ROSÂNGELA RODRIGUES TRINDADE
A GESTÃO DO PROGRAMA DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA (PDAF) E SEU RESULTADO NA AUTONOMIA E NA DEMOCRATIZAÇÃO: ESTUDO EM ESCOLA DO DISTRITO FEDERAL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Educação da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Educação.
Orientador: Prof. Dr. Wellington Ferreira de Jesus
Ficha elaborada pela Biblioteca Pós-Graduação da UCB
T833g Trindade, Rosângela Rodrigues.
A gestão do Programa de Descentralização Administrativa e Financeira (PDAF) e seu resultado na autonomia e na democratização: um estudo em escola do Distrito Federal. / Rosângela Rodrigues Trindade – 2015.
163 f.: il.; 30 cm
Dissertação (Mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2015.
Orientação: Prof. Dr. Wellington Ferreira de Jesus
1. Educação. 2. Descentralização Administrativa e Financeira. 3. Autonomia. 4. Gestão Democrática da Escola Pública. 5. PDAF. I. Jesus, Wellington Ferreira de, orient. II. Título.
A Deus por tudo que sou, por tudo que consegui. A fé que me vem da infância me ajuda a transpor os montes.
A minha família, meu marido Levy e meus filhos Daniela e Rafael, pela paciência e amor que todos os dias demonstram por mim.
Aos meus irmãos, em especial minhas irmãs e filhas do coração Ana e Regina pelo apoio nos momentos de minha ausência, sempre cuidando dos meninos e da casa.
Aos meus amigos de toda vida pelo companheirismo, pela amizade que nos move. Aos colegas do Centro de Ensino Médio 02 do Gama, pelo apoio incondicional na realização deste trabalho. Muito Obrigada.
Aos colegas da Gerência de Recursos Descentralizados da Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal (SEDF) pela disposição em atender a esta pesquisadora com toda solicitude. Obrigada.
Aos meus colegas estudantes da Universidade Católica de Brasília (UCB), pela oportunidade de compartilhar as aflições e conquistas ao longo do Mestrado.
Aos professores componentes de minha banca examinadora, Dr. Célio da Cunha, Dra. Gabriela Pimentel e Dra. Sinara Zardo. Muito obrigada pela leitura e contribuição.
A Candido Gomes, Geraldo Caliman, Vanessa Tentes, Carlos Ângelo, Luiz Síveres, Célio da Cunha e Kátia Brasil, professores do programa de Mestrado em Educação da UCB, pela partilha de conhecimentos e contribuições para minha formação acadêmica.
Ao meu querido Professor Dr. Wellington Ferreira de Jesus, meu orientador do mestrado, educador comprometido, dedicado, um exemplo para todos nós de fé na educação como agente de transformação da realidade. Se eu viver mil anos, ainda assim agradecerei até o último dia, muito, muito, obrigada.
“Se você acha a educação cara, experimente a ignorância”.
TRINDADE, Rosângela Rodrigues. A Gestão do Programa de Descentralização Administrativa e Financeira (PDAF) e seu resultado na autonomia e na democratização:
Estudo em Escola do Distrito Federal. 2015. 162 folhas. Dissertação – Mestrado em Educação, Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2015.
A presente pesquisa analisa a gestão do Programa de Descentralização Administrativa e Financeira (PDAF) no Distrito Federal. Teve como objetivo geral identificar e analisar os limites e possibilidades da autonomia e gestão democrática dos recursos oriundos do PDAF, em uma escola pública de ensino médio do DF no período de 2011 a 2014. Para tanto, foi adotada a metodologia qualitativa com estudo do tipo exploratório. Segundo o delineamento a pesquisa constitui-se em estudo de caso. Utilizou-se como técnicas de coleta de dados a pesquisa documental, observação e entrevistas semiestruturadas. A análise dos dados se fez por meio do método de análise de conteúdo. A investigação teve como ponto de partida a análise de documentos referentes à organização da escola, como por exemplo, o seu Projeto Político Pedagógico e os dados do censo escolar nos anos de 2011 a 2014, além da análise de documentos contábeis e prestações de contas do programa. A segunda etapa realizou-se por meio de entrevistas com o gestor escolar e os 07 (sete) representantes do Conselho Escolar da instituição, além de dois representantes da Unidade executora do PDAF na escola e mais a chefe do núcleo de descentralização de recursos da Secretaria de Educação do DF. A revisão de literatura considerou os temas relacionados ao financiamento da educação no Brasil, às políticas educacionais de descentralização financeira, a autonomia administrativa e financeira e a gestão democrática das escolas públicas. Como resultado a pesquisa demonstrou que a autonomia da escola é possível e o PDAF contribui para que ela se realize nos aspectos administrativos e financeiros o que acaba por refletir no pedagógico. É uma autonomia relativa, uma vez que as escolas públicas fazem parte de um sistema maior tanto a nível local, como em nível nacional. Entretanto, os limites apontados na pesquisa se relacionam com alguns fatores como a vinculação de recursos, os atrasos nos repasses, a falta de publicidade dos valores por escola ainda no exercício anterior, a insuficiência desses recursos para o atendimento a todas as necessidades e a burocracia na prestação de contas. Quanto a consolidação da gestão democrática a pesquisa demonstrou que a autonomia facilita, mas não é sinônimo de democracia. Para que esta se realize plenamente, os envolvidos no processo tem que se apropriar dos seus direitos, do que está estabelecido em lei. A escola precisa do envolvimento de todos, por isso considera-se que a gestão democrática ainda faz parte de um processo em formação.
Palavras chave: Descentralização Administrativa e Financeira. Autonomia. Gestão Democrática da Escola Pública. PDAF.
This research analyzes the management of the Administrative and Financial Decentralization Program (AFDP) in the Federal District. The study had as main objective, identify and analyze the limits and possibilities of the autonomy and democratic management of funds from (AFDP), in a public high school from the DF, in the period of 2011 to 2014. Therefore, the qualitative methodology was adopted with an exploratory study. According to the research, a case study was constituted. It was used as data collection techniques in documentary research, observations and semi-structured interviews. The data analysis was done through content analysis method. The research took as its starting point the analysis of documents related to school organization, such as their Pedagogical Political Project and the school census data from the years 2011-2014, as well as the analysis of financial documents and paychecks of the programs. The second stage was carried out through interviews with school managers and 07 (seven) representatives of the School Board of the institution, As well as two representatives of the performing unit of AFDP in the school and the head chief of the resource decentralization core of the Federal District Secretary of Education. The literature review considered the issues related to the funding of education in Brazil, the educational policies of financial decentralization, administrative and financial autonomy and democratic management of public schools. As a result, the research showed that school autonomy is possible and AFDP helps it to perform in the administrative and financial aspects, which ultimately reflect in the pedagogical area. It is a relative autonomy, since public schools are part of a larger system both locally and nationally. However, the limits indicated in the survey relate to such factors as the allocation of resources, delays in transfers, failure to disclose the amounts for school even in the previous year, the lack of these resources to meet all the needs and bureaucracy accountability. As the consolidation of democratic management research has shown, the autonomy helps, but it is not a synonymous of democracy. For this to be fully accomplished, those involved in the process has to take ownership of their rights, as the law establishes it. The school needs the involvement of everyone, so it is considered that democratic management is also part of a process in formation.
