Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
“Stricto Sensu”
em Educação
A PASSAGEM DO FUNDEF PARA O FUNDEB EM UM
MUNICÍPIO DE GOIÁS
Brasília - DF
2010
Autora: Maria Luiza Sampaio
Orientador: Prof. Dr. Candido Alberto da Costa Gomes
MARIA LUIZA SAMPAIO
A PASSAGEM DO FUNDEF PARA O FUNDEB EM UM MUNICÍPIO DE GOIÁS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação “Stricto Sensu” em Educação da
Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Educação.
Orientador: Prof. Dr. Candido Alberto da Costa Gomes
Dissertação de autoria de Maria Luiza Sampaio, intitulada “A PASSAGEM DO FUNDEF PARA O FUNDEB EM UM MUNICÍPIO DE GOIÁS” apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Educação da Universidade Católica de Brasília, em 28 de maio de 2010, defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo assinada:
____________________________________________________ Prof. Dr. Candido Alberto da Costa Gomes
Orientador
Mestrado em Educação - UCB
______________________________________________________
Profa. Dra. Beatrice Laura Carnielli Membro da Banca
Mestrado em Educação - UCB
______________________________________________________
Prof. Dr. Alvaro Chrispino Membro da Banca
Mestrado do Centro Federal de Educação Tecnológica Celso Suckow da Fonseca
À meus pais, Therezinha e Paulo Luiz, pelo incentivo, estímulo e apoio em minhas decisões e conquistas
Ao marido Luis Antonio, por estar ao meu lado me ajudando e incentivando tanto nos meus momentos de euforia quanto os de desespero durante a elaboração da dissertação.
Aos meus filhos Pedro Henrique e Danielle pela coragem, incentivo e presença constante nos momentos difíceis.
Ao Prof. Wilter Coelho pela oportunidade de crescimento, aprendizado, realização profissio-nal e pessoal e pela confiança em mim depositada.
Ao Prof. Ronald Acioli Silveira pela colaboração e estímulo na realização desta pesquisa, bem como, pela competência, sugestões, discussões, busca de resultados, ensinamentos e em-penho no intuito de chegar a excelência.
SAMPAIO, Maria Luiza. A passagem do Fundef para o Fundeb em um município de Goiás. 2010. 103 f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Pós-Graduação da Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2010.
O Fundef propiciou em 1998 o início dos repasses de recursos a Estados e Municípios em conformidade com o número de alunos matriculados no Ensino Fundamental. Em 2006, após dez anos de funcionamento, foi ampliado e substituído pelo Fundeb, que se estenderá até o ano de 2020. Esta pesquisa objetivou analisar os impactos de curto prazo na passagem de um para outro Fundo, inclusive sobre os níveis e modalidades de ensino e educação eventualmente priorizados ou secundarizados pela nova redistribuição dos recursos. O recorte do tema restringiu a pesquisa aos dois últimos anos de vigência do Fundef (2005-2006) e aos dois primeiros anos de existência do Fundeb (2007-2008). O estudo foi realizado em um município da RIDE – Região Integrada do Entorno do Distrito Federal. A pesquisa, de natureza exploratória, se apoiou na análise de dados agregados de caráter financeiro e educacional, no estudo de fontes documentais primárias e em entrevistas com gestores por meio de grupos focais. Os resultados indicam que a implantação do Fundeb aumentou o número de atendimentos na educação infantil, permitiu maior valorização do profissional que atua neste nível educacional, possibilitou maiores recursos para a capacitação do professor, melhorou a remuneração dos educadores e possibilitou maior controle social dos gastos com educação. Em conclusão, percebe-se que houve um aumento dos recursos repassados para o Município e uma ampliação do número de matrículas. Entende-se, no entanto, que o maior desafio será o de manter as crianças nos estabelecimentos educacionais e alcançar o sucesso.
ABSTRACT
Fundef leaded in 1998 the distribution of financial resources to States and Municipal Districts based on the number of pupils enrolled on elementary schools. In 2006, upon ten years of its development, Fundef was amplified and replaced by Fundeb, which will be in operation until 2020. This research aimed to analyze the impacts generated in short term by the replacement of Fundef by Fundeb, including the levels and the modalities of teaching and education taken into priority in the new distribution of financial resources. The theme studied straitened the term of the research to the last two years of Fundef operation (2005-2006) and to the first two years of Fundeb operation (2007-2008). The study was taken in one municipal district of RIDE District – Distrito Federal Integrated Area. This study can be classified as an exploratory research and was conducted based on the analysis of aggregated financial and educational data, on the analysis of primary information resources and on interviews with managers through focus groups. The results indicate that the establishment of Fundeb raised the number of student enrollments in elementary education, enhanced the value of the professionals that work in educational field, gave more funds for teacher´s qualification, raised teacher´s wage and made possible a more effective social supervision of education expenditures. It can be concluded that there was amplification on the financial resources distributed to the District and a rise of the number of student enrolled in schools. Therefore, the main challenge will be to keep the students in schools and to reach success.
Tabela 1 - STN – Transferências constitucionais, acessado em setembro de 2009 ... 36
Tabela 2 - Naturalidade dos alunos ... 38
Tabela 3 - Com quem mora o aluno ... 39
Tabela 4 - Onde o pai trabalha ... 39
Tabela 5 - Onde a mãe trabalha ... 40
Tabela 6 - População dos municípios do entorno de Brasília... 41
Tabela 7 - PIB dos municípios da região do entorno do Distrito Federal (em milhão)... 42
Tabela 8 - PIB per capita dos municípios da região do entorno do Distrito Federal - R$ Em Valores Nominais ... 43
Tabela 9 - Oferta de empregos na região do entorno do Distrito Federal ... 44
Tabela 10 - Por qual programa Federal ou Estadual é beneficiado? ... 45
Tabela 11 - Quantitativo de bolsas-família distribuídas no Município ... 45
Tabela 12 - População em idade escolar do Município pesquisado ... 46
Tabela 13 - Matrículas em creches e pré-escolas no Município estudado ... 46
Tabela 14 - STN – Transferências Constitucionais recebidas pelo Município – valores reais 61 Tabela 15 - Repasses Federais para Município de Luziânia ... 62
Tabela 16 - Alunos matriculados no municipio por nível e modalidade ... 63
Tabela 17 - Matriculas Rede Municipal 2009 ... 64
Tabela 18 - Alunos matriculados que apresentam deficiência ... 66
Tabela 19 - Alunos com deficiência ... 67
Tabela 20 - Despesas e Receitas Fundef/Fundeb ... 71
Tabela 21 - Total Despesas executadas na Função Educação ... 72
Tabela 22 - Escolas da Rede por Região ... 75
Tabela 23 - Alunos Matriculados na Rede ... 76
Tabela 24 - Distribuição dos alunos por escolas ... 76
Tabela 25 - Distância da casa à escola ... 78
Tabela 26 - Meio de transporte até a escola ... 78
Tabela 27 - Gastos com Transporte ... 79
Tabela 28 - Rotatividade dos Professores ... 80
Tabela 29 - Idade dos servidores da Secretaria Municipal de Educação ... 81
ABE Associação Brasileira de Educação
BIRD Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento
BM Banco Mundial
CF Constituição Federal
CIDE Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico DISEM Pesquisa Diagnóstico Situacional do Ensino Municipal ECA Estatuto das Crianças e do Adolescente
EJA Educação para Jovens e Adultos
FEX Fundo de Compensação das Exportações FGV Fundação Getúlio Vargas
FHC Fernando Henrique Cardoso
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação FPE Fundo de Participação dos Estados
FPM Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICMS Imposto de Circulação de Mercadorias
IGP-DI Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPVA Imposto sobre Propriedade Veículos Automotores – IPVA ITCMD Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
