Controle da despesa pública com pessoal no âmbito da função executiva do poder estadual

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO MESTRADO EM CONSTITUIÇÃO E GARANTIA DE DIREITOS. MÁRIO AUGUSTO SILVA ARAÚJO. CONTROLE DA DESPESA PÚBLICA COM PESSOAL NO ÂMBITO DA FUNÇÃO EXECUTIVA DO PODER ESTADUAL. NATAL/RN 2017.

(2) MÁRIO AUGUSTO SILVA ARAÚJO. CONTROLE DA DESPESA PÚBLICA COM PESSOAL NO ÂMBITO DA FUNÇÃO EXECUTIVA DO PODER ESTADUAL. Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito (PPGD), do Centro de Ciências Aplicadas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial de obtenção do título de Mestre em Direito. Orientador: Prof. Dr. Vladimir da Rocha França. NATAL/RN 2017.

(3) Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA. Araújo, Mário Augusto Silva. Controle da despesa pública com pessoal no âmbito da função executiva do poder estadual / Mário Augusto Silva Araújo. - Natal, 2017. 180f.. Orientador: Prof. Dr. Vladimir da Rocha França.. Dissertação (Mestrado em Direito) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Programa de Pós-graduação em Direito.. 1. Despesa pública com pessoal - Dissertação. 2. Planejamento - Dissertação. 3. Lei de responsabilidade fiscal - Dissertação. 4. Participação popular - Dissertação. I. França, Vladimir da Rocha. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.. RN/BS/CCSA. CDU 336.5:351.

(4) DEDICATÓRIA. Dedico este trabalho aos meus pais, Mário Cipriano de Araújo e Maria de Fátima da Silva e aos meus irmãos, Gregório Luís Silva Araújo e Maria Manuela Silva Araújo, por sempre terem acredito no meu potencial e pelo incentivo constante..

(5) AGRADECIMENTOS Agradeço a minha persistência por ter me apoiado em todo o caminho que percorri até aqui passando por atribulações que nunca imaginei passar. Além de começar a me conhecer, aumentei a minha Fé e alternando os estudos desta pesquisa descobri um novo mundo no qual estou mergulhado cada vez mais que é a vida em Jesus Cristo. Aos Evangelistas Mateus, Marcos, Lucas e João por serem coautores da obra mais rica a qual tive oportunidade de pesquisar: o Novo Testamento. Ao movimento espírita do Estado do Rio Grande do Norte nas pessoas de Assis Pereira e Ronaldo Ferreira por ter contribuído para a minha formação cívica e cristã ao longo deste tempo. Ao senhor Antônio Alber da Nóbrega por confiar em meu potencial desde a época em que eu era estagiário na Secretaria de Administração e Recursos Humanos do Estado do Rio Grande do Norte, a quem me entregou a Coordenação da Assessoria Jurídica daquela pasta logo quando me formei e por me incentivar até hoje. Tanto na vida acadêmica, como na profissional e na pessoal. Agradeço também ao amigo Polion Torres por acreditar em mim e na minha vontade de colaborar com uma administração pública eficiente e proba conforme determina a Constituição Federal e como merece toda a sociedade seja qual for o ente federado a qual integra. Muito obrigado, Polion! Ao meu colega de especialização Guilherme Udre por me abrir as portas para a docência no ensino superior. Aquele Axé, mermão! Higor Kaliano, meu colega de mestrado e de docência, também é destinatário dos meus agradecimentos por ter me proporcionado a primeira oportunidade de lecionar em um curso de pós-graduação em Direito durante este período, ocasião na qual levei minha pesquisa para a especialização em Direito Constitucional, Administrativo e Tributário da Faculdade Estácio. Ao meu professor orientador Vladimir da Rocha França por ter acreditado no meu projeto de pesquisa e ter contribuído de maneira tão prestativa na condução desta pesquisa. Obrigado também, professor, por todas as oportunidades em relação à docência, desde o estágio à docência até os.

(6) eventos da sua base de pesquisa. Obrigado por tudo que o senhor fez e faz para o desenvolvimento do Direito Administrativo. Ao professor Fabiano Mendonça pela paciência e responsabilidade pela qual conduziu comigo a turma de noções de direito administrativo comigo no estágio à docência no curso de gestão de políticas públicas. Meu muito obrigado também para Andréa da Silveira Lima Rodrigues pela oportunidade que me foi dada em integrar os quadros da Consultoria Jurídica do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte no começo deste ano de 2017 e pela paciência em relação aos pareceres com tantas referências bibliográficas; hábito adquirido durante este período de Mestrado. Agradeço também aos meus colegas de trabalho pela receptividade em relação à problematização desta pesquisa que sempre levava para discutir quase que diariamente, por vezes indignado, com eles na Consultoria Jurídica. Vinícius Araújo da Silva, Ronald Medeiros de Morais; Edmilson Andrade Júnior, Alex Alfredo Meroni e Maria Elza Bezerra Cirne: saibam que vocês também colaboraram bastante para o amadurecimento das linhas vindouras. Agradeço também ao meu núcleo familiar composto pelos meus pais Mário Cipriano e Maria de Fátima e meus irmãos Gregório Luís e Maria Manuela. Nunca fugi das minhas convicções. Fugi e fujo do medo de ficar desempregado, mas não das minhas convicções. Portanto, cara (o) leitor(a), nunca fuja das tuas. Mas primeiro tenha segurança sobre elas. A raiz é responsável pelo sabor do fruto. Ademais, agradeço ao grupo do whatsapp do salesiano por sempre discutir a conjuntura econômica, política e social, principalmente às segundasfeiras, o que sempre me motivava no desenvolvimento deste trabalho tão sério. Que todos os nossos dias sejam segundas-feiras, pessoal. Por fim, agradeço a pessoa da Professora Karolline Lins Câmara Marinho de Souza pela sensibilidade quanto às observações na qualificação desta dissertação. A professora Karol presenciou a minha primeira aula na vida docente, no começo do mestrado, na seleção para professor substituto da UFRN, enquanto componente da banca avaliadora e neste final é responsável pela avaliação da minha pesquisa nestes últimos anos..

(7) A cada um conforme as suas obras – Jesus Cristo. Mateus, 16:27..