Tabela 1 Execução PDDE Básico e Ações – 2009 a 2014
Tabela 2 População segundo a condição de estudo – RA II – DF – 2013
Tabela 3 População segundo o nível de escolaridade – RA II – DF – 2013
Tabela 4 Distribuição dos domicílios ocupados segundo as Classes de Renda Domiciliar RA II – DF
Tabela 5 Recursos Humanos
Tabela 6 Organização das Turmas
Tabela 7 Evolução das médias nas avaliações da Escola
Tabela 8 Dados de reprovação, abandono e aprovação do CEM – Censo Escolar/2013 Tabela 9 Acréscimos do PDAF de acordo com casos específicos
Tabela 10 Valores totais do PDAF no período de 2009 a 2014
Tabela 11 Parcela e datas de efetivação dos créditos do PDAF para o CEM
APM Associação de Pais e Mestres
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
Bird Banco Mundial (atualmente)
BRB Banco de Brasília
Cacs Conselhos de Acompanhamento e Controle Social
Caic Centro de Atendimento Integral à Criança
CD/FNDE Conselho Deliberativo/Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
CEM Centro de Ensino Médio
CF Constituição Federal
CNE Conselho Nacional de Educação
CODEPLAN Companhia de Planejamento do Distrito Federal CRE Coordenação Regional de Ensino
DF Distrito Federal
DODF Diário Oficial do Distrito Federal
DRE Diretoria Regional de Ensino
DRU Desvinculação das Receitas da União
EAPE Escola de Aperfeiçoamento de Profissionais de Educação do Distrito Federal
EC Emenda Constitucional
EJA Educação de Jovens e Adultos
Enade Exame Nacional de Desempenho de Estudantes
Enem Exame Nacional do Ensino Médio
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
Fundeb Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais de Educação
Gedere Gerência de Descentralização de Recursos
Ideb Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
Inep Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
LDBEN Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (ou simplesmente LDB)
LOA/DF Lei Orçamentária Anual do Distrito Federal
MEC Ministério da Educação
PCA Prestação de Contas Anual
PCD Pessoas Com Deficiência
PDAD Pesquisa Distrital por Amostra de Domicílios
PDAF Programa de Descentralização Administrativa e Financeira
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola
PIB Produto Interno Bruto
Pnae Programa Nacional de Alimentação Escolar
Pnate Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar
PNE Plano Nacional de Educação
PNLD Programa Nacional do Livro Didático
PPP Projeto Político-Pedagógico
Proemi Programa Ensino Médio Inovador
RA Região Administrativa
RCP Receita de Concessões e Permissões
ROT Receita Ordinária do Tesouro
RSEQ Relatório Síntese de Execução Quadrimestral
Simec Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle/MEC
Sinpro/DF Sindicato dos Professores do DF
SOE Serviço de Orientação Educacional
Quadro 1 Reuniões ordinárias do Conselho Escolar: fevereiro de 2011 a dezembro de
2014
Quadro 2 Entrevistas com os professores
Quadro 3 Entrevistas com os funcionários administrativos
Quadro 4 Entrevistas com o representante do segmento dos pais
Quadro 5 Entrevistas com o representante do segmento dos alunos
Quadro 6 Entrevistas com os membros da UEx
Quadro 7 Entrevista com o Gestor
Quadro 8 Entrevista com a Gerente
1. INTRODUÇÃO... 16
1.1 MEMORIAL... 20
1.2 PROBLEMATIZAÇÃO... 22
1.3 OBJETIVOS... 23
1.3.1 Objetivo Geral... 23
1.3.2 Objetivos Específicos... 23
1.4 JUSTIFICATIVA... 24
2. REVISÃO DE LITERATURA... 26
2.1 O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL... 26
2.2 A DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS... 33
2.3 A GESTÃO DEMOCRÁTICA DA ESCOLA PÚBLICA E A FORMAÇÃO DE CONSELHOS ESCOLARES... 40
2.4 O PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA... 47
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS... 52
3.1 O LOCAL DA PESQUISA... 58
4. O CENTRO DE ENSINO MÉDIO EM ESTUDO... 61
5. O PROGRAMA DE DESCENTRALIZAÇÃ ADMINSTRATIVA E FINANCEIRA (PDAF)... 66
6. ANÁLISE DE DADOS... 79
6.1 OBSERVAÇÃO... 79
6.2 ENTREVISTAS... . 80
CONSIDERAÇÕES FINAIS... 120
RECOMENDAÇÕES DA PESQUISA... 126
1. INTRODUÇÃO
Em meio às lutas sociais pela redemocratização do Brasil após o regime autoritário (1964-1985) se insere a promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988. A Carta Magna legitimou esforços e lutas da sociedade civil para a concretização de direitos sociais, entre eles o direito fundamental à educação pública e gratuita, legitimado em seu artigo 6º, segundo o
qual “são direitos sociais a educação, a saúde, o lazer, a segurança, a previdência social, a
proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados” (BRASIL, 1988).
Nesse contexto foi atribuído ao Estado o dever de oferecer educação pública e gratuita a todos os cidadãos, conforme disposto nos artigos 205 a 214 da CF/1988. Considerando essa premissa constitucional, propõe-se neste trabalho analisar um dos requisitos principais para a efetivação do direito à educação, qual seja, o financiamento e a alocação de recursos.
A existência de recursos financeiros em suficiência, aliada a uma gestão eficiente, com o devido controle social democrático, pode ser fator relevante para a oferta de educação pública com autonomia possibilitando o acesso e a permanência dos estudantes nas instituições de ensino.
Uma das principais características do financiamento à educação no Brasil é a proteção constitucional de recursos, conhecida como vinculação de verbas. Em seu artigo 212 a CF/88 estabelece as fontes vinculadas de recursos para a educação, os percentuais de receitas de impostos da União, estados, municípios e o Distrito Federal a serem aplicados no setor educacional:
A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os estados, Distrito Federal e os municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino(BRASIL, 1988).
Ainda no referido artigo são definidas outras fontes de recursos para programas suplementares à educação, como os provenientes de contribuições sociais1 e, mais especificamente, o salário-educação, uma contribuição social recolhida das folhas de pagamentos das empresas no valor de 2,5% para manutenção e desenvolvimento do ensino.
Além disso, foi estabelecido por Emenda Constitucional (EC) nº 59 (BRASIL, 2009), que o percentual de recursos apresentado no texto do Plano Nacional de Educação (PNE) integra o financiamento do setor educacional, o que não permitiu possibilidade de veto do
poder executivo quando da aprovação do novo PNE (Lei nº 13.005/2014) em relação a esse tema. A aprovação desta EC em 11 de novembro de 2009 representou consideráveis avanços para a educação no Brasil, alterando a CF/1988 ao tornar a educação básica obrigatória dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos (art. 1º), bem como estender a todas as suas etapas os programas suplementares de apoio aos estudantes de escolas públicas, como por exemplo, o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), o Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), assistência à saúde e outros.
A EC/59 também determinou em seu artigo 5º o fim da Desvinculação das Receitas da União (DRU) que acabava por reduzir o percentual de 18% dos impostos da União para o setor educacional. Essa alteração constitui-se em ampliação dos recursos da União para a educação. Além disso, a Emenda reforça o compromisso com o regime de colaboração entre os entes federativos.
