A perspectiva de melhor orientar e ampliar o arco de visibilidade acerca das considerações presentes na literatura especializada sobre o nascimento, vida e morte do Fundef, bem como as predições e projeções para o Fundeb, não deve ser entendida como um processo de reducionismo ao bem e mal, ao certo e errado.
O propósito maior, contido nesse esforço de buscar identificar nos argumentos teóricos, diferentes posicionamentos, alguns favoráveis, outros contrários, caminha na direção de estabelecer um diálogo crítico, reflexivo e comparativo, que auxilie avaliação dos acertos e erros presentes na concepção, implantação e gestão tanto do Fundef quanto do Fundeb.
A CF/88 acolheu a Emenda Constitucional nº 14/96, conforme relata Cury (2007), e, ao fazê-lo, subvinculou ao Fundef os recursos já dedicados à MDE. Esse Fundo foi regulamentado por lei e de tal forma, foi considerado, efetivamente, uma conquista do ponto de vista do direito positivo, o que deve ser registrado como avanço importante na manutenção do ensino fundamental.
Inegavelmente, a instituição do Fundef, enquanto política pública, elaborada para garantia de financiamento da educação propiciou um redesenho no quantitativo de matrículas de alunos do ensino fundamental, com ênfase nas séries iniciais, todavia, não apenas nessas séries, mais sim em na totalidade desse nível de ensino, com forte impacto nos municípios das mais diferentes regiões do país, impulsionando esse quantitativo a saltos que elevaram de 35% em 1991 para 60% em 2006, o quantitativo de matrículas, entendendo esses percentuais enquanto responsabilidade dos municípios em contrapartida às responsabilidades dos Estados e da União.
Aproveitando os percentuais detalhados por região, no intervalo de tempo compreendido entre 1991 e 2006, observou-se na Região Nordeste o salto de 53 para 77 pontos percentuais, seguida pela Região Norte, de 37 a 63%, Regiões Sul, de 37 a 51% e Sudeste de 21 a 51%, e por fim a Região Centro-Oeste, de 25 a 48%.
Esse processo de intensa municipalização do ensino é visto de maneira positiva pelos pesquisadores, até porque, a despeito de muitas dificuldades, a vida e a presença no município
sugerem maior aproximação entre a população e os Poderes Executivos e Legislativos municipais. Sob esse aspecto, fica evidente que a vinculação do volume de repasses ao quantitativo de matrículas deva ser creditado na contabilidade dos acertos.
Considerando que a capacidade de financiamento da educação nos municípios é inferior à dos estados e que o quantitativo de matrículas por responsabilidade dos entes federados faz pender a balança na direção dos municípios, com tamanha intensidade e de forma tal que a sustentabilidade desse processo apresenta visíveis sinais de rachadura nos reservatórios dos recursos municipais, embora o quantitativo de matrículas permaneça em ascensão, identifica-se um risco sistêmico com data marcada para a avalanche. O ano de 2020, com o fim do Fundeb e mantidas as condições atuais, revelará um enorme contingente de municípios sem capacidade financeira para atender ao volume de alunos matriculados.
Em uma breve avaliação do Fundef, Davies (2006) assevera que o Fundef não trouxe recursos novos para o cumprimento da promessa de desenvolver o ensino fundamental e valorizar o magistério. O que se vislumbrou, de fato, foi a redistribuição dos recursos existentes e uma realocação entre Estados e Municípios dos impostos que já eram vinculados antes da criação do Fundo.
Acrescenta Davies (2006 p.757) que a não definição, por parte do governo de um padrão mínimo de qualidade, ainda que previsto na LDB, consorciado com o não cumprimento do critério de cálculo do valor mínimo nacional que serviria de base para a complementação federal, fez com que a própria União deixasse de aportar algo em torno de 12,7 bilhões, no intervalo de tempo de 1998 a 2002 (dados do próprio MEC), montante este que pode chegar aos 30 bilhões, quando adicionamos o mesmo critério à falta dos repasses nos anos de 2003 a 2006.
