d o a s s i m i m p r i m i r a m a t é r i a t r i b u t á r i a f e i ç õ e s que e n t e n d a c o n v e n i e n t e s , l i m i t a d o tão s o m e n te por p o u c o s p r i n c í p i o s c o n s t i t u c i o n a i s .
Para d e s c r e v e r a r i g i d e z da d i s c r i m i n a ç ã o das rendas t r i b u t a r i a s no E s t a d o Federal B r a s i l e i r o , c o n c e r n e n t e aos d i s p o s it iv os da C o n s t i t u i ç ã o v i n c u l a d o s a p a r t i ç ã o de c o m p e t ê n c i a e n tre a União, E s t a d o s e M u n i c í p i o s , t r a ç a - s e o s e g u i n t e painel si_ nopti c o : a) A União, c o m p e t e a i n s t i t u i ç ã o de i mp os to s sobre: I - i m p o r t a ç ã o de p r o d u t o s e s t r a n g e i r o s , f a c u l t a d o ao P o d e r E x e c u t i v o , nas c o n d i ç õ e s e nos l i m i tes e s t a b e l e c i d o s em lei, a l t e r a r - l h e s as a l í q u o t a s ou as bases de c ál cu l o; II - e x p o r t a ç ã o , para o e s t r a n g e i r o , de p r o d u t o s n £ ci on ai s ou n a c i o n a l i z a d o s , f a c u l t a d o t a m b é m ao P o d e r E x e c u t i v o , nas c o n d i ç õ e s e nos l imites _ e s t a b e l e c i d o s em 1 ei , a l t e r a r - 1 h e as a l í q u o —
í i ■
tas ou as bases de c ál c ul o; III - p r o p r i e d a d e t e r r i t o r i a l rural;
IV - r e n d a s e p r o v e n t o s de q u a l q u e r n a tu r ez a, s a l vo de cu sto e d i á r i a s pagas pelos cofres públi_ c o s ; V - p r o d u t o s i n d u s t r i a l i z a d o s ; VI - o p e r a ç õ e s de c r é d i t o , c âmbio, seguro, ou r e l a tivas a títulos ou v al o r e s m o b i l i á r i o s ; VII - pr od u ç ã o , i m p o r t a ç ã o , c i r c u l a ç ã o , d i s t r i b u i ç ã o ou c o n s u m o de l u b r i f i c a n t e s e c o m b u s t í v e i s l í q u i d o s e g a s o s o s ; VIII - s e r v i ç o s de t r a n s p o r t e s e c o m u n i c a ç õ e s , s a lv o os de n a t u r e z a e s t r i t a m e n t e m u n i c i p a l ; IX - p r o d u ç ã o , i m p o r t a ç ã o , c i r c u l a ç ã o , d i s t r i b u i ç ã o ou c o n s u m o de e n e r g i a el ét r i c a ; X - e x t r a ç ã o , c i r c u l a ç ã o , d i s t r i b u i ç ã o ou c o n s u m o
de m i n e r a i s do país.
Os im p o s t o s i n c i d e n t e s s o b r e os Ttens VII, IX e X, e x c l u e m q u a i s q u e r outros t r i b u t o s r e l a t i v o s às m e s m a s ' o p e r a ç õ e s ,se_ j a m q ua is f o r e m a sua n a t u r e z a e c o m p e t ê n c i a .
A U n iã o c om pe te , ainda, na i m i n ê n c i a ou no caso de g u e r r a e xt erna, i n s t i t u i r , t e m p o r a r i a m e n t e , i m p o s t o s extraordinã_ rios, c o m p r e e n d i d o s ou não na sua c o m p e t ê n c i a t r i b u t ã r i a , e que s e r ã o s u p r i m i d o s g r a d a t i v ã m e n t e , c e s s a d a s as causas que d e t e r m i n a r e m a sua cobrança.
A l é m disso, s o m e n t e a Uniã o , nos casos e x c e p c i o n a i s d £ f i n i d o s em lei c o m p l e m e n t a r , p o de rá i n s t i t u i r e m p r é s t i m o s compuJ_ s o r i o s , bem como c o n t r i b u i ç õ e s , t endo em v is ta i n t e r v e n ç ã o no d £ m í n i o e c o n ô m i c o ou o i n t e r e s s e de c a t e g o r i a s p r o f i s s i o n a i s e p a ra a t e n d e r d i r e t a m e n t e a p a r te da U n i ã o no c u s t e i o dos e n c a r g o s da p r e v i d ê n c i a social.
M a n d a m e n t o dè i n t e r e s s e s i n g u l a r é o de que a U nião p £ dera, desde que não t e n h a m base de c a l c u l o e fato g e r a d o r idêntjT cos aos dos p r e v i s t o s nos ar ti g o s 23 e 24 da C o n s t i t u i ç ã o F e d e ral, i n s t i t u i r outros i m po s t o s , al é m dos que ja lhe c om p e t e m , e qu e não s e j a m da c o m p e t ê n c i a t r i b u t a r i a p r i v a t i v a dos E s t a d o s , d o D i s t r i t o Federal ou dos M u n i c í p i o s , a s s i m como t r a n s f e r i r - 1 h e o e x e r c í c i o d esta c o m p e t ê n c i a residual em r e l a ç ã o a im po s t o s , cuja i n c i d ê n c i a seja d e f i n i d a em lei fe d eral;
b) Aos Es ta d os e ao D i s t r i t o F e d e r a l , c o m p e t e m a i nsti_ tu iç ã o de im po s t o s sobre:
I - t r a n s m i s s ã o a q u a l q ú e título, de bens imóveis, por n a t u r e z a e a c e s s ã o físi ca e de d i r e i t o s reais s ob re imóveis, e x c e t o os de g a r a n t i a , b e m como s o br e a c e ss ão de d i r e i t o s à a q u i s i ç ã o de i mó veis; II - o p e r a ç õ e s r e l a t i v a s à c i r c u l a ç ã o de m e r c a d o rias, r e a l i z a d a s por p r o d u t o r e s , i n d u s t r i a i s e c o m e r c i a n t e s .