Em vista dessas considerações, segundo Arelaro, Jacomini e Klein (2011), a aprovação da EC/59 foi defendida por entidades associativas e científicas por proporcionar mais recursos financeiros com o fim progressivo da DRU, no entanto, a aprovação da ampliação da escolaridade obrigatória aconteceu sem o devido debate com o Conselho Nacional de Educação (CNE) ou outros movimentos representativos da sociedade civil. Mesmo assim, não é possível desconsiderar as mudanças positivas que a legislação conseguiu contemplar quando se reporta à realidade do ensino médio no Brasil que anteriormente sobrevivia sem a obrigação do Estado com a sua oferta, muito embora as mudanças tenham começado com a aprovação da Lei nº 11.494/2007 que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais de Educação (Fundeb), contemplando os recursos para toda a educação básica.
O atual PNE entrou em vigor por força da Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014 (BRASIL, 2014), e determina como meta de aplicação de recursos públicos a proporção do Produto Interno Bruto (PIB) que assegure metas de expansão do ensino com padrão de qualidade e equidade.
Podemos falar, portanto, em uma tripla vinculação de recursos à educação no Brasil: percentual das receitas de impostos, salário-educação e a proporcionalidade do PIB fixado no PNE.
Educação Nacional (LDBEN), (BRASIL, 2014) bem como no PNE, tem-se a conjunção geral do financiamento da educação no Brasil.
Nesse contexto, considerando a reforma educacional no desenvolvimento da reforma do Estado, a partir das políticas neoliberais, foram desenvolvidas ações que viabilizaram a descentralização administrativa e financeira dos sistemas de ensino. Em última análise, das próprias escolas públicas.
A descentralização visa, entre outros aspectos, transferir responsabilidades para o nível local, considerando as possibilidades de melhores resultados na gestão da educação.
Segundo Akkari (2011) existe uma tendência generalizada internacionalmente para a adoção de práticas de descentralização dos sistemas de ensino, seja em países desenvolvidos ou em países emergentes, como é o caso do Brasil.
As reformas educacionais a partir dos anos 1990 acompanharam a tendência descentralizante, bem como as determinações de organismos internacionais como, por exemplo, o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O nível de comprometimento com essas determinações é diretamente proporcional aos recursos investidos por estes organismos. Segundo Siqueira (2004), na década de 1990, as ações do BID e do Banco Mundial, por meio de mecanismos de financiamento, ampliaram seu poder político definindo parâmetros de desenvolvimento social, econômico e educacional.
Conceitos de eficiência, efetividade, eficácia e relevância2 foram ressignificados na elaboração dessas políticas. Adotou-se o propósito de imprimir características da gestão empresarial à educação, como discute Barroso (1996) em seus escritos sobre escolas eficazes, em que estas deveriam ser libertadas da ação do Estado e gestadas como empresa. Segundo Ball (2014) as teorias de gerenciamento definem os homens como sujeitos passiveis de serem administrados, o que referenda o discurso sobre a autoridade. As pesquisas sobre a eficácia escolar se sustentam nestas teorias. Assim, as pesquisas sobre escolas eficazes colocam a escola como fator determinante para explicação acerca do desempenho dos estudantes e sustenta o desenvolvimento de ações e métodos de avaliação, controle e monitoramento das
2De acordo com Sander (2007) os conceitos de eficiência, eficácia, efetividade e relevância se inter-relacionam
instituições de ensino. Portanto, pode-se compreender que a descentralização administrativa e financeira das escolas situa-se em uma arena de campos, por vezes, opostos.
Segundo Gadotti e Romão (2012) a descentralização administrativa encontra resistências por se constituir mais em desconcentração ou delegação de competências, o que acaba por fortalecer os mecanismos de controle dos órgãos centrais. As experiências de descentralização financeira nas escolas têm sido cada vez mais frequentes, entretanto, o mais comum é o repasse parcial de recursos, sendo mantida a gestão de pessoas e investimentos de capital a cargo dos órgãos centrais (GADOTTI; ROMÃO, 2012).
No período em estudo, pode-se constatar uma maior regulação e controle de metas educacionais por parte do governo federal, por meio de políticas de avaliação dos sistemas de ensino, como o Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) e o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), o Estado avaliador entrava em cena (ABRUCIO; SEGATTO, 2014).
Considerando-se que, em nosso entendimento, o esforço para concretizar o processo de descentralização financeira também passa pelo fortalecimento da gestão democrática tal como é explicitada pela CF/1988 e pela LDB, a política de fortalecimento dos Conselhos Escolares adotada pelo Ministério da Educação (MEC), a partir de 2004, teve um papel relevante.
A existência dos Conselhos nas escolas faz parte de reivindicações históricas dos movimentos de educadores em prol da gestão democrática (AGUIAR, 2008). A ampliação dos espaços de participação nas escolas foi referendada mediante a Portaria Ministerial nº 2.896/2004 que instituiu o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares. Nesse sentido:
o programa foi concebido com o propósito de promover a cooperação do MEC com os sistemas estaduais e municipais de ensino, objetivando a implantação, consolidação e desempenho dos Conselhos escolares nas escolas públicas de educação básica do país (AGUIAR, 2008, p. 132).
A proposta de descentralização financeira, atualmente em vigor pode ser considerada um avanço na forma como as escolas públicas se organizam tanto financeira, quanto administrativa e pedagogicamente, pois de acordo com Gadotti (2012), descentralização e autonomia caminham juntas.
Entende-se que essa forma de adquirir recursos para a escola acontece porque o Estado não repassa recursos em tempo de sanar todas as demandas do cotidiano escolar, de forma simultânea levando a comunidade a assumir despesas que, em uma escola pública, deveriam ser de responsabilidade do Estado.
Com o intuito de garantir recursos descentralizados para as escolas públicas, o governo federal criou em 1995, por meio de Medida Provisória nº 1.784/1998 (regulamentada pela Lei nº 11.947/2009), o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), que se constitui no maior programa federal de repasse de verbas administradas diretamente pelos Gestores Escolares. Para receber os recursos, a escola deve ter uma Unidade Executora (UEx) que, em geral, é o Conselho Escolar.
No Distrito Federal (DF), foi criado pelo Decreto nº 28.513/2007, o Programa de Descentralização Administrativa e Financeira (DISTRITO FEDERAL, 2007) que em linhas gerais funciona de maneira similar ao PDDE, pois visa garantir autonomia gerencial para a realização dos projetos administrativos, financeiros e pedagógicos das escolas por meio do repasse de recursos do Governo do Distrito Federal (GDF).
O PDDE e o PDAF têm aspectos de proximidade e semelhanças quanto ao funcionamento e objetivos, apresentando também limites à gestão escolar. Podemos citar como exemplo; o fato de os recursos repassados às escolas, já terem destinação determinada legalmente.
1.1 MEMORIAL
A trajetória percorrida pela pesquisadora até o desenvolvimento desta pesquisa iniciou-se com a escolha da educação como referencial profissional e de vida. Estudante de escolas públicas em toda a educação básica, a formação superior foi contemplada em instituição privada, em que fez o curso de licenciatura noturno, pois precisava trabalhar durante o dia. Não chegou a fazer vestibular na universidade pública porque não havia a possibilidade de conciliar o trabalho com os estudos. Estudante trabalhadora foi a realidade durante os cinco anos que durou a graduação.
implica no comprometimento de todos os profissionais envolvidos. Sendo assim, diante dos problemas relacionados à educação no Brasil, faz-se necessário participar da luta por soluções. Não ocupando qualquer cargo diretivo, a forma de contribuir na luta pela escola pública, gratuita, laica, democrática e acessível a todos veio com a pesquisa. Tomando como pressuposto de que educar é um ato político (FREIRE, 1989), não é possível colocar-se a parte dos debates da educação no contexto atual de seu desenvolvimento e tampouco retirar o conteúdo político de suas ações como professora. No entanto, é imprescindível a objetividade na construção do trabalho científico.
