RDIET, Brasília, V. 12, nº2, p. 402-427, Jul-Dez, 2017
A REVERSÃO DA DESONERAÇÃO DA FOLHA DE SALÁRIOS
*THE REVERSAL OF THE PAYROLL EXEMPTION
José Roberto Rodrigues Afonso** Vilma da Conceição Pinto*** RESUMO: O objetivo desse artigo é estudar a evolução recente da desoneração da folha de pagamentos e apresentar uma avaliação da última mudança ocorrida nesta modalidade de gasto tributário. Além disso, será apresentado uma seção em que explicita as diferentes mudanças legislativas que a desoneração da folha sofreu desde sua criação até os dias atuais. Posteriormente, realiza-se uma avaliação quantitativa, com foco para o período recente, sendo, por fim, apresentadas as conclusões do artigo. Palavras-chave: desoneração, folha de salário, desoneração.
ABSTRACT: The objective of this article is to study the recent evolution of payroll tax relief and present an evaluation of the last change that occurred in this modality of tax expenditure. In addition, a section will be presented in which it explains the different legislative changes that the relief of the leaf has suffered from its creation to the present day. Subsequently, a quantitative evaluation is carried out, with a focus on the recent period. Finally, the conclusions of the article are presented.
Keywords: exemption, payroll, relief.
* Artigo recebido em: 19.06.2017 Artigo aceito em: 09.12.2017
** Possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Católica de Santos (1982), mestrado em Economia da Indústria e da Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1984) e doutorado em Desenvolvimento Econômico pela Universidade Estadual de Campinas (2010). Atualmente é professor do programa de mestrado do Instituto Brasiliense de Direito Público - IDP, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas - IBRE/FGV, consultor independente e colaborador eventual de organismos multilaterais - como International Monetary Fund, colaborador eventual da Universidade Estadual de Campinas, colaborador eventual - Banco Interamericano de Desenvolvimento, colaborador eventual - The World Bank, colaborador eventual - Comisión Económica Para América Latina y Caribe. Foi superintendente do Banco de Desenvolvimento Econômico Social e assessor técnico especial do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e da Assembleia Nacional Constituinte. Tem experiência na área de Economia, com ênfase em Renda e Tributação, atuando principalmente nos seguintes temas: arrecadação tributária, reforma tributária, responsabilidade fiscal, déficit público e política macroeconômica. Acesso Lattes: http://lattes.cnpq.br/6297334841318823. E-mail: zerubeto@uol.com.br
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1. INTRODUÇÃO
Conceder um benefício fiscal tende a ser uma tarefa significativamente mais fácil, principalmente no âmbito político, do que sua redução ou cancelamento. O caso da guerra fiscal do ICMS estadual é o mais conhecido e evidente: mesmo com a notória falência das finanças da maioria dos governos estaduais do país, não se consegue promover um “desembarque” organizado e adequado dessa prática recorrentemente condenada pelo Supremo Tribunal Federal.1
A desoneração da folha salarial parece seguir o mesmo caminho, em que pese ter sido considerado um dos incentivos mais caros e ineficientes concedidos pelo anterior governo federal. Defendeu-se, inclusive, que a criação dessa renúncia, em 2011, teria sido o maior erro da política fiscal da época. Seja porque inicialmente alegava-se incentivar o emprego justamente em um momento onde a economia brasileira se aproximava do pleno emprego, seja porque posteriormente foi expandido de forma indiscriminada para diferentes atividades. Estas, por sua vez, pouco ou nada tinham relação com aquelas intensivas em mão-de-obra expostas à concorrência (por vezes predatória) de outros países em que a mão-de-obra e, sobretudo, possuíam tributação inferior.2 Estudos sobre a desoneração na folha já foram realizados e criticados como em
1 Para maiores detalhes, ver Fuck, L. F., Afonso, J. R., & Szelbracikowski, D. C. (23 de Março de 2017). Complexidade da guerra fiscal de ICMS exige saída organizada. Revista Consultor
Jurídico. Acesso em 02 de Junho de 2017, disponível em http://bit.ly/2oeVXk6.
2 A respeito das medidas setoriais enfatizadas pelo Plano Brasil Maior, cujo principal desdobramento foi a desoneração da folha de pagamento, ver Souza, K. B., Cardoso, D. F., & Domingues, E. P. (Janeiro-Março de 2016). Medidas Recentes de Desoneração Tributária no Brasil: Uma Análise de Equilíbrio Geral Computável. Revista Brasileira de Economia, 60(1). Acesso em 06 de Junho de 2017, disponível em http://bit.ly/2pV3qcL
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Pinto, Afonso e Barros3, Pinto e Afonso4, assim como Cordilha5, mas ainda não se tinha a ideia do fenômeno mais recente.
Atualmente, a política fiscal passa por um duradouro período recessivo, com déficits primários expressivos e dívida crescente. Diante desse quadro, a atual gestão fiscal tem buscado medidas que permitam ampliar as receitas e/ou reduzir as despesas. Dentre as diversas medidas anunciadas, a desoneração da folha voltou ao radar. No dia 30 de março de 2017, o governo anunciou a chamada reoneração da desoneração da folha de pagamentos para alguns setores.
De acordo com o relatório de avaliação de receitas e despesas extemporânea de março de 2017, o impacto da reversão parcial da desoneração da folha de salários foi estimado em R$ 4,7 bilhões de reais. Para Silva et al.a desoneração promoveu de forma distorcida a alocação de uma quantidade significativa de recursos públicos, cerca de 0,4% do PIB; a instituição de um novo tributo (CPRB), introduziu complexidade adicional no sistema tributário; e aumentou os custos administrativos, tanto por parte do Fisco, quanto por parte dos contribuintes.