(8) RESUMO. A despesa pública com pessoal é um tema que recentemente vem ganhando relevância em virtude da dificuldade que os entes federados, especialmente os Estados, estão encontrando em adimplir o seu pagamento. O objetivo deste trabalho é pesquisar a moldura do ordenamento jurídico em relação à matéria para isso se propõe a investigar desde o seu planejamento e até mesmo as formas de controle por intermédio de pesquisa bibliográfica feita através de fontes secundárias como livros e revistas especializadas e o posicionamento dos tribunais através de pesquisas jurisprudenciais. Descobriu-se que o ordenamento jurídico, a começar pela Constituição Federal, determina que a expansão daquele tipo de gasto deve ter planejamento estratégico que determina harmonia com as leis orçamentárias. Além disso, observou-se também que a legislação de regência, balizada pela lei complementar nº 101/2000, também conhecida como lei de responsabilidade fiscal, indexa o crescimento da despesa pública com pessoal à receita corrente líquida dos entes políticos com o objetivo de proporcionar o crescimento sustentável daquele tipo de gasto público. Percebeu-se também um sistema específico de controle que legitima a exoneração compulsória de servidores públicos comissionados ou efetivos. Estáveis ou não para garantir o custeio da folha de pessoal conforme determina o art. 169 da Constituição Federal. O crescimento da despesa pública com pessoal também deve ter pertinência jurídica com os princípios que estruturam o exercício da função administrativa. Ademais, o Estado Democrático de Direito determina que os atos da administração pública devem passar pelo crivo do controle externo, que engloba, nos parâmetros estabelecidos por esta pesquisa, a função legislativa do Poder, a sociedade e os tribunais de contas. O controle externo da política remuneratória no serviço público envolve desde a apreciação da matéria nas comissões de justiça e cidadania e orçamento, até a realização de audiências públicas onde não somente os servidores públicos e/ou sindicatos representativos podem participar das discussões, mas também toda a população, que com o acesso aos relatórios contábeis com destaque para o relatório de gestão fiscal, deve participar do processo de tomada de decisão correlato à expansão da despesa pública com pessoal.. Palavras-chave: despesa pública com pessoal; planejamento; controle, lei de responsabilidade fiscal; participação popular..

(9) ABSTRACT Public expenditure on personnel is a subject that has recently gained relevance due to the difficulty that the federated entities, especially the States, are finding in paying their bills. The objective of this work is to investigate the legal framework in relation to the subject for which it proposes to investigate from its planning and even the forms of control through bibliographic research done through secondary sources such as books and specialized magazines and the positioning courts through jurisprudential research. It was found that the legal system, beginning with the Federal Constitution, determines that the expansion of this type of spending must have strategic planning that determines harmony with the budget laws. In addition, it was also observed that the regulative legislation, defined by supplementary law No. 101/2000, also known as fiscal responsibility law, indexes the growth of public expenditure with personnel to the net current revenue of political entities with the objective of providing the sustainable growth of that type of public expenditure. It was also perceived a specific system of control that legitimizes the compulsory exoneration of public servants commissioned or effective. Stable or not to guarantee the costing of personnel sheet as determined by art. 169 of the Federal Constitution. The growth of public expenditure on personnel must also have legal relevance with the principles that structure the exercise of the administrative function. In addition, the Democratic Rule of Law determines that the acts of public administration must pass through the sieve of external control, which encompasses, in the parameters established by this research, the legislative function of Power, society and the courts of accounts. The external control of remuneration policy in the public service involves from the consideration of the matter in the justice and citizenship committees and budget, until the public hearings where not only the public servants and / or representative unions can participate in the discussions, but also the whole with the access to accounting reports with emphasis on the fiscal management report, should participate in the decision-making process related to the expansion of public expenditure with personnel Keywords: public expenditure with personnel; planning; control, fiscal responsibility law; popular participation..

(10) ABREVIATURAS ADCT – ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade Art. – Artigo LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA – Lei Orçamentária Anual LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal MCASP – Manual de Contabilidade Pública Aplicado ao Setor Público PPA – Plano Plurianual RCL – Receita Corrente Líquida STF – Supremo Tribunal Federal STJ – Superior Tribunal de Justiça TCE – Tribunal de Contas do Estado TCU – Tribunal de Contas da União TJ – Tribunal de Justiça.

(11) SUMÁRIO 1 – INTRODUÇÃO ....................................................................................... 12 2 – A DESPESA PÚBLICA COM PESSOAL NO ÂMBITO DA FUNÇÃO EXECUTIVA DO PODER ESTADUAL ........................................................ 16 2.1 –Requisitos para a expansão instituídos pela Constituição Federal: o diálogo entre as leis orçamentárias .............................................................. 32 2.2 – A legislação de regência: a premissa filosófica da Lei de Responsabilidade Fiscal em relação à matéria ............................................ 45 2.2.1 – A evolução da legislação em relação ao estabelecimento de controles: o ato das disposições constitucionais transitórias, a lei camata I e a lei camata II ............................................................................................ 46 2.2.2 – O atual parâmetro normativo: a lei de responsabilidade fiscal ......... 55 2.3 – Sistema de freios e contrapesos e os mecanismos de controle: termo de alerta, limites prudencial, legal e as vedações de recebimento de recursos estabelecidos pela lei de responsabilidade fiscal e a exoneração compulsória determinada pela constituição federal...................................... 58 3 – A EXPANSÃO DA DESPESA PÚBLICA COM PESSOAL E OS PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: a delimitação do sistema constitucional brasileiro .............................................................. 73 3.1 – Princípio da juridicidade e delimitação normativa ................................ 76 3.2 – Princípio da impessoalidade e a proibição de aumento remuneratório em época de eleição ............................................................. 91 3.3 – Princípio da moralidade administrativa e a responsabilidade com a gestão fiscal ................................................................................................. 101 3.4 – Princípio da publicidade e a divulgação específica de remuneração .. 114 3.5 – Princípio da eficiência e a qualidade do gasto público com pessoal ... 120 4 – O PROTAGONISMO DA FUNÇÃO LEGISLATIVA DO PODER ESTADUAL EM RELAÇÃO À DESPESA PÚBLICA COM PESSOAL: O caso do Estado do Rio Grande do Norte.................................................. 129 4.1 – O devido processo legislativo e a discussão da matéria nas comissões de constituição e justiça e orçamento......................................... 136 4.2 – O Estado Democrático de Direito, a submissão da matéria ao plenário para votação e democracia deliberativa: a importância das audiências públicas ...................................................................................... 143.

(12) 4.3 – O tribunal de contas: do papel pedagógico ao parecer pela desaprovação das contas anuais ................................................................. 149 4.4 – A situação fiscal do Estado do Rio Grande do Norte em relação à despesa pública com pessoal: a iminência de um colapso............................160 5 – CONCLUSÕES ...................................................................................... 167 6 – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................... 171.

(13) 12. 1 INTRODUÇÃO. As. atribuições. funcionais. impostas. pela. Constituição. Federal. à. administração pública demonstram que a mesma necessita lastrear as suas atividades por intermédio de políticas públicas e consequentemente dispor de recursos orçamentários para desempenhar as suas atividades. Nesse sentido, no que diz respeito ao processo de planejamento orçamentário, deve o gestor público observar as competências que lhe são delegadas de forma a alocar recursos suficientes para cobrir as despesas com custeio e investimentos de maneira a atender a demanda da sociedade que o elegeu satisfatoriamente. As despesas com custeio envolvem políticas públicas voltadas para a manutenção de ações basilares como, por exemplo, saúde, habitação, segurança e educação e possuem como elemento primordial a despesa pública com pessoal. Isso porque o servidor público é a representação da vontade do Estado; o verdadeiro responsável por conduzir as prioridades escolhidas em determinado plano de governo. A matéria de remuneração no serviço público possui uma característica multidisciplinar porque engloba regras de direito constitucional, administrativo e financeiro. Em virtude do princípio da autonomia administrativa dos entes federados, cada um pode se organizar da maneira conforme lhe for conveniente. No tocante à organização interna, dentro do espaço territorial dos entes políticos, cada função de Poder (Executiva, Legislativa e Judiciária), além do Ministério Público e Defensoria Pública, também possuem a prerrogativa de se organizarem de acordo com a sua demanda. A organização da política remuneratória no serviço público obedece a um regramento específico que objetiva estabelecer um planejamento estratégico para que a sua expansão aconteça dentro de um sistema de controles. Além da ritualística e da forma, a remuneração no serviço público deve observar planejamento estratégico no que diz respeito ao futuro impacto que.