Na perspectiva do controle social, Davies (2003) nos apresenta um trabalho no qual estuda o que ele mesmo denomina de impotência dos Conselhos do Fundef, alertando para o fato de que, na sua própria composição, mesmo respeitando os imperativos legais, esses conselhos são muito mais entes estatais que sociais, ou seja, instâncias apartadas dos aparatos de governo.
Exemplifica tomando por base as composições do Conselho Nacional de Educação, antes de 6 membros, 4 representantes de governo e 2 da sociedade civil, e em nova reformulação, passou a ter 11 membros e destes, apenas 2 representam entidades da sociedade. No âmbito dos Estados a composição em geral abriga 6 membros, sendo que apenas 2 representam a sociedade. Assim, conclui Davies (2003), somente nas esferas
municipais é que os conselhos podem ter uma composição, digamos, mais social e menos estatal.
Outro aspecto a considerar resulta da vinculação do financiamento ao número de alunos matriculados. As escolas, em especial as da área rural e de pequenos municípios, para ampliar a arrecadação tendem a maximizar as dimensões das escolas aumentando o número de alunos por sala, chegando em alguns casos a efetivos superiores a mais de cinquenta alunos por sala, com evidente comprometimento do processo educacional.
Esteves (apud LEHER, 2001) aponta a política de focalização praticada nas presidências do Senhor Fernando Henrique Cardoso (FHC) e denuncia o cunho compensatório e de baixa qualidade, política tal que opera na construção de meios para sustentação da governabilidade com implementações voltadas a efetivação de iniciativas político-administrativas (privatizações, redução do tamanho do Estado, ações de desregulamentação e descentralização), abertura para o chamado “terceiro setor” em processo que, do ponto de vista político resultou na fragilização de diversas organizações sociais engajadas no campo das lutas pelos avanços sociais e defesa da cidadania.
No inventário das prioridades governamentais vamos encontrar, mais uma vez, o registro feito por Esteves (apud FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003), o qual relata a discordância desses autores com a tese de que o ensino fundamental tenha representado, de fato, uma prioridade para o Governo FHC, ainda que em discurso tal assertiva tenha sido amplamente alardeada, o que findou prevalecendo foi a opção pelo ajuste fiscal, concluindo o pensamento ao adicionar os baixos índices de qualidade registrados nesse nível de ensino, como evidência cabal.
Para cimentar a convicção acima retratada, Esteves (2007, p. 217) se apóia no trabalho de Vazquez (2002, p. 70), que assim se expressa:
Corrobora tais pressupostos quando, ao analisar a evolução do montante de recursos provenientes do governo federal "oferecido" como complementação aos estados que não conseguiram atingir os valores mínimos estabelecidos anualmente a título de gasto aluno/ano no ensino fundamental, detecta uma flagrante diminuição deles ao longo dos anos, o que, por sua vez, denunciaria a farsa do princípio equalizador atribuído ao FUNDEF. Ainda segundo o autor, a principal causa de tal restrição orçamentária, avessa às próprias regras formuladas pela União, como veremos adiante, estaria na necessidade "de se obter um superávit primário (programa de ajuste fiscal) para o pagamento dos encargos com os altos juros, não permitindo a alocação dos recursos necessários para a complementação do FUNDEF, entre outros cortes nas políticas sociais
Ainda com base nos escritos de Esteves (2007, p .218) pode-se depreender que outro argumento contrário aos elementos que fundamentam á lógica operativa do Fundef está
lastreada no processo de transferência de verbas, que no entender do autor contraria a lógica social e gera maiores distorções nas magras finanças dos municípios de pequeno porte, objeto de estudo do autor em tese de doutoramento. Não obstante, Esteves (2007, p. 228) observa que a implementação do Fundef, embora tenha atendido ao movimento de satisfação das necessidades do capital financeiro internacional, também propiciou:
O resgate ou a colocação em marcha de diversos aspectos considerados fundamentais para a luta em prol da educação democrática e de qualidade, mesmo a despeito de alguns deles ainda se encontrarem insuficientemente desenvolvidos ou incorporados pela sociedade. Entre tais aspectos destacam-se: a ampliação do debate a propósito do financiamento da educação, em sentido mais amplo; a importância da vinculação de recursos para os diversos segmentos e modalidades educacionais; a necessidade da participação da sociedade no controle dessas verbas, por meio, entre outros mecanismos, de conselhos de acompanhamento e fiscalização; a importância de as prestações de contas tornarem-se públicas e transparentes; a necessidade premente de valorizar condignamente os profissionais da educação, entre uma série de outros fatores.
