Anexo V - Declaração

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“O peso financeiro dos Órgãos Deliberativos da Administração Local Autárquica versus outputs que geram: o caso do Município de Penafiel”

José Miguel de Sousa Fernandes

Orientador: Professor Doutor Pedro Manuel Miranda Nunes Coorientador: Professora Eva Cristina da Silva Gonçalves Macedo

Dezembro, 2016

(2)

“O peso financeiro dos Órgãos Deliberativos da Administração Local Autárquica versus outputs que geram: o caso do Município de Penafiel”

José Miguel de Sousa Fernandes

Orientador: Professor Doutor Pedro Manuel Miranda Nunes Coorientador: Professora Eva Cristina da Silva Gonçalves Macedo

Dissertação apresentada ao Instituto Politécnico do Cávado e do Ave para obtenção do Grau de Mestre em Gestão Autárquica

Dezembro, 2016

(3)

Anexo V - Declaração

Nome: José Miguel de Sousa Fernandes

Endereço eletrónico: miguelirivo@hotmail.com Tel./Telemóvel: 914004748

Número do Bilhete de Identidade: 10685819

Título da dissertação: “O peso financeiro dos Órgãos Deliberativos da Administração Local Autárquica versus outputs que geram: o caso do Município de Penafiel”

Orientador(es): Professor Doutor Pedro Manuel Miranda Nunes Coorientador: Professora Eva Cristina da Silva Gonçalves Macedo

Ano de conclusão: 2016

Designação do Curso de Mestrado: Mestrado em Gestão Autárquica

É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO INTEGRAL DESTA

DISSERTAÇÃO/TRABALHO APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE COMPROMETE;

Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, ___/___/______

Assinatura: ________________________________________________

(4)

Esta página foi propositadamente deixada em branco.

(5)

Dedico:

Aos Irivenses, que se viram privados de parte de mim.

(6)

vi

AGRADECIMENTOS

À minha mãe que sempre se privou por mim.

Ao meu pai, pela educação.

Ao meu querido Professor, Dr. Pedro Nunes, pela amizade, por me considerar desde o primeiro instante e por nunca ter permitido que eu desistisse. “Se caíres caímos os dois”.

À Professora Eva Macedo pela paciência, persistência e amizade.

Ao Dr. Alberto Santos que me inspira todos os dias, transmitindo-me o verdadeiro sentido de serviço público.

Às melhores amigas do mundo: Ana Moreira, Clara Melo, Susana Ferreira, Joana Alves, Hélia Camoesas, Maria Sousa e Alexandra Ferreira por terem estado sempre ao meu lado desde o primeiro momento.

Aos meus amigos António Queirós, Sr. Domingos Teixeira, Filipe Ribeiro, Sérgio Queirós e Carlos Silveira, por acreditarem.

(7)

vii

RESUMO

Na heterogeneidade do território nacional, evidenciam-se as Autarquias Locais: as Freguesias e os Municípios. Interpretar o seu funcionamento e competências é, em síntese, o desafio que se assume no presente trabalho.

A importância das Autarquias Locais e a sua relevância no panorama e na defesa dos interesses da população que as circunscrevem é amplamente reconhecida. Mas será que realmente é bem interpretado o funcionamento dos órgãos que compõem as Autarquias Locais?

As Autarquias Locais são compostas por dois órgãos distintos: os órgãos executivos e os órgãos deliberativos. Neste estudo irá dar-se mais relevância ao funcionamento dos órgãos deliberativos municipais.

Impõe-se compreender o funcionamento das Assembleias Municipais, a forma como estas são compostas, quais as suas dimensões e funcionamento, em termos legais e formais.

Quais as reais competências das Assembleias Municipais e que outputs libertam?

Este estudo pretende essencialmente analisar e responder a duas grandes questões: 1) Existe ou não volatilidade de votos, ou seja, transferência de votos entre o órgão executivo e o órgão deliberativo municipal? 2)Que custos estão associados à constituição e formação de uma Assembleia Municipal em contrapartida com a libertação real e efetiva de benefícios para a população?

Será analisado, em concreto, o caso específico do órgão deliberativo do município de Penafiel.

Espera-se, no fim deste estudo, compreender o funcionamento do órgão deliberativo municipal, os custos associados ao mesmo e qual a sua viabilidade no desempenho das Autarquias Locais.

PALAVRAS-CHAVE: Poder Local, Autarquias Locais, Órgão Executivo, Órgão Deliberativo, Partidos Políticos, Penafiel.

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viii

ABSTRACT

In the heterogeneity of the national territory, Local Governments, Parishes and Municipalities, are evident.

Interpreting their functioning and skills is the challenge in local management.

Almost all of us recognize the importance of Local Authorities and their relevance in the panorama and in the defense of the interests of the population that circumscribe them. But do we really interpret well the functioning of the bodies that make up Local Authorities?

Local governments are composed of two distinct bodies: the executive bodies and the deliberative bodies. In this study, we will give more importance to the functioning of the municipal deliberative organs. It is necessary to understand the functioning of Municipal Assemblies, how they are composed, what their dimensions are, how they function in legal and formal terms.

What are the real powers of the Municipal Assemblies and what outputs do they release?

This study aims essentially to analyze and answer two major questions: 1) Is there a volatility of votes, that is, the transfer of votes between the executive body and the municipal deliberative body? 2) What costs are associated with the constitution and formation of a Municipal Assembly in exchange for the real and effective release of benefits for the population?

We will specifically study the case of Penafiel’s Municipal Assembly.

It is hoped, at the end of this study, to understand the functioning of the municipal deliberative body, the costs associated with it and how feasible it is in the performance of Local Authorities.