LC Lei Complementar
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
OMS Organização Mundial da Saúde PAED Pessoas Portadoras de Deficiência PAR Plano de Ações Articuladas
PEC Proposta de Emenda à Constituição
PEJA Programa de Educação de Jovens e Adultos PIB Produto Interno Bruto
PNAC Programa Nacional de Alfabetização e Cidadania PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNATE Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar RIDE Região Integrada do Entorno do Distrito Federal STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUS Sistema Único de Saúde
1 INTRODUÇÃO ... 13
1.1 TEMA DA PESQUISA ... 15
1.2 DELIMITAÇÃO DO TEMA ... 17
1.3 OBJETIVOS ... 18
1.3.1 Objetivo Geral ... 18
1.3.2 Objetivos Específicos ... 18
1.4 JUSTIFICATIVA DO TEMA ... 18
1.5 REVISÃO DA LITERATURA ... 20
2 METODOLOGIA ... 31
2.1 FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS ... 31
2.2 O PERFIL DO MUNICÍPIO ESTUDADO ... 32
2.3 FONTES E INSTRUMENTOS DE PESQUISA ... 33
3 O FUNDEF E A APLICAÇÃO DA VINCULAÇÃO CONSTITUCIONAL ... 36
3.1 DADOS DEMOGRÁFICOS COM REFLEXOS NA EDUCAÇÃO... 37
3.2 O FUNDEF E A EDUCAÇÃO INFANTIL ... 46
3.3 O FUNDEF E O ENSINO FUNDAMENTAL ... 51
3.4 CONSIDERAÇÕES DA LITERATURA ESPECIALIZADA ... 53
4 O FUNDEB E AS RESPONSABILIDADES DOS MUNICÍPIOS ... 57
4.1 O VOLUME DOS RECURSOS RECEBIDOS ... 61
4.2 O FUNDEB E A EDUCAÇÃO BÁSICA ... 63
4.3 O FUNDEB E A EDUCAÇÃO INCLUSIVA ... 65
5 UM OLHAR SOBRE A GESTÃO DAS ESCOLAS ... 70
5.1 A MELHORIA DAS INSTALAÇÕES ESCOLARES ... 75
5.2 O TRANSPORTE ESCOLAR ... 78
5.3 A FORMAÇÃO DOS PROFESSORES ... 80
REFERÊNCIAS ... 91
APÊNDICE A - ROTEIRO DO GRUPO FOCAL ... 97
APÊNDICE B - TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO ... 98
APÊNDICE C - GRUPO FOCAL - PESQUISA DE CAMPO ... 99
APÊNDICE D - FICHA DE IDENTIFICAÇÃO ... 100
APÊNDICE E - FICHA DE IDENTIFICAÇÃO ... 101
1 INTRODUÇÃO
Conhecer as entranhas dos mecanismos de financiamento e gestão da educação básica tem revelado enormes desafios aos pesquisadores e educadores. É um tema por demais apaixonante, seja pela pluralidade de posições teóricas, políticas, economicistas, seja pelo amálgama de concepções metodológicas que se alicerçam em estruturas acadêmicas, sociais e culturais com maior ou menor grau de proximidade ou distanciamento às teses de recursos escassos ou gerenciamento insuficiente.
O universo de publicações acerca do tema vai além do estado da arte, no sentido com que essa terminologia foi empregada por Ferreira (2002, p. 257), retratando a capacidade de mapeamento da produção acadêmica, conforme texto a seguir:
Definidas como de caráter bibliográfico, elas parecem trazer em comum o desafio de mapear e de discutir uma certa produção acadêmica em diferentes campos do conhecimento, tentando responder que aspectos e dimensões vêm sendo destacados e privilegiados em diferentes épocas e lugares, de que formas e em que condições têm sido produzidas certas dissertações de mestrado, teses de doutorado, publicações em periódicos e comunicações em anais de congressos e de seminários.
Em se tratando de uma dissertação de mestrado, o trabalho de revisão bibliográfica não pode ter a pretensão de alcançar o estado da arte assim traduzido. Há que se ter consciência de que, da mesma forma, as conclusões nesta pesquisa não são exclusivas, nem mesmo exaustivas, sendo factível deduzir que quaisquer outros pesquisadores dedicados a lavorar em semelhante seara poderão, ainda que com acesso aos mesmos dados, elaborar entendimento e conclusões diversos.
O tema da pesquisa, ainda que circunscrito aos dilemas do financiamento, gestão e qualidade da educação básica, agruras de muitos pesquisadores devido à aridez temática, procura apresentar um ingrediente com menor dissabor, qual seja, a percepção de gestores, professores e conselheiros por ocasião da passagem do O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb).
O esforço de análise pode ensejar, em algumas passagens, um percurso para além das janelas temporais, alargando as balizas para melhor apreensão das possíveis relações entre os fatos e fenômenos estudados. De igual forma, o limite geográfico que se encerra no estudo de um Município da Região Integrada do Entorno do Distrito Federal (Ride), pode eventualmente ser estendido para comparação com outras realidades próximas.
O objetivo geral aponta para a necessidade de compreender de que maneira profissionais da educação, gestores escolares e conselheiros do Fundeb percebem os impactos da passagem do Fundef para o Fundeb no município estudado. Os objetivos específicos procuram analisar as possíveis diferenças no financiamento por ocasião da passagem de um para outro Fundo, níveis de ensino eventualmente prejudicados nos processos de alocação e distribuição dos recursos e variações nos quantitativos de matrículas no período estudado.
Na segunda unidade a metodologia explicita os fundamentos teóricos e metodológicos nos quais se assenta uma pesquisa exploratória com apoios na revisão de literatura. Traça um perfil do Município estudado, momento em que se organiza uma visão mais ampla da região em que se encontra o Município, fragmentos das origens presentes nos aspectos históricos, geográficos, demográficos e macro-econômicos. O estudo se edifica com consulta a fontes primárias, entrevistas com grupos focais, análise de conteúdo com base nas três etapas básicas assinaladas por Bardin (apud TRIVIÑOS, 1987, p. 161), envolvendo a pré-análise, descrição analítica e interpretação inferencial.
A terceira unidade apresenta um breve estudo do Fundef, do cumprimento constitucional dos repasses de recursos vinculados e a relação do Fundef com a educação infantil e o ensino fundamental, montantes aplicados e, custo-aluno, tendo como base as considerações presentes na bibliografia especializada.
Na quarta unidade tratou-se do Fundeb, sua origem, base legal e responsabilidades afetas aos municípios. Em seguida buscou-se observar os impactos produzidos no Município em estudo, dirigindo o olhar para a educação infantil, creches e séries iniciais do ensino fundamental, em suma, a educação básica, retomando as comparações do custo-aluno à luz dos recursos recebidos e valores fixados pela União.
Na sexta unidade estuda-se de que maneira professores, gestores escolares e conselheiros perceberam o impacto da passagem do Fundef para o Fundeb no Município em questão e os reflexos provocados nas políticas educacionais locais. Com o auxílio das entrevistas realizadas com os grupos focais buscam-se essas percepções, ou seja, observar se a realidade vivida e expressa nos números se coaduna com as percepções explicitadas pelos profissionais mais envolvidos com o saber-fazer educacional no Município.
Na sétima e última unidade fez-se uma análise comparativa, levando em conta os dois últimos anos do Fundef (2005 e 2006), e os dois primeiros anos do Fundeb (2007 e 2008). A conclusão, ainda que em terreno exploratório, foi construída paulatinamente, ao término de cada unidade e ao final, almeja espelhar a totalidade da pesquisa realizada, evitando, sempre que possível incorrer em fragmentações.
Em sequência, com base nos estudos, deixou-se a recomendação de alguns temas relevantes para aprofundamento em novas pesquisas, salientando a importância que contribuições dessa ordem acarretam para a pesquisa acadêmica, sendo esta uma das tantas responsabilidades dos pesquisadores.
1.1 TEMA DA PESQUISA
Por ocasião da implantação do Fundeb pode-se encontrar uma pluralidade de opiniões expressas em artigos, alguns assinados por técnicos que atuam na burocracia educacional, outros por militantes e entidades sindicais presentes nos setores educacionais, e muitos artigos produzidos por pesquisadores. Descontadas algumas variantes, em geral os textos se posicionam no campo do financiamento da manutenção e desenvolvimento do ensino, ressaltando o alargamento do papel distributivo do Fundeb.