O objetivo desse artigo é estudar a evolução recente da desoneração da folha de pagamentos e apresentar uma avaliação da última mudança ocorrida nesta modalidade de gasto tributário.
Além dessa introdução, este artigo apresenta uma seção em que explicita as diferentes mudanças legislativas que a desoneração da folha sofreu
3 Pinto, V. d., Afonso, J. R., & Barros, G. L. (Fevereiro de 2014). Avaliação Setorial da Desoneração da Folha de Salários. Rio de Janeiro. Acesso em 02 de Junho de 2017, disponível em http://bit.ly/1vnHfn4
4 Pinto, Vilma da Conceição; Afonso, José Roberto. Composição da Desoneração (Completa) Da Folha De Salários. Texto de Discussão: FGV/IBRE, n. 41, jun. 2014; idem, Revisitando A Desoneração Que Onera (Empresas Ou O Governo) E Que Pune A Produtividade. Nota Técnica: FGV/IBRE, mar. 2015.
5 ordilha, Ana Carolina. Desoneração da Folha de Pagamentos: Impactos na Competitividade e Política Social. 2015. 176 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2015.
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desde sua criação até os dias atuais. Posteriormente, realiza-se uma avaliação quantitativa, com foco para o período recente, sendo, por fim, apresentadas as conclusões do artigo.
2. A LEGISLAÇÃO DA DESONERAÇÃO DA FOLHA
A desoneração da folha de pagamentos foi uma das diversas medidas adotadas no governo Dilma, por meio do programa intitulado “Plano Brasil Maior”, com objetivo principal de defender a indústria, em meio a um cenário
econômico adverso.6
Surgindo em 2011 por meio da Medida Provisória (MP) de número 540/20117, a desoneração da folha de salários consistia primeiramente em uma substituição de base tributária (mudança da base folha de salários para a base faturamento)8 e posteriormente, em uma fixação de alíquota sobre a nova base (em tese, o valor pago por uma empresa na base faturamento com a nova alíquota deveria ser inferior ao que ela pagaria com a alíquota antiga na base salário).
Nesta primeira medida, poucos setores foram contemplados – TI e TIC, indústrias de móveis, de confecções e de artefatos de couro. O objetivo apresentado na exposição de motivos da MP 540/11 foi de focar na “formalização das relações de trabalho e ao fomento das atividades de tais setores”.9 Cumpre destacar que a adoção da medida era obrigatória para os setores contemplados.
6 Pinto, Vilma da Conceição; Afonso, José Roberto. Composição da Desoneração (Completa) Da Folha de Salários. Texto de Discussão: FGV/IBRE, n. 41, jun. 2014.
7 A MP 540 de 02 de agosto de 2011, foi convertida na Lei de número 12.546 de 14 de dezembro de 2011.
8 Esta forma de tributar, substituindo a base folha pela base faturamento, é inspirada em experiências internacionais. Para maiores detalhes, ver Koske, I. (02 de Outubro de 2013). Fiscal Devaluation – Can it help to boost competitiveness? Economics Department Working
Paper(1089). Acesso em 06 de Junho de 2017, disponível em http://bit.ly/2r3p0bd
9 Brasil. (02 de Agosto de 2011). Medida Provisória nº 540. Acesso em 06 de Junho de 2017, disponível em http://bit.ly/2r38p7i
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Em 2012, a primeira mudança foi realizada na lei da desoneração da folha de salários. Sem que houvesse nenhuma avaliação de impacto da medida, por parte do governo10, a MP 563/12 ampliou a quantidade de setores desonerados.
Após a MP 563/12, diversas outras MPs foram editadas, sempre ampliando prazos e quantidade de setores beneficiados com a desoneração. Como a tributação sobre faturamento até então era obrigatório, o volume renunciado era crescente.
Já em 2015, por meio da lei 13.161/2015, o benefício da desoneração da folha de salários foi revertido parcialmente através da majoração das alíquotas incidentes sobre a receita interna: a alíquota de 2,0% saltou para 4,5% e a de 1,0% para 2,5%. Uma mudança importante, porém, pouco comentada foi o fato da troca de base (de salários para receita) ter deixado de ser obrigatória para as atividades discriminadas por lei e, a partir do primeiro mês de cada ano, se tornado opcional para os empregadores, embora apenas para as atividades ainda selecionadas.
Recentemente, em 2017, com objetivo de cumprir a meta fiscal, foi revogada a dita desoneração, com exceção de três grandes ramos de atividade. Para tanto, foi editada a Medida Provisória nº 774, de 30/03/2017, que produzirá efeito após a dita noventena constitucional – isto é, a partir de julho próximo. A exposição de motivos argumenta sobre a necessidade de combater déficit previdenciário e não apresenta qualquer referência de que algumas atividades poderão continuar contribuindo sobre a receita, quanto mais explica as razões para a escolha delas. Vale reproduzir:
10 A MP 540 previa a criação de uma comissão tripartite para a avaliação e acompanhamento da Desoneração da Folha de Salários. O decreto nº 7.711 que estabelecia a comissão só foi criado em 03 de abril de 2012, juntamente com a MP 563, também de 03 de abril de 2012 que ampliou a quantidade de setores desonerados.
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Submeto à apreciação de Vossa Excelência projeto de Medida Provisória que revoga a contribuição previdenciária incidente sobre a receita bruta – CPRB de que tratam os arts. 7º, 7º-A, 8º, 8º-A, 9º e 10 da Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011, para alguns setores da economia.
2. O motivo da revogação é que o quadro atual aponta para a necessidade de redução do déficit da previdência social pela via da redução do gasto tributário, com o consequente aumento da arrecadação.