KEYWORDS: Local Government, Local authorities, Executive Body, Deliberative Body, Political Parties, Penafiel.

(9)

ix

ÍNDICE

Agradecimentos ... vi

RESUMO ... vii

ABSTRACT ... viii

Índice ... ix

Índice Tabelas... xiii

Índice DE Figuras ... xv

Abreviaturas ... xvii

Introdução ... 18

I Capítulo - A organização do poder local autárquico em Portugal ... 20

1.1. Serviço público ... 20

1.2. O poder local ... 22

1.3. Características das autarquias portuguesas ... 24

1.4. Os municípios ... 24

1.5. As freguesias ... 29

1.6. Identificação dos Órgão Autárquicos ... 30

1.7. Competências e funções de cada órgão autárquico ... 31

1.8. Constituição, funcionamento e competências do órgão executivo municipal ... 33

1.9. Constituição funcionamento e competências do órgão deliberativo municipal ... 34

II Capítulo - Identificação Partidária ... 36

2.1. Definição de partido político ... 36

2.2. Os partidos políticos portugueses ... 38

2.3. Funções e direitos dos partidos políticos ... 41

2.4. Os partidos políticos no poder local ... 43

2.5. O direito eleitoral ... 45

III Capítulo – Análise Eleitoral ... 47

3.1 As diferentes eleições existentes em Portugal ... 47

3.2. Eleições autárquicas ... 48

3.3. Eleições legislativas ... 49

3.4. Eleições presidenciais ... 51

(10)

x

3.5. Eleições europeias ... 52

3.6. Análise comparada das diferentes eleições existentes em Portugal ... 53

IV Capitulo – Custos dos Orgãos Autárquicos ... 54

4.1. Custos do órgão executivo municipal ... 54

4.1.1. Vencimento dos membros órgão executivo para os municípios de Lisboa e Porto ... 55

4.1.2. Vencimento dos membros do órgão executivo, para os municípios com 40.000 eleitores ou mais 55 4.1.3. Vencimento dos membros do órgão executivo, para os municípios com um número de eleitores entre 10.000 e 40.000... 56

4.1.4. Vencimento dos membros do órgão executivo, para os municípios com menos de 10.000 eleitores ... 57

4.2. Custos do órgão deliberativo municipal ... 58

4.2.1. Vencimento dos membros do órgão deliberativo, para os municípios de Lisboa e Porto... 59

4.2.2. Vencimento dos membros do órgão deliberativo, para os municípios com 40.000 ou mais de 40.000 eleitores ... 59

4.2.3. Vencimento dos membros do órgão deliberativo, para os municípios com 10.000 ou mais de 10.000 eleitores, e menos de 40.000 eleitores ... 60

4.2.4. Vencimento dos membros do órgão deliberativo, para os municípios com menos de 10.000 eleitores ... 60

V Capítulo – O município de Penafiel, seus eleitores e resultados eleitorais ... 62

5.1. Identificação geográfica do município de Penafiel e suas freguesias ... 62

5.2. Evolução demográfica da população e eleitores penafidelenses... 64

5.3. Comportamento eleitoral do órgão deliberativo e órgão executivo no município de Penafiel ... 68

5.4. Resultados eleitorais autárquicos nos últimos 40 anos ... 68

5.4.1. Resultados das eleições autárquicas de 1976 ... 68

5.4.1.1. Variação dos resultados eleitorais, entre o órgão executivo e o órgão deliberativo no município de Penafiel nas eleições autárquicas de 1976 ... 69

(11)

xi 5.4.3.1. Variação dos resultados eleitorais, entre o órgão executivo e o órgão deliberativo no

município de Penafiel nas eleições autárquicas de 1982 ... 71

5.4.11. resultados das eleições autárquicas de 2013 ... 80

5.5.Resultados eleitorais comparados entre o PS e o PPD/PSD coligado comCDS/PP para os dois órgãos municipais de Penafiel ... 82

5.6. Alinhamento ou desalinhamento eleitoral ... 83

5.7. Custo anual do órgão executivo e órgão deliberativo no município de Penafiel ... 84

5.7.1. Composição do órgão executivo no município de Penafiel ... 85

5.7.1.1. Custo Financeiro do órgão executivo no município de Penafiel ... 86

5.7.2. Composição do órgão deliberativo no município de Penafiel ... 87

(12)

xii

5.7.2.1. Custo do órgão deliberativo no município de Penafiel ... 89

5.8. Relação entre os custos do órgão executivo e do órgão deliberativo no município de Penafiel ... 90

5.9. Outputs do órgão deliberativo municipal... 91

Conclusão ... 95

Referencias bibliográficas ... 97

(13)

xiii

ÍNDICE TABELAS

TABELA 1.DISTINÇÃO ENTRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ADMINISTRAÇÃO PRIVADA ... 21

TABELA 2.SATISFAÇÃO DAS NECESSIDADES COLETIVAS ... 21

TABELA 3.NÚMERO DE MUNICÍPIOS, DISTRIBUÍDOS POR DISTRITO ... 25

TABELA 4.TIPIFICAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PORTUGUESES... 28