Do ponto de vista da mídia eletrônica e impressa, o site Observatório da Educação fez
um balanço das matérias veiculadas no período de maio a junho de 2005, por ocasião do envio da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) precursora do Fundeb e circunscreve o balanço às disputas entre o Ministério da Fazenda e o Ministério da Educação (MEC), destacando o posicionamento crítico expresso em editorial por O Estado de São Paulo e as repercussões do artigo escrito pelo então Representante da United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Unesco) no Brasil, Jorge Werthein e Cunha (2009).
Nesse artigo, os autores explicitam os países cuja população tem poucos anos de escolaridade e rendimento abaixo da média em educação estão ficando para trás na criação e redistribuição de renda, e argumenta que os resultados do Fundef foram “tão bons que a medida foi premiada pela Unesco no ano 2000”.
Defende urgência na aprovação do Fundeb, que tem o “profundo significado de financiar todos os níveis da educação básica, com participação federal maior, a fim de reduzir as disparidades entre Estados e Municípios e entre grupos sociais” (WERTHEIN; CUNHA, 2009).
Não se vislumbraram, seja na revisão da literatura, seja nas repercussões da mídia impressa, trabalhos que pudessem evidenciar percepções mais amplas, em se tratando dos impactos da passagem do Fundef para o Fundeb para além dos aspectos vinculados ao financiamento da educação, custo-aluno, redistribuição da cesta dos recursos constitucionais, qualidade da educação ou mesmo as constantes disputas travadas na arena jurídico-tributária concernentes às diferenças de interpretação sobre a correta apropriação e alocação de recursos existentes.
Para suprir essa possível lacuna, entende-se que, mesmo sem possibilidade de generalização, considerada a particularidade de que trata o presente estudo, o mesmo se reveste de grande valia e importância para ampliar o leque de estudos comparativos no meio acadêmico, em especial aqueles que se circunscrevem no âmbito municipal.
Essa constatação incentivou a presente pesquisa cujo desafio importa em estudar com maior atenção as percepções manifestas pelos profissionais mais envolvidos na temática, gestores escolares, professores da rede municipal e conselheiros do Fundef e do Fundeb.
1.2 DELIMITAÇÃO DO TEMA
Após uma década de experiências com o Fundef, anos de estudos e variadas publicações acerca dos erros e acertos com a instituição desse Fundo de financiamento do ensino fundamental, faz-se necessário entender que muitos dos equívocos ocorridos com o Fundef podem e devem ser evitados na vigência do Fundeb. Ocorre que a falta de continuidade nas gestões municipais tem acarretado muitas dificuldades para a educação brasileira. É como se a cada nova gestão o município se transformasse sem levar em conta a história recente vivida.
Quase sempre, as novas administrações têm que se defrontar com fantasmas, esqueletos deixados pelos antecessores, decorrentes de impropriedades ou mesmo irregularidades na gestão do Fundef e Fundeb, qual seja o caso, e muito da energia administrativa se esvai no esforço de responder aos inúmeros questionamentos dos tribunais de contas e às constantes representações movidas pelo ministério público.
Malgrado as dificuldades vividas pela falta de planejamento de curto, médio e longo prazos. No curto prazo é preciso saber o que fazer com a verba que chega mês-a-mês. No âmbito intermediário, elaborar bons planejamentos educacionais para as escolas, para o sistema e para os planos plurianuais, a exemplo da gestão do quadro de pessoal e os impactos financeiros, ampliação das vagas escolares e construção de novas escolas, o que envolve licitação e previsão orçamentárias. Por fim, o longo prazo, os planos decenais acabam, quando elaborados, virando letra morta.
Decorrem daí as questões mais estruturantes que extrapolam os marcos governamentais para atender aos planos educacionais, pactos nacionais, acordos internacionais, enfim, diversas questões que colocadas em apreço ampliam as expectativas dos educadores e da sociedade com a instituição do Fundeb.
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo Geral
O objetivo geral é identificar as repercussões financeiras e educacionais da passagem do Fundef para o Fundeb em um município de Goiás, por meio de dados agregados.
1.3.2 Objetivos Específicos
Os objetivos específicos são os seguintes:
a) Do ponto de vista dos recursos, com o alargamento do ensino fundamental para a educação básica, algum desses níveis ou modalidades (infantil, fundamental, ensino médio, Educação para Jovens e Adultos - EJA), ficou prejudicado na alocação dos recursos?
b) Do ponto de vista do acesso, algum desses níveis registrou variações expressivas, para mais ou para menos, no quantitativo de matrículas / ano?
1.4 JUSTIFICATIVA DO TEMA
O percurso acadêmico vez por outra reforçou o posicionamento profissional da autora e às vezes o inverso também se configurou verdadeiro. Ao longo dos últimos cinco anos convivemos com a alternância de atuação entre, por um lado, a gestão financeira árdua e diuturna em uma secretaria municipal de educação e, por outro, a formação de alunos, professores e educadores em uma unidade educacional da Universidade Estadual de Goiás.
politicamente viáveis”, o que exige do administrador ser muito mais que um distribuidor de recursos, sempre finitos e nem sempre pontuais, alocados para suprir necessidades cujos montantes requeridos não encontram lastro nos cofres públicos. A indagação é constante acerca do que deva prevalecer: a teoria do educador ou o pragmatismo do administrador?
Não foram poucos os estudos que apontaram o acerto na instituição do Fundef, enquanto iniciativa fomentada pelos organismos internacionais, como o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD), o Banco Mundial (BM) e a Unesco, no sentido de maior presença regulatória das políticas públicas em se tratando da arena em que se travam as disputas pela alocação dos recursos mobilizados pelos entes federativos, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, na seara do ensino fundamental público.
Cabe indagar se o Fundef contribuiu para melhor distribuição dos mesmos recursos destinados à educação. E, se afirmativa a resposta, ainda resta a indagação se houve ou não novos aportes de recursos para a educação, ou apenas uma melhor distribuição dos mesmos recursos já existentes.
Assim, pode-se observar que a importância do Fundef se desdobrou em duas vertentes. Por um lado, a redistribuição do bolo de recursos entre os entes federativos; por outro, conforme atestam os números crescentes do Censo Escolar anual feito pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), observou-se a ampliação do quantitativo de matrículas dos alunos nas séries iniciais do ensino fundamental.
O desafio que se coloca após o Fundef, ao constatar a amplitude da universalização, desloca-se não mais para o quantitativo de matrículas dos alunos, dado que o atrelamento das verbas à matrícula incentivou o crescimento rápido do número de alunos, mas sim para a manutenção dessas crianças na escola, ampliação dos anos de escolarização, rendimento e qualidade do ensino.
Variados discursos se fizeram ouvir com a instituição do Fundeb. Alcançou-se o alargamento dos recursos existentes até então? A distribuição desses recursos entre a educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e a educação de jovens e adultos impactou o custo/aluno?
Justifica-se a decisão de ampliar a pesquisa acadêmica no campo do financiamento da educação básica com a responsabilidade de buscar a melhor eficiência possível na aplicação dos recursos públicos e dessa forma reduzir as possibilidades de erro nos encaminhamentos da administração municipal, além de contribuir com o aprimoramento intelectual na produção acadêmica devolvendo à comunidade da rede municipal de ensino uma parcela do conhecimento produzido.
1.5 REVISÃO DA LITERATURA
Antes da Constituição Federal (CF) de 1934, falar em financiamento da educação no Brasil se torna uma tarefa por demais árida, vez que não são muitas as fontes confiáveis e os estudos com níveis de sistematização capazes de guiar os pesquisadores nessa seara tão errática, decorrente de emaranhados de leis tributárias, onerações e desonerações de impostos, ora vinculados, ora desvinculados das obrigações de destinar recursos para o custeio da educação pública.