Uma vez que o desempenho da profissão docente é acompanhado de posicionamentos em relação ao ato de educar na escola, fazem-se pertinentes algumas considerações acerca do trabalho do professor. Segundo Paro (2015), no Brasil a concepção de escola básica está relacionada à ideia de ambiente de transmissão linear de conhecimentos entre o professor e o aluno. O autor defende que o estudante não aprende se não conseguir perceber-se como sujeito do processo de aprendizagem. Portanto, em seu trabalho o docente é sujeito, mas não é único, sendo o estudante da mesma forma protagonista. Ao longo da carreira como professora em escolas do DF, a pesquisadora teve oportunidade de conhecer a realidade da escola por dentro e pela experiência de vida como aluna, o poder da educação em transformar a vida das pessoas de maneira positiva, daí o empenho em contribuir.
Desenvolver uma pesquisa relacionada à gestão da educação e, mais precisamente ao seu financiamento, encontra motivação inicial a partir de algumas questões de ordem profissional e pessoal, feitas ao longo de muito tempo pela pesquisadora, qual seja, por que os recursos aumentaram e esse implemento maior não se concretiza em melhores resultados dos alunos? Por que as condições não se alteraram ao ponto de essas mudanças não se refletirem nos resultados alcançados nas avaliações realizadas tanto internamente como pelos órgãos nacionais da educação? Na academia, a disposição em estudar acerca do financiamento tornou-se uma necessidade para compreender a educação para além do universo da sala de aula.
Conforme Gatti (2012) a educação é área de conhecimento e área de agir, por isso, este trabalho tem a perspectiva de ofertar subsídios para compreender os caminhos pelos quais passam a gestão de recursos dos programas de descentralização financeira no DF, ao mesmo tempo, pensar em que medida isso reflete no cotidiano escolar visando à construção e manutenção de relações autônomas e democráticas na escola em conjunto com a comunidade escolar e suas demandas por educação.
1.2 PROBLEMATIZAÇÃO
Tendo por referência a descentralização, autonomia e gestão, algumas questões nortearam a elaboração do problema de pesquisa, tais como: o sentido alcançado nos normativos em vigor representa maior descentralização ou apenas desconcentração nos sistemas de ensino?
Entende-se que, em relação ao sistema educacional brasileiro, a descentralização já era definida no Ato Adicional de 1834 que modificou a Constituição de 1824, transferindo às províncias a tarefa de organizar seus sistemas de ensino (CURY, 2008). As demais Constituições republicanas caminharam, em geral, no mesmo sentido.
A autonomia financeira contribui para reforçar a gestão democrática da escola pública? A existência de relações autônomas de administração de recursos financeiros constitui-se em sinônimo de democracia na escola?
Partindo desse contexto e, particularmente, as interfaces entre gestão democrática e autonomia financeira na educação pública, propõe-se o seguinte problema de pesquisa: considerando as políticas de financiamento da educação no Brasil que visam fortalecer a descentralização financeira nas escolas públicas, quais os limites e possibilidades do PDAF no fortalecimento da autonomia e consolidação da gestão democrática em uma escola pública de ensino médio do DF?
O processo de investigação tem por referência uma escola situada numa região administrativa do DF. O desenvolvimento da pesquisa tem como referencial temporal a gestão dos recursos descentralizados na escola no período entre 2011 e 2014.
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo Geral
Identificar e analisar os limites e possibilidades da autonomia e gestão democrática dos recursos oriundos do PDAF em uma escola pública de ensino médio do DF.
1.3.2 Objetivos Específicos
a) Analisar o processo de gestão do PDAF em uma escola do DF, identificando em documentos da referida escola (atas, prestações de contas) a gestão deste recurso descentralizado (as datas e valores repassados, bem como seu emprego);
b) Analisar a relação entre as ações desenvolvidas com os recursos do PDAF e as propostas constantes no Projeto Político-Pedagógico (PPP);
1.4 JUSTIFICATIVA
O financiamento da educação no Brasil é objeto de preocupação, tanto do setor político dirigente, como da sociedade em geral. A garantia de recursos necessários e a sua administração podem refletir diretamente em indicadores de qualidade como também na melhoria das condições de ensino e na concretização da gestão democrática da escola pública.
Em uma visão mais aprofundada, a questão da descentralização de recursos para serem administrados diretamente pelas equipes gestoras das escolas públicas mostra-se relevante, tanto para a construção da gestão democrática, quanto em possibilitar melhores condições de administração das instituições de ensino. Faz-se necessário, portanto, investigar o real alcance desses programas na construção da democracia na escola e na efetivação da autonomia escolar, a fim de que a instituição escolar consiga superar os reguladores determinados na legislação do PDAF.
Essa questão assumiu centralidade entre pesquisadores e formuladores de políticas públicas, tanto pelo fato de que os recursos ainda são considerados insuficientes, pois “no caso da educação básica, é evidente que o problema é provocado pela falta de recursos, [...] é,
portanto, um absurdo dizer que não há problemas de recursos” (HELENE, 2013, p. 53),
quanto pelas mudanças na estrutura do financiamento introduzidas pela CF/1988, LDB (Lei nº 9.394/96), pelas leis que instituíram fundos para a educação: Lei nº 9.424/96 que instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) e Lei nº 11.494 que instituiu o Fundeb e agora, pela aprovação da Lei nº 13.005/2014, que prevê o Plano Nacional da Educação.
possibilitar a compreensão e a relevância dos recursos no processo de autonomia e democratização da gestão escolar.
A gestão do PDDE e do PDAF pode ser considerada como um facilitador para a conquista da autonomia escolar, uma vez que a CF/1988 estabelece (e a LDB o reafirma) a gestão democrática das escolas públicas.
A relevância social e acadêmica deste trabalho pode ser averiguada dada a importância da educação para o fortalecimento da democracia no Brasil, bem como para o progresso material da nação, hoje necessitada de cidadãos com níveis cada vez maiores de conhecimento e qualificação para o trabalho.
2. REVISÃO DE LITERATURA
Neste capítulo apresenta-se a revisão de literatura pertinente aos temas relevantes para o desenvolvimento do trabalho, ou seja, identifica-se abordagens relacionadas com as políticas de financiamento da educação no Brasil, a descentralização financeira como política pública de repasse de verbas para serem diretamente administradas em nível de escola, a autonomia administrativa e financeira possibilitada a partir das políticas de descentralização e, finalmente, a gestão democrática dos recursos públicos nas escolas.
2.1 O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL
As questões relacionadas à implementação de políticas públicas voltadas para o financiamento da educação básica têm sido objeto de estudo de pesquisadores e estudantes da área de política educacional, uma vez que os recursos destinados a este setor no Brasil ainda são considerados insuficientes. Pesquisadores da área, entre os quais Helene (2013), Pinto (2000) e Amaral (2012), reforçam a inadequação dos recursos às demandas por educação da sociedade brasileira.
Assim, a pesquisa ora apresentada relaciona-se com políticas públicas de financiamento à educação no DF. Considera-se, no entanto, ser necessário compreender o que são políticas públicas.
A elaboração de uma política visa atender determinada demanda social. Segundo Birkland (2005, apud SILVA, 2012) as políticas públicas são desenvolvidas por agentes públicos e privados, sendo vista como intencionalidade do governo para pôr em prática ações que visem solucionar problemas ou atender a anseios da sociedade. No caso das políticas educacionais, estas se constroem na perspectiva de atender às demandas por educação da sociedade brasileira.
políticas de educação disputam prioridade com outras políticas sociais como saúde e previdência.