Anunciando que o propalado “efeito Robin Hood” opera em sentido contrário, Esteves (2007, p. 228) aponta que o fato da composição dos recursos do Fundef incidir de forma indiscriminada e linear no FPM provoca perdas significativas dos recursos devidos aos municípios mais pobres em favor daqueles em melhor situação, causando, portanto, efeito inverso ao propagado, ao se levar em conta que nos menores municípios estão as maiores necessidades em termos de educação pública.
Em síntese não conclusiva, resgatamos o trabalho do Prof. José Marcelino Resende Pinto (2001, p.103) demonstrando que o Fundef provocou um impacto negativo no oferecimento da educação infantil, ocorrendo redução de 125 mil matrículas na educação infantil no período de 1997 a 1999, com o alerta de que esses dados são iniciais, após uma década de crescimento contínuo.
4 O FUNDEB E AS RESPONSABILIDADES DOS MUNICÍPIOS
O Fundeb foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006, regulamentada pela Lei nº 11.494/07, com efeitos a partir de janeiro de 2007 e com vigência prevista para um total de 14 anos (2007 a 2020), com elevação gradual de percentuais até 2010, conforme se observa em publicação do FNDE (BRASIL, 2009):
- Fundo de Participação dos Estados – FPE; - Fundo de Participação dos Municípios – FPM;
- Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS;
- Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações - IPIexp;
- Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores – IPVA; - Imposto Territorial Rural (Quota-Parte dos Municípios) - ITRm; - Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações – ITCMD;
- Ressarcimento pela desoneração de Exportações de que trata a LC nº 87/96; - Receitas da Dívida Ativa incidentes sobre estes impostos.
Além dessas nove fontes de recursos, provenientes dos Estados, Distrito Federal e Municípios, há uma parcela de recursos federais que são assegurados sob a forma de Complementação da União. Essa participação foi estabelecida originalmente em R$ 2 bilhões para 2007, R$ 3,0 bilhões para 2008, R$ 4,5 bilhões para 2009 e, a partir de 2010, em 10% do valor total da contribuição dos Estados, Distrito Federal e Municípios.
O saldo decorrente dos embates legislativos tem apresentado resultados positivos para as diversas instâncias organizadas em luta pelos direitos da criança e do adolescente alargando o leque de medidas legais promotoras do bem estar e do direito da infância e puberdade, como bem observou Guimarães e Pinto (2001, p.94):
Na última década, várias foram as mudanças ocorridas na legislação brasileira que define a garantia de atenção às crianças de 0 a 6 anos, configurando-se, mesmo, num novo ordenamento legal, iniciado pela Constituição Federal de 1988.
A CF/88, no artigo 6º, inclui como direitos sociais a proteção à maternidade e infância (BRASIL, 1988). Nessa mesma esteira temos o Estatuto das Crianças e do Adolescente (ECA), a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), a LDB, entre tantos outros diplomas legais em vigor.
O que se pode perceber nos sistemas de ensino Estaduais e Municipais, é que a atribuição de responsabilidades aos municípios não ocorre, em princípio, de maneira isolada, posto que a responsabilidade solidária é dos Estados e da União, bem como não desobriga ou isenta de responsabilidade a sociedade, enquanto instância capaz de atuar no controle das
condições de acesso e permanência dos alunos nesses sistemas de ensino. Por considerar apropriado à complementação das reflexões contidas nos parágrafos acima tomamos de empréstimo a síntese de Guimarães e Pinto (2001, p.95):
O que se pode concluir é que a oferta e a manutenção dessa modalidade (ensino fundamental) comporta um regime de cooperação e colaboração entre parceiros, envolvendo o poder público municipal (como uma de suas atribuições prioritárias), o poder público estadual e o poder público federal (subsidiariamente), além da sociedade civil, nas suas variadas formas de organização.