Mesmo antes de atirar-se às publicações existentes, será de muita valia ao pesquisador estabelecer uma linha divisória suficientemente clara para demarcar concepções que possam estar na base da produção a ser estudada. A esse propósito deve-se observar o trabalho de Cury (2007), intitulado Estado e políticas de financiamento em educação, estudo no qual o autor sinaliza caminhos iluminados na literatura clássica que orienta o pensamento liberal e explicita concepções sobre cidadania, papel do estado, direitos civis e educação, conforme descrito mais a frente.
O pensamento liberal entende a educação como uma função pública imanente ao Estado e Cury (2007, p. 832) ao fazer essa observação reforça o argumento de maneira tal que “esse impulso interventor, para além da gratuidade, pode se revestir de outras ações como a obrigação de assistência, diretrizes, autorização de funcionamento, planejamento e financiamento”.
Os altos e baixos podem ser explicados pelas alternâncias entre regimes ditatoriais e a cessação das obrigações constitucionais com o financiamento da educação e o restabelecimento das implicações de custeio quando reinstalados os períodos democráticos. Interessante observar que os percentuais de custeio também se alteram para menos ou se desvinculam nos períodos de exceção, ou enquanto tendem a ser restabelecidos pelo Estado Democrático de Direito.
A Constituição de 1934 significa o “marco básico de uma intervenção estatal-nacional decisiva nos sistemas de ensino”, assinala Cury (2007), o coroamento de um processo que surge ainda durante o Império, que acolhe o ensino primário como direito dos cidadãos. Esse momento reflete a eclosão dos ideais iluministas e liberais em ampla propagação no Brasil, embalados pelos precursores do crescente movimento republicano, o qual chegou às vésperas da proclamação da República contabilizando 77 jornais e 273 clubes republicanos.
Vencida a etapa da instauração do novo regime deparam-se nos anos vinte com o avanço das ideias liberais, aglutinando diversos intelectuais e atores políticos que se contrapunham aos interesses conservadores e militavam por maior democratização e oxigenação político-institucional no Brasil.
Esses homens, em geral advogados, médicos, jornalistas, engenheiros, funcionários públicos enxergavam na educação escolar as bases para o desenvolvimento da nação, ampliação do civismo, fortalecimento da cultura nacional e um processo de incorporação mais amplo, senão das massas populares despossuídas, ao menos das camadas médias alijadas do processo político.
Acreditavam e defendiam em suas teses e tratados que esse movimento seria capaz, se bem conduzido e seguido de alguns cuidados – manutenção da ordem institucional – de gerar amplas reformas na sociedade. Essa fase ficou bastante conhecida como o período do “entusiasmo pela educação” expressão cunhada por Nagle (1974) conforme registra o Dicionário de Educadores no Brasil (FÁVERO; BRITTO, 2002, p. 828).
A ABE, em 1924 era um terreno fértil para aprofundamento dos debates acima referidos. Iniciativa de um grupo de educadores do qual faziam parte Heitor Lira, José Augusto, Antonio Carneiro Leão, Venâncio Filho, Everardo Backeuser, Edgard Süssekind de Mendonça e Delgado de Carvalho, esses senhores propugnavam sensibilizar o poder público e a classe dos educadores e encetaram um movimento reivindicatório de profundas mudanças na educação pública. (SILVEIRA, 2006, p. 156).
Nessa mesma linha de raciocínio, Cury (2007, p. 832), revisita o pensamento de Adam Schmidt, Alfred Marshall e Stuart Mill para retomar a afirmação de Marshall de que a “educação é um pré-requisito da liberdade civil” e, como tal, uma pré-condição para o exercício de outros direitos.
É muito esclarecedor o fato de que Cury (2007, p. 832) refaz essa elaboração para defender que a educação, a instrução precisa ser encarada como uma responsabilidade pública, uma função do Estado para minimamente nivelar os indivíduos, na melhor expressão de Esteves (2007) “impacto equalizador”, após o que estes possam se autogovernar. Com esse pensamento Cury (2007, p. 833), assevera:
Pretende-se demonstrar que atual forma vinculante de financiamento da educação básica, correspondente à manutenção e desenvolvimento da educação básica e valorização dos profissionais da educação resulta de um entrelaçamento de três vertentes ou elos que vieram se constituindo ao longo da educação brasileira. Todavia, tais elos implicam uma concepção social de Estado tencionada à sua vertente liberal.
Assim, nessa esfera de sociedade, em que o pensamento liberal flui com ares auspiciosos, surge em 1930 o MEC e da Saúde Pública, tendo à frente da pasta o Ministro Francisco Campos. Observa-se à época uma série de decretos reformadores e em 1931, cria-se o Conselho Nacional de Educação, destinado a organizar o ensino superior, secundário e comercial.
Vale registrar que nesse período a ABE intensifica suas atividades com destaque para a IV e V Conferências Nacionais da Educação, que constituíram bases para o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova lançado em 1932. O Manifesto enfrentou a questão do financiamento ao conclamar que:
A autonomia econômica não se poderá realizar, a não ser pela instituição de um fundo especial ou escola, que, constituído de patrimônios, impostos e rendas próprias, seja administrado e aplicado exclusivamente no desenvolvimento da obra educacional, pelos próprios órgãos de ensino, incumbidos de sua direção (AZEVEDO,1932, p. 50).
financiassem o exercício desse direito. Os recursos empregados no custeio da Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), nos dizeres de Gomes e Amaral Sobrinho (1996), podem ser considerados “pontos cegos” na história do Brasil, tamanhos a descontinuidade e os emaranhados de possibilidades de captação de recursos e aplicação do dinheiro em MDE e os controvertidos enquadramentos das atividades que a compõem. Fortalecendo esse entendimento, Verhine (2002, p. 98), afirma que:
[...] apesar do consenso de que o sistema vigente é falho, a pesquisa empírica sobre o assunto permanece escassa. Dados sobre a distribuição dos recursos para a educação, além de serem difíceis de se obter, quando estão disponíveis freqüentemente são desatualizados, incompletos e pouco confiáveis. Por causa destes problemas, análises que tratam do financiamento do ensino têm sido raramente feitas com a devida sofisticação [...].
O primeiro desafio que precisa ser enfrentado consiste na decifração do arcabouço legal constitutivo do financiamento da Educação. Para evitar a ampliação dos “pontos cegos”, este trabalho, se atém aos dispositivos constitucionais e normas legais elaborados pela União, tendo como ponto de partida a CF de 1934 e seguintes, bem como as emendas constitucionais (EC) e a legislação infraconstitucional ainda no âmbito federal.
Parafraseando Amaral Sobrinho e Gomes (1996), há que se registrar a compreensão de que a responsabilidade pelo custeio da educação é compartilhada entre a União, Estados e Municípios, todavia, escapa aos objetivos desse trabalho enveredar pelo emaranhado jurídico e fiscal de Estados e Municípios.
Delimitado o rumo e balizada a literatura produzida até os dias atuais, o esforço deve prosseguir buscando elementos capazes de explicitar algumas possibilidades de apropriação da temática ora tratada. Ao proceder dessa maneira, além de prestigiar o trabalho de renomados pesquisadores, contribui-se para uma breve compilação do arcabouço teórico e legal que, em tese, seria responsável pelo custeio da manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental.
Se assim não ocorre, de fato, em todos os municípios, o discurso corrente é de que pelo menos deveria propiciar em termos de verbas públicas os meios para custear a educação básica, com o adicional entendimento de que o que hoje se compreende como educação básica não encontra equivalência com o entendimento outrora vigente. Há que se observar ainda a escassez de registros da educação infantil, além de dados nem sempre completos sobre o ensino primário e secundário.
receitas de impostos na Educação, sendo que os Estados e o Distrito Federal deveriam dispor de 20% dessa receita. Esse mecanismo de financiamento sofreu leve alteração na CF de 1946, quando os municípios foram obrigados a comprometer 20% das suas receitas com a MDE. Com o advento da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1961, o percentual mínimo da União foi ampliado de 10% para 12%, mas a CF de 1967 eliminou essa obrigatoriedade.