De acordo com Gouveia (2014), na produção das políticas educacionais se evidenciam projetos progressistas e conservadores, caracterizando posições à direita e à esquerda. Para a autora essas posições apresentam projetos divergentes de educação que seriam democráticos ou gerencialistas. O que caracteriza uma política educacional à direita no que diz respeito à gestão e ao financiamento é a perspectiva gerencial e a ênfase na economia de recursos e a gestão mais eficaz destes. Na perspectiva à esquerda, os mesmos enfoques são a gestão democrática e participativa, levando-se em consideração que a escola pública não é uma empresa, mas um dos espaços privilegiados de formação humana, e a ênfase no investimento social e ampliação dos recursos, ou seja, colocando como primeira preocupação o que é preciso fazer e não o quanto se tem para gastar.
As instituições e grupos sociais podem propor uma política pública. De acordo com Gadotti: “(...) é certo que a participação social na formulação, implementação, monitoramento
e avaliação de políticas públicas vem sendo fortalecida” (2014, p. 3), mas cabe aos
governantes materializá-las. Segundo Souza (2006), sua formulação constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em ações que proporcionarão resultados ou mudanças no mundo real. No entendimento de Santos (2012), as políticas educacionais se formam nas dimensões administrativa, financeira e pedagógica.
Considera-se neste trabalho a política pública como sendo a materialização da disposição do Estado em buscar soluções para os problemas e anseios sociais. Aos cidadãos cabem a proposição e a participação nas etapas de implementação até a avaliação, mas os recursos para que essas políticas ganhem forma e concretude são controlados na esfera do Estado que, efetivamente, deve torná-las realidades.
No entanto, as políticas públicas se desenvolvem numa arena na qual os interesses, os direitos e a própria concretização não necessariamente correspondem com amplitude das demandas, interferindo a ação de grupos e organizações muitas vezes alheias às necessidades sociais.
apresentar-se-á e discutir-se-ão o Fundef, o Fundeb, o salário-educação e os 10% do PIB para a educação assegurados no novo PNE, além de questões relacionadas com autonomia, descentralização financeira nas escolas e gestão democrática da escola pública no DF.
A partir da Constituição de 1934 entrou no ordenamento jurídico nacional a proposta de vinculação de recursos para a área da educação e, somente em momentos de regimes autoritários em nosso país, a vinculação da receita de impostos para educação foi suspensa. Conforme Jesus (2007).
[...] a vinculação de verbas à educação tem, no Brasil, implicações políticas, econômicas e sociais que apontam no sentido de um movimento pendular, acompanhando o contexto na direção da construção e manutenção das garantias do Estado de Direito: sua presença é nítida nas Constituintes e Constituições de 1934, 1946 e 1988. A presença do autoritarismo e do regime de exceção vem acompanhada da supressão da mesma em 1937, 1967 e 1969 (2007, p. 19).
Atualmente, outras fontes de recursos são destinadas à educação, sendo considerada nesta pesquisa a tripla fonte de recursos: as receitas de impostos, os 2.5% do salário educação e os 10% do PIB. Trata-se, pois, de uma política que vem se reafirmando ao longo do tempo, não sem a luta de setores sociais ligados à educação.
Em relação à educação básica, a política de constituição de fundos constitucionais tornou-se prática a partir da EC nº 14/1996, regulamentada pela Lei nº 9.424/1996, que alterou o artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórios, criando o Fundef. Tal medida deve ser vista como resultado de um contexto de transformações legislativas com a aprovação da CF/1988, na participação da sociedade na formulação de políticas de educação, na perspectiva de consolidação do federalismo e na melhoria da educação no Brasil (ROSSINHOLI, 2010).
A ideia da constituição de fundos para a educação no Brasil remonta aos anos 1920, época em que Anísio Teixeira escreveu em prol da educação pública de qualidade. Em seu
livro “Educação é um Direito” (1968), e em outros artigos, o autor afirmou a necessidade de
financiar, a contento, a educação obrigatória no país. Para ele a obra da educação deveria ficar a cargo do Estado. Segundo suas considerações, até então o Estado havia se mostrado negligente com essa tarefa em face da situação em que se encontrava o ensino público em sua época. À procura de métodos que pudessem garantir a melhoria da oferta de educação no Brasil, o autor defendia a melhor administração de recursos:
governos se articulem e se coordenem no empreendimento vital, que é o da escola pública brasileira, e não se tripliquem, com desperdícios de dinheiro e outros lamentáveis desperdícios. (TEIXEIRA, 2005, p. 234).
Para o autor, a forma eficiente de não permitir desvios ou desperdícios seria criando fundos para a educação. Basicamente o Fundef, e depois o Fundeb, foram criados dentro dessa perspectiva anisiana, mas também como consequência do contexto neoliberal que domina o Brasil desde meados dos anos 1980 e 1990 (SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2011).
A criação do Fundef confirmou-se como uma política para ser implementada pelos estados; a lei determina a criação de fundos contábeis em cada uma das unidades da federação com recursos advindos das receitas subvinculadas de alguns impostos ao ensino fundamental. Tal proposição pode ser considerada como resultado de questionamentos acerca da suficiência dos recursos para educação, caso eles fossem geridos de maneira eficaz. Vemos aqui a perspectiva do Estado gerencial, segundo a qual não estaria se gastando pouco com educação, apenas os recursos estariam sendo mal administrados. Tal perspectiva fundamenta o que já havia sido explorado por Anísio Teixeira.
No momento da aprovação da Lei nº 9.424/1996 os objetivos principais a alcançar no prazo de vigência do Fundo, que seria de 10 anos, eram a erradicação do analfabetismo e universalização do ensino fundamental, garantindo a equidade na sua oferta, bem como a valorização dos profissionais do magistério. Essas metas coincidem com orientações dos organismos multilaterais para a superação da pobreza dos países subdesenvolvidos. O Brasil, à época, governado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), direcionou esforços neste sentido. Foi adotado o critério do número de matrículas para a distribuição dos recursos e os valores de cada Fundo, constituídos a partir do valor aluno-ano determinado pelo Ministério da Educação. Para possibilitar melhorias salariais aos professores brasileiros, a lei determinou que 60% das receitas do Fundo deveriam ser usadas para a valorização do magistério. Os outros 40% ficariam para despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino.
A autonomia financeira é elemento essencial da autonomia e dessa forma, a política de constituição de fundos interfere nas destinações de receitas de impostos, tanto estaduais, quanto municipais. Assim “recursos de alguns municípios podem financiar o ensino de outros e vice-versa” (MARTINS, 2011, p. 122).
aos fundos nos estados que não conseguiram atingir o valor mínimo por aluno determinado pelo MEC. Essa complementação é vista como único instrumento utilizado para garantir a equidade entre os estados e, não tendo sido realizada eficazmente, comprometeu o Fundef como instrumento redutor de desigualdades regionais (MARTINS, 2011).
Ainda sobre a participação da União ao exercer sua função supletiva:
O que se conclui, com relação ao financiamento da educação no Brasil, é que, muito embora os recursos aplicados não estejam muito distantes dos mínimos fixados pela Constituição Federal, eles são claramente insuficientes, apresentam distorções de gasto entre diferentes dependências administrativas e níveis de ensino, e a União aparece como o contribuinte mais avaro para sua manutenção [...], não cumprindo assim sua função supletiva definida na Constituição Federal e na LDB. (PINTO, 2000, p. 115).