O u t r o s s i m , o p r o d u t o da a r r e c a d a ç ã o do i m p os t o de r e n da i n c i d e n t e so bre r e n d i m e n t o s do t r a b a l h o e de t ítulos da d í v i da pú bl i c a , pagos pelos E s t ad os e pelo D i s t r i t o F ed er al , se r á a e st e s d i s t r i b u í d o s na f o r m a que a lei e s t a b e l e c e r , q u a n d o f o r e m o b r i g a d o s a r e t e r o tributo.
Do p r o d u t o da a r r e c a d a ç ã o do i m p o s t o s obre a c i r c u l a - ção de m e r c a d o r i a s , 80% c o n s t i t u i r á r e c e i t a dos Estados e 20%, dos M u n i c í p i o s . As pa rc e l a s p e r t e n c e n t e s aos M u n i c í p i o s são c r e d it a d a s em contas e s p e c i a i s , a b e r t a s em e s t a b e l e c i m e n t o s o f i c a i s de cr ed i t o , na fo rma e nos p r a z o s f i x a d o s em lei federal.
c) Aos M u n i c í p i o s c o m p e t e a d e c r e t a ç ã o de im po s t o s s o bre:
I - p r o p r i e d a d e predial e t e r r i t o r i a l urbana;
II - s e r v i ç o s de q u a l q u e r n a t u r e z a , não c o m p r e e n d i dos na c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a da U nião ou dos E st ad os , d e f i n i d o s em lei c o m p l e m e n t a r .
A l é m disso, p e r t e n c e aos M u n i c í p i o s o pro du t o da a r r e c a d a ç ã o de i m p o s t o de renda i n c i d e n t e sobre o r e n d i m e n t o do t r a b al h o e de t í tu l o s da d í vi da p ú b l i c a por eles pagos, q u a n d o f o rem o b r i g a d o s a reter o t ri bu t o, e, como já s a l i e n t a m o s , 20% do p r o d u t o do i m p o s t o sobre c i r c u l a ç ã o de m e r c a d o r i a s , de c o m p e t ê n cia dos Estados.
O u t r o s s i m , do p r o d u t o da a r r e c a d a ç ã o dos i m p o s t o s de r enda e s obre os p r o d u t o s i ndustri al izad-os a U ni ã o d i s t r i b u i r á _ 20% da forma s eguinte:
a) 9í ao F undo de P a r t i c i p a ç ã o dos E s ta do s, do D i s t r it o Federal e dos T e r r i t ó r i o s ;
b) 9% ao F undo de P a r t i c i p a ç ã o dos M u n i c í p i o s ;
c) 2% ao Fundo E s p e c i a l , qu e terá a sua a p l i c a ç ã o re_ g u i a d a em lei.
De igual forma, a Un ião d i s t r i b u i r á aos Es ta d os , ao D i s t r i t o F ederal e aos M u n i c í p i o s :
a) 40% do p r o d u t o da a r r e c a d a ç ã o do i m p os to s o b r e l u b r i f i c a n t e s e c o m b u s t í v e i s lí qu i d o s ou ga s os os ; b) 60% do p r o d u t o da a r r e c a d a ç ã o do impo st o s o b r e e- n e r g i a e l é t r i c a ; c) 90% do p r o d u t o da a r r e c a d a ç ã o do i m p o st o s o b r e m i n era is do Pais. Na d i s t r i b u i ç ã o da a r r e c a d a ç ã o do i m p os to so bre l u b r i f i c a n t e s e c o m b u s t í v e i s bem como na da a r r e c a d a ç ã o do i m p o s t o s £ bre e n e r g i a e l é t r i c a , obedece.r-se-a ao c r i t é r i o da p r o p o r c i o n a l ^ dade a s u p e r f í c i e , p o p u l a ç ã o e c o n s u m o , a d i c i o n a n d o - s e , q u a n d o co ub er , no t o c a n t e à d i s t r i b u i ç ã o do i m p o s t o sobre e n e r g i a e l é trica, q uo t a c o m p e n s a t ó r i a da área i n u n d a d a pelos r e s e r v a t ó r i o s .
M u i t o e m b o r a não se t r a t e m de m a n d a m e n t o s .c o n s t i t u c i o - nais, a lei d e t e r m i n a que a Un ião d i s t r i b u a aos Es ta do s , ao D i s t r i t o Federal e aos M u n i c í p i o s dois t e rç os do p r o d u t o da a r r e c a d a ç ã o do S a l á r i o E d u c a ç ã o , 60% ( s e s s e n t a por cento) da Taxa Rodja v i á r i a Onica e 20% (vinte por cento) do I m p o s t o ,Federal s o b r e T r a n s p o r t e s .
A l e m dos i m p o s t o s m e n c i o n a d o s , c o m p e t e a União, aos £s_ tados, ao D i s t r i t o Federal e aos M u n i c í p i o s , instituir:
a) taxas a r r e c a d a d a s em r azão do e x e r c í c i o do p o d er de p o l í t i c a ou pela u t i l i z a ç ã o e f e t i v a ou p o t e n c i al de s e r v i ç o s p úb li co s e s p e c í f i c o s e d i v i s í v e i s , p r e s t a d o s aos c o n t r i b u i n t e s , ou postos ã sua dispc) sição;
b) c o n t r i b u i ç ã o de m e l h o r i a , a r r e c a d a d a dos proprietjã rios de imó ve i s v a l o r i z a d o s pelas obras p ú b l i c a s , que t erão como limite total a d e s p e s a r e a l i z a d a , e como limite i n d i v i d u a l , o a c r é s c i m o de v al or que da obra r e s u l t a r para cada imóvel b en e f i c i a d o .