Ainda segundo Davies (2007), com a EC nº 1, de 1969, foi restabelecida a vinculação de 20% das receitas municipais, porém os Estados e a União ficam desobrigados dessa vinculação. Cury (2007) registra que, “após sucessivas tentativas”, somente em 1983, com a EC n. 24/83, também conhecida como Emenda João Calmon, fixou-se o percentual mínimo de 13% para a União e 25% para Estados, Distrito Federal e Municípios.
Melchior (1991) aborda o mesmo assunto, mas o faz sob a ótica do planejamento e da legislação orçamentária, com destaque para os planos plurianuais. Esse enfoque é importante porque registra com muita propriedade que, até meados de 1940, os orçamentos federais, estaduais e municipais não eram padronizados.
Portanto, equivale a dizer que a pesquisa comparativa em se tratando de questões orçamentárias e de alocação de despesas públicas, antes dessa padronização, significava comparar, de orçamento para orçamento, seja na esfera federal, estadual ou municipal, os mais diferentes processos de detalhamento, agregação e desagregação das apropriações orçamentárias, coisas absolutamente distintas.
Apenas esse registro já demonstra que o “preto no branco”, de 1934 a 1940, em um primeiro momento, estendendo-se até 1964, resulta em espaço cinzento e nebuloso, em se tratando dos recursos aplicados na educação. Isso derivava da não padronização orçamentária, que vedava o mais elementar direito estruturante do Estado democrático, qual seja, a prestação de contas e a transparência dos gastos públicos, dados de fundamental importância destacados por Melchior (1991, p. 267), ao afirmar que:
Nas democracias, os controles internos desenvolvidos pelo governo e sua burocracia devem ser complementados pelos controles externos, compostos pela representação popular delegada e pela sociedade civil. É desta última que nasce o controle social da aplicação dos recursos financeiros públicos.
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos municípios e do Distrito Federal".
Ao estabelecer a obrigatoriedade de registrar as classificações orçamentárias por órgão, funções, elementos econômicos e programas, a Lei 4.320/64, vai permitir que se possa, a partir de então, comparar a alocação de recursos entre a União, Estados e Município, jogando um pouco de luz nos “pontos cegos”.
De outro ângulo, embora se perceba o não desconhecimento dos imperativos legais, Gomes e Amaral Sobrinho (1996) desenvolveram seus estudos acerca do financiamento da MDE para além dos aspectos legais, tendo como referência a categoria de “arena orçamentária” explicitando o entendimento de que as forças presentes nas organizações oficiais, pessoas e agências afetadas pela ausência ou presença de recursos orçamentários conformam um “contexto de poder”, onde se disputam as fontes e fatias dos recursos disponíveis por “meio da invenção de novas funções ou da captação das funções existentes em outras organizações menos dinâmicas” (GOMES; AMARAL SOBRINHO, 1996, p. 9).
Essa situação denota a existência de áreas de intensa rivalidade e conflitos na disputa pelas verbas orçamentárias, tensões estas que extrapolam o arcabouço legal, este insuficiente para equacionar a arena orçamentária conforme se pode perceber na afirmação dos autores de que, “nesse sistema de forças as organizações educacionais agem no sentido de alcançar recursos e de cumprir suas amplas funções, prescritas, inclusive, pela Constituição e por lei” (GOMES; AMARAL SOBRINHO, 1996, p. 11).
Outro enfoque presente no trabalho de Gomes e Amaral Sobrinho (1996) faz referência às agruras e vicissitudes da política macroeconômica, que atua como uma espécie de poder arbitral. Assim, ela é capaz de deslocar ou suspender as disputas na arena orçamentária, ao estabelecer planos de ajustes monetários, cambiais e fiscais, choques econômicos, motivados pelas crises decorrentes da necessidade do país administrar o déficit fiscal e se financiar com recursos internos e externos, necessários para manter os pagamentos do serviço de rolagem das dívidas em operações de ajustes fiscais que impõe sacrifícios às mais diversas funções na despesa pública, por maior que seja o apelo social destas.
O estudo demonstra que, de 1981 a 1993, o ensino fundamental teve constantes decréscimos de recursos alocados, caindo de 84,3% para 67,7% do total dos três maiores programas orçamentários, ao passo que o ensino superior teve consideráveis incrementos, subindo de 5,1% para 21,9% (GOMES, 1997).
Nesse processo, a Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura - Unesco (1992) aponta para a pouca racionalidade do sistema, que funcionou tal qual uma “sanfona”, encolhendo recursos, alargando quantitativos de alunos nas matrículas, reduzindo salários, mas aumentando o total dos gastos com as folhas de pagamento, enquanto que o número de estudantes de ensino superior por 100 mil habitantes baixou de 1.162 para 1.064.
Em perspectiva com maior abrangência histórico-social os pesquisadores Schuch et al. (2007) relatam a dificuldade de se fazer um resgate dos processos de elaboração de políticas educacionais sem atentar para fatores históricos, políticos, econômicos e sociais, o que resultaria em análise fragmentada.
Na discussão do financiamento da educação vários fatores se imbricam (SCHUCH et al., 2007). Dos autores ora citados recolhe-se o registro de três peculiaridades importantes para compreender o processo histórico de organização, financiamento e manutenção da educação, conforme se depreende da citação a seguir:
A primeira peculiaridade, a origem, é a vinculação constitucional de impostos nas três esferas de governo e, ao mesmo tempo, a definição de responsabilidades específicas de cada instância governamental. A segunda peculiaridade está na definição dos elementos que constituem a aplicação desses recursos em manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). A terceira é a previsão de trabalho sob regime de colaboração dos governos federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal. É importante dizer que essas particularidades do financiamento resultam de um processo histórico de formação das políticas sociais e políticas educacionais no país (SCHUCH et al., 2007, p. 2).
Afrânio Peixoto estava certo. A oportunidade para o surgimento dos realizadores se deu em 1994, quando a Conferencia Nacional de Educação enfrentou o desafio de elaborar um Plano Decenal de Educação para Todos, ou seja, um inédito consenso, um Acordo Nacional de Educação para Todos que fez surgir o pacto de Valorização do Magistério e Qualidade da Educação. A tradução desse pacto resulta na implantação do Fundef, logo a seguir estreitado pelo encurtamento do diálogo e restrito desembolso dos recursos claramente definidos na Lei 9424/96.
O Fundef foi criado com a finalidade de redistribuir entre cada Estado e seus Municípios recursos para o ensino fundamental. A origem da receita era o Fundo de Participação dos Municípios, com 13.2%; Fundo de Participação dos Estados, 11.6%; ICMS, 63.8%; IPI exportação (Lei Kandir) 8%. Quadrimestralmente, os Estados e Municípios enviavam aos tribunais as contas e relatórios, verificados anteriormente pelo Conselho de Acompanhamento e Controle do Fundef, detalhando como o dinheiro do Fundo foi aplicado. A cada mês, 15% do que os Estados e Municípios arrecadavam com as fontes de recursos citadas era automaticamente repassado para o fundo único. A partir do total arrecadado, o dinheiro era divido entre o Estado e os Municípios com base no número de alunos matriculados no ensino fundamental regular. Cada Estado e Município tinha uma conta corrente no Banco do Brasil, específica para receber os depósitos do Fundef. A execução financeira do fundo era em geral de responsabilidade do Secretário Municipal de Educação, diminuindo assim a possibilidade da utilização dos recursos vinculados da educação em outras áreas.
Um dos grandes avanços do Fundef foi estabelecer critérios para a realização de despesas que foram reafirmados pelo Fundeb. Era obrigatório utilizar no mínimo 60% (sessenta por cento) dos recursos para pagamento dos salários do magistério e 40% ( quarenta por cento) para ações de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental (construção e reforma de instalações, compra de material didático e equipamentos, capacitação de professores e serviços diversos).