Considera-se que ao final de sua vigência, o Fundef cumpriu a tarefa de, enquanto política focalizada, contribuir na elevação do número de matrículas no ensino fundamental. No entanto, aspectos como qualidade do ensino e valorização do magistério não foram alcançados a contento. No que diz respeito à redistribuição de recursos, o Fundef alcançou resultados positivos. Segundo Abrucio e Segatto (2014), estes seriam redistribuídos de acordo com as matrículas entre estados e municípios.
A valorização do magistério é questionada, uma vez que não contribuiu para a real valorização da categoria. Em alguns estados os professores eram remunerados com salários menores que o mínimo. A política em questão elevou ao mínimo, sendo questionável tal valorização (MARTINS, 2011).
Segundo Jesus (2014) a proposta de universalização do ensino, na qual o Fundef é exemplo, buscando apenas atender ao necessário, foi fundamento das políticas educacionais no período em análise e as “questões como qualidade, permanência, sucesso e, até mesmo, fracasso escolar estariam sob a responsabilidade da escola, da família e do aluno” (JESUS, 2014, p. 231).
Acompanhamento e Controle Social (Cacs) em cada estado. Essas entidades são responsáveis pela fiscalização e controle da utilização dos recursos do Fundeb.
Esses conselhos são instituídos tanto na esfera federal quanto estadual, distrital e municipal por representantes de vários segmentos da sociedade. A sua formação é obrigatória e os membros não são remunerados. A função é proceder ao acompanhamento e controle social dos recursos, o que inclui a distribuição, transferência e aplicação.
Os membros dos Cacs devem trabalhar de forma autônoma e independente, mas ao mesmo tempo mantendo bom relacionamento com os órgãos dirigentes, porque possíveis irregularidades devem ser denunciadas e corrigidas pelos gestores administrativos.
Com a aprovação da Lei nº 11.494/2007, o debate sobre a colaboração entre os entes federados ganhou dimensões maiores, uma vez que segundo a CF/1988, cada um tem suas responsabilidades com relação à manutenção dos sistemas de ensino. Cabe aos municípios garantir a educação infantil e o ensino fundamental, aos estados o ensino fundamental e médio e à União manter a educação superior e os institutos federais, além das funções redistributiva e supletiva tal como dispõe o artigo 211 da Constituição.
É de competência da União, por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), complementar em até 10% os valores do Fundeb nos estados em que a arrecadação do fundo dividido pelo número de estudantes matriculados na educação básica não atingiu o mínimo determinado nacionalmente. Para cada modalidade da educação básica, têm-se valores de ponderação. Estas determinações visaram atender ao princípio da equidade. Percebe-se aqui a necessária solidariedade entre estados, municípios, DF e a União para a garantia do direito social à educação tal como preceitua o artigo 206 da CF/1988.
Não obstante a perspectiva de universalização da educação básica, a política de constituição de fundos para educação aqui apresentada, bem como outros programas do governo federal tais como o PDDE, estão relacionados aos princípios de racionalização de recursos e a focalização destes. Tal política afirmou-se no Brasil em um contexto de mudanças na política educacional brasileira, orientada pela noção de Estado mínimo não interventor, que compõe o ideário do neoliberalismo.3
3
Em uma forma simples de interpretação o Fundeb direciona recursos para onde os alunos estão matriculados, o que pode contribuir para redução de desperdícios e desvios de verbas públicas, proporcionando a elevação das oportunidades de escolarização da população sem que isso implique em ampliação de verbas.
Outra importante fonte de financiamento do ensino público no Brasil é o Salário Educação. Essa contribuição social foi instituída em 1964 e destina-se ao financiamento de programas e projetos voltados para o financiamento da educação básica pública:
A contribuição social do salário-educação está prevista no artigo 212, § 5º da Constituição Federal, regulamentada pelas leis nº 9.424/96, 9.766/98, Decreto nº 6003/2006 e Lei nº 11.457/2007. É calculada com base na alíquota de 2,5% sobre o valor total das remunerações pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer título, aos segurados empregados, ressalvadas as exceções legais, e é arrecadada, fiscalizada e cobrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Ministério da Fazenda. (BRASIL/FNDE, 2014).
Do total do Salário-Educação, dois terços são repassados a estados e municípios pelo FNDE que assume assim sua função redistributiva, e um terço, a chamada cota federal, constitui-se em uma importante fonte de recursos do governo federal. Com esse montante a autarquia financia programas como o PDDE.
Segundo Pinto (2000) essa contribuição reflete em seu recolhimento as oscilações da economia brasileira, pois assim como é recolhida das empresas, está suscetível às instabilidades da economia nacional no que se relaciona à produtividade e empregabilidade das mesmas. Apesar disso, o Salário-Educação constitui-se na principal fonte de recursos do FNDE.
Outro debate acerca de recursos para a educação é o relacionado aos 10% do PIB.
“Estimativas fundamentadas mostram que os recursos públicos devem atingir 10% do PIB e
permanecer em patamares relativamente altos até que os atrasos sejam superados e o sistema educacional consolidado” (HELENE, 2013, p. 63).
A Lei nº 13.005/2014, o atual Plano Nacional de Educação que vigorará até 2023, determina em seu artigo 2º, inciso II que é diretriz do PNE a “universalização do atendimento
escolar” (BRASIL, 2014) e em seu inciso VIII o “(...) estabelecimento de meta de aplicação
de recursos públicos em educação como proporção do PIB, que assegure atendimento às
necessidades de expansão, com padrão de qualidade e equidade”. Considera-se que, mais uma
vez, a norma busca garantir o direito a educação para todos mantendo controles em relação à disponibilidade de recursos e, embora os investimentos em educação em relação à porcentagem do PIB tenham sido ampliados (CASTRO, 2011), as pesquisas na área educacional confirmam a necessidade de investimentos maiores.
A meta 20 do PNE estabelece:
ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB do País no 5o (quinto) ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio (BRASIL, 2014).
Observa-se a previsão de 10% do PIB apenas ao final da vigência da lei, sendo que uma das formas de alcance desta meta é definida na estratégia 20.3 (vinte ponto três) que prevê como acréscimo aos recursos vinculados à educação os resultantes da exploração de petróleo e gás natural. Segundo Amaral (2011) para a efetivação do PNE com a ampliação dos recursos para o correspondente a 10% do PIB seria necessário, entre outras medidas, o investimento de 50% do fundo social do pré-sal em educação. No entanto, a Lei nº 13.005/2014 determina a aprovação de lei específica para a definição da forma como este recurso será direcionado ao setor educacional.
Considera-se importante destacar a estratégia 20.2 (vinte ponto dois) que visa aperfeiçoar os mecanismos de controle da arrecadação do salário-educação e a estratégia 20.9 (vinte ponto nove) que trata do fortalecimento do regime de colaboração entre os entes da federação em relação à educação, bem como reafirma as responsabilidades da União referentes à manutenção do sistema nacional de educação e suas funções redistributiva e supletiva no combate às desigualdades regionais. No entanto, tal como a CF/1988 a estratégia não define caminhos para a sua efetivação.
2.2 A DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS
A CF/1988 garante o direito social à educação para todos. Diversas políticas educacionais foram implantadas visando à materialização desse direito. Acompanhando o contexto internacional de afirmação do neoliberalismo, no Brasil, as políticas que direcionaram a educação brasileira, segundo Farenzena (2001), caracterizam-se pela descentralização, colaboração entre os entes da União, responsabilização dos órgãos educacionais, controle público da gestão financeira, estabilidade do volume de recursos e parâmetros de custos para a alocação de recursos.