Ao D i s t r i t o Federal e aos E s t a d q s não d i v i d i d o s em M u n i c í p i o s c o m p e t e m c u m u l a t i v a m e n t e , os i mp o st os a t r i b u í d o s aos Es_ tados e aos M u n i c í p i o s ; a União, nos T e r r i t ó r i o s F e de r ai s, c o m p £ tem os im po s t o s a t r i b u í d o s aos E s ta do s, e, se o T e r r i t ó r i o não
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for d i v i d i d o em M u n i c í p i o s , os i m p o s t o s m u n i c i p a i s .
De t od o o e x p o s t o , v e r i f i c a - s e que ao lado dos impos — tos p r i v a t i v o s de cada e n t i d a d e , o s i s t e m a previ u a p a r t i c i p a ç ã o na a r r e c a d a ç ã o , ou m e l h o r , d e t e r m i n o u que o p r o d u t o de c er t o s t r i b u t o s seja r e p a r t i d o e n t r e duas ou mais e n t i d a d e s g o v e r n a m e n tais.
0 t r i b u t o de cuja a r r e c a d a ç ã o p a r t i c i p a m ou tr a s e n t i d £ des de d i r e i t o p ú b l i c o in te rn o , p e r t e n c e , a qu em ê c o m p e t e n t e p ^ - ra instituí-lo, de m o d o que sÕ esta pode l e g i s l a r a respe i to .
0 s i s t e m a atual, em que p r e d o m i n a o s e n t i d o d a ' r a c i o n a l i z a ç ã o e cujo p r o p ó s i t o Ó a t e n u a r e c o r r i g i r a anti ga e s t r u t u r a t r i b u t á r i a n a c i o n a l , em que d o m i n a v a a t r a d i ç ã o e m p í r i c a , veio e x t r e m a r a n e c e s s i d a d e de n o r m as gera i s s i s t e m á t i c a s para d i s c i p l i n a r a t r ib utação.
Assim, um dos p r i n c i p a i s o b j e t i v o s da atual discrimina^ ção, e que se tem p r o c u r a d o a t i n g i r até hoje, é a d i m i n u i ç ã o gra^ dual da d e s i g u a l d a d e de c a p a c i d a d e t r i b u t á r i a nas d i f e r e n t e s r e giões do País, p as sa nd o , a p a r t i r da v i g ê n c i a da mesma , a ser c a r r e a d o s , das zonas e c o n o m i c a m e n t e mais d e s e n v o l v i d a s , para a- q u e l a s m e n o s d e s e n v o l v i d a s , i m p o r t a n t e s s u b s í d i o s f i n a n c e i r o s , o s q ü ai s f o r t a l e c e n d o os o r ç a m e n t o s de r e c e i t a dos M u n i c í p i o s e dos E s t a d o s ma is ca re n t e s d i m i n u i r a m o f o ss o e x i s t e n t e en tre as d i v e r s a s zonas do País. D e p r e e n d e - s e da s i n o p s e a p r e s e n t a d a a i m p o s s i b i 1 i d a d e _ de e x i s t ê n c i a do f e n ô m e n o de b i t r i b u i ç ã o , do qual d e r i v a v a a m a i o r i a dos c o n f l i t o s de c o m p e t ê n c i a em m a t é r i a t r i b u t á r i a . Nele não há a c h a m a d a " c o m p e t ê n c i a c o n c o r r e n t e " , q u e esta v a c o n s i g n a da na C o n s t i t u i ç ã o de 1946 (Art. 21). O c o r r e n d o h i p ó t e s e como e n s i n a F a n u c c h i , " e s t a r - s e - ã _ d i a n t e do v í c io c o n s t i t u c i o n a l t r i b u t á r i o d e n o m i n a d o i n v a s ã o de c o m p e t ê n c i a , que d e t e r m i n a a n e n hu ma v a l i d a d e da e x i g ê n c i a pelo p o d e r t r i b u t a n t e , i n c o m p e t e n t e " (FAN UC C HI , 037, p . 38). A e x i s t ê n c i a de um e m p r é s t i m o p ú b l i c o de n a t u r e z a
com-p u l s õ r i a , f o r ç a d a , que se constitui na r e q u i s i ç ã o de d i n h e i r o f i xada uni l a t e r a l m e n t e , com a o b r i g a ç ã o de r e e m b o l s á - l o , como uma c a t e g o r i a t r i b u t a r i a , a t r a i u - n o s , p r i n c i p a l m e n t e depois de ter a União, d e n t r o de sua c o m p e t ê n c i a e x c l u s i v a , i n s t i t u í d o e x i g ê n cias, de tal forma que d e s e n c a d e a r a m um m a n a n c i a l de p r o n u n c i a m e n t o s , s u s c i t a d o r e s das mais d i v e r s a s dúvidas.
De uma forma geral, c o s t u m a m os a u t o r e s t r a t a r o e m p r é s t i m o c o m p u l s ó r i o como uma c a t e g o r i a f i n a n c e i r a que d ev e ser r e l e g a d a ao p a s s a d o (FALCAO, 036,. p . 7).
Como, então, um E s t a d o m o d e r n o , com e s t r u t u r a t r i b u t á ria e l a b o r a d a em m o l d e s c i e n t í f i c o s , r ec ém i m p l a n t a d a , traz em seu bojo r e f e r i d o i n s t i t u t o ? E m ais, com a a g r a v a n t e de ser u t i l i z a do com f r e q ü ê n c i a , a g i g a n t a n d o o problema.
N o s s a i n t e n ç ã o não foi apenas arrol ar as regras que c o m a n dam o e m p r é s t i m o c o m p u l s ó r i o no â m b i t o do s i s t e m a c o n s t i t u c i o n a l t r i b u t á r i o , mas t en t a r e l u c i d á - l o . '
Para tanto, t ivemos que p a r t i r da t e or ia do e m p r é s t i m o p úb l i c o , que está i n t i m a m e n t e j u n g i d a ã do c r é d i t o pú bl ic o , o qual, por sua vez tem r e s t r i t a c o n c o m i t â n c i a com a despesa.