Em similaridade encontramos no “Relatório Final da Subcomissão Especial para Análise de Irregularidades do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef” a afirmação de que “tão importante quanto fazer boas leis é cuidar da formação para o exercício da cidadania de governantes e governados” (BRASIL, 2001, p. 11).
significativas mudanças causadas pela injeção de recursos provenientes do Fundef no município estudado, tamanha a carência de recursos e precariedade do ensino municipal encontrada na fase anterior ao Fundo.
A ampliação dos valores pagos na remuneração do corpo docente, a construção e reforma de salas escolares, bibliotecas nas escolas que antes perdiam livros encaixotados e empilhados em franco processo de deterioração, os recursos destinados a melhorar a formação do corpo docente são referidos como avanços possíveis somente com o ingresso dos recursos do Fundef.
Todavia, não passou despercebido aos olhos dos pesquisadores o mau uso dos recursos. Mesmo reconhecendo os impactos provocados no município alvo do estudo de caso, os autores registraram a precariedade da “formação superior” direcionada aos docentes, a falta de planejamento para melhor aplicação dos recursos, o retardo na elaboração do plano de carreira do magistério, a apatia do corpo docente e de gestores escolares que tudo atribuíam à gestão centralizadora da Secretaria Municipal de Educação. Essa situação levou os pesquisadores à conclusão de que não bastam os recursos financeiros quando a gestão não se processa de maneira eficiente e profissional.
Embora tortuosas e conflitantes, as sinalizações que dificultam seguir com segurança os caminhos percorridos pelos recursos destinados à educação, temos o ano de 1983, como marco divisório na questão do financiamento da MDE, principalmente devido aos mecanismos de vinculação de receitas expressos na EC 24/1983, chamada Emenda Calmon, aprovada em 1983 e regulamentada em 1985.
Com a institucionalização do Fundef, encontra-se o instituto da subvinculação que co-obriga Estados e Municípios ao aporte de receitas, no formato de um fundo contábil – Fundef, o que possibilitou mecanismos de transparência e acompanhamento dos recursos carreados para o Fundo.
Contribui para esse entendimento a edição da Lei 9452/97, que determinou a obrigatoriedade de comunicação às câmaras municipais, por intermédio do Banco do Brasil, dos recursos repassados aos municípios, bem como as recomendações feitas no Relatório da Subcomissão da Câmara dos Deputados, acima referido.
Essa linha de raciocínio nos remete à necessidade de impulsionar o pensamento crítico sem prejuízo do reconhecimento de determinadas práticas que tem acarretado melhoras na educação a exemplo da vinculação de recursos, das transferências diretas, entre outras melhorias palpáveis no conjunto da educação básica.
Não obstante, é de se constatar que a precariedade da formação do corpo docente, a insipiente capacitação para aqueles que se incumbem de gerir e/ou fiscalizar a gestão dos recursos de maneira efetiva e incisiva contribui para elevar o pessimismo quando focamos o olhar com mais vagar, principalmente no ensino municipal.
A Lei nº 9424/96, regulamentadora do Fundef, em seu artigo 4º, dispõe sobre a obrigatoriedade da constituição de “conselhos de acompanhamento e controle social sobre a repartição, transferência e aplicação dos recursos do fundo” (BRASIL, 1996). Davies (2003, p. 507), arrola uma constelação de razões para explicitar as limitações presentes nesse processo de controle social. A primeira delas está na composição desses conselhos, principalmente nas esferas da União e dos Estados, por ter uma formatação mais estatal do que social, porque seus membros, em maioria, eram pessoas vinculadas aos poderes executivos constituídos. Apenas na esfera municipal a composição teria, de fato, maior presença de representantes da sociedade.
O trabalho de Davies (2003, p. 510) assume considerável relevância ao esclarecer diversos equívocos e contradições arrolados em textos oficiais do MEC, os quais deveriam orientar o trabalho dos conselhos do Fundef, ao passo que não se prestam para tanto, tamanha a confusão e equívocos presentes nos textos referidos, tais como, confusão entre a mínima e máxima remuneração de docentes, ampliando dúvidas, quando deveria esclarecer o que se pode ou não custear com os repasses divididos entre 60% e os 40 % dos recursos, cálculo do valor médio aluno/ano, equivalência de recursos a impostos, dentre outros.
Com tamanha imprecisão da parte de técnicos que atuam na mais alta esfera do Poder Executivo, como esperar que pessoas leigas possam fiscalizar e controlar a aplicação dos recursos do Fundef?
O Fundeb foi criado em 2007 em substituição ao Fundef. O que mudou em relação ao Fundef? Enquanto o Fundef só alcançava os alunos matriculados no ensino fundamental regular o Fundeb alcança todos os níveis da educação básica (educação infantil, ensino fundamental e Ensino médio).
O Fundeb é composto dos seguintes recursos:
• 20% do Imposto de Circulação de Mercadorias (ICMS)
• 20 % do Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional às exportações
(IPIexp)
• 20 % sobre Desoneração de Exportações (LC 87/96)
• 20 % do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCMD) • 20% do Imposto sobre Propriedade Veículos Automotores (IPVA)
• 20 % da Quota Parte de 50% do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
devida aos Municípios (ITR)
É importante ressaltar que a implantação do Fundeb, diferente do Fundef, se deu de forma gradativa. Os impostos foram sendo colocados até chegar ao total de 20% no período de 4 anos.
As principais diferenças entre os dois Fundos assim são explicadas por Sena (2008):
Com o Fundeb sinaliza-se a construção do financiamento em uma perspectiva de custo: são ampliadas as categorias etapas, modalidades, tipos de estabelecimento, in-cluindo a jornada, sobre as quais incidem as ponderações. Há mesmo, a exemplo do que havia no Fundef, mas não se cumpriu, uma abertura na direção do custo-aluno-qualidade. A Lei do Fundeb prevê que as ponderações, que podem flutuar numa banda de 0,7 a 1,3, respeitadas as pontuações mínimas previstas em seu artigo 36, § 2º, sejam fixadas com base em estudos de custo realizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais – Inep (artigo 13, I). Entretanto, essa sinalização naufraga e se frustra com a regra do artigo 21, da Lei n. 11.494/07, Lei do Fundeb, que prevê a aplicação indistinta. As ponderações são elementos para a captação de recursos, mas, segundo esse dispositivo, o gasto é livre, isto é, pode-se captar por uma etapa ou modalidade e gastar em outra. Mais do que isso,pode-se, no limite, captar determinado valor pela matrícula pública e aplicá-la na conveniada, e vice-versa. As ponderações podem até orientar, mas não vinculam os gastos. Esse dispo-sitivo, aliás, torna totalmente inócua a regra do artigo 8º, § 5º, da referida lei, o qual prevê que as eventuais diferenças de valor por aluno/ano entre instituições públicas e privadas sejam aplicadas na infra-estrutura da rede pública.
2 METODOLOGIA
O trabalho de pesquisa se classifica como de caráter exploratório. Conforme Veiga e Gondim (2001), esse tipo de pesquisa pode ser caracterizado também como um recurso para compreender o processo de construção das percepções, atitudes e representações sociais de grupos humanos.
Em se tratando de uma pesquisa exploratória o foco do estudo se concentra na comparação dos dois últimos anos do Fundef e os dois primeiros anos do Fundeb, observando os impactos da passagem do Fundef para o Fundeb e dentre os problemas formulados intenta compreender de que modo os conselheiros, os gestores e os professores que integram o sistema de ensino do município pesquisado perceberam os impactos da passagem do Fundef para o Fundeb.
2.1 FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS
A delimitação do referencial teórico-metodológico ultrapassa o campo circunscrito às ideias positivistas, as quais, se levadas a efeito nesse trabalho apontaria para um survey
baseado no estudo dos documentos originários do Fundef e Fundeb, intentando estruturar o
modus operandi da efetivação desses instrumentos de política pública pela via governamental
e parlamentar, quantificando dados, cifras e posicionamentos favoráveis ou contrários.