TABELA 5.DIMENSÕES DE VARIABILIDADE DOS MUNICÍPIOS PORTUGUESES ... 28

TABELA 6.NÚMERO DE FREGUESIAS, DISTRIBUÍDAS POR DISTRITOS ... 29

TABELA 7.ÓRGÃOS E A SUA NATUREZA NAS AL ... 31

TABELA 8.PARTIDOS POLÍTICOS PORTUGUESES REGISTADOS E SUAS DENOMINAÇÕES, SIGLAS E SÍMBOLOS ... 41

TABELA 9.PRINCIPIAS FUNÇÕES DOS PARTIDOS POLÍTICOS ... 42

TABELA 10.DIREITOS DOS PARTIDOS POLÍTICOS ... 42

TABELA 11.NÚMERO DE ELEITORES NAS ELEIÇÕES PARA AS AUTARQUIAS LOCAIS: TOTAL, VOTANTES, ABSTENÇÃO E TAXA DE ABSTENÇÃO ... 48

TABELA 12.NÚMERO DE ELEITORES, VOTANTES E ABSTENÇÃO AO LONGO DAS ÚLTIMAS 15 ELEIÇÕES LEGISLATIVAS ... 50

TABELA 13.NÚMERO DE ELEITORES, VOTANTES E ABSTENÇÃO AO LONGO DAS ÚLTIMAS 9 ELEIÇÕES PRESIDENCIAIS ... 51

TABELA 14.NÚMERO DE ELEITORES, VOTANTES E ABSTENÇÃO AO LONGO DAS ÚLTIMAS 7 ELEIÇÕES PARA O PARLAMENTO EUROPEU ... 52

TABELA 15.TABELA DE VENCIMENTO DOS MEMBROS DO ÓRGÃO EXECUTIVO PARA OS MUNICÍPIOS DE LISBOA E PORTO ... 55

TABELA 16.TABELA DE VENCIMENTO DOS MEMBROS DO ÓRGÃO EXECUTIVOS PARA OS MUNICÍPIOS COM 40.000 OU MAIS ELEITORES ... 56

TABELA 17.TABELA DE VENCIMENTO DOS MEMBROS DO ÓRGÃO EXECUTIVO PARA OS MUNICÍPIOS COM 10.000 ELEITORES OU MAIS DE 10.000 ELEITORES E COM MENOS DE 40.000 ELEITORES ... 57

TABELA 18.TABELA DE VENCIMENTO DOS MEMBROS DO OE, PARA OS MUNICÍPIOS COM MENOS DE 10.000 ELEITORES ... 58

TABELA 19.TABELA DE VENCIMENTO DOS MEMBROS DO ÓRGÃO DELIBERATIVO PARA OS MUNICÍPIOS DE LISBOA E PORTO... 59

TABELA 20.TABELA DE VENCIMENTO DOS MEMBROS DO ÓRGÃO DELIBERATIVO PARA OS MUNICÍPIOS COM 40.000 OU MAIS DE 40.000 ELEITORES ... 59

TABELA 21.TABELA DE VENCIMENTO DOS MEMBROS DO ÓRGÃO DELIBERATIVO PARA OS MUNICÍPIOS COM 10.000 OU MAIS DE 10.000 ELEITORES E COM MENOS DE 40.000 ELEITORES ... 60

TABELA 22.TABELA DE VENCIMENTO DOS MEMBROS DO ÓRGÃO DELIBERATIVO, PARA OS MUNICÍPIOS COM MENOS DE 10.000 ELEITORES ... 61

TABELA 23.FREGUESIAS DE PENAFIEL ANTES E APÓS A REFORMA ADMINISTRATIVA DAS AUTARQUIAS LOCAIS DE 2013 ... 63

TABELA 24.EVOLUÇÃO DA DENSIDADE POPULACIONAL NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL ... 65

TABELA 25.TABELA DA EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL POR GRUPOS ETÁRIOS ... 65

TABELA 26.EVOLUÇÃO DOS ELEITORES, VOTANTES E DA ABSTENÇÃO DOS PENAFIDELENSES ... 66

TABELA 27.RESULTADOS DAS ELEIÇÕES AUTÁRQUICAS DE 1976 POR PP ... 68

(14)

xiv

TABELA 38.COMPOSIÇÃO DO ÓRGÃO EXECUTIVO NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL ... 85

TABELA 39.COMPOSIÇÃO DO OE NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL POR RELAÇÃO DE TRABALHO ... 86

TABELA 40.COMPOSIÇÃO DO OE NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL POR RELAÇÃO DE CUSTO ... 87

TABELA 41.COMPOSIÇÃO DO OD NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL ... 88

TABELA 42.COMPOSIÇÃO DO OD NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL POR RELAÇÃO DE CUSTO ... 90

TABELA 43.COMPARAÇÃO ABSOLUTA E RELATIVA DO CUSTO DO OE E O OD ... 91

TABELA 44.COMPETÊNCIAS DA AM ... 92

(15)

xv

ÍNDICE DE FIGURAS

FIGURA 1.ESTATUTO DAS ENTIDADES INTERMUNICIPAIS /INTERESSES COMUNS AOS DIFERENTES MUNICÍPIOS... 23

FIGURA 2.TRANSFERÊNCIA DE COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS PARA AS FREGUESIAS ... 24

FIGURA 3.MAPA GEOGRÁFICO DOS MUNICÍPIOS PORTUGUESES ... 26

FIGURA 4.HISTOGRAMA DA POPULAÇÃO ... 26

FIGURA 5.HISTOGRAMA DA ÁREA ... 27

FIGURA 6.HISTOGRAMA DA DENSIDADE POPULACIONAL ... 27

FIGURA 7.EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE FREGUESIAS EM PORTUGAL ... 30

FIGURA 8.RELAÇÃO MUNICIPAL ENTRE ÓRGÃO EXECUTIVO E O ÓRGÃO DELIBERATIVO ... 30

FIGURA 9.RELAÇÃO FORMAL ENTRE OS DOIS ÓRGÃOS MUNICIPAIS. ... 32

FIGURA 10.EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO PORTUGUESA ... 47