A ideia de descentralização está incorporada às reformas na educação brasileira e de outros países latino-americanos nesse período. Países periféricos, no contexto do capitalismo internacional, tiveram de fazer adaptações às suas realidades internas para manterem os recursos advindos de organismos multilaterais como o BID e Banco Mundial (SILVA, 2002).
Segundo Altmann (2002), a influência do Banco Mundial e BID na política macroeconômica brasileira se fez sentir em diversos setores, entre eles a educação. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), as reformas educacionais, geradas no contexto de lutas sociais nos anos 1980, foram direcionadas para atenderem aos ditames da ordem imposta por aquelas instituições financeiras internacionais. Faz-se necessária a compreensão do pensamento do Banco Mundial em relação ao bloco de países do qual o Brasil faz parte.
Para o Banco Mundial, no contexto dos anos 1990, fazia-se imprescindível o combate à pobreza como saída para a manutenção da capacidade de consumo e geração de renda dos países subdesenvolvidos. Assim, eram suas recomendações: “uso produtivo do recurso abundante dos pobres – o trabalho – e fornecimento de serviços básicos aos pobres, em especial saúde elementar, planejamento familiar, nutrição e educação primária” (ALTMANN, 2002, p. 79).
Com relação às propostas do BID, a ênfase na educação fundamental, a descentralização e instituições escolares autônomas são basilares. Compreende-se, portanto, o Fundef ter contemplado apenas a educação fundamental e as políticas públicas brasileiras de educação se voltarem para a descentralização como regra até o momento.
no desenvolvimento de instrumentos eficazes de avaliação dos resultados, bem como, a responsabilização de todos os atores envolvidos.
Com relação aos mecanismos gerenciais, Pereira (2001) afirma que o Estado Gerencial se desenvolveu no Brasil a partir de 1995, no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, para substituir o modelo de Estado burocrático em crise. A solução, segundo o autor,
seria “reformar e reconstruir o Estado para que este pudesse ser um agente efetivo e eficiente
de regulação do mercado e de capacitação das empresas” (PEREIRA, 2001, p. 22).
Ao qualificar a Educação como direito humano fundamental, o autor defende que esta não pode estar submetida a regras de mercado, mas, por outro lado,
Não há razão para que sejam controladas pelo Estado, e de se submeter aos controles inerentes à burocracia estatal, contrários à eficiência administrativa, que a Reforma Gerencial pode reduzir, mas não acabar. Logo, se não devem ser privados, nem estatais, a alternativa é adotar-se o regime da propriedade pública não-estatal, é utilizar organizações de direito privado, mas com finalidades públicas, sem fins lucrativos. (PEREIRA, 2001, p. 25).
Essa prerrogativa gerencial do Estado sugere maior descentralização de ações e políticas, no entanto, converge para a transferência de responsabilidades, porque o controle de resultados continua sendo monitorado por organismos centrais. No caso da educação, o MEC ampliou seu poder de controle sobre as políticas e os sistemas de ensino. Os sistemas nacionais de avaliação contribuem para o direcionamento de ações, mas também servem para minimizar as responsabilidades sobre resultados negativos.
Segundo Yanaguita (2010) o financiamento foi o centro das preocupações na construção das reformas educacionais no Brasil, por ser considerado aspecto central na construção das políticas educacionais; assim, mudanças importantes foram implementadas nos padrões de financiamento e da gestão financeira da educação, sendo a descentralização o referencial do novo modelo de gestão financeira das escolas públicas.
De acordo com Souza (2006, p. 251-252) “foi incentivada a priorização de mecanismos de financiamento local, articulando – no âmbito da instituição escolar – um modelo de gestão escolar e mecanismos de administração de problemas do campo financeiro, produzindo uma forma diferente de lidar com essa questão para boa parte das escolas brasileiras”.
A análise de Souza (2003) identifica nos documentos do BID sobre educação, uma perspectiva onde professores e alunos são vistos como insumos e clientes, respectivamente, e numa lógica influenciada pela teoria do capital humano,4 relacionando o financiamento da educação com o retorno possível no aumento da produtividade no mundo do trabalho.
Percebe-se, portanto, que a descentralização da gestão financeira da escola aponta para dois caminhos, quais sejam a diminuição do papel do Estado no financiamento e a promoção da autonomia das instituições educacionais; todavia, mantendo a visão mercantilizada da educação provinda das interferências das propostas e programas dos organismos multilaterais, o Estado construiu ao longo das últimas três décadas importantes mecanismos de avaliação dos sistemas escolares em nível nacional. Neste aspecto não se detecta qualquer modelo de descentralização, ao contrário, a política de avaliação no Brasil é muito bem controlada pelo MEC. Historicamente o processo de descentralização da educação no Brasil é anterior a propostas de organismos multilaterais. Em 1834 o Ato Adicional repassou às províncias brasileiras a tarefa de gerenciar os seus sistemas de ensino, ficando a cargo do governo imperial da época a educação superior e o ensino secundário.
Anísio Teixeira, além de ser defensor da implementação de fundos, também foi um grande defensor da descentralização e da autonomia da escola pública. Segundo ele,
a escola de formação do brasileiro, não pode ser uma escola imposta pelo centro, mas o produto das condições locais e regionais, planejada, feita e realizada sob medida para a cultura da região, diversificada, assim nos seus meios e recursos, embora una nos objetivos e aspirações comuns (TEIXEIRA, 1977, p. 37).
Teixeira defende a descentralização e a municipalização do ensino, “a experiência dos países mais bem sucedidos nesse empreendimento tem consistido em confiar os poderes locais a manutenção das escolas, auxiliando-os com subsídios oriundos de outras ordens
governamentais” (2005, p. 235).
Também se observa que a CF/1988, em seu artigo 211, estabelece o regime de colaboração entre os entes federativos visando minimizar as disparidades regionais típicas do país, o que é reafirmado no PNE em vigor.
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De acordo com Pires, o conceito de capital humano é uma construção de Theodore W. Schultz, para quem o capital humano é humano porque é parte do homem e é capital porque é fonte de satisfação de necessidades ou aquisição de rendimentos. Para Schultz a educação é vista como uma atividade de investimento. Pires afirma que
esse tipo de capital passou a nortear as políticas educacionais a partir do final da década de 1960, “sob a alegação
De acordo com a análise de Nóvoa (1998) as reformas educacionais podem ser vistas de outro ponto de vista, como um estopim para mudanças positivas. Suas teses são voltadas a entender as reformas educacionais como um movimento necessário e para o avanço da educação pública:
A modernização do sistema educativo passa pela sua descentralização e por um investimento das escolas como lugares de formação. (...) As escolas têm de adquirir uma grande mobilidade e flexibilidade, incompatível com a inércia burocrática e administrativa que as têm caracterizado (NÓVOA, 1998, p. 17).
Em última análise, a descentralização da gestão implementada nos sistemas de ensino do Brasil visa garantir a autonomia para os atores escolares tomarem as decisões necessárias nos aspectos administrativos, financeiros e pedagógicos. Aqui interessa, sobremaneira, a questão financeira e a forma como ela contribui para o reforço da autonomia da escola.