(14) 13. causará nas contas públicas para que aquele gasto público tenha sustentabilidade orçamentária. Ademais, como o regime jurídico administrativo brasileiro possui como uma premissa basilar a obrigação de que a maioria dos atos administrativos deve ser prescrita em lei, a estrutura de remuneração, uma vez inserida no ordenamento jurídico, pelo fato de ser por intermédio de lei, possui força vinculativa. Forma-se, pois, um plexo de normas jurídicas estruturantes que objetivam dar qualidade à Administração do Erário no tocante à despesa com pessoal na perspectiva de economicidade dos atos correlatos à política remuneratória. O que se deve observar é a importância do zelo em relação à matéria de planejamento orçamentário com a despesa pública de pessoal, pois os recursos com os quais o contribuinte lastreia o Estado já são insuficientes e a sua equivocada alocação é algo que não se deve aceitar. Nesse sentido, toda a atividade orçamentária do Estado em relação à despesa pública com pessoal deve observar, em um primeiro momento, a garantia do custeio da máquina pública e por essa razão deve a administração pública estabelecer um planejamento estratégico para garantir o seu custeio. A gestão fiscal em relação à despesa pública com pessoal resulta em responsabilidade em uma perspectiva multidimensional que envolve aspectos financeiros, de recursos humanos e até mesmo patrimoniais. Por isso estabelece o sistema constitucional regras de controles previstas para garantir o equilíbrio nas contas públicas. Com a reforma administrativa do Estado, instituída pela Emenda Constitucional nº 19/1998, o crescimento da despesa com pessoal passou a ter critérios mais técnicos, porquanto aquele marco constitucional acrescentou à Constituição no que diz respeito à política remuneratória de pessoal que o seu crescimento deveria obedecer a 02 (dois) critérios basilares: a) ser previsto por prévia dotação orçamentária suficiente para atender tanto às projeções como aos acréscimos dela decorrentes; e, b) ter autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias. A lei de diretrizes orçamentárias também é um instrumento de planejamento governamental estratégico, tendo em vista que é por intermédio.

(15) 14. dela que são estabelecidas as metas e prioridades da Administração Pública em relação às despesas de capital, bem como é planejada a elaboração da lei orçamentária anual. Muito embora a Lei Complementar Nacional nº 101/2000 (LRF) não tenha sido o primeiro diploma legal a dispor sobre o limite de gasto com pessoal dos entes políticos que compõem a República Federativa do Brasil, aquele diploma normativo inovou a ordem jurídica no tocante à política remuneratória de pessoal tendo em vista que estabeleceu a obrigatoriedade do planejamento e consequente responsabilidade na gestão fiscal. O grande marco da LRF é o planejamento; é a determinação pela persecução constante da qualidade do gasto público e, para isso, o seu corpo textual obriga o gestor público a administrar o Erário com uma visão estratégica em harmonia com o crescimento econômico, de modo a evitar o endividamento público desenfreado. Como instrumento de planejamento, a LRF, além de estabelecer um limite para a despesa pública com pessoal aos entes federados, o subdivide entre as funções dos Poderes e o Ministério Público, no caso dos Estados. Ocorre que a moldura constitucional constante no art. 169 da Constituição Federal aliada às regras de planejamento previstas na LRF não tem sido suficiente e o que se observa, em relação à despesa com pessoal, é a crescente dificuldade dos Poderes Executivos Estaduais que compõem a República Federativa do Brasil em quitar a sua folha salarial em dia. O que se tem visto recentemente é o fracionamento no pagamento das despesas com pessoal. Foram os casos dos Estados do Rio Grande do Norte, que possui dificuldades em adimplir a folha de pagamento desde o ano de 2013; Distrito Federal, que reprogramou o calendário de pagamento atrasando a quitação da folha para algumas categorias. Minas Gerais também reformulou o seu calendário de pagamento na perspectiva de parcelamento; Rio de Janeiro, que decretou inclusive calamidade pública em suas finanças no ano de 2016 e o Rio Grande do Sul, que inclusive enviou o qual prevê indenização em caso de atraso no pagamento da remuneração. A responsabilidade na gestão fiscal em relação à folha de pagamento, elemento basilar do gasto público, reflete nos demais custeios da máquina.

(16) 15. administrativa o que, por via de consequência, compromete a aplicação de recursos financeiros na busca pelo desenvolvimento da sociedade. Então, se a expansão com gasto de pessoal deve ter prévia dotação orçamentária suficiente e previsão em uma lei estratégica como é a lei de diretrizes orçamentárias, é necessário estudar qual a alternativa que o ordenamento jurídico oferece para eventual situação de descontrole em relação ao adimplemento da despesa pública com pessoal. O objetivo deste trabalho é pesquisar a moldura do ordenamento jurídico em relação à matéria, desde o seu planejamento até mesmo às formas de controle por intermédio de pesquisa bibliográfica feita através de fontes secundárias como livros e revistas especializadas e o posicionamento da jurisdição através de pesquisas jurisprudenciais. Para isso, em seu capítulo primeiro, apresenta como pesquisa os requisitos para a expansão da despesa pública com pessoal no âmbito da função executiva do Poder Estadual e possui como base o art. 169 da Constituição Federal, além do que é estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. No capítulo segundo a intenção da pesquisa é averiguar a correlação temática entre a despesa pública com pessoal e os princípios basilares que regem a administração pública e estão previstos expressamente no art. 37, caput da Constituição Federal: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Por fim, no capítulo terceiro, a pesquisa percorre o sistema de controle da expansão daquele tipo de política pública e estuda a participação popular, o processo legislativo e a atuação dos tribunais de contas como cortes constitucionalmente. responsáveis. por. exercer. o. controle. externo. da. administração pública e traz especificamente a situação fiscal do Estado do Rio Grande do Norte em relação à gestão da despesa pública com pessoal.. 2 A DESPESA PÚBLICA COM PESSOAL NO ÂMBITO DA FUNÇÃO EXECUTIVA DO PODER ESTADUAL.