3. Recentemente, foi enviada ao Congresso Nacional a PEC 287/2016 que altera regras na concessão de benefícios, tornando-as mais rígidas. No entanto, somente o ajuste na concessão de benefícios não é suficiente para o equilíbrio das contas da Previdência Social, havendo também a necessidade urgente de reduzir o dispêndio com desonerações setoriais, que é o que se propõe na presente Medida Provisória.
4. Além do mais, a decisão do Supremo Tribunal Federal de excluir o ICMS da base de cálculo da Contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, poderá vir a ser estendida à CPRB, já que as sistemáticas de cálculo desses tributos são similares, o que aumentará ainda mais o valor da renúncia com essa contribuição. [...]11
Em nota à imprensa publicada no site do Ministério da Fazenda é reconhecida e justificada a escolha dos três setores de atividades, sob pretexto de serem setores altamente intensivos em mão-de-obra:
Também para aumentar a receita, o governo decidiu reverter a desoneração da folha de pagamento para a grande maioria de setores que fizeram essa opção. Com isso, deixam de ter a alternativa de recolher a contribuição patronal sobre a receita bruta. A medida, que entrará em vigor em 90 dias, terá impacto de R$ 4,8 bilhões.
O ministro Henrique Meirelles esclareceu, no entanto, que setores altamente intensivos em mão-de-obra foram preservados e poderão manter a desoneração da folha. São eles: transporte rodoviário coletivo de passageiros (ônibus); transporte metroviário e ferroviário de passageiros (metrô e trem); construção civil e obras de infraestrutura; e comunicação (rádio, TV, prestação de serviços de informação, edição e edição integrada à edição).12
Na coletiva, afirmou-se ainda que “a desoneração funcionou nesses segmentos”, porém, não foram apresentados números comparados
11 Brasil. (30 de Março de 2017). Exposição de Motivos nº 00035/2017. Acesso em 05 de Junho de 2017, disponível em http://bit.ly/2rL7ixb
12 Ministério da Fazenda. (30 de Março de 2017). Governo anuncia contingenciamento de R$ 42,1 bilhões para cumprir meta fiscal. Acesso em 05 de junho de 2017, disponível em http://bit.ly/2sJ5JwO
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setorialmente. Não é objetivo deste artigo discutir o emprego, mas, sim, a tributação, embora não se resista a comentar que, numa avaliação singela, ao consultar o CAGED e listar a redução líquida de emprego formal em 2016 (mais de 1,371 mil empregos) por atividade (classificadas a 2 dígitos), a atividade que mais desempregou entre uma centena delas foi justamente a de construção de edifícios (-180 mil empregos líquidos). Dentre as atividades que mais desempregaram naquele ano aparecem justamente as de obras de infraestrutura (-126 mil) e de transporte terrestre (-72 mil). Edição e impressão e atividades de rádio e TV também demitiram (8,6 e 3,5 mil, respectivamente). Na direção oposta, um ramo a criar empregos líquidos foi de saúde (mais de 35 mil), e, em menor escala, também foram positivos os serviços financeiros e seguros e de informações (abaixo de mil), porém, com extinção dos seus benefícios.
Restam dúvidas, portanto, sobre as atividades escolhidas para permanecer no regime diferenciado da contribuição previdenciária terem sido justamente as mais intensivas de mão de obra ou que tiveram melhor desempenho recente do emprego. O foco deste artigo, porém, repousa sobre a questão tributária e não a do trabalho.
3. AVALIAÇÃO QUANTITATIVA DA MEDIDA
O efeito das alterações ocorridas na MP 774/17 tem sido pouco estudado e analisado. Tal esquecimento já havia ocorrido com a mudança de 2015 e, agora, surgem novas e importantes dúvidas com a recente medida. De certa forma, pode-se dizer que tal deficiência tem em sua raiz uma mudança na prática da SRF de divulgação de seus dados.
O relatório postado (em 4/4/2017) era datado de meados de 2015: explicava a metodologia de cálculo da renúncia adotada pelo órgão e apresentava quadros com série mensal interrompida em agosto de 2015. Na
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verdade, apenas uma vez foi editado e disponibilizado um relatório – embora, mencione uma divulgação mensal (isso ocorre com o boletim da arrecadação federal, embora os dados sejam diferentes entre si e, cada mais vez, do que os disponibilizados na página citada). Recentemente, tal relatório foi atualizado,
datando de 18 de maio de 201713 e apresentando estimativas de renúncia para
dados até janeiro de 2017.
O mesmo portal oferece também um endereço eletrônico para tabelas que, até a véspera do anúncio recente de mudança no órgão, disponibilizava uma planilha em Excel para o mesmo período antes citado. Além do quadro geral, pastas do arquivo também detalhavam para cada uma das atividades econômicas (2 dígitos na classificação da CNAE), mensalmente, três diferentes informações: o montante da renúncia; o número de contribuintes (na verdade, de empregadores); e o número de vínculos (ou seja, de empregados).
Depois do anúncio, foi oferecida outra planilha atualizada, embora apenas parcialmente e com menor número de informações – a série avançou até novembro de 2016, mas foram apresentados apenas dados agregados e renúncia por atividade econômica, ou seja, a RFB não repetiu a publicação do número setorial de contribuintes e de vínculos. Estes dados, por certo, são conhecidos pelo órgão, uma vez que, sem os mesmos, não seria possível calcular a renúncia setorial.
Uma nova atualização e divulgação foi realizada no Excel, mostrando dados até o fim do ano de 2016 (incluindo dezembro e 13º salário). Na data em que foi realizado a estimativa de renúncia, consta como sendo 06/04/2017.