*
I n i c i a m o s , assim, com a d e s p e s a pública, c o n s i d e r a n d o -a como um s i s t e m a de t r a n s c e d e n t a l i m p o r t â n c i a , p r i n c i p a l m e n t e _ n e s s e p e r T o d o h i s t ó r i c o no qual o a l a r g a m e n t o da i n t e r v e n ç ã o do E s t a d o em todos os campos impôs uma nova f i l o s o f i a f i n a n c e i r a .
A n e c e s s i d a d e de se d e s v i n c u l a r o c o n c e i t o de d e s p e s a p ú b l i c a do c o n c e i t o de re cu r s o s p ú b l i c o , i mp o s - n o s a a m p l i a ç ã o d a p e s q u i s a a eles re la c i o n a d a .
Não nos p ar e c e assim, que e s t e j a m o s no c a m i nh o errado, pois os r e c u r s o s p ú b l i c o s são a f onte f u n d a m e n t a l da a t i v i d a d e _ f i n a n c e i r a do Estado, a t i v i d a d e esta que ele está e x e r c e n d o quaji do impõe e x i g ê n c i a s c o m p u l s ó r i a s r e s t i t u í v e i s .
C o n t u d o , dos e s t u d o s r e a l i z a d o s nos campos da rec e it a e da d e s p £ sa, e m e r g i u a n e c e s s i d a d e da a n á l i s e do c r é d i t o p ú b l i c o e seu
13 r e s p e c t i v o i n s t r u m e n t o - o e m p r é s t i m o p úb l i c o , isso, para m a i o r p r e c i s ã o e c l a r e z a do e n t e n d i m e n t o do e m p r é s t i m o c o m p u l s õ r i o ,com v i s t a s a a l c a n ç a r o o b j e t i v o p r e t e n d i d o : d e m o n s t r a r como i m p o s i ção t r i b u t a r i a , em d e s a c o r d o com o s i s t e m a c o n s t i t u c i o n a l t r i b u tário, o e m p r é s t i m o c o m p u l s ó r i o .
Por isso m e s m o, q u a n d o se a b o rd a um tema de n a t u r e za j u r í d i c a , - s et or em que as m a n i f e s t a ç õ e s h u m a n a s a s s u m e m ca- r a t e r legal - a tarefa de e n c o n t r a r o i n t e r e s s e c o m u m e s ta a cajr go dos p a r i a m e n t a r e s , que por sua vez têm como fiscal a o p i n i ã o pública.
E n t r e t a n t o , não ê nossa i n t e n ç ã o e s t a b e l e c e r uma repuj_ sa p r e v i a em torno do e m p r é s t i m o c o m p u l s ó r i o , mas, c o n s i d e r a n d o , os m a l e f í c i o s d e c o r r e n t e s da c r e s c e n t e u t i l i z a ç ã o do m e s m o e sua i n a d e q u a ç ã o no s i s t e m a t r i b u t á r i o , p r o p o r sua e r r a d i c a ç ã o .
A A T I V I D A D E E S T A T A L DESEN V O L V I D A NO D I S P Ê N D I O E NA O B T E N Ç Ã O DE R E C U R S O S F I N A N C E I R O S .
C A P I T U L O I
D E S P E S A S P Q B L I C A S
1. T e o r i a Geral da D e s p es a P ú b l i c a : c o n c e i t o , c a r a c t e r í s t i c a s e i m p o r t â n c i a .
O e x am e das d e s p e s a s p ú b l i c a s tem d e s p e r t a d o e x t r a o r d i n á r i o i n t e r e s s e nos e s t u do s m o d e r n o s de Finan ça s. 0 v o l u m e e a fo rma como se r e a l i z a m essas d e s p e s a s tem d i re t a r e l a ç ã o com o c o m p o r t a m e n t o do s i s t e m a e c o n ô m i c o global .
Com i n t e ir a p r o c e d ê n c i a , a d v e r t e F o n r o u g e que as d e s p e s a s p ú b l i c a s m a r c a r a m as d i f e r e n ç a s , hoje e x i s t e n t e s , e n tre as f i n a n ç a s c l á s s i c a s e as m o d e r n a s , s e n d o que estas m e s m a s não são ma i s a p r e c i a d a s pelo c r i t é r i o e x c l u s i v a m e n t e a d m i n i s t r a t i v o , t r a n s f o r m a d a s que f o ra m "em um meio m ai s de ação do Es ta do , em um i n s t r u m e n t o de g o v e r n o de i m p o r t â n c i a t r a n s c e n d e n t a l por seu efej[ to d i r e t o ou i n d i r e t o s ob re a a t i v i d a d e soei o-eco nô mi ca da coletj_ v idade" (FON R OU GE , 040, p. 183).
C o n c e i t u a - a s Vi ll e g a s como "os gastos g e r a l m e n t e mc) ne tã r i o s que r e a l i z a o Es ta d o em v i r t u d e de . 1 ei para c u m p r i r seus fins c o n s i s t e n t e s na s a t i s f a ç ã o de n e c e s s i d a d e s p ú bl i c a s " ( V I L L E GAS, 099, p. 33).
0 m e s m o a u t or e n s i n a que o E st a d o , m e d i a n t e a despe_ sa pú bl i c a , se m o b i l i z a para a t e n d e r as n e c e s s i d a d e s da p o p u l a ç ã o atr a vé s dos s e r v i ç o s p ú b l i c o s , mas que as n e c e s s i d a d e s da c o l e t i vi da d e p o d e r ã o ser s a t i s f e i t a s , também, pela u t i l i z a ç ã o dos e f e i tos que as d e s p e s a s pú bl ic a s p odem d e s e n c a d e a r na e c o n o m i a n a c i o nal. (Id. op. cit. loc. cit. passim.).