(17) 16. Durante muito tempo a Sociedade se organizou sob a égide do absolutismo, época na qual o titular do Poder comumente era exercido por um Monarca sendo, pois, o epicentro do Estado; a fonte de onde emanavam todas as ordenações e decisões políticas e jurídicas1. Desde a época do absolutismo o homem sempre lutou para ser protagonista e ter direitos reconhecidos em detrimento da estrutura de Poder do Estado personificado em poucas pessoas. Sendo assim, em meados do Século XVIII eclodiu na Europa um movimento social denominado iluminismo, que resultou na ruptura ideológica do absolutismo para a concepção liberal; onde o indivíduo seria o centro das atenções e destinatário de direitos. Já não se vivia o governo dos homens, mas sim o governo das leis2. Essa vontade em se emancipar e de ter assento no processo de tomada de decisão das decisões políticas da comunidade deu ensejo à formação do Estado de Direito, que possuía como principal instrumento de legitimação a Lei, que atualmente é a Constituição3. 1. Ênio Mores da Silva pesquisa que “O absolutismo iniciou-se com o fim do feudalismo, tomando forma mais robusta à medida que o governante concentrava poderes em suas mãos, atingindo seu pináculo na Idade Moderna, tendo ficado conhecida de todos, nesse período, a frase de Luis XIV: L´Estat c´est moi (“O Estado sou eu”). Esse período histórico somente vem a ser ultrapassado por meio das revoluções europeias, iniciando-se na Inglaterra com a Revolução Gloriosa de 1688, tendo, em decorrência dela, sido assinalada a Bil of Rights em 1689m que instituiu o governo parlamentar inglês. Na França, por sua vez, o absolutismo foi afastado pela Revolução burguesa de 1789. SILVA, Ênio Moraes da. O Estado Democrático de Direito. Revista de Informação Legislativa, v. 42, n. 167, p. 213-229, jul./set. 2005. 2 Ao estudar a revolução francesa com a respectiva ascensão da burguesia ao Poder, Paulo Bonavides anota que: “Visceralmente antagônico à concentração do poder, foi, portanto, o princípio fecundo que serviu para a proteção da liberdade o constitucionalismo moderno, ao fundar, com o Estado jurídico, o governo da lei, e não o governo dos homens, ou seja, a government of law and not a gonvernment of men, conforme asseverou judiciosamente, numa locução já histórica, o insigne John Adams, dissertando acerca da Constituição americana.” BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 11ª edição. Malheiros Editores. 11ª edição. São Paulo/SP: 2013. P. 72. 3 COELHO e ROCHA observam que “No decorrer dos tempos, o direito tradicional tornou-se um elo normativo para passagem das sociedades arcaicas às sociedades evoluídas. Da sociedade de status à sociedade de contratctus. Eram os anos do desenvolvimento da sociedade mercantil. Ainda ocorreu a expansão da sociedade civil em detrimento do Estado, da esfera das relações privadas percebidas como paritárias em detrimento do domínio das relações públicas com caráter não igualitário ou de supremacia de uma parte sobre outra. Previa-se, consequentemente, um amortecimento, senão uma supressão do Estado nas chamadas sociedades contemporâneas. O Estado, que até então detinha um poder de comando exclusivo e irresistível, tornou-se abalizado pelas novas relações sociais do mundo moderno. As sociedades contemporâneas e o Direito criaram um vínculo amplo, embasado no chamado Direito público, assim como no Direito Privado, pela multiplicidade de ações que deveriam ser resguardadas pelos direitos direcionados.”COELHO, Milton Schmitti; ROCHA, Claudine Rodembusch. O Estado de Direito e sua perspectiva constitucional e.

(18) 17. Essa vinculação entre o Estado e a lei durante certo tempo teve como intepretação a prescrição normativa delimitada restritivamente naquelas regras de conduta, também conhecida como positivismo jurídico4. Porém, com o passar do tempo a demanda da sociedade mudou e deslocou valores morais para a interpretação do ordenamento jurídico. A “letra de lei”, portanto, já não é mais suficiente na procura pela justiça. Aquela mudança de parâmetro em relação à interpretação alterou as bases filosóficas do direito e o direito até então legalista, cuja intepretação possuía como protagonista tão somente a lei, passou a ser pós-positivista, onde a busca pela justiça ensejou a valorização moral na interpretação do direito5. Atualmente, a organização da vida em sociedade é regida pelo Estado Constitucional, aquele pelo qual a Constituição representa o pacto social de todos por todos, porquanto é o instrumento de representação estatal eleito pelos cidadãos que integram o seu povo. A valoração dos princípios que compõem a estrutura filosófica do ordenamento jurídico deve se sobrepor a intepretação literal do texto normativo oriundo das leis que até então se utilizava de uma perspectiva puramente gramatical6. democrática. Revista da Faculdade de Direito do Sul de Minas, Pouso Alegre, v. 28, n. 2:93120, jul./dez. 2012 4 Norberto Bobbio anota que “O positivismo jurídico, definindo o direito como um conjunto de comandos emanados pelo soberano, introduz na definição o elemento único da validade, considerando portanto como normas jurídicas todas as normas emanadas num determinado modo estabelecido pelo próprio ordenamento jurídico, prescindindo do fato se estas normas serem ou não efetivamente aplicadas na sociedade: na definição do direito não se introduz assim o requisito de eficácia”. BOBBIO, Norberto. O Positivismo Jurídico. Lições de Filosofia do Direito. Editora Ícone. São Paulo/SP: 1999, p. 142. 5 Luís Roberto Barroso observa que “A doutrina pós-positivista se inspira na revalorização da razão prática, na teoria de justiça e na legitimação democrática. Nesse contexto, busca ir além da legalidade estrita, mas não despreza o direito posto; procura empreender uma leitura moral da Constituição e das leis, mas sem recorrer a categorias metafísicas. No conjunto de ideias ricas e heterogêneas que procuram abrigo nesse paradigma em construção, incluem-se a reentronização dos valores na intepretação jurídica, com o reconhecimento de normatividade aos princípios e de sua diferença qualitativa em relação às regras; a reabilitação da razão prática e da argumentação jurídica; a formação de uma nova hermenêutica; e o desenvolvimento de uma teoria dos direitos fundamentais edificada sobre a dignidade da pessoa humana. Nesse ambiente, promove-se uma reaproximação entre o Direito e a ética.” BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 4ª edição. Editora Saraiva. São Paulo/SP: 2014, pp. 271/272. 6 Sobre este tema anota Josep Aguilló Regla que “os princípios jurídicos têm um potencial explicativo e racionalista do Direito muitíssimo mais alto do que o das regras. O relevante na excelência jurídica não é, pois, o acúmulo de memorização das regras, mas uma adequada.