FIGURA 11.EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE ELEITORES, VOTANTES E ABSTENÇÃO AO LONGO DAS ÚLTIMAS 11 ELEIÇÕES AUTÁRQUICAS ... 49

FIGURA 12.EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE ELEITORES, VOTANTES E ABSTENÇÃO AO LONGO DAS ÚLTIMAS 15 ELEIÇÕES LEGISLATIVAS; ... 50

FIGURA 13.EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE ELEITORES, VOTANTES E ABSTENÇÃO AO LONGO DAS ÚLTIMAS 9 ELEIÇÕES PRESIDENCIAIS; ... 51

FIGURA 14.COMPARAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DOS PORTUGUESES NOS QUATRO TIPOS DE ELEIÇÕES QUE OCORREM EM PORTUGAL ... 53

FIGURA 15. IDENTIFICAÇÃO GEOGRÁFICA DO MUNICÍPIO DE PENAFIEL ... 62

FIGURA 16.FREGUESIAS DE PENAFIEL ANTES DA REFORMA ADMINISTRATIVA DAS AUTARQUIAS LOCAIS DE 2013 ... 64

FIGURA 17.FREGUESIAS DE PENAFIEL APÓS A REFORMA ADMINISTRATIVA DAS AUTARQUIAS LOCAIS DE 2013 ... 64

FIGURA 18.EVOLUÇÃO GRÁFICA DA DENSIDADE POPULACIONAL NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL ... 65

FIGURA 19.REPRESENTAÇÃO GRÁFICA DA EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO PENAFIDELENSE ... 66

FIGURA 20.GRÁFICO DA EVOLUÇÃO DOS ELEITORES, VOTANTES E DA ABSTENÇÃO DOS PENAFIDELENSES ... 67

FIGURA 21.GRÁFICO DA TAXA DE ABSTENÇÃO NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL NAS 11 ELEIÇÕES AUTÁRQUICAS ... 67

FIGURA 22.VARIAÇÃO GRÁFICA DOS RESULTADOS ELEITORAIS, ENTRE O OE E O OD NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL NAS ELEIÇÕES AUTÁRQUICAS DE 1976 POR PP ... 69

(16)

xvi FIGURA 27.VARIAÇÃO GRÁFICA DOS RESULTADOS ELEITORAIS, ENTRE O OE E O OD NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL NAS ELEIÇÕES

AUTÁRQUICAS DE 1993 POR PP ... 75

FIGURA 32.VARIAÇÃO GRÁFICA DOS RESULTADOS ELEITORAIS, ENTRE O OE E O OD NO MUNICÍPIO DE PENAFIEL NAS ELEIÇÕES AUTÁRQUICAS DE 2013 POR PARTIDO POLÍTICO ... 81

FIGURA 33.EVOLUÇÃO DOS RESULTADOS ELEITORAIS DO PS E DO PPD/PSD.CDS/PP PARA O OE ... 82

FIGURA 34.EVOLUÇÃO DOS RESULTADOS ELEITORAIS DO PS E DO PPD/PSD.CDS/PP PARA O OD ... 82

FIGURA 35.EVOLUÇÃO DOS VOTOS DO PPD/PSD.CDS/PP PARA O OE E PARA O OD NO PERÍODO ENTRE 1976 E 2013... 83

FIGURA 36.EVOLUÇÃO DOS VOTOS DO PS PARA O OE E PARA O OD NO PERÍODO ENTRE 1976 E 2013 ... 84

FIGURA 37.PESO DO OE E OD, DO MUNICÍPIO DE PENAFIEL ... 91

(17)

xvii

ABREVIATURAS

AA - Agentes Autárquicos

AEDRL - Associação de Estudos de Direito Regional e Local AF - Assembleia de Freguesia

AL - Autarquias Locais AM - Assembleia Municipal

BDRE - Base de Dados do Recenseamento Eleitoral BE - Bloco de Esquerda

CDS - Partido do Centro Democrático Social CM - Câmara Municipal

CMP - Câmara Municipal de Penafiel CNE - Comissão Nacional de Eleições CRP - Constituição da República Portuguesa DGAL - Direção-Geral das Autarquias Locais EPM - Empresa Pública Participada pelo Município IMI - Imposto Municipal sobre Imóveis

JF - Junta de Freguesia

LEAR - Lei Eleitoral da Assembleia da República LEOAL - Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais LPP - Lei dos Partidos Políticos

MFA – Movimento das Forças Armadas OD - Órgão deliberativo

OE - Órgão Executivo

PAN - Pessoas Animais e Natureza PCP - Partido Comunista Português PEV - Partido Ecologista os Verdes PL - Poder Local

PP - Partidos Políticos

PPD - Partido Popular Democrático PR - Presidente da República PS - Partido Socialista

PSD - Partido Social Democrático

SEDES - Sociedade de Estudo para o Desenvolvimento Económico e Social

(18)

18

INTRODUÇÃO

A emancipação do Poder Local (PL), após a Revolução de 25 de abril de 1974, afigurou-se como uma das suas maiores conquistas. Fez eclodir as Autarquias Locais (AL) na nomenclatura da administração pública nacional. A grande importância que as AL representam para os cidadãos, salvaguardando-os com a sua proximidade e respondendo às necessidades do território administrativo onde se inserem, tem sido o mote da sua subsistência e relevância. Num Estado remoto, muitas vezes abstraído dos problemas, urgências e necessidades locais, projeta-se quase sempre de uma forma inoperante e ambígua face à heterogeneidade do território nacional. Emerge, assim, um processo exigente, contínuo e urgente de descentralização da administração pública. Uma maior delegação de competências às AL é a resposta para um Estado mais eficiente, um Estado que protege o contribuinte e se alicerça numa execução orçamental justa e equitativa.