Da d e f i n i ç ã o acima p o d e m - s e d e s t a c a r três elemeji t o s :
1. A d e s p e sa pú bl i c a c o n s i s t e no d e s e m b o l s o ou e m p re g o de d i n h e i r o por p a r t e do Estado. No Esta-15
do m o d e r n o , a d e s p e s a p ú b l i c a e s e m pr e desembol_ s o d e d i n he ir o.
Q u a n d o o E s t a d o r e a l i z a d e s p e s a , na v e r d a d e e f £ tua c o m pr a de bens e c o n ô m i c o s ou servi ço s. As d e s p e s a s em bens e s e r v i ç o s feit as pelo s e t o r _ p ú b l i c o d e n o m i n a - s e d e s p e s a s p ú b l i c a s , as quais s o m a d a s às de s p e s a s do s e t o r d o m i c i l i a r e às do s et o r e m p r e s a r i a l , f o r m a m o que se pode c h a m ar d e s p e s a global ou total de uma e c o n o m i a n a c i o nal.
2. A d e s p e s a p ú b l i c a tem como f i n a l i d a d e o interes^ se c o l e t i v o .
Sua f i n a l i d a d e deve ser s e m pr e a s a t i s f a ç ã o das n e c e s s i d a d e s pú bl i c a s , a qual, uma vez e f e t i v a da e n s e j a o a t e n d i m e n t o do a u t ê n t i c o i n t e r e s s e _ coleti v o.
Sem m a r g e m de erro po de mo s a f i r m a r que a d e s p e - sa p u b l i c a deve ser c o n s i d e r a d a como um s i s t e ma, eis que cada Ttem i n t e g r a n t e do total das d e s p e s a s p úb l i c a s de um pais, deve ser c o n s i d e rado em r e l aç ão com todos os demais. As n e c e s s V dades p ú b l i c a s d e v e m ser s a t i s f e i t a s , ainda, o- b e d e c e n d o - s e a uma o r de m de p r i o r i d a d e que p e r m i t a um m a i o r d e s e n v o l v i m e n t o e c o n ô m i c o e s o cial.
3. A d e s p e s a p ú b l i c a de v e ser r e a l i z a d a a t r a v é s de a u t o r i z a ç ã o legal. Em um E s t a d o de Di re i t o , a d e s p e s a p u b l i c a deve ser a u t o r i z a d a por a u t o r i dade c o m p e t e n t e , isto é, a q u e l a a u t o r i d a d e que, f a c u l t a d a pela lei r e s p e c t i v a , deci de s o b re d e ^ pesas do Estado.
Co mo c o n s e q u ê n c i a da r e c o n h e c i d a i m p o r t a n c i a da d e s p e s a p úb li ca , Duverger'-a i n cl u i u e ntre os t£ m as t r a t a d o s pela c i ê n c i a das f i na nç as públicas,
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d i f e r e n t e dos f i n a n c i s t a s c l á s s i c o s que não se o c u p a r a m dela e, q u a n d o o f iz er a m, foi s o m e n t e com r e f e r ê n c i a a p r o b l e m a s r e l a t i v o s aos p r o c e d i m e n t o s j u r í d i c o s de sua e x e c u ç ã o e c o n t r o l e .
(D UVERGER, 031, p. 27).
Da teo ri a geral da d e s p e s a pública, por se c o n s t i tuir ela no e m p r e g o de ri qu ez a para a s a t i s f a ç ã o de n e c e s s i d a d e s p ú b l i c a s , a l é m dos e l e m e n t o s que são a própria, s a t i s f a ç ã o de um tipo de n e c e s s i d a d e e a u t i l i z a ç ã o de uma ri q ue za , p r e s s u p õ e , tajn bém, no E s t a d o de D ir eito, a e x i s t ê n c i a de um t e r c e i r o e l e m e n t o - sua j u r i d i c i d a d e - que é m a t é r i a de e s t u d o não so do d i r e i t o f i n a n c e i r o , mas, também, do d i r e i t o c o n s t i t u c i o n a l e do d i r e i t o a_d m i n i s t r a t i v o .
No Brasil, o p r i n c i p i o da a n t e r i o r i d a d e da a u t o r i zação, pelo P o d e r L e g i s l a t i v o ao P o d e r E x e c u t i v o , de q u a i s q u e r _ d e s p e s a s , esta c o n t i d o nos ar ti g o s 60, 62, 63 e 64 da C o n s t i t u i ção Fe de r al . E s c l a r e ç a - s e ainda que no d i r e i t o b r a s i l e i r o o e l e m e n t o da j u r i d i c i d a d e da d e s p e s a p ú b l i c a tem uma t r í p l i c e mani — f e s t a ç ã o , pois inclui, além da e l a b o r a ç ã o e e x e c u ç ã o dos orçameji tos, o c o n t r o l e de sua a d e q u a d a gestão.