(19) 18. A Constituição, além de ser um instrumento de afirmação do Estado de Direito, o qual se classifica como Estado Constitucional, possui como tarefa fundamental a formação e manutenção da unidade política e a criação e manutenção do próprio ordenamento jurídico sendo a mesma, portanto, uma ferramenta de organização estrutural7. O direito, enquanto instrumento de garantia da ordem social, deve ser estruturado mediante um conjunto de regras aptas a ensejarem uma harmonia nas relações sociais e enquanto complexo de normas jurídicas deve se basear em uma norma fundamental, a qual todo o ordenamento jurídico deva estar em harmonia. Na estrutura de organização de Poder do Estado moderno a Constituição nasce como instrumento de delimitação, legitimação e limitação de poder. Possui o texto constitucional 02 (duas) dimensões: a política e a jurídica8. Ao passo que a primeira diz respeito ao processo de participação combinação de conhecimentos normativos (regras à luz dos princípios que lhes dão sentido) e do desenvolvimento de habilidades metodológicas orientadas para solucionar problemas jurídicos. “Como resolver um problema jurídico?” deve ser o norte em direção ao qual deve tender o ensino do Direito. Isto é, o norte está em um ensino muito mais metodológico do que de memorização. E, pelo que se refere às profissões jurídicas, deve-se acabar com a “invisibilidade” e com a “intermobilidade” que o peso imponente do império da lei tem submetido aos profissionais do Direito. Um bom juiz, um bom fiscal ou um bom notário não é simplesmente alguém que conhece as leis e as usa para resolver casos. A concepção do Direito como prática, e não somente como regras e procedimentos, exige o desenvolvimento de uma cultura das virtudes profissionais dos juristas.” REGLA, Josep Aguiló. Do Império da Lei ao Estado Constitucional: dois paradigmas jurídicos em poucas palavras. In: Argumentação e Estado Constitucional. Coord. Eduardo Ribeiro, Ícone, SP, 2012. 7 A Constituição representa a escolha política por intermédio do qual se moldura as relações do Estado e lhe são atribuídas competências de organização. Sobre a sua importância eis o que leciona Konrad Hesse: “a Constituição estabelece princípios fundamentais do ordenamento jurídico, e não só da vida estatal em sentido estrito. Positiva princípios e critérios para estabelecer e aplicar as normas do ordenamento. Ordena todas as esferas de vida essenciais à convivência, precisamente porque ditas esferas são consubstanciais à vida do conjunto e se encontram indissoluvelmente conectadas com a ordem política. Nesse sentido também são ordenados na Constituição os fundamentos de esferas vitais que nada têm a ver, de forma direta, com a formação de unidade política e ação estatal, como é o caso dos fundamentos do ordenamento jurídico civil: matrimônio, família, propriedade, herança, fundamentos do Direito Penal, princípios do ensino, da liberdade religiosa ou das relações laborais ou sociais. Em tudo isso, a Constituição é o plano estrutural básico, orientado por determinados princípios que dão sentido à forma jurídica de uma comunidade.” HESSE, Konrad. Temas Fundamentais do Direito Constitucional. Textos selecionados e traduzidos por Carlos dos Santos Almeida, Gilmar Ferreira Mendes e Inocêncio Mártires Coelho. Saraiva: São Paulo/SP; 2009. 8 Paulo Bonavides observa que “Todo o problema constitucional ainda hoje procede, contudo, da ausência de uma fórmula que venha combinar ou conciliar essas duas dimensões da Constituição: a jurídica e a política. A verdade é que ora prepondera uma, ora outra. No constitucionalismo clássico e individualista preponderou a primeira; no constitucionalismo social e contemporâneo, a segunda. E quando uma delas ocupa todo o espaço da reflexão e da.

(20) 19. democrática da sociedade pela escolha de como o Estado será estruturado, a segunda está ligada à coercibilidade do texto constitucional. A Constituição pode ser visualizada por intermédio de 03 (três) tipos de dimensões (sentidos): sociológico, político e jurídico. Este tipo de interação resulta em uma estrutura conceitual complexa; uma verdadeira conexão de sentidos9. A forma interna pela qual a Constituição se organiza delimita as competências e a forma de atuação do Estado e isso resulta em transparência e limitação da utilização do Poder. Sob esse panorama há quem classifique duas perspectivas pelas quais a Constituição pode ser considerada: a formal e a material10. O aspecto formal da Constituição reside na disposição das normas constitucionais ou do seu sistema diante das demais normas ou do ordenamento jurídico em geral, ao passo que o aspecto material se revela pelo acervo de princípios fundamentais estruturantes os quais exercem um papel essencial do Direito e do Estado na vida das relações em uma comunidade11.. análise, os danos e as insuficiências de compreensão do fenômeno constitucional se fazem patentes.” BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. Malheiros Editores. 4ª edição. São Paulo/SP: 2009, p. 95. 9 Ao refletir sobre o assunto José Afonso da Silva expõe que “A constituição seria, pois, algo que tem, como forma, um complexo de normas (escritas ou costumeiras); como conteúdo, a conduta motivada pelas relações sociais (econômicas, políticas, religiosas etc.); como fim, a realização dos valores que apontam para o existir da comunidade; e, finalmente, como causa criadora e recriadora, o poder. Não pode ser compreendida e interpretada se não se tiver em mente essa estrutura, considerada como conexão de sentido, como é tudo aquilo que integra um conjunto de valores. Pode estuda-la sob ângulo predominantemente formal, ou do lado do conteúdo, ou dos valores assegurados, ou da interferência do poder. AFONSO DA SILVA, José. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. Malheiros Editores. 4ª edição. São Paulo/SP: 2000, p. 36. 10 BONAVIDES leciona que “Do ponto de vista material, a Constituição é o conjunto de normas pertinentes à organização do poder, à distribuição da competência, ao exercício da autoridade, à forma de governo, aos direitos da pessoa humana, tanto individuais como sociais. Tudo quanto for, enfim, conteúdo básico referente à composição e ao funcionamento da ordem política exprime o aspecto material da Constituição [...] O contrário também ocorre. Com efeito, disposições de teor aparentemente constitucional penetram por sua vez na Constituição, mas apenas de modo impróprio, formalmente, e não materialmente, visto que não se reportam aos pontos cardeais da existência política, a saber, à forma de Estado, à natureza do regime, à moldura e competência do poder, à defesa, conservação e exercício da liberdade.” BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. Malheiros Editores. 4ª edição. São Paulo/SP: 2009, pp. 80-82. 11 Para Paulo Gustavo Gonet Branco e Gilmar Ferreira Mendes “O conceito material de Constituição, portanto, segue a inteligência sobre o papel essencial do Direito e do Estado na vida das relações em uma comunidade. A Constituição, como ordem jurídica fundamental da comunidade, abrange, hoje, na sua acepção substancial, as normas que organizam aspectos básicos da estrutura dos poderes públicos e do exercício do poder, normas que protegem as liberdades em face do poder público e normas que tracejam fórmulas de compromisso e de.