O que muda com o Fundeb? Parece ser a grande pergunta. Este trabalho não tem pretensão de elaborar uma resposta cabal. Deve-se considerar que a grande mudança que o Fundeb introduz no cenário educacional brasileiro, em que pese os mais diversos pronunciamentos, pode não estar situada na arena econômica, mas sim na arena social. (não é ato de fé e sim uma hipótese que merece ser aprofundada em estudos mais adiante)
Ao destacar que a faixa etária das crianças de 0 a 3 anos deixa de estar sob o manto da assistência social e passa a integrar os sistemas municipais de ensino, conforme registram Guimarães e Pinto (2001, p. 93), o processo que se desencadeia se dá no deslocamento da lógica de crianças sob guarda, cuja responsabilidade maior residia em cuidados com alimentação, higiene e proteção, atividades tais que não requeriam obrigatoriamente funcionários com qualificação educacional e pedagógica, para um novo patamar no qual está presente a ideia de crianças em ambientes educativos, portanto, na condição de alunos confiados a professores, aos quais, efetivamente, se requer competência profissional condizente com as atribuições.
É no decorrer desse processo social e político, capaz de operar mudanças nos sistemas municipais de ensino, os quais terão que se adequar para supervisionar e gerir a rede pública e privada, enfrentar o desafio de capacitar seus professores e fiscalizar a capacitação daqueles que atuam na rede privada, elaborar requisitos técnicos e pedagógicos para melhor atuação das creches e pré-escolas envolvem, além de grandes desafios, consideráveis possibilidades de melhoria da atenção e cumprimento dos direitos das crianças e adolescentes.
Diversos educadores e pesquisadores registraram a responsabilidade dos municípios com a educação básica, que hoje compreende a educação infantil, com creches e pré-escolas, as primeiras séries iniciais e o ensino fundamental mais amplo, com a nova seriação que atende do 1º ao 9º ano. Desde o Império, às províncias era delegado o ensino primário. Ocorre que nas províncias do Brasil Império não existia, à época, o que atualmente se denomina de
cidadãos, e mais ainda, os habitantes das vilas não se enquadravam no moderno conceito de cidadania.
Entre 1564 e 1576 a Coroa Portuguesa estabeleceu por alvará a “redízima dos dízimos como esmola para sempre para sustentar o Colégio da Bahia”, este, primeiro e, em seguida, o Colégio do Rio e, posteriormente, o de Olinda (FÁVERO; BRITTO, 2002, p. 764). As cartas do Padre Inácio de Loiola bem demonstram o que ora se busca explicitar, na oportunidade em que ele relata a vida do colono e o faz com as cores da “imoralidade sexual e político- econômica, como a mancebia com as índias, violência contra índios aldeados e padres, a instrumentalização das ordens-régias sobre a guerra justa na captura de mão-de-obra escrava ou extermínio do gentio” (FÁVERO; BRITTO, 2002, p. 765). Ou seja, em geral, não eram aquelas pessoas cidadãos de direitos e sobre estes direitos, se é que alguns os possuíam, pouco se sabe sobre eles.
Com o esforço de evitar que o preâmbulo acima pareça deslocado do presente trabalho, busca-se dialogar com o estudo que Beatrice Carnielli (2000), realizou acerca do “dispêndio com a instrução elementar no Império”. A autora sustenta uma considerável polêmica com Vanilda Paiva e Otaíza Romanelli, argumentando a tese de que “a baixa escolarização no período deve ser buscada em fatores socioeconômicos e não, primordialmente, na alocação de recursos públicos” (CARNIELLI, 2000, p. 27). Para reforçar o argumento, a autora registra que, mesmo com a arrecadação deficitária frente às despesas “em 1823, o Governo Central contava com uma receita de 3.802.434 contos, para uma despesa que montava em 4.702.434, com o consequente déficit de 900 mil contos” (CARNIELLI, 2000, p. 29), as províncias mantiveram uma constância no aporte de recursos para a instrução primária.