Não bastasse a falta de informações setoriais detalhadas, decisivos para melhor conhecer e avaliar a renúncia, chama-se a atenção para o fato de
13 Brasil. (2017). Desoneração da Folha de Pagamento – Estimativa de Renúncia. Ministério da Fazenda, Secretaria da Receita Federal. Acesso em 06 de Junho de 2017, disponível em http://bit.ly/2rS18LB
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que a SRF divulgou informações diferentes para mesma variável. O montante da renúncia mencionado no boletim da receita divulgado todo mês difere do que constava nas tabelas antes citadas e específicas da desoneração, a partir de 2015 – vide tabela A1 em anexo.
É provável que o apontado no boletim seja projetado, já que se manteve constante ao longo do período, com uma quebra a partir de janeiro de 2016. De qualquer forma, a discrepância abriu muito a partir de 2016, chegando a 20% em julho. Na série histórica, quase sempre o valor estimado foi superior ao medido.
O que mais chama a atenção nas séries divergentes de dados publicados pela SRF é a provável tendência a superestimar a renúncia. Não por acaso, nos meses para os quais publicou a informação (ainda que omitindo os detalhes setoriais, como fez até meados de 2015), cada vez mais aumentou a diferença (a mais) do projetado relativamente ao medido. Acumulado em todo o ano de 2016, o reportado no boletim da SRF monta a R$ 14,5 bilhões, equivalente ao valor reportado no boletim da desoneração da folha. Essa equivalência só foi possível pelo valor reportado em dezembro pelo boletim da SRF que, provavelmente, não considerou o valor pago pelo 13º salário das empresas ou diluiu esse valor projetado em 1/12 nos valores mensais.
Este montante praticamente coincide com o reportado pela RFB como tendo sido o gasto tributário medido em bases efetivas em 2016, no montante de R$ 15,86 bilhões, no caso da desoneração da folha de salários14. Já na projeção dos mesmos gastos que acompanhou a proposta orçamentária de 201715, a mesma desoneração anual foi estimada em R$ 17 bilhões.
14 Vide http://bit.ly/29Q90qc. 15 Vide http://bit.ly/2nGrxXV.
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A renúncia não é mais, no presente, tão grande quanto já foi no passado, seja porque as alíquotas foram majoradas, seja pela opção de escolha por parte das empresas. Com uma alíquota maior, houve forte redução de empresas que aderiram ao pagamento pelo faturamento, resultando, assim, em diminuição expressiva no valor renunciado por parte do governo.
Não custa lembrar que a Fazenda anunciou um ganho da ordem de R$ 4,8 bilhões ainda para esse ano. Mas, como tal medida entrará em vigor em julho, impactará a arrecadação que entrará nos cofres públicos a partir de agosto – são 5 em 12 meses. Extrapolando o ganho pela fração 5/13, chega-se a um montante anual de R$ 12,55 bilhões.
Sendo o cálculo feito com a mesma base da renúncia estimada para 2017, é possível inferir que, em termos anualizados, a Fazenda espera reverter pouco mais de dois terços do gasto tributário anual com a desoneração da folha. O que significa também dizer que, no caso das atividades que se permitiu continuar optando pela receita, persistirá pouco menos de um terço da atual renúncia, que, em termos anuais e atuais, seria de R$ 5,5 bilhões.
De fato, tomando o ano de 2016, a distribuição setorial da renúncia total de R$ 14,5 bilhões indica que 32.1% se referem as atividades mantidas “desoneradas”, com as seguintes proporções: 20.4% de transporte terrestre; 6.2% na construção (de edifícios mais obras de infraestrutura); e 5.6% no bloco edição para impressão e atividades de rádio).
Não só a renúncia não é tão grande quanto já foi no passado, quanto os poucos dados agregados publicados pela RFB apontam para uma evolução recente surpreendente.16
16 Para mais detalhes sobre como a RFB calcula o valor da renúncia, a metodologia está disponível em: https://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/renuncia-fiscal/renuncia-fiscal-setorial/Metodologia18maio17.pdf
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Para que não reste dúvidas, a Tabela 2 é uma compilação dos dados originalmente publicados pela RFB relativos ao ano de 2016.17
Tabela 2 – Desoneração da Folha: renúncia medida pela RFB para 2016 - em R$ milhões correntes
17 Disponível em: https://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/renuncia-fiscal/renuncia-fiscal-setorial/desoneracao-da-folha-de-pagamento-1
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Compilação. Fonte: RFB.
Para uma análise mais precisa, porém, a tabela a seguinte apresenta uma série mensal dos dados divulgados pela RFB entre 2015 e 2016, inclusive 13º salário. Como se vê, a majoração das alíquotas em 2015 e a faculdade para mudar
DESONERAÇÃO DA FOLHA ESTIMATIVA DA RENÚNCIA - ANO 2016
R$ mi l hões S/ Folha (GPS) [B] S/ Faturamento (DARF) [C] Total [D] = [B] + [C] Janeiro 4.845,97 2.287,54 1.542,26 3.829,80 1.016,17 52.904 Fevereiro 3.940,67 1.585,58 1.112,21 2.697,78 1.242,89 43.548 Março 3.846,19 1.580,49 1.134,82 2.715,32 1.130,88 43.528 Abril 3.860,71 1.576,56 1.271,22 2.847,79 1.012,92 42.592 Maio 3.874,09 1.595,65 1.220,97 2.816,62 1.057,47 42.481 Junho 3.908,75 1.593,43 1.287,22 2.880,65 1.028,10 42.282 Julho 3.880,83 1.614,10 1.299,21 2.913,31 967,52 42.055 Agosto 3.970,83 1.595,24 1.262,82 2.858,06 1.112,77 41.945 Setembro 3.927,48 1.568,87 1.289,30 2.858,17 1.069,32 40.922 Outubro 3.845,43 1.564,07 1.271,41 2.835,47 1.009,95 41.430 Novembro 3.851,16 1.576,55 1.204,47 2.781,03 1.070,13 40.660 Dezembro 3.872,19 1.660,02 1.314,38 2.974,40 897,80 40.116 13º (*) 3.154,38 1.223,68 - 1.223,68 1.930,70 76.462 TOTAL 50.778,70 21.021,78 15.210,29 36.232,07 14.546,63
(*) A renúncia relativa ao 13° salário foi calculada proporcionalmente ao nº de meses em que cada contribuinte esteve sujeito ao pagamento da contribuição patronal sob faturamento (Lei 12.546/11, § 3º do art. 9º).