(21) 20. Como a Constituição moldura as relações entre a Sociedade e o Estado, bem como entre os cidadãos ente si, ela é o principal referencial normativo de um Estado de Direito devendo, portanto, ser obedecida em todos os seus termos. Contudo, em que pese ter emanações normativas claramente expressas (no caso das Constituições escritas), a efetividade das cartas constitucionais depende da imposição de respeito e o respectivo grau de aceitação por ela suscitado junto aos seus destinatários, pois o sentimento jurídico aparece em sua plena realidade quando está em conexão com um concreto sistema de valores, que o determina e assegura a sua efetividade12. Em outras palavras: além de ser um texto democraticamente legítimo, a Constituição se aperfeiçoa na práxis social e deve ser efetivada pela Sociedade a qual se destina. Há de se ter um protagonismo cívico em relação à aplicabilidade das normas constitucionais13. Enquanto instrumento de delimitação de poder escolhido pela sociedade a Constituição também representa uma garantia para os cidadãos em relação aos abusos de direito cometidos pelo Estado.. arranjos institucionais para a orientação das missões sociais do Estado, bem como para a coordenação de interesses multifários, característicos da sociedade plural.” GONET, Paulo Gustavo; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 10ª Edição. Editora Saraiva. São Paulo/SP: 2015, p. 57. 12 Sobre Sentimento Constitucional Pablo Lucas Verdú observa que “A afirmação do sentimento constitucional como Teoria da Constituição não pretende aniquilar a indispensável faceta normativa da Constituição, mas apenas demonstrar que: a) em todo processo constituinte opera o sentimento constitucional com maior ou menor intensidade; b) estabelecida a normatividade constitucional, é lógico que esta se explique tecnicamente, apesar da explicação de sua efetividade requerer o sentimento constitucional; c) nos momentos críticos da vida constitucional, o sentimento constitucional aflora impetuosamente, pois, quando se diz que uma Constituição não suscita adesão, sente-se faltado sentimento constitucional, sendo este substituído por outro; d) a suspeita e cautela da dogmática convencional ante o sentimento constitucional ou seu rechaço se explica mas não se justifica, uma vez que uma normatividade e uma dogmática não dão sustentáculo a si mesmas.” VERDÚ, Pablo Lucas. O SENTIMENTO CONSTITUCIONAL: aproximação ao estudo do sentir constitucional como modo de integração política. Editora Forense. Rio de Janeiro/RJ: 2006, p. 140. 13 Sobre eficácia social das normas constitucionais é sempre bom lembrar a seguinte lição de José Afonso da Silva: “Aplicabilidade significa qualidade do que é aplicável. No sentido jurídico, diz-da norma que tem possibilidade de ser aplicada, isto é, da norma que tem capacidade de produzir efeitos jurídicos. Não se cogita de saber se ela produz efetivamente esses efeitos. Isso já seria uma perspectiva sociológica, e diz respeito à eficácia social.” AFONSO DA SILVA, José. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. Malheiros Editores. 4ª edição. São Paulo/SP: 2000, p. 13..

(22) 21. Assim, umas das principais conquistas da Sociedade com o advento do sistema constitucional foram os direitos fundamentais, que se consolidaram como restrições impostas à atuação até então onipotente do Estado 14. Os direitos fundamentais são prerrogativas dos cidadãos oponíveis à atuação do Estado de uma maneira racionalizada e são moldurados sistematicamente pelos postulados normativos15 do ordenamento jurídico. Ocorre que dentre a gama de direitos fundamentais que o cidadão possui em relação ao Estado nenhum é absoluto devendo os mesmos, pois, serem sopesados diante de um caso concreto de modo a se encontrar a melhor amplitude e contexto de aplicação da liberdade do indivíduo. A busca pela efetividade da Constituição abrange desde a persecução dos direitos fundamentais até a garantia de interesses coletivos e hoje em dia um exemplo disso é a possibilidade, pelo menos no ordenamento jurídico brasileiro, de ações que objetivam proteger o interesse de uma pluralidade de indivíduos, titulares de direitos difusos ou coletivos como são o caso, por exemplo, das ações civis públicas e ações populares16. 14. Para Dimitri Dimoulis e Leonardo Martins “Direitos Fundamentais são direitos públicossubjetivos de pessoas (físicas ou jurídicas), contidos em dispositivos constitucionais e, portanto, que encerram caráter normativo supremo dentro do Estado, tendo como finalidade limitar o exercício do poder estatal em face da liberdade individual. Essa definição permite uma primeira orientação na matéria ao indicar alguns elementos básicos, a saber: (a) os sujeitos da relação criada pelos direitos fundamentais (pessoa vs. Estado); (b) a finalidade desses direitos (limitação do poder estatal para preservar a liberdade individual); (c) sua posição no sistema jurídico, definida pela supremacia constitucional ou fundamentalidade formal.” DIMOULIS, Dimitri. MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. Editora Atlas. 5ª edição. São Paulo/SP: 2014, p. 41. 15 Para Vladimir da Rocha França “Os postulados normativos são preceitos que estruturam a aplicação do sistema do direito positivo. São, na verdade, normas cujo escopo é orientar a aplicação das regras e demais princípios jurídicos, determinando os vínculos que devem ser desenvolvidos entre os elementos considerados relevantes para a decisão no caso concreto ou hipotético. Os preceitos que regem a hermenêutica jurídica, bem como a proporcionalidade, são bons exemplos de postulados normativos.” FRANCA, Vladimir da Rocha. Estrutura e Motivação dos Atos Administrativos. Malheiros Editores. São Paulo/SP: 2007, p. 30. 16 Vale destacar que segundo o Supremo Tribunal Federal a Defensoria Pública é parte legítima para postular interesses difusos: EMENTA: Direito Processual Civil e Constitucional. Ação civil pública. Legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar ação civil pública em defesa de interesses difusos. Interpretação do art.134 da Constituição Federal. Discussão acerca da constitucionalidade do art. 5º, inciso II, da Lei nº 7.347/1985, com a redação dada pela Lei nº 11.448/07, e do art. 4º, incisos VII e VIII, da Lei Complementar nº 80/1994, com as modificações instituídas pela Lei Complementar nº 132/09. Repercussão geral reconhecida. Mantida a decisão objurgada, visto que comprovados os requisitos exigidos para a caracterização da legitimidade ativa. Negado provimento ao recurso extraordinário. Assentada a tese de que a Defensoria Pública tem legitimidade para a propositura da ação civil pública que vise a promover tutela judicial de direitos difusos e coletivos de que sejam titulares, em tese, pessoas necessitadas. RE 733433/MG. Relatoria do Ministro Dias Tofolli. Órgão Julgador: Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal. Data do Julgamento: 04/11/2015..

(23) 22. A proteção da Constituição representa a sustentabilidade de todo o ordenamento jurídico, até porque a função política da Constituição é estabelecer limites jurídicos ao exercício do poder e a garantia do que está previsto na Constituição significa a segurança de que tais limites não serão ultrapassados. É em decorrência da supremacia que representa que a Constituição exige que todas as situações jurídicas devem se conformar com os princípios e regras que ela adota, devendo qualquer norma em sentido contrário ser afastada do campo de validade17. Ao se debruçar sobre o constitucionalismo moderno, Figueroa observao sob 03 (três) distintas formas: a) o constitucionalismo teórico; b) o constitucionalismo ideológico; e, c) o constitucionalismo metodológico 18. Para ele, a teoria central do constitucionalismo teórico é o seu caráter descritivo, na medida em que a tese central do ideológico é de caráter normativo. Por outro lado, o constitucionalismo metodológico se caracteriza pela relação conceitual necessária entre Direito e moral. No Neoconstitucionalismo a intepretação do ordenamento jurídico à luz dos princípios é uma realidade antes nunca vista no âmbito da aplicação e interpretação do Direito Constitucional. Assim, a carga valorativa dos preceitos morais os quais estruturam determinado ordenamento jurídico assume um protagonismo e é uma referência pela qual devem ser analisadas as normas jurídicas. Na interpretação desta nova postura do Direito pautada na supremacia das normas constitucionais, há quem visualize 02 (duas) categorias de. 17. Dirley da Cunha Júnior entende que “Em decorrência dessa irrecusável posição de norma jurídica suprema, exige a Constituição que todas as situações jurídicas se conforme com os princípios e regras que ela adota. Essa indeclinável e necessária compatibilidade vertical entre as leis e atos normativos com a Constituição satisfaz, por sua vez, o princípio da constitucionalidade: todos os atos normativos dos poderes públicos só são válidos e, consequentemente, constitucionais, na medida em que se compatibilizem, formal e materialmente, com o texto supremo. Essa compatibilização deve ser formal, no sentido em que devem estar de acordo com o modo que o conteúdo desses atos guarde harmonia com o conteúdo da lei magna. Assim, a superioridade jurídica da Constituição implica, na prática brasileira, a revogação de todas as normas anteriores com ela materialmente constratantes e a nulidade de todas as normas editadas posteriormente à sua vigência”. JÚNIOR, Dirley da Cunha. Controle de Constitucionalidade. Teoria e Prática. 7ª edição. Editora JusPodivm. Salvador/BA: 2014, p. 35. 18 FIGUEROA, Alfonso Garcia. A teoria do direito em tempos de constitucionalismo..