Entende-se que a descentralização que se realiza nos sistemas de ensino é relativa. Considera-se, no entanto, que não poderia ser de outra forma, uma vez, que as escolas públicas fazem parte de sistemas maiores, não são universos isolados. Mas precisam manter ou mesmo construir identidade com a população a qual atendem. Neste sentido, compartilha-se aqui com os ideais de Teixeira (1977). A autonomia compartilha-sendo uma das prerrogativas da descentralização, só efetiva-se com gestão de recursos financeiros.
Faz-se necessário abrir perspectiva acerca do que proporciona a autonomia e de que maneira as escolas públicas realizam essa autonomia. Segundo Silva (2005), o conceito de autonomia está relacionado à participação, envolvimento, autogestão, descentralização, ampliação dos espaços de decisão, divisão do poder de decisão, desburocratização, controle social, etc. A ideia de participação seria a mais significativa em relação à autonomia. Ao mesmo tempo em que o governo prega a autonomia como modelo de gestão para as escolas, segundo a mesma autora, ele mesmo não consegue ser autônomo, uma vez que constantemente se dobra aos ditames da economia internacional.
Considerando a autonomia financeira como o principal ponto do projeto de descentralização, o Estado desenvolveu políticas públicas de repasse de verbas para as escolas, verbas estas que devem ser geridas pelos gestores escolares com a participação de toda a comunidade escolar.
com o incentivo à captação pelas escolas de recursos privados, em contrapartida, o controle central por meio de rigorosas prestações de contas coloca a noção de autonomia questionável.
Para Barroso (1996), a autonomia da escola se traduz em modelos e graus diferenciados conforme a realidade de diversos países nos quais vem sendo implementada a descentralização da gestão financeira. Nessa linha, existe a “autonomia decretada” e a “autonomia construída”, sendo a primeira associada a reformas efetivadas em países como Estados Unidos e Inglaterra e que se constitui na descentralização de recursos, desburocratização dos sistemas de controle e racionalização da gestão. Tais medidas exigem retorno das escolas por meio de resultados positivos em testes estandardizados como forma de manterem a alocação de recursos. Sobre isso o autor assevera,
A análise crítica das medidas políticas que, em vários países, têm consagrado, do ponto de vista legal, uma gestão local do estabelecimento de ensino e o reforço das competências dos seus órgãos de governo não pode ignorar que, para além desta
autonomia decretada, as escolas desenvolvem (e sempre desenvolveram) formas
autônomas de tomada de decisão, em diferentes domínios, que consubstanciam aquilo que pode ser designado por autonomia construída. (BARROSO, 1996, p. 10).
Conforme explicita o autor, a possibilidade de gerenciar recursos descentralizados não é suficiente para garantir autonomia. O modelo de gestão que repassa recursos para todas as escolas, mantendo sobre elas mecanismos de controle externo (avaliação, prestação de contas, controle de qualidade), não é garantidor de autonomia, o que segundo o autor, “resulta da confluência de várias lógicas e interesses que é preciso saber articular, e assim, não há
autonomia das escolas sem autonomia dos indivíduos” (BARROSO, 1996, p. 10).
A realidade das políticas educacionais de descentralização financeira e reforço da autonomia das escolas no Brasil não é igual às políticas adotadas nos países citados por Barroso, mas é fato que, como já apresentado neste trabalho, os mecanismos de avaliação se intensificaram paralelamente à elaboração de políticas públicas de reforço da descentralização financeira.
Em outra análise, Siqueira Júnior escreve sobre a autonomia não apenas como resultado da descentralização de recursos, mas também como aprendizado da democracia para todos os atores envolvidos, ou seja, a autonomia “é um projeto que visa o nascimento de um poder instituinte para os seres humanos. A descentralização financeira é apenas uma pequena parte do processo maior de assunção dos sujeitos de sua história” (2004, p. 111).
Não é possível reduzir a construção da autonomia da escola a um projeto de descentralização eficiente de recursos. É certo que a questão financeira é sobremaneira importante, mas outras questões estão envolvidas nesse processo como, por exemplo, a participação efetiva dos pais e de toda a comunidade escolar nos assuntos que dizem respeito ao cotidiano escolar. Neste trabalho interessa a participação na definição dos gastos, da formação da lista de prioridades da instituição, mas é importante esclarecer que a autonomia não se constrói apenas com isso.
Como afirma Souza (2003), no contexto das políticas neoliberais, a transferência de responsabilidades para as escolas reforça uma concepção simplista de educação e um modelo empresarial de escola, ou seja, a instituição deve ser administrada por meio da racionalização dos recursos muito mais do que levando em consideração as necessidades dos estudantes e a qualidade da educação.
De acordo com Pires (2005), neste mesmo contexto neoliberal, as políticas educacionais buscaram minimizar o papel do Estado na promoção de políticas sociais e o seu nível de intervenção na economia, devendo os indivíduos se responsabilizarem por seus sucessos ou fracassos e o mercado ser o verdadeiro regulador das atividades econômicas. Constata-se, portanto, a perspectiva de desobrigação do Estado.
Outro aspecto significativo, nas políticas de descentralização financeira e reforço da autonomia da escola, foram abordados por Amaro (1996), para quem, contraditoriamente, a descentralização é compatível com a centralização, ou seja, a transferência de competências mantém as hierarquias e corresponde à transferência de responsabilidades que o Estado não assume.
Então, o que se observa é a desconcentração de poder de gestão, ou a transferência de responsabilidades a níveis inferiores. Segundo o autor “descentralização é outra coisa: é o surgimento de novos centros, a nível periférico, regional ou local, ou seja, algo que parte de baixo, ficando para o Estado apenas o que não puder ser feito pelos outros níveis” (AMARO, 1996, p. 22-23).
aspecto importante que já foi levantado e que pode ser visto como causa ou efeito de temas já tratados até aqui, qual seja, a participação dos pais e de toda a comunidade escolar nas decisões da escola, portanto, da gestão democrática da escola pública.
Compreender o que efetivamente é participação ativa da comunidade na gestão da escola é relevante. Participar de reuniões e assembleias escolares é, sem dúvida, um exemplo de participação, mas não é só isso. Participar implica também em trabalho, em disposição para contribuir de maneira positiva na implementação de projetos, na elaboração de propostas e, enfim, na busca por soluções dos problemas e demandas cotidianos. Em um primeiro momento, participação pode ser entendida apenas como estar presente. A escola precisa de mais do que a presença de toda comunidade escolar. É necessária a tomada de posição, o deslocamento das zonas de conforto e partir para ações concretas.
2.3 A GESTÃO DEMOCRÁTICA DA ESCOLA PÚBLICA E A FORMAÇÃO DE CONSELHOS ESCOLARES
Segundo o artigo 206, inciso VI, da CF/88, é princípio do ensino público a gestão democrática, na forma da lei. O que vem a ser reiterado pela LDB:
Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:
I – participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;
II – participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. (BRASIL, 1996)
Como a LDB prevê, cabe a cada sistema de ensino organizar suas normas em relação à gestão democrática. No DF, a primeira lei aprovada para regulamentar a gestão das escolas públicas com base no que está previsto tanto na CF/1988, quanto na LDB, foi a Lei nº 4.036/2007 (DISTRITO FEDERAL, 2007), que instituiu a gestão compartilhada nas escolas públicas. A Lei da Gestão Compartilhada determinava processos diferenciados na escolha dos diretores das escolas. Os candidatos deveriam passar por avaliações de provas e títulos e os dois mais bem classificados concorreriam na escola pelo voto direto da comunidade escolar.