A d e s p e s a p ú b l i c a r e v e s t e - s e , p or t a n t o , de q u a t r o c a r a c t e r i s t i c a s : a) e m p r e g o de r iq ueza; b) r e a l i z a d a pelo E stado; c) c o n f o r m e a u t o r i z a ç ã o legal p révia, e d) para a s a t i s f a ç ã o de n e c e s s i d a d e s pú bl i c a s . As três ú l t i m a s c a r a c t e r í s t i c a s , que são p r õ p r i a s _ da d e s p e s a p úb li ca , a d i f e r e n c i a da d e s p e s a privada. Uma e o utra s u p õ e m e m p r e g o ou i t l i z a ç ã o de ri q u e z a , mas a p e r s o n a l i d a d e de q u e m a r ea li z a , no caso das d e s p e s a s p ú b l i c a s , o Estado, a neces_ s i d a d e de p r év ia a u t o r i z a ç ã o legal - r e q u i s i t o não n e c e s s á r i o na m a i o r i a das d e s p e s a s p ri v a d a s - e a f i n a l i d a d e que toda a d e s p e sa p ú b l i c a tem que e a s a t i s f a ç ã o de uma n e c e s s i d a d e c o l e t i v a , ao c o n t r a r i o das d e s p e s a s p r i v a d a s que, g e r a l m e n t e , se r e a l i z a m em b e n e f i c i o da pess oa que as e f e t ua , a s s i n a l a m a d i s t i n ç ã o e n tr e
d e s p e s a p ri va d a, na s a t i s f a ç ã o das n e c e s s i d a d e s h um a n a s , s e ja m e st a s p úb l i c a s ou p r i v a d a s . A r e sp e i t o , G r i z i o t t i a s s i n a l a que e s s e i n t é r - r e l a c i o n a m e n t o e n t r e d e s p e s a s p ú b l i c a s e p r i v a d a s d e ve ser c o n s i d e r a d o nos três m o m e n t o s e c o n ô m i c o s : a p r o d u ç ã o , a d i s t r i b u i ç ã o e o c o n s u m o das riquezas. Ass i m, por e xe mp lo , os c u s t o s de p r o d u ç ã o que t e r i a m de s u p o r t a r os i n d i v í d u o s e as e m p r e s a s pr iv a d a s , r e s u l t a r i a m c o m p l e t a m e n t e d i f e r e n t e s se não e- x i s t i s s e o E s t a d o e cada um deles ti v e s s e que p r o c e d e r por si sô na p r o m o ç ã o e d e f e s a de seu bem e s ta r ( G R I Z I O T T I , 046, p . 57 ss).
Em outr a s p a l a v r a s - c o n f o r m e e s c l a r e c i m e n t o do p r ó p r i o a u to r - t i r a- se "mais p r o v e i t o da r i q u e z a p r ó p r i a , gas - :tando-a em um e s t a d o c i v i l i z a d o e bem o r g a n i z a d o , que em um semj_
b á r b a r o " (I d . op. cit., p. 61).
Por tal m o t i v o , a atual t e n d ê n c i a rei te ra que, a p ^ s a r das d i f e r e n ç a s e n t re d e s p e s a s p ú b l i c a s e d e s p e s a s p r i v a d a s , deve p r e v a l e c e r a idéia de uma a d e q u a d a c o m p l e m e n t a ç ã o e n t r e am bas as c at egori as .
í 1. C r e s c i m e n t o da D e s p e s a P úb l i c a
Ha uma lei e m p í r i c a , o b s e r v a d a pela p rá t i c a f i n a n c eira de todos os p aíses, que indica t er em as d es pe s as p ú b l i c a s _ uma t e n d ê n c i a ao c r e s c i m e n t o . Como a s s i n a l a A l i o m a r B a l e e i r o , t r ^ t a - s e de uma " t e n d ê n c i a inve nc ív e l não sÓ da época m o d e r n a , mas até de p e r í o d o s a n t e r i o r e s " d e s i g n a n d o - a os f i n a n c i s t a s como o f e n ô m e n o do a u m e n t o p r o g r e s s i v o das d e s p e s a s públicas. (BALEEIRO, 08, p. 94).
M a u r i c e D uv er g er , fa l a n d o s ob re o a ss unto, afi r ma que essa t e n d ê n c i a ao c r e s c i m e n t o "ê um f e n ô m e n o geral; em t o dos os paíse s do m u n do , de sde sempre, as d e s p e s a s do E s t a do t e n d e m a a u m e n t a r ( D UVERGER, 031, pp. 55-6). E s c l a r e c e ainda que o r í tm o do c r e s c i m e n t o foi lento até 1914, a c e l e r a n d o - s e de forma c o n s i d e r ã v e l a p a r t i r dessa época. .
0 notável i n c r e m e n t o na d e s p e s a pú bl i c a de todos os pa í s e s , de u- se , contu do , a p a r t i r da s e g u n d a guerra m u n d i a l ,
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p a s s a n d o também, a ser m o t i v o de p r e o c u p a ç ã o dos que se d e d i c a m _ ao. e s t u d o das formas de s u b s i s t ê n c i a do Estado.
Por isso, a m a i o r i a dos e s p e c i a l i s t a s que têm anali^ s ad o as causas do f e n ô m e n o , * a p r e s e n t a m pontos de vista i d ê n t i c o s ao de G r i z i o t t i , que a fi r m a que e ntre os m o t i v o s g e r a d o r e s do a u m e n t o das d e s p e s a s p ú b l i c a s d e v e m - s e d i s t i n g u i r as cau sa s a p a r e n tes, r e l a t i v a s e reais. ( GR I Z I O T T I , 046, p . 68).
Den t re as caus a s a p a r e n t e s ou não reais, p o d e m - s e _ m e n c i o n a r as v a r i a ç õ e s no v a l o r da m o e d a , ou seja a d e p r e c i a ç ã o da m a i o r i a dos signos m o n e t á r i o s dos países e, também, as novas t é c nicas o r ç a m e n t á r i a s , s e g u n d o o p r i n c i p i o da u n i v e r s a l i d a d e . Como causas re l a t i v a s , têm - se o a u m e n t o p o p u l a c i o n a l e o i n c r e m e n t o da p r o d u ç ã o e da renda nacion al .