(24) 23. princípios constitucionais: a) os político-constitucionais; e, b) os jurídicoconstitucionais19. A primeira categoria é decorrente das decisões políticas fundamentais concretizadas em normas conformadoras do sistema constitucional positivo. É intrínseca às decisões políticas fundamentais sobre a particular forma de existência política da nação. Já. os. jurídico-constitucionais. estão. correlacionados. às. normas. informadoras da ordem jurídica nacional. São, pois, decorrentes das próprias normas constitucionais na perspectiva de desdobramento dos princípios fundamentais (político-constitucionais). Sobre a argumentação no Estado Constitucional, a linguagem jurídica, como toda linguagem natural, apresenta um núcleo de certeza e uma zona de penumbra ou textura aberta20. A natureza jurídica pela qual se estrutura a República Federativa do Brasil, que se alicerça em um Estado Democrático de Direito21, convida a população a participar de todo o processo de tomada de decisão da Administração Pública. Vale lembrar que aquela participação vai desde o processo de planejamento até as estratégias para efetivar um controle de qualidade do gasto público na tentativa de utilização do Erário de forma sempre econômica pela qual se possibilite maximizar a utilização dos seus recursos na perspectiva global que envolve logística, recursos humanos e financeiros.. 19. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3.ed. (reimpressão). Coimbra: Almedina, 1999. 20 SANCHIS, Luis Prieto. Os princípios, o problema da discricionariedade judicial e a tese da unidade de solução justa. 21 O Estado Democrático de Direito se caracteriza pela participação constante da sociedade como responsável pela construção de um modelo de convivência harmônica ideal. Sobre o tema eis o magistério de José Afonso da Silva: “A democracia que o Estado Democrático de Direito realiza há de ser um processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, I), em que o poder emana do povo, e deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por representantes eleitos (art. 1º, parágrafo único); participativa, porque envolve a participação crescente do povo no processo decisório e na formação dos atos de governo; pluralista, porque respeita a pluralidade de ideias, culturas e etnias e pressupõe assim o diálogo entre opiniões e pensamentos divergentes e a possibilidade de convivência de formas de organização e interesses diferentes da sociedade; há de ser um processo de liberação da pessoa humana das formas de opressão que não depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos individuais, políticos e sociais, mas especialmente da vigência de condições econômicas suscetíveis de favorecer o seu pleno exercício.” AFONSO DA SILVA, José. Curso de Direito Constitucional Positivo. Malheiros Editores. 35ª edição. São Paulo/SP: 2012, pp. 119/120..

(25) 24. Para. isso. o. sistema. jurídico. vigente. oferece. mecanismos. de. protagonismo cívico que vão desde o direito fundamental de acesso à informação, regulamentado através de uma lei específica22, até mesmo a possibilidade de exercício de cargo político de gestão por intermédio do gozo da capacidade eleitoral passiva. No caso da despesa pública com pessoal23 no âmbito da função executiva do Poder há outras ferramentas que também estimulam a participação popular como são o caso, por exemplo, dos relatórios de gestão fiscal pelos quais a sociedade pode exercer um tipo de controle intrínseco à participação popular, que é o controle social24. Através do acompanhamento dos relatórios de gestão fiscal a coletividade deve pressionar os gestores a realizarem audiências públicas, onde é possível se discutir democraticamente a gestão fiscal em relação à despesa pública com pessoal. Como instrumentos de efetivação da Democracia, as audiências públicas25 são vetores de moralidade e controle dos atos administrativos, 22. Lei 12.527/2011, que regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do §3º do art. 37 e no §2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. 23 Segundo o art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal “entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.” 24 Ao pesquisar sobre o fundamento constitucional do controle social Carlos Ayres Brito faz a seguinte e atual ponderação: “E por onde começa a Lei Maior o disciplinamento desse controle social do poder? Começa no capítulo dos direitos e deveres individuais e coletivos (capítulo I do título II). Ora para habilitar o particular a saber das coisas do Estado em vista à defesa de direito ou de interesse pessoal, ora para habilitar o particular a saber das coisas do Estado com vista à defesa de direito ou de interesse geral; ou seja, a Constituição tanto aparelha a pessoa privada para imiscuir-se nos negócios do Estado para dar satisfações e reclamos que só repercutem no universo particular do sindicante, quanto aparelha a pessoa privada para imiscuir-se nos negócios do Estado para dar satisfações reclamos que repercutem no universo social por inteiro.” AYRES BRITTO, Carlos. Distinção entre “controle social do poder” e “participação popular”. Revista de Direito Administrativo da Fundação Getúlio Vargas. Rio de Janeiro/RJ: julho a setembro de 1992. Disponível em http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/45286/47723 acesso em 06/10/2017. 25 O Poder Executivo Federal estabeleceu um normativo por intermédio do qual instituiu a Política Nacional de Participação Social – PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social – SNPS e nos termos do seu art. 2º, inciso VIII positivou audiência pública como “mecanismo participativo de caráter presencial, consultivo, aberto a qualquer interessado, com a possibilidade de manifestação oral dos participantes, cujo objetivo é subsidiar decisões governamentais.”.