Com a emersão do PL, através das AL (Freguesias e Municípios), conjugado com a legalização dos Partidos Políticos (PP), anteriormente marginalizados pelo Estado Novo, partiu-se para a construção de um Estado livre e democrático. Os PP tornaram-se na pedra angular da construção democrática e na livre expressão dos ideais democráticos. Os PP exprimem a diferença e o respeito pelo pensar e idealizar diferentes. É neles que se vão sustentar todas as escolas, teorias e filosofias de governação.

A disputa do PL não se alheia deste entusiasmante debate público dos PP. Não só o faz como o acentua na base e na construção dos próprios PP. É no “combate” pelo PL que a maior parte dos PP alistam nas suas fileiras os seus militantes e constroem as suas matrizes ideológicas.

Para ajudar a construir este trabalho, ir-se-á traçar um historial sobre os PP e a participação dos Portugueses nas diferentes eleições existentes em Portugal, procurando percecionar a importância que as diferentes eleições têm para os mesmos. Assim, efetuar-se-á um enquadramento das eleições autárquicas no panorama eleitoral português.

Nas eleições autárquicas elegem-se dois órgãos distintos: os Órgãos Deliberativos (OD), Assembleias de Freguesias (AF) e Assembleias Municipais (AM), e dois Órgãos Executivos (OE), a Junta de Freguesia (JF) e a Câmara Municipal (CM)), através de três boletins de voto. Num desses boletins sufraga-se a constituição da AF. Na lista mais votada, o cidadão que a encabeça torna-se Presidente da JF. Ele e os restantes vogais, constituem assim o OE da JF. Nos dois outros boletins de voto, um elegerá o executivo da CM e o outro, o terceiro boletim, irá dar assento aos deputados municipais na AM. Para além destes eleitos, far-se-ão acompanhar na mesma assembleia pelos presidentes de junta eleitos, também com assento no OD municipal.

Assim surge este estudo: tendo por base o combate pelo PL por parte dos PP, analisar-se-á o comportamento dos eleitores através da sua manifestação ou oscilação entre os diferentes órgãos municipais. Ou seja, através da análise dos resultados eleitorais, irá tentar compreender-se o comportamento eleitoral, por parte dos eleitores. No mesmo escrutínio, os eleitores podem ou não mudar o seu sentido de voto entre dois distintos órgãos municipais.

No sentido de não ser demasiado abrangente e poder proporcionar uma análise mais objetiva neste mesmo estudo, tomar-se-á depois um único exemplo e objeto de estudo em concreto: o comportamento dos eleitores Penafidelenses, analisando aos resultados eleitorais para a CM e AM de Penafiel.

Paralelamente ao comportamento eleitoral dos Penafidelenses, no momento em que elegem os seus representantes para os dois órgãos municipais, irá ponderar-se e aferir-se o custo do OD autárquico (AM),

(19)

19 perspetivando no apuramento deste custo, qual o verdadeiro efeito e necessidade do OD municipal na composição das AL, a sua importância, o seu formalismo e o seu enquadramento legal.

Com estes resultados, pretende compreender-se o custo da constituição de uma AM, bem como a sua composição e o funcionamento.

(20)

20

I CAPÍTULO - A ORGANIZAÇÃO DO PODER LOCAL AUTÁRQUICO EM PORTUGAL

1.1. SERVIÇO PÚBLICO

Importa perceber o conceito de serviço público, entendido como a prestação de um serviço ou a colmatação de necessidades comuns a toda uma comunidade. Como sendo o conjunto de ações e operações desenvolvidas pelos órgãos, serviços e agentes do Estado e demais organizações públicas ocupadas em assegurar, em nome da coletividade, a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar (Caupers, 2005, p.38). Todos os seres humanos têm necessidades, mais básicas ou mais supérfluas. No complemento e suprimento dessas necessidades, existem agentes, públicos ou privados, que as extinguem. Aqui, aos agentes públicos é incumbido o dever de suprir as necessidades comuns a toda uma comunidade populacional. Como sendo a atividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da coletividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes (Amaral, 2006, p. 36).

Agentes públicos são, assim, organismos que, de forma direta (pelo próprio Estado ou sob a tutela do mesmo) suprem as necessidades coletivas. As necessidades coletivas são o produto das carências e necessidades próprias da vida em sociedade que requer, por si só, harmonia entre os cidadãos, entendida como a ordem pública e a segurança. O Estado, por si só, visa somente a satisfação das necessidades básicas de uma sociedade, através de mecanismos próprios: ações diretas ou tuteladas. Encontram-se aqui determinados alicerces que são tidos como basilares nas funções do Estado: educação, saúde e segurança.

Quando se tem em linha de conta o papel do Estado, reproduz-se a sua matriz essencial no ato de gerir, ou seja, no ato de administrar serviços públicos, surgindo assim a expressão “Administração Pública”, que evoca, de imediato, a tarefa, tida como fundamental pela coletividade, de satisfação de um conjunto de necessidades coletivas, através de serviços organizados e mantidos por ela (Amaral, 2013, p.27).