F i n a l m e n t e , e ntre as causas reais a g r u p a m - s e o a u m e n t o i n t e r n a c i o n a l dos custos de bens e . se rv i ç o s , sobre os quais a g r e g o u - s e o alto grau do p r o g r e s s o t é c n i c o a l c a n ç a d o , a e x p a n s ã o das a t i v i d a d e s do E s t a d o e a c r e s c e n t e b u r o c r a c i a . . t A l i o m a r B al e e i r o , d e s t a c a três causas p r e c i p u a s p a ra o c r e s c i m e n t o real da d es pesa: a) o i n c r e m e n t o da c a p a c i d a d e econômi ca do h o m e m cojn t e m p o r â n e o ;
b) a e l e v a ç ã o do nível p o l í t i c o , moral e c ul tural _ das m a s s a s ;
c) as g ue r r a s , que p a s s a m a ter o e n g a j a m e n t o h u m a no e e c o n ô m i c o total (BA LE EI RO , 008, p . 97).
A c r e s c e n t e - s e , ainda, a c o n c e p ç ã o do E s t a d o do bem est a r, s u r g i d a da crise do E s t a d o liberal. 0 E s t a d o c o n t e m p o r â n e o t ra ta de a l c a n ç a r ò bem e s t a r social e p a r t i c i p a a t i v a m e n t e no f u n c i o n a m e n t o da e c o n o m i a , p r o p o n d o - s e , c o n ç r e t a m e n t e , a a t e n u a r as f l u t u a ç õ e s e c o n ô m i c a s e e v i t a r o d e s e m p r e g o , a u m e n t a r os servj[ ços s oc i a i s e s e g u r a n ç a social, p r o m o v e r o i n c r e m e n t o do c a p i t a l _ h u m a n o, m e d i a n t e uma a t e n ç ã o mais in te ns a da saúde p úb li c a, da e- d u c a ç ã o , etc. 0 c u m p r i m e n t o de todas estas f un ç õ e s * p r ó p r i a s do E s t a d o do bem estar, p r ov o ca m, n e c e s s a r i a m e n t e , uma e l e v a ç ã o nas d e s p e s a s p ú b l i c a s .
sou a ser g r a n d e i n c r e m e n t a d o r da d e s p e s a pública. C o n t u d o , a u r b a n i z a ç ã o , na m a i o r i a dos casos, é c o n s e q ü ê n c i a do d e s e n v o l v i m e n - to e c o n ô m i c o . Em um e s t u d o das N a ç õ e s U n i d a s consta que " d u r a n te a l g u m tempo, vem se o p e r a n d o nos p a í se s latino a m e r i c a n o s uma u r b a n i z a ç ã o r e l a t i v a m e n t e rápida e c á l c u l o s re ce nt e s i n d i c a m que no c u r s o dos o it o ou dez ú l t i m o s anos e st e p r o c e s s o tem c o n t i n u a do no m e s m o ritmo e, em alg un s casos, a um ritmo m ai s a c e l e r a d o _ que antes" (HANSER, 050, p . 93)*.
E s a b i d o aue as c id a d e s são mais c o n s u m i d o r a s de s e r v i ç o s p ú b l i c o s que os me ios rurais. A l e m disso, as p r ó p r i a s _ c o n d i ç õ e s da vida urba na t r a z e m c o n s i g o novas n e c e s s i d a d e s coletj_ vas ãs quais deve o E s ta do sa ti s f a z e r .
Nas ú l ti m a s déc ad as e como c o n s e q ü ê n c i a da a p l i c a - ção de p r i n c í p i o s p o l í t i c o s que m o d i f i c a r a m s u b s t a n c i a l m e n t e o c o n c e i t o das f u n ç õ e s do Estado, r e s u l t o u uma t r a n s f o r m a ç ã o da mes ma n a t u r e z a na n o çã o de d e s p e s a pú b lica.
Para o m o v i m e n t o do l i b e r a l i s m o p o l í t i c o e e c o n ô m i co que se c o n s o l i d o u nos fins do s é c u l o XVIII e que obteve, por obra de sua e s t r u t u r a i n t e l e c t u a l , r e s p e i t o a seus p o s t u l a d o s p e la m a i o r i a dos países o c i d e n t a i s , até m e a d o s da década de 1930, a a t i v i d a d e f i n a n c e i r a do E s t a d o d e v i a l i m i t a r - s e à s a t i s f a ç ã o das n e c e s s i d a d e s p ú b l i c a s pri m ar ia s: de f e s a ex te r n a , p r o t e ç ã o i n t e r n a e d i s t r i b u i ç ã o de justiça.
Em c o n s e q ü ê n c i a , a c o n c e p ç ã o c l á s s i c a de d e s p e s a s p ú b l i c a s , não e x p r e s s a m e n t e e x p o s t a nos m a n u a i s de C i ê n c i a das F_i_ nanças mas i m p l í c i t a no co nj u n t o , a c o n c e b i a neutra, isto Ó, c o mo f a t o re s que não d e v e r i a m al te r ar , i n t e r r o m p e r ou, de m a n e i r a al gu ma , m o d i f i c a r os m e c a n i s m o s n a t u r a i s , c o n s i d e r a d o s como os úni c os r e g u l a d o r e s da a t i v i d a d e e c o n ô m i c a (DUVERGER, 031, p . 30).
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E n t r e t a n t o , os d i v e r s o s e i m p o r t a n t e s a c o n t e c i m e n - tos e c o n ô m i c o s e p o l í t i c o s que c a r a c t e r i z a r a m a p r i m e i r a m e t a de d e s te s é c ul o e que, em gr a n d e parte, já t e n t a v a m m a n i f e s t a r - s e no s é c u l o p as sa do , m u d a r a m r a d i c a l m e n t e o c a r á t e r das f u n ç õ e s do Estado. Com duas g r a n d e s g u er r a s m u n d i a i s e as s u c e s s i v a s crises que c u l m i n a r a m com a d e p r e s s ã o de 1930, a t e o r i a c l á s s i c a v i u- s e d i a n t e de um inegável problema: a c o n t r a d i ç ã o e nt r e os fatos que f o r m a v a m a r e a l i d a d e e as nor ma s t e ó r i c a s que se p r o d u z i a m ao ana^ li sar seus p os t u l a d o s .