(26) 25. porquanto se apresentam como elo de cooperação na relação entre poder público e cidadão26. Além de serem correlatas à moralidade administrativa, as audiências públicas também estão vinculadas ao conceito de administração pública dialógica, vez que oportunizam a interação permanente com a sociedade. O modelo de gestão pública pautado no diálogo entre a administração e os cidadãos é característico do Estado Democrático de Direito e deve sempre balizar os atos administrativos, tendo em vista que o poder emana do povo e este deve estar ciente e participar de todo o processo de tomada de decisão na condução do Erário. A participação popular garantida pela administração pública dialógica proporciona confiança, segurança jurídica e a respectiva defesa de direitos fundamentais, além de evitar dissabores eventualmente causados por “surpresas administrativas” aptas a ocasionarem eventos danosos27.. 26. Thiago Marrara entende que “A cooperação para o exercício dos direitos gera para a autoridade pública o dever de informar os cidadãos sobre os requisitos, condições e procedimentos para o devido gozo de direitos individuais, coletivos e difusos mesmo quando tal autoridade não esteja expressamente obrigada a se manifestar. O Estado, constatando as dificuldades do indivíduo para concretizar sua cidadania, deve agir de ofício, oferecendo-lhe as informações e, quando cabível, as condições materiais para que possa gozar de seus direitos legalmente garantidos. O fundamento para tanto é óbvio: se o Estado existe pelo povo e para o povo, não podem as autoridades públicas quedar inertes frente às dificuldades de um cidadão para compreender a ordem jurídica e, com base em seus mandamentos, exercer seus direitos.” MARRARA, Thiago. O conteúdo do princípio da moralidade: probidade, razoabilidade e cooperação. Revista Digital de Direito Administrativo da Faculdade de Direito de Ribeirão Preto/SP, vol. 3, n. 1, p. 104-120.2016. Disponível em https://www.revistas.usp.br/rdda/article/view/108986/107560 acesso em 06/10/2017 27 Ao escrever sobre o tema aponta Rafael Maffini que “A relação ora proposta entre a segurança jurídica (e o seu consecutário “proteção da confiança”) e os direitos fundamentais ao contraditório e à ampla defesa (que, a par do princípio da participação, fundamental o conceito de “administração pública dialógica”) se deve ao fato de que os destinatários da função administrativa não podem ser surpreendidos com a imposição de atos que lhe são prejudiciais ou com a extinção de condutas que lhe são benéficas, de modo abrupto, sem que se lhes assegurem tanto a ciência quanto à iminência de ocorrência de tais eventos danosos, quanto a efetiva participação tendente a evitar que eventuais prejuízos lhes sejam ocasionados. Daí a ideia de que a segurança jurídica e a proteção da confiança, em sua faceta procedimental, impõem sejam asseguradas a ciência e a participação prévia como condição formal para a eventual imposição de gravame pelo poder público na esfera dos direitos dos cidadãos, aí incluindo, por óbvio, a extinção de condutas administrativas que lhes são favoráveis.” MAFFINI, Rafael. Administração pública dialógica (proteção procedimental da confiança). Em torno da Súmula Vinculante nº 3, do Supremo Tribunal Federal. Revista de Direito Administrativo da Fundação Getúlio Vargas. V. 253. Ano: 2010. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/8051 acesso em 06/10/2017..

(27) 26. Aquele tipo de ativismo cívico não se dá somente na perspectiva executiva e a o instituto do amicus curiae, com a possibilidade de realização de audiências públicas pela função judiciária28 do poder são exemplo disso. O Código de Processo Civil29 prevê expressamente a realização de audiências públicas para instruir processos judiciais30 e ainda no âmbito do judiciário, o próprio princípio do livre convencimento do magistrado também legitima aquele tipo de participação popular, como aconteceu no Estado do Rio Grande do Norte momento no qual o Juiz Federal Eduardo Sousa Dantas presidiu uma audiência pública no curso de um processo, ocasião na em que se debatia o Plano Diretor do Sistema Prisional do Rio Grande do Norte31. Especificamente no tocante à despesa pública com pessoal, a assunção do protagonismo cívico contribui para a efetivação do princípio da eficiência administrativa e da qualidade do gasto público, além de colaborar com o equilíbrio e respectivo controle da sua expansão garantindo assim um desenvolvimento sustentável da folha de pagamento. A participação popular na política remuneratória do serviço público objetiva fiscalizar como é estruturado o sistema remuneratório, tendo em vista que os servidores públicos podem postular a expansão da sua remuneração individualmente, coletivamente ou através de representatividade. Vale destacar o fato que a sociedade também demanda fiscalizar os auxílios e vantagens de legitimidade duvidosa, como é o caso da remuneração da magistratura32. A perspectiva individual pode aqui ser representada, por exemplo, como a postulação a uma gratificação em virtude de uma especificidade laborativa a. 28. O art. 9, §1º da Lei que rege a ação direta de (in)constitucionalidade (Lei nº 9.868/1999) prevê a possibilidade de audiências públicas para o esclarecimento do juízo: “Em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria”. 29 Lei 13.105/015. 30 Art. 983, §1º e 1.038, inciso II. 31 “JFRN promove audiência pública sobre o Plano Diretor do Sistema Prisional“ disponível em https://www.jfrn.jus.br/noticia.xhtml?idNoticia=12606 acesso em 06/10/2017 32 Enquanto órgão de cúpula e controle da função judiciária do Poder, o CNJ tem fiscalizado o pagamento da remuneração da magistratura nacional, muito embora tenha encontrado resistência conforme demonstra a seguinte notícia: “Cármen Lúcia cobra dos tribunais planilhas com salários de juízes”. Disponível em http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/85873-carmen-luciacobra-dos-tribunais-planilhas-com-salarios-de-juizes acesso em 05/12/2017.

(28) 27. qual o servidor está submetido ou pode se submeter de acordo com as suas capacitações técnicas. A coletiva, por outro lado, diz respeito a um conjunto de servidores de uma determinada categoria que requeira a estruturação da sua carreira por intermédio de um plano de carreira, cargos e remuneração onde se proporcione o desenvolvimento da vida funcional por intermédio de merecimento por produtividade ou até mesmo por cursos de capacitação na área de lotação. A representativa, por sua vez, é intrínseca à organização sindical como se vê nas carreiras da saúde e educação, por exemplo. O pleito sindical possui força política e por vezes pressiona o gestor público de uma maneira mais incisiva em virtude do tamanho da instituição sindical. Em virtude do regime jurídico administrativo o qual determina que toda a ação do gestor público deve ser pautada em uma prévia delimitação legal e que uma vez instituída por lei uma obrigação deve ser cumprida, o cumprimento das obrigações decorrentes de lei deve ser compulsório. Isso resulta no entendimento que o gestor público não pode se deixar influenciar por interferências externas caracterizadas, por exemplo, por uma pressão social de determinada classe de servidores como já aconteceu em Salvador com a Polícia Militar às vésperas do começo do carnaval do ano de 201233. Naquela época a Polícia Militar ficou em greve por 12 (doze) dias e o respectivo movimento grevista terminou a 05 (cinco) dias do começo do carnaval de Salvador, um evento nacional de grandes proporções. Como a sustentabilidade do gasto público com pessoal é uma preocupação de justiça intergeracional, tendo em vista que compromete de maneira permanente o orçamento público, deve toda a sociedade e não somente os servidores públicos se engajarem neste assunto em virtude da sua relevância. A preocupação da sociedade diz respeito ao fato que o fiel cumprimento da política remuneratória em termos de adimplemento e incentivo ao desenvolvimento da carreira então pactuada com os servidores públicos 33. http://g1.globo.com/bahia/noticia/2012/02/pms-em-assembleia-decidem-encerram-encerrargreve-na-bahia.html acesso em 19/10/2017.