É neste ponto que se torna fundamental a ação e intervenção do Estado. O Estado é, por si só, o expoente máximo na regulação e na ordem de uma nação, assumindo um papel mais ou menos intervencionista, mediante as opções políticas que são deparadas e propostas às populações. Trata-se do conjunto de decisões e operações mediante as quais o Estado e outras entidades públicas procuram, dentro das orientações gerais traçadas pela Política e diretamente ou mediante estímulo, coordenação e orientação das atividades privadas, assegurar a satisfação regular das necessidades coletivas de segurança e de bem-estar dos indivíduos, obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos necessários (Caetano, 1997, p.5). Mesmo sendo mais ou menos intervencionista, cabe ao Estado o papel de regular as atividades dos agentes privados que intervêm na economia e na sociedade, intervenções que se ajustam na tentativa de se equilibrarem com todos os outros agentes ou atores que intervêm na mesma sociedade, nomeadamente os organismos públicos.

Os agentes privados atuam no mercado e na sociedade, de uma forma geral, com vista à obtenção de lucro.

Por sua vez, na prestação e no colmatar das necessidades dos cidadãos, os agentes privados são recompensados financeiramente. Essa compensação visa o interesse primário do agente privado, o lucro.

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21 Tabela 1. Distinção entre Administração Pública e Administração Privada

Elemento distintivo Administração Pública Administração Privada

Objetivo Incide sobre necessidades coletivas Incide sobre necessidades individuais

Fins Prossegue o interesse público Prossegue fins pessoais ou particulares Fonte: Elaboração própria

A administração pública, nas suas mais diversas formas, tem outra maneira de atuar, não visando, de uma forma primária, contrapartidas financeiras, mas sim a satisfação coletiva e suprimento das necessidades coletivas. A sociedade organiza-se por recurso a entidades públicas que zelam pela prossecução de interesses comuns. Necessidades coletivas cuja satisfação, ou pelo menos identificação, é assumida como sendo da responsabilidade de toda a coletividade, nas formas em que esta se organiza ou estrutura (Nunes,2014).

Tabela 2. Satisfação das necessidades coletivas

Necessidade Entidade pública

Proteção de pessoas e bens contra incêndios Serviços de bombeiros

Salvação de navios e embarcações. Serviços de socorros a náufragos.

Segurança contra perturbações da ordem pública. Serviços de polícia

Defesa militar Forças armadas

Identificação pública de pessoas, singulares e coletivas Serviços de registo civil e comercial Fonte: Nunes (2014)

É neste ponto fundamental que importa dimensionar e perceber a responsabilidade de quem executa. No que toca à prestação dos serviços públicos e suprimento das necessidades coletivas, essa tarefa cabe ao Estado.

Reter a proposição de que a satisfação das necessidades coletivas é percebida, de um modo geral, como tarefa primordial da administração pública (Nunes, 2014). O Estado, no seu sentido mais orgânico, não se limita a si só na prestação dos serviços públicos mas incumbe outros organismos dessa mesma função. Importa confirmar que a administração pública não é uma atividade exclusiva do Estado e que, para além deste, existem outras instituições com personalidade jurídica como, por exemplo, os municípios, freguesias, regiões autónomas, universidades, institutos públicos, associações públicas, pessoas coletivas de utilidade pública (Nunes, 2014) que desempenham igualmente tal tarefa.

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22

1.2. O PODER LOCAL

A dificuldade que seria administrar um território de grandes dimensões, como por exemplo o Império Romano, torna clara a necessidade de regiões administrativas, de forma a possibilitar uma perceção adequada às realidades e necessidades, mais longínquas do poder central. O Estado tem, assim, a necessidade de se descentralizar, de criar sub-regiões, regiões administrativas locais, autónomas e com competências próprias.

Entra-se aqui num dos domínios da administração pública local, como os municípios e as freguesias. Estes organismos públicos caracterizam o PL assumido, na perspetiva do cidadão, como a entidade pública administrativa de maior proximidade. O cidadão espera que o PL administre e interceda pelos interesses da região onde se circunscreve e da respetiva comunidade. Em sentido material ou objetivo, a Administração Pública é vista com uma atividade: a atividade de administrar que consiste, em geral, em tomar decisões e efetuar operações com vista à satisfação regular das necessidades coletivas, obtendo os recursos necessários e adequados para o efeito e utilizando as formas mais convenientes (Amaral, 2013, p. 36).

Nos fins do século XIX, já existiam, na estrutura organizativa da administração púbica portuguesa, regiões administrativas, como menciona Serra (1996): "O continente da República portuguesa divide-se em províncias, as províncias em municípios e estes em freguesias", conforme dispunha o artigo 1º do projeto de Código Administrativo de 1891, da autoria de José Jacinto Nunes.

Na atual Constituição da República Portuguesa (CRP), no capítulo I (Princípios gerais), no artigo 235º (Autarquias Locais), no nº 1, dispõe-se que “a organização democrática do Estado compreende a existência de AL.”

A maior conquista do 25 de Abril de 1974 foi o PL. Os cidadãos passaram a poder conferir aos representantes do PL legitimidade para lutarem pelos interesses das populações e territórios que os abrangem: interesses económicos, fiscais, culturais e sociais. A descentralização é igualmente consagrada na CRP. Assim, os órgãos autárquicos passaram a ser eleitos sem necessidade de homologação por parte do poder central. A democracia local foi inaugurada com a realização das primeiras eleições autárquicas, em 12 de Dezembro de 1976 (Bilhim, 2004).

O artigo 23.º da CRP, no seu nº 2, define AL como “pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas” e consagra a organização democrática das AL, definindo os princípios do seu estatuto jurídico e da sua autonomia financeira e administrativa, reconhecida no artigo 237° da Lei Fundamental (Bilhim, 2004).