A quantidade de contribuintes relativa ao 13° salário inclui todos aqueles que, pelo menos uma vez, realizaram pagamento da contribuição patronal sob faturamento em DARF no ano de 2015.
Mês Contribuição Previdenciári a Teórica [A] Pagamentos Efetuados Valor Renúncia [E] = [A] - [D] Nº Contribuintes (un.)
Obs: Apurações realizadas em: JAN - 06/05/2016; FEV - 03/06/2016. MAR - 04/07/2016; ABR - 02/08/2016; MAI 01/09/2016; JUN 07/10/2016; JUL 04/11/2016; AGO 05/12/2016; SET 02/01/2017; OUT 03/02/2017; NOV 02/03/2017; DEZ e 13 06/04/2017.
[A] - Valor teórico da Contribuição Previdenciária incidente sobre a folha de salários, se não houvesse desoneração.
Massa Salarial GFIP x Alíquota de 29%.
Percentual histórico observado nos anos de 2008 a 2011 relativo ao grupo de contribuntes beneficados, equivalente a Contribuição Previdenciária Cota do Segurado (8, 9 ou 11%), RAT (1 a 3%) e a Cota Patronal sobre o total da folha (20%).
[B] - Pagamento em GPS. Contribuição Previdenciária Cota do Segurado (8, 9 ou 11%), RAT (1 a 3%) e parcela da Cota Patronal que permaneceu sobre folha (20%).
[C] - Contribuição Previdenciária Patronal sobre faturamento recolhida em DARF específico. [D] - Total dos pagamentos efetuados.
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de regime provocou uma drástica queda no número de contribuintes ditos desonerados. Foi observada uma queda contínua e sensível do número de contribuintes: de 82 mil para 76,9 mil contribuintes entre novembro e dezembro de 2015; depois, 52,9 mil em janeiro de 2016; e, uma vez feita a opção para o ano passado, despencou para 43,5 mil em fevereiro, e curiosamente (porque não se pode mudar a opção), continuou diminuindo mensalmente até chegar a 40,1 mil até dezembro. Portanto, em apenas quatorze meses, 42 mil empregadores deixaram de contribuir sobre a receita – cerca de metade dos antigos contribuintes que recolhiam sobre a receita.
Além do número de contribuintes, vale examinar o desempenho das contribuições que seriam devidas pelo antigo e normal regime e aquelas que efetivamente foram recolhidas. Na tabela a seguir, a evolução mensal consta a preços constantes.
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Tabela 3 - Desoneração da Folha Estimativa da Renúncia: 2015 e 2016 em R$ milhões Constantes e número de contribuintes
Fonte primária: RFB. Elaboração própria.
As quedas do contingente contribuintes beneficiados e do montante da renúncia decorrem em maior parte da faculdade que se passou a dar aos contribuintes para optarem entre o regime especial e o normal. Lógico que tal opção acabou sendo influenciada pelas mudanças no tamanho nas alíquotas que passou a valer para a contribuição sobre a receita, depois da mudança de posição do governo a partir de 2015. A nova política objetivava melhorar a arrecadação e diminuir a renúncia, ao arrecadar mais sobre a base receita e/ou ao empurrar os contribuintes de volta à base salários.
S/ Folha (GPS) [B] S/ Faturamento (DARF) [C] Total [D] = [B] + [C] jan/15 7.448 2.852 2.107 4.959 2.489 83.576 fev/15 6.704 2.807 1.598 4.405 2.298 81.750 mar/15 6.675 2.831 1.522 4.353 2.323 84.061 abr/15 6.741 2.843 1.778 4.621 2.120 83.434 mai/15 6.711 2.866 1.609 4.475 2.236 83.749 jun/15 6.693 2.831 1.627 4.457 2.236 83.877 jul/15 6.663 2.836 1.649 4.485 2.178 83.990 ago/15 6.720 2.742 1.673 4.415 2.304 83.743 set/15 6.599 2.752 1.649 4.401 2.198 83.581 out/15 6.487 2.740 1.678 4.417 2.069 82.812 nov/15 6.373 2.817 1.643 4.459 1.913 82.041 dez/15 6.159 3.586 1.611 5.198 962 76.870 13º 2015 4.494 1.926 0 1.926 2.568 129.435 2015 84.467 36.429 20.143 56.572 27.895 86.378 jan/16 5.086 2.401 1.619 4.020 1.067 52.904 fev/16 4.099 1.649 1.157 2.806 1.293 43.548 mar/16 3.984 1.637 1.175 2.812 1.171 43.528 abr/16 3.974 1.623 1.309 2.932 1.043 42.592 mai/16 3.957 1.630 1.247 2.877 1.080 42.481 jun/16 3.979 1.622 1.310 2.932 1.047 42.282 jul/16 3.930 1.635 1.316 2.950 980 42.055 ago/16 4.003 1.608 1.273 2.882 1.122 41.945 set/16 3.957 1.581 1.299 2.879 1.077 40.922 out/16 3.864 1.572 1.278 2.849 1.015 41.430 nov/16 3.863 1.581 1.208 2.789 1.073 40.660 dez/16 3.872 1.660 1.314 2.974 898 40.116 13º 2016 3.154 1.224 0 1.224 1.931 76.462 2016 51.723 21.422 15.505 36.927 14.796 45.456 Dez/16 x Dez/15 -37,1% -53,7% -18,4% -42,8% -6,6% -47,8% Dez/16 x Fev/16 -5,5% 0,6% 13,6% 6,0% -30,6% -7,9% 16 x 15 -38,8% -41,2% -23,0% -34,7% -47,0% -47,4% Mês Contribuição Previdenciária Teórica [A] Pagamentos Efetuados Valor Renúncia
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Porém, talvez que não se esperasse que o efeito fosse tão diferenciado e tão contrário ao senso comum na evolução do arrecadado pelas duas bases que se observou no período seguinte. Em dois cortes recentes de períodos, o comportamento da arrecadação sobre a base receita foi melhor que sobre a base salários.