Todavia, se faz necessário compreender o espaço da pesquisa científica, principalmente nas ciências sociais, afastado da noção de neutralidade de pesquisadores e cientistas. Contribui para esse enfoque o entendimento de que, em se tratando de pesquisas na área da educação, falar de afastamento ou distância entre sujeito e objeto, desloca o sentido, melhor dizendo, ontológica e epistemologicamente não faz sentido afirmar “que a realidade existe independentemente da consciência do sujeito e pode ser apreendida integral ou probabilisticamente” (GONDIM, 2002).
comportamento humano, que se apoiar em apenas um deles para dar conta do fenômeno humano é insuficiente” (GONDIM, 2002).
Há que se concordar que dúvidas, erros, indecisões fazem parte da ação humana e do mundo material onde também estão inseridos os cientistas e pesquisadores e a estes não parece acertado afirmar que estão imunes às vicissitudes do Homo sapiens como muitos
positivistas intentam fazer crer.
São muitos os desafios com os quais convivem pesquisadores na seara educacional, em especial, acerca do enquadramento teórico-metodológico para que não incorram em movimentos de “recuo da teoria”, conforme bem precisaram Kuenzer e Moraes (2005, p. 1352), apontando determinados “praticismos” que consideram suficientes o “saber fazer” e pragmatismos afins.
Com apoio de Lakatos e Marconi (2003, p. 200) foi elaborado roteiro para decodificação das entrevistas realizadas com três grupos focais distribuídas em distintos atores, dentre estes, professores da rede municipal de ensino, diretores das escolas públicas municipais, e, membros dos conselhos Fundef e Fundeb atuantes durante o período pesquisado. O roteiro trás como requisito importante, em se tratando de análise das respostas, a validade, relevância, especificidade, clareza, profundidade e extensão.
2.2 O PERFIL DO MUNICÍPIO ESTUDADO
O Município objeto da presente análise localiza-se em Goiás, na região denominada Entorno do Distrito Federal. O Município ocupa uma área geográfica de aproximadamente 4 mil km2 e é originado do arraial povoado por garimpeiros e escravos que chegaram à região em busca de ouro. Quando do declínio das atividades mineradoras, muitos permaneceram nos arredores do arraial e se dedicaram à lavoura e à criação de gado.
Os habitantes do Município contavam, à época, com duas bibliotecas, uma sala de espetáculos, um museu, sete ginásios poliesportivos, todos mantidos pelo poder público municipal, além de uma rádio AM/FM e uma geradora de televisão. A maior fonte de emprego estava no comércio, seguido de perto pela administração pública e indústria de transformação.
O número de empreendimentos industriais totalizava 167, no ano de 2007, conforme registrou a Secretaria de Planejamento do Governo de Goiás. A produção no campo, dados de 2007, registrou 129.200 toneladas de milho em grãos, 770 toneladas de arroz em casca, 98.000 toneladas de soja, 46.440 toneladas de feijão, 37.800 toneladas de sorgo e 5.232 toneladas de trigo.
O Município no ano de 2007, segundo contagem do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), reunia uma população de 196.046 habitantes. Em 1996 essa população era de 242.522. Atualmente a estimativa é de 203.000 habitantes. O expressivo decréscimo populacional decorreu de alguns processos de emancipação que resultaram em novas cidades integrantes da Região do Entorno.
Os dados do IBGE para o Município, em 2007, registravam que, do contingente populacional total, 18.080 eram crianças (sexos masculino e feminino somados) na faixa de 0 a 4 anos, 16.651 na faixa de 4 a 9, 14.671 na faixa de 10 a 14 e, por fim, 14.931 na faixa de 15 a 19 anos. Observa-se pelos dados coletados que trinta por cento do contingente populacional compunham uma população jovem, em idade escolar compatível com a educação básica.
2.3 FONTES E INSTRUMENTOS DE PESQUISA
A revisão bibliográfica se ampara na produção da literatura contemporânea ao estudo em tela sem prejuízo de citações distribuídas ao longo da pesquisa, o que facilita a compreensão do trabalho acadêmico ora desenvolvido. Busca-se ampliar a construção teórica na revisitação de autores que discutem o financiamento da educação na perspectiva do alargamento da democracia e cidadania, da compreensão de educação enquanto direito fundamental estruturante da autonomia das pessoas, da participação democrática na gestão escolar, da compreensão das estruturas de poder e dos fenômenos sociais, sempre com o cuidado de não incorrer em “sincretismos teóricos e metodológicos, empirismos, relativismos e visões pragmatistas que comprometem a produção de conhecimento” (KUENZER; MORAES, 2005, p. 1357), além de ampliar em larga escala a possibilidade de eventuais conflitos epistemológicos.
Segundo Triviños (1987, p.109) esse tipo de investigação não exime o pesquisador de realizar a revisão de literatura, as entrevistas, o emprego de questionários etc., tudo dentro de um esquema elaborado com a severidade característica de um trabalho científico. Em concordância com o autor acrescentou-se ao roteiro de pesquisa a análise documental e busca nas fontes primárias.
De igual forma, dedicou-se atenção aos demais aspectos presentes em dados agregados anuais, acerca da situação dos municípios em estudos similares ou aproximados; dados recolhidos em páginas oficiais e websites acerca do Município estudado; quantitativo de
matrículas de alunos da educação infantil, ensino fundamental de primeira à quarta série, alunos matriculados na modalidade Educação de Jovens e Adultos; grupos focais com gestores escolares integrantes do quadro de pessoal das escolas do ensino municipal, professores dessa mesma rede de ensino e conselheiros do extinto Fundef e atual Fundeb.
As tabelas apresentadas neste estudo foram elaboradas com o cuidado de preservar nomes de escolas, localidades e equipamentos públicos. Os dados quantitativos nas tabelas elaboradas a partir de questionários respondidos estão separados por freqüência, ou seja, a quantidade de vezes em que o dado foi levantado. O percentual (%) refere-se à percentagem total apurada e à percentagem válida (% válida), ocasião em que se desprezam os não respondentes.
3 O FUNDEF E A APLICAÇÃO DA VINCULAÇÃO CONSTITUCIONAL
O Fundef teve sua origem em 1996, com a edição da Lei 9424/96, regulamentadora da EC nº 14/96, o que propiciou, em 1998, o início dos repasses a Estados e Municípios amparados neste imperativo legal, distribuindo recursos em conformidade com o número de alunos matriculados no Ensino Fundamental, registrando até 2006, dez anos de pleno funcionamento, quando então passou a vigorar o Fundeb. Na tabela 1, a seguir, estão dispostas as Transferências da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), para o Município nos anos 2005 a 2008, valores expressos em Reais:
Tabela 1 - STN – Transferências constitucionais, acessado em setembro de 2009
Ano FPM ITR LC 87/96 CIDE FEX FUNDEF FUNDEB Total
2005* 27.259.868,94 151.101,10 219.175,30 727.184,40 187.513,70 20.193.141,00 48.737.984,50 2006* 28.894.785,60 131.811,20 122.507,20 703.889,90 292.862,20 20.501.170,70 50.647.026,80 2007* 30.472.699,99 150.169,90 111.095,00 706.270,20 228.955,30 26.052.020,7 57.721.211,20 2008 35.335.232,10 152.321,85 115.169,64 560.109,30 695.776,76 31.488.727,91 68.347.337,64 % 2005/
2008 30% 1% -47% -23% 271% 2% 21% 40%
Fonte: A Autora
(*) valores atualizados para dezembro de 2008 – IGP-DI FGV
O primeiro efeito que se pode perceber pela tabela 1, é o expressivo crescimento (40% no total) que se verifica nos repasses das transferências constitucionais feitas pelo Tesouro Nacional. Os recursos chegam ao Município de maneira “carimbada”, ou seja, a União opera o repasse de modo detalhado, facilitando ao gestor público, aos munícipes e àqueles agentes públicos em condições de fiscalizar os recursos recebidos e aplicados, a identificação da origem dos recursos e de que maneira estes se encaixam no “bolo” das receitas municipais, “bolo” este que, em uma quase década de existência (1998-2006), teve como ingrediente o Fundef, aumentado em sua dosagem, de 5,1 milhões iniciais, para mais que o quádruplo, 20,5 milhões no derradeiro ano de vigência do Fundef. Ano após ano os valores repassados cresceram positivamente sem que nenhum exercício dessa série tenha apontado redução ou estagnação nos repasses.