Após a última reforma da administração local, em 2013, emerge uma nova reorganização administrativa, novas delimitações geográficas para as freguesias, fusões de freguesias, assim como novas denominações. O processo foi controverso. A possível perda de identidade de algumas freguesias foi dos grandes obstáculos à nova reorganização administrativa local. Após a nova reorganização administrativa local, é publicada a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que estabelece o regime jurídico das AL, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as AL e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.

As Entidades Intermunicipais, as áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais e as associações de freguesias e de municípios de fins específicos, constituem o universo do associativismo autárquico, cuja disciplina legal consta do anexo I da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, título III - artigos 63.º a 110.º. Estas

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23 entidades têm a natureza de associações públicas de AL. As entidades intermunicipais têm, em síntese, atribuições no âmbito do planeamento e desenvolvimento regional e na prestação de serviços públicos essenciais, promovendo a articulação entre os municípios e os serviços da administração central, em vários domínios. As associações de freguesias e de municípios de fins específicos são constituídas para promover determinados pontos de interesse comum aos seus associados.

Elaboração própria

Os municípios podem agrupar-se em regime associativista, com o objetivo de aproveitarem sinergias individuais, criando uma associação de municípios, com denominação própria, que vise a defesa e interesses comuns. É na prossecução desses mesmos interesses e após a constituição da Entidade Intermunicipal, associação de municípios que, com estatutos consagrados à data da sua constituição, irão trabalhar conjuntamente na defesa de interesses próprios. Contudo, a lei consagra que não ficam limitados/restritos ao âmbito dos estatutos que levaram à constituição da entidade. A própria lei confere-lhes competências próprias, que não se esgotam nos princípios para que foram criadas.

O artigo 253º da CRP estipula que os municípios podem constituir associações e federações para a administração de interesses comuns, às quais a lei pode conferir atribuições e competências próprias. E segundo a Associação de Estudos de Direito Regional e Local (AEDRL), numa configuração constitucionalmente possível, as associações de municípios, uma vez criadas por iniciativa municipal e no exercício de uma “liberdade de associação”, podem considerar-se, também, associações públicas com atribuição de competências próprias, atribuições e competências que a lei lhes confere diretamente e que não têm de resultar do contrato associativo nem, por conseguinte, ter origem nos municípios associados.

Do processo contínuo de descentralização do próprio Estado tem advindo um encadeamento de sucessivas transferências de competências para as AL e os municípios têm celebrado protocolos de transferências de competências para as freguesias. Estas transferências permitem uma aproximação dos cidadãos aos organismos públicos, facilitando a vida às populações e desburocratizando o Estado.

A Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, no seu artigo 1.º, alínea c), aprova o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as AL e para as entidades intermunicipais, assim como da delegação de competências do Estado nas AL e nas entidades intermunicipais e dos municípios nas entidades intermunicipais e nas freguesias.

Entidade Intermunícipais

Munícipios

Munícipios Munícipios

Munícipios

Figura 1. Estatuto das Entidades Intermunicipais / Interesses comuns aos diferentes municípios

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24 No artigo 111.º da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, está definido que a descentralização administrativa se concretiza através da transferência, por via legislativa, de competências de órgãos do Estado para os das AL e das entidades intermunicipais. E, no artigo 112.º, define os mesmos como a concretização da descentralização administrativa, que visa a aproximação das decisões aos cidadãos, a promoção da coesão territorial, o reforço da solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos serviços prestados às populações e a racionalização dos recursos disponíveis.

Na figura 2, procura ilustrar-se, de forma esquemática, os mecanismos de transferência de competências dos órgãos dos municípios para os órgãos das freguesias, através de protocolos de delegação de competências.

Elaboração própria

1.3. CARACTERÍSTICAS DAS AUTARQUIAS PORTUGUESAS

As AL são um elemento chave na organização do Estado democrático e na descentralização administrativa, sendo pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas.

O território nacional é extremamente díspar, abrangendo em si uma grande heterogeneidade na sua morfologia e variando em diversos parâmetros. Os territórios onde se encontram os municípios são igualmente muito distintos, em múltiplas tipicidades. Podendo ser analisadas e estudadas tendo em conta alguns aspetos. Essas variantes de estudo podem ser reduzidas à dimensão territorial de um município e à densidade populacional. Poderá também avaliar-se se o contexto é urbano ou rural.

Todas estas características vão influenciar os Agentes Autárquicos (AA), cidadãos que exercem cargos representativos em AL, nas suas políticas locais, tornando importante o estudo da análise morfológica territorial.

1.4. OS MUNICÍPIOS

Aos municípios cabe a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com as freguesias.

Municipio Freguesia

Freguesia

Freguesia Freguesia

Figura 2. Transferência de competências dos municípios para as freguesias

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25 Dentro de cada distrito, o número de municípios varia, mesmo tendo em linha de conta que a diferença de número de municípios não seja muito significativa de distrito para distrito, excetuando a particularidade da insularidade da regiões autónomas, conforme resulta melhor ilustrado na tabela 3.

Tabela 3. Número de Municípios, distribuídos por distrito

Fonte: Instituto Nacional de Estatística (2016), Elaboração própria

Os 308 municípios que Portugal atualmente possui, estão distribuídos geograficamente da forma ilustrada na figura 3 da página seguinte.

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26 Fonte: PORDATA, (2016)

Da análise populacional por Município, consegue constatar-se que, conforme consta da figura 4, e numa escala compreendida entre 0 e 550.000 habitantes por município, mais de 75% dos municípios portugueses têm menos de 50.000 habitantes, enquanto os restantes 25% têm entre 50.000 e 550.000 habitantes. Com estes factos, consegue depois compreender-se que existem realidades muito distintas entre os municípios, do ponto de vista populacional: existem municípios com muita população e outros onde o número de habitantes é bastante mais reduzido. Estes últimos são em maior número. A título de exemplo, numa comparação desta mesma disparidade é o Município do Corvo, município português com menor número de população, comparado com o Município de Lisboa, maior município em termos de número de população. A nível populacional, e comparando os dois municípios, o de Lisboa é 1.200 vezes superior ao município do Corvo.