Na comparação entre mês de um ano e do anterior, a tabela mostra ainda que o sistema então vigente (em dezembro de 2016), mostrou uma queda de 42,8% nos pagamentos contra o sistema anterior (em dezembro de 2015), porém, a queda no teórico seria de 37,1%. O recolhido sobre faturamento, pelos desonerados, caiu apenas 18,4%. Por isso, a renúncia recuou em 6,6%. A piora do desemprego foi muito maior do que a do benefício fiscal. Com a desoneração, houve menor que da arrecadação
A comparação a partir de fevereiro de 2016 procura medir a posição da desoneração depois da opção realizada pelos contribuintes ao início do ano passado. As diferenças ficam mais marcantes: não tivesse havido a desoneração, a contribuição (teórica) teria caído em 5,5% entre o recolhido em fevereiro e dezembro, enquanto a contribuição sobre o faturamento efetivamente cresceu 13,6% entre esses dois meses – um resultado até surpreendente diante da recessão.
Cabe reconhecer que um efeito sazonal distorce essa última análise, pois a contribuição sobre salários é dobrada no último mês do ano, devido ao 13º salário. Por tal razão, optou-se por estimar os mesmos parâmetros da tabela da RFB até o final do ano passado (supondo que fosse mantido o mesmo observado em novembro). Agregadas as informações para o ano de 2015 e para o ano de 2016, os resultados apontaram na mesma direção ainda que com menores diferenciais.
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Em outras palavras, caso não houvesse a desoneração em 2016 e os mesmos contribuintes tivessem contribuído para a previdência social em cima da base de salários, como os demais contribuintes e seguindo o regime normal, eles teriam recolhido menos do que efetivamente recolheram ao terem optado por calcular o tributo sobre a receita. De qualquer forma, houve forte decréscimo, movido pela explosão literal do desemprego, embora os comportamentos tenham sido bastante distintos.
O resultado é tão surpreendente que vale explorar mais os poucos dados divulgados pela RFB.
Decompondo os efeitos desde o início da desoneração em 2012, é possível observar a partir do gráfico a seguir que os efeitos em 2016 são muito próximos aos praticados em 2013, quando a desoneração ainda não era plena. Essa deterioração reforça a ideia de evasão de contribuintes para fora da desoneração da folha.
Gráfico 1 – Evolução Anual da Estimativa de Renúncia Valores em % do PIB Fonte: RFB. 0,13 0,41 0,55 0,55 0,34 0,06 0,21 0,32 0,30 0,24 0,08 0,23 0,38 0,42 0,23 2012 2013 2014 2015 2016
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O efeito mudança de regime fica mais claro a partir do gráfico seguinte, onde é possível verificar a evolução média em 12 meses da quantidade de contribuintes. Nota-se que a quantidade de contribuintes seguiu ladeira abaixo desde o início de 2016.
Gráfico 3 – Evolução média do número de contribuintes Valores médios de 12 meses em Mil contribuintes
Fonte: RFB.
Um comentário final respeita a comparar a evolução da renúncia dos setores (já enumerados) que tiveram a desoneração mantida relativamente aos demais em que o benefício foi revogado.
Em termos reais, naqueles em que foi mantida, a renúncia recuou em 38% entre 2015 e 2016, mas, naqueles em que foi revogada, a queda foi ainda mais drástica, de 51%. Mesmo alongando o período de comparação, entre 2014 e 2016, se observou uma redução de 30,4% na renúncia dos que permanecem no regime e de 50,1% nos excluídos.
Tomando a média de contribuintes, houve uma queda de 37,5% na quantidade de contribuintes cuja desoneração foi mantida e uma queda de 56,0% naqueles setores cuja desoneração foi revogada.
0,00 10.000,00 20.000,00 30.000,00 40.000,00 50.000,00 60.000,00 70.000,00 80.000,00 90.000,00 100.000,00 13 º 2 01 2 fe v/1 3 ab r/1 3 jun /1 3 ag o/1 3 ou t/1 3 de z/1 3 jan /1 4 m ar /1 4 m
ai/14 jul/14 set/1
4 no v/1 4 13 º 2 01 4 fe v/1 5 ab r/1 5 jun /1 5 ag o/1 5 ou t/1 5 de z/1 5 jan /1 6 m ar /1 6 m
ai/16 jul/16 set/1
6 no v/1 6 13 º 2 01 6
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Nos casos em que a renúncia mais diminuiu, estão os setores deixados de vez fora do sistema pela medida provisória. A menor renúncia já verificada pode tanto resultar de uma opção do empregador por voltar ao regime normal de contribuição; quanto refletir uma melhor evolução do pago sobre receita do que teria sido recolhido sobre salário. Neste segundo caso, o contribuinte teria feito um erro de cálculo ou de escolha no início do ano – daí a importância de se conhecer o mesmo quadro dos contribuintes desonerados em fevereiro de 2017, para, então, saber se houve uma nova e forte queda do número de optantes.