Esses m e s m o s a c o n t e c i m e n t o s deram, então, o r i g e m (em es pecial o New D ea l* e s t a d u n i d e n s e ) , a uma série de i n v e s t i g a ç õ e s t eó ri c a s e, p a r a l e l a m e n t e , ã a p l i c a ç ã o de novas t éc n ic as financej_ ras que c u l m i n a r a m com uma f o r mi dá ve l e x p a n s ã o da a t i v i d a d e fináji ceira do Estado.
P arte s u b s t a n c i a l do New Deal, como e x p l i c a B a l e e i ro, r e p o u s a v a s o b re o a l a r g a m e n t o das d e s p e s a s , fa l t a n d o , c o n t u do, a p o l í t i c a da d es p e s a , o e m b a s a m e n t o t e ó r i c o que v i e s s e a l i c e r ç a r as e x p e r i ê n c i a s e m p í r i c a s . Keyn es e l a b o r o u essa t e or ia . (BA L EE IR O, 008, p . 112).
* A tese K e y n e s i a n a (de f a z e r f r e n t e a r e c e s s ã o cíclj_ ca com uma p o l í t i c a e c o n Ô m i c a - f i n a n c e i r a a p r o p r i a d a ) logrou g r a n de i n f l u e n c i a entre os e c o n o m i s t a s que, nesta últim a dé c a d a , têm- se d e d i c a d o a tais p r o b l e m a s . * *
I n i c i o u - s e a s s i m uma e t ap a na qual se a la r g a a i n t e r v e n ç ã o do E s ta do em todos os campos da vida n a c i o n a l . Essa i n t e r v e n ç ã o , o b v i a m e n t e , só pode m a t e r i a l i z a r - s e a través de um n o t £ vel e s u b s t a n c i a l i n c r e m e n t o das d e s p e s a s p ú b l i c a s , as qu ais p a s s a r a m a ter um c a r á t e r ativo, em c o n t r a p o s i ç ã o com a n e u t r a l i d a d e p r e c o n i z a d a pelos clá ss ic o s.
* Plano de. Política Econômica pafia AUtauAação da pAoApeAldccde., empsie.mcUdo pelo pAeÂ-idente do6 E .U .A ., F.P. ROOSEVELT.
3. A s p e c t o s P o l í t i c o s , E c o n ô m i c o s , F i n a n c e i r o s e S o c i a i s da Despe sa P ú b l i c a .
P a s s a n d o a d e s p e s a p ú b l i c a a ter o c a r á t e r de m e i o de a- ção do Est ad o, d e ve m o s a n a l i s á - l a nos i m p o r t a n t e s a s p e c t o s polTtj_ cos* e c o n ô m i c o s , f i n a n c e i r o s e sociais.
Em p r i m e i r o lugar, no a s p e c t o p o l í t i c o , a m o d e r n a conceja ção de d e s p e s a p ú b l i c a tem p e r m i t i d o que se p r o d u z a uma p r o f u n d a m u d a n ç a no papel d e s t i n a d o ao Estado. Com e f e i t o , s e g u n d o a termi_ n o l o g i a do e c o n o m i s t a f r a nc ê s J . M a r c h a i , o 11 e s t a d o - g e n d a r m e " do m o v i m e n t o liberal c o n v e r t r e u - s e no " e s t a d o p r o v i d ê n c i a " para o H b e r a l i s m o social da m a i o r i a dos países o c i d e n t a i s , ou no " e st a d o - f ã u s t i c o " , para o d i r i g i s m o dos países s o c i a l i s t a s ou c o m u n i s t a s , (apud. F O N R O U G E , 040, p . 189),
0 a s p e c t o p o l í t i c o tem, como é lógico s u p o r - s e , imedia - tas r e p e r c u s s õ e s no t e r r e n o e c o n Ô m i c o - s o c i a l . Como já f i c o u s a l i e n t a d o , a a t i v i d a d e f i n a n c e i r a do e s t a d o m o d e r n o d e i x o u de ser n e u t r a com r el a ç ã o à a t i v i d a d e e c o n ô m i c a e, ainda, com i n t e r v e n - ção a t i va na o r de m social. De n t r o d este c o n c e i t o , a d e s p e s a públj_ ca atua, j u n t a m e n t e com as dema is m e d i d a s f i n a n c e i r a s , como e f i caz i n s t r u m e n t o estatal. Assim, no c ampo da a t i v i d a d e e c o n ô m i c a , a d e s p e s a p ú b l i c a p er m i t e ao E s t a d o a tuar s o br e os ciclos econÔmi -
cos, c o m p e n s a n d o as f l u t u a ç õ e s da i n t e r v e n ç ã o privada.
Na o r d e m social temos n u m e r o s o s e x e m p l o s que c a r a c t e r i - z am e s se a s p e c t o da d e s p e s a pú b l i c a , tais como s u b v e n ç õ e s ã instj^ t u i ç õ e s e d u c a c i o n a i s , a r t í s t i c a s , d e s p o r t i v a s , etc., p en s õ e s e a£ x í l i o s o u t o r g a d o s a d e t e r m i n a d a s p e s s o a s ou grupos s o c i a i s , e as^ s i m por d i a n t e .
R e f e r i n d o - s e is i n t e r v e n ç õ e s na e c o n o m i a , a t r a v é s da d e £ pesa p ú b l i c a , D u v e r g e r m a n i f e s t a com a g u d e z a que para tais inte r- v e n ç õ e s o E s t a d o pode v a l e r - s e d e out ro s m e io s, usa a s s i m m e s m o _ m e d i d a s c o a t i v a s (cont ro l e de p reços) atua, em o c a s i õ e s , mais di- r e t a m e n t e , a s s u m i n d o ele m e s m o uma a t i v i d a d e e c o n ô m i c a (nacionali_ za ções). Mas a i n t e r v e n ç ã o a t r a v és de m e d i d a s f i n a n c e i r a s ê m u i t o