Figura 3. Mapa Geográfico dos Municípios Portugueses

Figura 4. Histograma da população

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27 Fonte: Veiga, Tavares, Carballo, Veiga, Camões (2015)

Na análise da dimensão territorial dos municípios, ela é similar à realidade verificada quanto à população por município: grande parte dos municípios portugueses são de pequena dimensão conforme figura 5.

Fonte: Veiga, Tavares, Carballo, Veiga, Camões (2015)

Se se conjugar o binómio população/território, conforme figura 6, constata-se, uma vez mais, a grande assimetria entre municípios: Portugal tem municípios com uma elevada densidade populacional e outros com uma forte desertificação demográfica.

Torna-se oportuno aferir e analisar a localização dos municípios portugueses no território nacional. Embora eles estejam equitativamente distribuídos entre o litoral e o interior, a verdade é que os grandes municípios se

Figura 5. Histograma da área

Figura 6. Histograma da densidade populacional

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28 encontram no litoral, localizando-se os mais pequenos municípios no interior do território português, conforme tabela 4.

Na tabela 5, perceciona-se, em termos absolutos, a conjugação dos fatores anteriormente abordados.

Conseguem-se retirar ilações interessantes relativamente à morfologia dos municípios portugueses. Em termos populacionais, existe uma grande diferença entre o município com maior número de população, como é o caso de Lisboa, com 520.549 habitantes, comparado com o de menor população, caso do Corvo, com 456 habitantes. Mesmo se comparada a média nacional de população por município (33.952,5 habitantes) com o município de maior índice populacional (520.549 habitantes), a diferença é muito grande. Em termos de área geográfica, dimensão territorial dos municípios, existem realidades muito distintas, conforme tabela 5. O maior município tem 1.720,6 Km2 em contraposição com o de menor dimensão com apenas 8,3 km2. E mesmo se comparados com a média da área geográfica dos municípios portugueses, que se fica pelos 299,2 km2, obtêm-se realidades muito distintas. Também a densidade populacional (relação de habitantes por área territorial ou geográfica dos municípios portugueses), é diferente entre os municípios. A título de exemplo, encontra-se o município de maior densidade populacional com 7.480,5 habitantes por Km2, em comparação com o de menor densidade populacional com apenas 4,6 habitantes por km2. De igual forma, a percentagem do solo ocupada para uso urbano distingue-se entre as realidades municipais, sendo a de maior taxa de percentagem de solo ocupado para uso urbano de 68,8%, contra apenas 0,3%. Em suma, estas realidades, por si, elucidam sobre realidades e contextos muito distintos dos municípios portugueses. Essas realidades tão díspares vão ser fatores de políticas e ações distintas a serem tomadas pelos AA. Estes vivem de realidades que em muito diferem e que, por si mesmas, condicionam políticas sociais, fiscais e económicas.

Fonte: Veiga, Tavares, Carballo, Veiga, Camões (2015) Tabela 4. Tipificação dos Municípios Portugueses

Tabela 5. Dimensões de variabilidade dos municípios portugueses

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29

1.5. AS FREGUESIAS

Do ponto de vista territorial, as freguesias vão, por sua vez, compor e dar lugar aos municípios. Os municípios são constituídos territorialmente por um conjunto de freguesias. Estas são mais reduzidas geograficamente que os municípios e mais restritas administrativamente.

Como acontece com os municípios, também as freguesias portuguesas variam muito, em termos de morfologia e demografia. As dimensões populacionais e territoriais são muito desiguais entre elas. Até o contexto onde estão inseridas, seja urbano ou rural, varia de tal forma que condiciona as ações dos seus intervenientes. Toda a heterogeneidade do território nacional é a repercussão do seu território local.

Na tabela 6, pode verificar-se a distribuição das freguesias pelos distritos de Portugal, assim como que o seu número foi variando ao longo dos últimos anos, por via de algumas reformas administrativas.

Tabela 6.Número de Freguesias, distribuídas por distritos

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30 O número de freguesias em Portugal foi aumentando sempre até ao ano de 2013, ano de uma profunda reforma administrativa do PL, com a Lei n.º 22/2012, de 30 de maio, e consequentemente nas AL. No ano de 2013, o número de freguesias diminuiu em cerca de 27,4%, conforme figura 7.

Esta redução do número de freguesias deve-se à reforma administrativa do poder autárquico de 2012.

1.6. IDENTIFICAÇÃO DOS ÓRGÃO AUTÁRQUICOS

Vai agora analisar-se e procurar compreender-se as competências e o funcionamento dos dois órgãos municipais: o OE e OD. É importante ter uma perceção do funcionamento e competências de ambos os órgãos, assim como o seu enquadramento legal, no exercício das suas funções. É importante também, neste contexto, analisar e compreender a relação formal que existe entre os dois órgãos.

Fonte: Elaboração própria 10000

20003000 40005000

1991 e1992

1993 a 1995

1996 1997 a

2000

2001 2002 e

2003

2004 a 2012

2013 a 2015 Nº de Freguesias

Número de Freguesias de Portugal

Figura 7. Evolução do número de Freguesias em Portugal

Figura 8. Relação municipal entre órgão executivo e o órgão deliberativo