Não há muito que o governo e a previdência social possam comemorar quando um empregador prefere voltar para base salário, uma vez que esta esteja reduzindo sua importância relativa à receita. Pode ser sinal de que ele está produzindo e faturando o mesmo ou mais, embora contratando menos empregados com carteira assinada.
Entre tantas outras, duas hipóteses podem ajudar a explicar esses resultados surpreendentes.
Primeiro, uma hipótese respeita às expectativas e de caráter conjuntural. Em meio a maior recessão da história da república brasileira e diante da dúvida sobre a recuperação da economia, o empregador faz um esforço monumental para aumento de produtividade e, o principal, prefere assegurar-se de que o aumento de seu faturamento é firme antes de voltar a contratar e a dar aumentos salariais. É o movimento inverso ao que deve ter ocorrido antes da entrada da crise, quando as vendas despencaram, mas se esperou para começar a demitir. A mesma direção apontaria, agora, que se espera subir muito as vendas para, enfim, voltar a elevar a folha salarial.
Segundo, uma hipótese de caráter estrutural e, então, terrível para um sistema tributário e um padrão de financiamento da previdência social em muito baseado e concentrado, respectivamente, em taxar a folha salarial. Trata-se do
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processo de transformação do empregado em firma individual (para não dizer capitalista), ou seja, o empregador prefere contratar o trabalhador como um prestador de serviço, e não apenas autônomo, embora esta possa constituir uma relação comercial normal, no lugar da carteira assinada. É um processo diferente e mais avançado do que a mera terceirização – onde ainda há algum vínculo empregatício. O avanço da chamada “pejotização” no Brasil é avassalador e ainda mais expressivo depois da expansão do MEI, levando tal fenômeno para proliferar também entre profissões de baixa renda e qualificação (depois de ter começado no estrato mais alto e qualificado).
Em relação a “pejotização”, vale mencionar, nas palavras dos autores, o real motivo para esse fenômeno que vem ocorrendo no Brasil, assim como já explicitado por Afonso18, e:
Mais do que ao empregado, é ao empregador que interessa contratar uma pessoa jurídica que presta serviços, no lugar de assinar a carteira de um trabalhador, atenuando e driblando pesados custos, encargos e obrigações, tributários e trabalhistas. No fundo, é uma forma que a sociedade encontra para reduzir custos e ampliar a produtividade, à revelia do governo e de sua falta de percepção e planejamento.19 No longo prazo, a destruição do emprego será uma tendência irreversível na economia moderna, como destacam Acemoglu e Restrepo, sobretudo na indústria de transformação de ponta.20 No caso da automobilística, nas plantas novas, já se substituiu o metalúrgico por robô, em larga escala. Para Tom Mitchelll o fenômeno da automação é a próxima revolução industrial, onde a produtividade nunca foi tão alta para os Estados Unidos.21
18 Afonso, José Roberto. Imposto de Renda e Distribuição de Renda e Riqueza: As Estatísticas Fiscais E Um Debate Premente No Brasil. Revista de Estudos Tributários e Aduaneiros,
Brasília, v. 1, n. 1, p.28-60, ago. 2014.
19 Afonso, José Roberto; Trengrouse, Pedro. Atletas-empresas no país do amadorismo. Conjuntura Econômica, v. 71, n. 3, p.22-24, mar. 2017, p. 22.
20 Acemoglu, Daron; Restrepo, Pascual. Secular Stagnation? The Effect of Aging on Economic Growth in the Age of Automation. Nber Working Paper, v. 5, n. 107, p.174-179, mar. 2017. 21 Mitchell, Tom. Track how technology is transforming work. Nature, v. 544, p.290-292, abr. 2017.
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Não apenas pelas vias de reoneração, como se presume, a opção por voltar para a tributação na folha deve ser a preferida das empresas mais modernas. Ironicamente, isso barateará seus custos.
A redução drástica do número de contribuintes é, provavelmente, o retrato dessa nova realidade. Mesmo podendo optar (a menos que tenham sido incompetentes em suas projeções), o mais impressionante nos dados da RFB está na descoberta de que o pagamento realizado sobre receita se comportou inegável e visivelmente melhor do que teria sido contribuir sobre a folha. Ainda que haja renúncia, que se recolha efetivamente menos sobre a receita do que se contribuiria sobre a folha, a distância entre os dois montantes vem se reduzindo progressiva e sensivelmente. Cada vez menos contribuintes optaram por recolher sobre receita e optaram por voltar à folha e, no caso dos que ficaram na base nova, arrecadaram menos, porém teriam pago menos ainda se tivesse voltado para a antiga base.
Para enfrentar essa nova estrutura do mercado de trabalho (e não de emprego) e mesmo de economia, em termos perspectivos e futuros, seria melhor para a seguridade social e o poder público tributar a receita do que a folha salarial daquelas empresas, que deixaram de ser empregadoras de celetistas e se transformaram em contratantes de serviços prestados por pessoas jurídicas. Por princípio, seguiriam faturando o mesmo, porém, ao contrário de contratar empregados com carteira assinada, como no passado, passam a contratar cada vez mais trabalhadores temporários (através de intermediários) e autônomos, na melhor das hipóteses, ou contratar serviços a serem prestados por firmas individuais, MEIs e pessoas jurídicas (geralmente optantes do regime do lucro presumido).
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4. CONCLUSÕES
É desconhecida a razão para reduzir a transparência da informação, ainda mais quando se criticou o benefício fiscal e se tomou medidas para sua reversão. Porém, o pouco divulgado permite levantar dúvidas sobre a eficácia da medida ora anunciada e, sobretudo, reforça a tese de que é preciso máxima atenção aos detalhes quando a matéria em jogo é a tributária e fiscal.