O aprendizado imediato que se pode perceber, ao olhar a tabela 1, reside na possibilidade de realizar planejamentos educacionais com maior tranquilidade. Fazemos essa observação com o cuidado de não parecer ufanista, tendo o olhar fixo não somente os repasses do Fundef, mas também nos significativos repasses do FPM. Mesmo os recursos provenientes do ITR, Lei Complementar (LC) 87/96, da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) e do Fundo de Compensação das Exportações (FEX), recursos que com ligeiras variações, resultam em incrementos ascendentes a cada exercício, com destaque para o Fundef e o FPM, rubricas que mantém sólido incremento de receitas quando confrontados com os anos atrás.
Interessante observar em outra publicação da Secretaria do Tesouro Nacional –
(BRASIL, 2006, p. 13) um registro que confirma o quadro abaixo, ao constatar que, “no período considerado, as transferências que apresentaram maior incremento foram aquelas referentes ao SUS, Fundef, Salário Educação e Fundo Nacional de Desenvolvimento para a Educação (FNDE), as quais apresentaram taxas de crescimento nominal de 279,1%”, percentual que se aproxima bastante das variações positivas, ver na tabela acima, (243% equivalentes ao FPM; 238% equivalentes ao Fundef ao longo de sua existência, e o registro de que os repasses do Fundeb praticamente se equiparam com o FPM), percentuais estes encontrados no cotejo das transferências constitucionais obrigatórias, ou seja, o cumprimento da vinculação de recursos destinados aos municípios.
Em conclusão, quando se trata do Município estudado e da região na qual se encontra integrado, pode-se perceber, que embora a maioria dos municípios não reúna uma estrutura arrecadadora e fiscalizadora eficiente e moderna, em se tratando de transferências e impostos, os mecanismos de repasses da União, do Distrito Federal e do Estado de Goiás favorecem os municípios que integram a Ride.
3.1 DADOS DEMOGRÁFICOS COM REFLEXOS NA EDUCAÇÃO
Tabela 2 - Naturalidade dos alunos
Fonte: A Autora
À primeira vista desponta a informação de que cerca de 40% dos alunos são naturais do Distrito Federal. Alunos naturais do Município vêm em seguida, com aproximadamente 31% dos casos. Um exame mais acurado dessa informação nos revela que o nascimento das crianças no Distrito Federal acontece em decorrência da circunvizinhança e da facilidade de acesso ao sistema hospitalar do Distrito Federal, por intermédio do SUS, vez que o Distrito Federal engloba um número maior de hospitais-maternidade, explicando dessa forma a expressiva concentração de crianças ali nascidas e registradas.
Não há que se descartar a possibilidade de que esse contingente de alunos possa estar inflado pelo êxodo de pais que se deslocam de outras regiões do país em busca de melhor condição de vida no Distrito Federal, incluindo moradores de invasões e assentamentos que findam por aumentar a população do Município estudado em busca de alugueis mais baratos ou mesmo aquisição de moradia definitiva, quando comparados os custos de aquisição aos valores praticados no Distrito Federal. Concorrem para reforçar esse entendimento os dados constantes da tabela 3, quando se constata que 88% desses alunos moram ou com os pais, ou somente com a mãe, ou somente com o pai.
Frequência % % Válida % Acumulada
Distrito Federal 5.616 34,65 40,05 40,05
Goías 2.173 13,41 15,50 55,55
Norte 142 0,88 1,01 56,56
Nordeste 1.208 7,45 8,62 65,18
Outros Estados do Centro Oeste 111 0,68 0,79 65,97
Sul / Sudeste 446 2,75 3,18 69,15
Naturais do Município 4.325 26,69 30,84 99,99
Sub-total 14.022 86,52 100,00
Não responderam 2.184 13,48
Tabela 3 - Com quem mora o aluno
Frequência % % Válida % Acumulada
Com os pais 9444 58,3 60,2 60,2
Com a mãe 3970 24,5 25,3 85,5
Com o pai 465 2,9 3,0 88,4
Com os pais, avós e irmãos 683 4,2 4,4 92,8
Com os avós 704 4,3 4,5 97,3
Outros 429 2,6 2,7 100,0
Sub-total 15696 96,9 100,0
Não responderam 510 3,1
TOTAL 16206 100,0
Fonte: A Autora
Em estudo semelhante, realizado igualmente na Região do Entorno, porem em município diverso, Pascoalino e Gomes (2001, p. 127) registraram a condição do intenso fluxo migratório que caracteriza o Município por ele estudado como cidade-dormitório:
[...] Inúmeras famílias que, na impossibilidade de viverem em Brasília, Provavelmente devido ao custo de vida, procuraram refúgio em localidades próximas, com características econômicas e culturais interioranas. Essas pessoas integram o grande fluxo migratório que, nas duas últimas décadas, tem rumado a Brasília, proveniente, principalmente, das regiões mais carentes do Norte e Nordeste do País.
Nessa pesquisa, vislumbraram-se os efeitos do processo migratório, todavia, com o chamado efeito “cidade-dormitório” – denominação atribuída às cidades que não reúnem condições de prover empregos para a População Economicamente Ativa (PEA), fazendo com que diuturnamente a massa que integra a PEA da localidade se desloque para fora da cidade, retornando apenas para dormir em casa – em situação bem reduzida, quase residual, conforme podemos constatar ao cruzar as informações constantes das tabelas 4 e 5, registrando que mais da metade dos pais informou como local de trabalho o próprio Município pesquisado.
Tabela 4 - Onde o pai trabalha
Frequência % % Válida % Acumulada
No Município 4.680 28,9 52,8 52,8
Distrito Federal 3.168 19,5 35,7 88,5
Outros municípios de GO 1.018 6,3 11,5 100,0
Sub-total 8.867 54,7 100,0
Não responderam 7.339 45,3
TOTAL 16.206 100,0
Ao cotejar as informações contidas nas tabelas 4 e 5 se constata que a proporção de mães que trabalham no Município supera, com folga, mais da metade do contingente pesquisado, e que fato semelhante ocorre com os pais, afastamos com maior segurança a noção de que o Município estudado possa ser caracterizado como cidade-dormitório:
Tabela 5 - Onde a mãe trabalha
Frequência % % Válida % Acumulada
No Município 3.133 19,3 58,6 58,6
Distrito Federal 1.764 10,9 33,0 91,5
Outros municípios de GO 452 2,8 8,4 100,0
Sub-total 5.350 33,0 100,0
Não responderam 10.856 67,0
TOTAL 16.206 100,0
Fonte: A Autora
Para melhor compreensão da pressão migratória e seus impactos no Município ora em estudo, e se ter em mente o quão são importantes as migrações, o estudo dos movimentos de populacionais sob os aspectos técnicos de planejamento e implementação das políticas públicas, elaborou-se a tabela 6, cujos dados foram coletados na Secretaria de Planejamento do Estado de Goiás.
Os dados revelam que a Região do Entorno não pode ser tomada em sua totalidade como uma área de fortes fluxos migratórios. O crescimento populacional da região no período estudado variou negativamente em dois pontos percentuais. Para todo o Estado de Goiás a taxa média geométrica de crescimento anual em 2008 foi de 1,96% e a do Brasil foi de 1,39%. Na tabela 6, percebe-se, de modo surpreendente, que Águas Lindas, cidade com histórico de grande demanda migratória, sofreu considerável redução em seu número de habitantes (-12%).
Outro aspecto que merece estudo mais detalhado parece indicar uma razoável pressão migratória intrarregional, conforme tabela 6, um contingente de 15,5% declarou ser natural do Estado de Goiás. É bem provável que parte considerável dessas pessoas se desloque dentro da própria Microrregião.