Com o término da relação metrópole-colônia após a chegada da Corte Portuguesa, e, mais tarde, assumindo como indenização a Portugal, parte da dívida que a Coroa Portuguesa detinha com a Inglaterra, a situação de endividamento do Brasil piorou muito. Ainda que se possa concordar que o Brasil viveu períodos de crescimento populacional e de riquezas com as economias do açúcar, do ouro, do café, da borracha, entre outras possibilidades sazonais, o fato é que a divida pública se constituiu em ônus constante sobre essas riquezas, conforme a autora registra:
Em que pese o surto de desenvolvimento econômico impulsionado pela exportação do café e da borracha, o erário público do Império era cronicamente deficitário. Se a inflação, pelo menos em índices alarmantes, esteve ausente, o endividamento externo drenava parte considerável da renda tributária. (CARNIELLI, 2000, p. 37).
Em seu raciocínio, a autora registra que as províncias alocaram recursos de monta à instrução primária, chegando a cerca de 20% das receitas arrecadadas, e o fez com o objetivo de pavimentar a conclusão de que, embora se reconheçam os baixos índices de instrução no período, estes não devem ser somente creditados apenas ao custeio, mas, sobretudo, às condições sociais vigentes à época: baixa demanda, não reconhecimento do valor que hoje se atribui a educação, restrições à presença feminina nas escolas. Não obstante, o tema preponderante aqui reside no fato da responsabilidade das províncias ficarem com os encargos da instrução primária, com o acréscimo de que esse ordenamento se mantém vigente até os dias atuais.
Paralelo ao emaranhado normativo, jurídico, orçamentário e tributário que dificulta a compreensão dos recursos investidos, tem-se igualmente uma espécie de flutuação terminológica acerca da educação infantil, que nos idos coloniais se confundia com a catequese, depois ensino de primeiras letras, seguido de ensino primário, ou séries iniciais (de 1ª a 4ª), admissão, ginásio, e, séries finais (de 5ª a 8ª), e quando somadas essas duas seriações é costume se falar em ensino de primeiro grau. Cabe ainda acrescentar as creches e a pré- escola. Essa pluralidade terminológica foi ampliada com o conceito de educação básica, que reúne todas as modalidades amparadas nessa amplitude terminológica ao antigo curso colegial, ou mais atual ensino médio.
Essa temática reúne, portanto, alguns pontos cardeais para compreendermos a importância de políticas públicas como a implantação do Fundef e do Fundeb. Primeiro, a necessidade de desvendar, terminologicamente falando, as políticas aplicadas e as respectivas modalidades de ensino alcançadas. Compreender a profundidade das ações e direcionamentos realizados pelo poder público e os eventuais resultados produzidos, para então avaliar avanços ou retrocessos.
Sem esse esforço é muito difícil identificar o liame entre as responsabilidades dos gestores públicos e as genuínas conquistas sociais decorrentes de mobilização social, participação na vida democrática dos Estados e Municípios, fruto da liberdade, do estado de direito que propicia o livre funcionamento de organizações políticas e sociais. É esse clima que se intenta perceber quando falamos de avanços e novas conquistas. Cresce ainda mais de significado a noção de cidadania, o momento em que as conquistas se convertem em direitos do cidadão e são recepcionadas e exercidas como responsabilidade dos governantes.
Efetivamente, após uma década com o Fundef, os pesquisadores são unânimes em afirmar que o processo de universalização do ensino fundamental foi quase que plenamente alcançado. É bem residual, no ensino fundamental, o percentual de crianças em idade escolar
fora das escolas. A crítica mais corrente ao Fundef repousa no desafio de suprir a ausência de qualidade nesse nível de ensino. Encerrado o prazo de atuação do Fundef é chegada a hora de dirigir os holofotes da qualidade e equidade para o período de vigência do Fundeb.