Diante de tantas e tantas modificações na legislação, faz-se importante uma análise do comportamento recente da desoneração da folha de salários, detalhando os contribuintes, os vínculos empregatícios e o valor renunciado. Ocorre que os dados que antes eram divulgados com tantos detalhes, hoje já não são mais divulgados com as mesmas aberturas.
Se a RFB voltasse a publicar dados de vínculos e de contribuintes, por atividade, tornar-se-á possível refinar a análise. As análises poderiam ser mais precisas e, para tanto, depende-se de que a RFB volte a publicar suas estatísticas com o mesmo detalhado e periodicidade que já fez no passado. O ideal seria disponibilizar as mesmas estatísticas setoriais e atualizadas até fevereiro de 2017, pois, no mês anterior, as empresas optaram entre contribuir com base na massa salarial (sistema antigo) ou com base em seu faturamento (sistema atual, chamado de desoneração).
As perguntas que ainda precisam ser respondidas com mais precisão: Qual a verdadeira razão para escolher os setores a serem mantidos desonerados e no que se diferenciam dos outros que foram reonerados?
A mudança da base de cálculo (de faturamento para folha salarial) será vantajosa para os cofres públicos em todas as atividades?
Assim sendo, a recessão profunda, associada a faculdade de optar pelo regime de tributação, criou uma situação sui generis em que a desoneração foi
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revertida sem a necessidade de qualquer medida legal. As próprias empresas e contribuintes podem ter desistido de ficar no regime de tributação sem faturamento, uma vez que pagariam mais tributos, gerando um problema no que se refere ao ganho fiscal com a reversão da desoneração.
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5. REFERÊNCIAS
Acemoglu, Daron; Restrepo, Pascual. Secular Stagnation? The Effect of Aging on Economic Growth in the Age of Automation. Nber Working Paper, v. 5, n. 107, p.174-179, mar. 2017.
Afonso, José Roberto; Trengrouse, Pedro. Atletas-empresas no país do amadorismo. Conjuntura Econômica, v. 71, n. 3, p.22-24, mar. 2017.
Afonso, José Roberto. Imposto de Renda e Distribuição de Renda e Riqueza: As Estatísticas Fiscais E Um Debate Premente No Brasil. Revista de Estudos Tributários e Aduaneiros, Brasília, v. 1, n. 1, p.28-60, ago. 2014.
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Brasil. (02 de Agosto de 2011). Medida Provisória nº 540. Acesso em 06 de Junho de 2017, disponível em http://bit.ly/2r38p7i
Brasil. (03 de Abril de 2012). Decreto nº 7.711. Acesso em 05 de Junho de 2017, disponível em http://bit.ly/2rSp41J
Brasil. (31 de Agosto de 2015). Lei nº 13.161. Acesso em 06 de Junho de 2017, disponível em http://bit.ly/2oD8Bds
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425 Cordilha, Ana Carolina. Desoneração da Folha de Pagamentos: Impactos na Competitividade e Política Social. 2015. 176 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2015.
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426 Economia do Setor Público e Finanças Públicas, Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais – Ibmec, Brasília, 2015.
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427 ANEXOS
Tabela A1 - Renúncia da Desoneração da Folha Salarial reportada pela RFB desde 201422 - em R$ milhões Constantes Fonte: SRF. Elaboração própria.
Mês Valor da Renúncia Projetado (Boletim Arrecadação RFB) Estimativa de Renúncia Efetiva (Relatório de Desoneração da Folha) Diferença em R$ Milhões Diferença em % Mês Valor da Renúncia Projetado (Boletim Arrecadação RFB) Estimativa de Renúncia Efetiva (Relatório de Desoneração da Folha) Diferença em R$ Milhões Diferença em % jan/14 1.322 1.322 0 -0,02% jul/15 2.012 1.978 -34 -1,71% fev/14 1.718 1.718 0 -0,02% ago/15 2.012 2.097 85 4,24% mar/14 1.559 1.559 0 -0,03% set/15 2.012 2.012 0 -0,01% abr/14 1.536 1.536 0 -0,02% out/15 2.012 1.909 -103 -5,12% mai/14 1.722 1.722 0 0,00% nov/15 2.012 1.783 -229 -11,38% jun/14 1.554 1.554 0 0,00% dez/15 4.024 3.321 -703 -17,48% jul/14 1.689 1.689 0 -0,01% jan/16 1.211 1.016 -195 -16,09% ago/14 1.776 1.776 0 0,03% fev/16 1.211 1.243 32 2,63% set/14 1.675 1.675 0 0,00% mar/16 1.211 1.131 -80 -6,62% out/14 1.645 1.645 0 -0,02% abr/16 1.211 1.013 -198 -16,36% nov/14 1.725 1.725 0 0,02% mai/16 1.211 1.057 -154 -12,68% dez/14 4.188 4.188 0 -0,01% jun/16 1.211 1.028 -183 -15,10% jan/15 2.012 2.142 130 6,48% jul/16 1.211 968 -243 -20,11% fev/15 2.012 2.002 -10 -0,50% ago/16 1.211 1.113 -98 -8,11% mar/15 2.012 2.050 38 1,89% set/16 1.211 1.069 -142 -11,70% abr/15 2.012 1.884 -128 -6,34% out/16 1.211 1.010 -201 -16,60% mai/15 2.012 2.003 -9 -0,47% nov/16 1.211 1.070 -141 -11,63% jun/15 2.012 2.018 6 0,30% dez/16 1.211 2.829 1.618 133,57% jan/17 1.211 1.059 -152 -12,58%
22 Cumpre destacar que os resultados de renúncia da folha de salários divulgados pela RFB no boletim mensal da arrecadação, corresponde a uma estimativa defasada realizada para o ano fechado e distribuído uniformemente ao longo do ano. Essa estimativa faz parte do documento de desonerações instituídas, disponíveis em: http://bit.ly/2o0cknj.
