Resumo: este artigo propõe socializar as informações essenciais
à discussão sobre a trajetória da seguridade social, com enfoque na previdência social a partir das configurações históricas desenhadas pelas constituições brasileiras. A construção de cada constituição decorre da correlação de forças desencadeada entre as classes sociais antagônicas na defesa de seus direitos, em determinados momentos históricos. Assim, concebe-se a previdência social como um direito social conquistado pala classe trabalhadora.
Palavras-chave: constituição, seguridade social, previdência
social, social right
Olívia Maria Jácome Costa
A PREVIDÊNCIA SOCIAL
NO CENÁRIO CONSTITUCIONAL
O
enfoque do presente estudo centra-se na previdência social, sem, no entanto, perder de vista a relação de interdependência mantida com a seguridade social1, haja vista se constituir em uma política social que a compõe. Em decorrência do entrelaçamento entre essas duas categorias, entende-se que não há como discutir a previdência deslocada do contexto da seguridade social; a demarcação estabelecida no presente estudo tem apenas efeito didático, no sentido de apreender, de modo mais aprofundado, a trajetória da previdência social no cenário constitucional brasileiro.Convém enfatizar que a história da seguridade social e, por conse-guinte, da previdência social está intrinsecamente relacionada à questão dos direitos fundamentais2. A literatura corrente é unânime em afirmar que os direitos fundamentais surgiram em decorrência das declarações pro-postas, principalmente, pelos Estados americanos do século XVIII, a partir da Declaração do Estado de Virgínia, em 12 de junho de 1776:
Artigo 1º: Todos os homens nascem igualmente livres e independen-tes, têm direitos certos, essenciais e naturais dos quais não podem, por nenhum contrato, privar nem despojar sua posteridade: tais são o direito de gozar a vida e a liberdade com os meios de adquirir e possuir propriedades, de procurar obter a felicidade e a segurança (WILLIAMSBURG, 1978).
Ademais, o artigo 3º da referida Declaração atribui ao Estado a res-ponsabilidade concernente à proteção e à segurança sociais: “O governo é ou deve ser instituído para o bem comum, para a proteção e segurança do povo, da nação ou da ordem da comunidade. Dos métodos ou formas, o melhor será que se possa garantir mais alto grau, a felicidade e a segurança e o que mais realmente resguarde contra o perigo de má administração” (WILLIAMSBURG, 1978).
Além da Declaração em referência, reconhecer a necessidade de se estabelecer e regulamentar os direitos fundamentais como essenciais à pes-soa humana e, a responsabilidade do Estado em zelar pela sua garantia e efetivação; acrescenta-se um parágrafo ao artigo 3º, com vistas a conceder aos cidadãos e cidadãs o direito de destituir o governante que desrespeitar ou se opuser às regras concernentes a tais direitos: “todas as vezes que um Governo seja incapaz de preencher essa finalidade, ou lhe seja contrário, a maioria da comunidade tem o direito indubitável, inalienável e imprescritível de reformar, mudar ou abolir da maneira que julgar mais própria a propor-cionar o benefício público” (WILLIAMSBURG, 1978).
Para Ferreira Filho (1995), a positivação dos direitos fundamentais somente se concretizou a partir da Revolução Francesa, com a chamada Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão promulgada em 1789. Weintraub (2004, p. 9) comunga desse entendimento ao afirmar: A noção de seguro social, proteção social e justiça social envolvendo determinadas contingências na vida dos trabalhadores, tais como acidente do trabalho e velhice, foi se solidificando a partir da Revo-lução Francesa. Após este movimento que derrubou a nobreza fran-cesa, começaram existir lutas sociais, ligadas à Revolução Industrial, que culminaram na assunção pelo Estado de proteção de direitos conhecidos como sociais.
Salienta-se que a Declaração ora em discussão, ao proclamar a liber-dade, a proprieliber-dade, a segurança e a resistência à opressão como direitos
naturais e imprescindíveis ao homem, por meio de seu artigo 16, condicionou a presença de normas asseguradoras de garantia dos direitos individuais como condição sine que non para determinar a existência da constituição de uma determinada sociedade (FERREIRA FILHO, 1995).
Ainda ancorando-se na análise de Ferreira Filho (1978), infere-se que as declarações de direitos, especialmente, as dos séculos XVIII e XIX, cons-tituíram-se em instrumentos de resistência utilizados pelos indivíduos con-tra o abuso de poder por parte do Estado (monárquico-absolutista), a fim de resguardar-lhes, especialmente, o direito à liberdade individual. Assim, pode-se afirmar que as declarações de direitos e os direitos fundamentais constituíram-se precedentes à construção da seguridade e, por conseguinte, da previdência social.
Há um consenso na literatura em considerar a legislação do seguro social promulgada pelo Chanceler alemão Otto von Bismarck3, na década de 1880, como embrião da seguridade social e, portanto, da previdência social, em substituição às Leis dos Pobres. Constituiu um avanço visto que, a partir daí, o Estado passou a reconhecer que as dificuldades de sobrevivência enfrenta-das pela classe subalterna eram decorrentes da própria dinâmica estrutural do capitalismo e não resultantes de motivações pessoais. Assim, o indivíduo deixou de ser responsabilizado pela situação de miserabilidade em que se encontrava e passou a ser considerado “merecedor” da proteção social do Estado. Vislum-bra-se, a partir daí, a concepção de política social em uma perspectiva de direito, contrapondo-se à idéia de benesse.
A esse respeito, ancora-se na análise de Pereira (2008, p. 60): De fato, a legislação do seguro social inaugurada por Bismarck, nos anos 1880, indicava, implicitamente, o reconhecimento das autoridades públicas de que a pobreza no capitalismo era produto do próprio desen-volvimento predatório desse sistema que, para ser preservado, exigia que o Estado protegesse o trabalhador contra a perda de renda advinda de doenças, acidentes, envelhecimento, mortes prematuras, dentre outras contingências sociais.
No entanto, o seguro social bismarckiano não era de caráter universal, uma vez que contemplava apenas o segmento de trabalhadores que possuíam uma relação formal de trabalho, que, para fazer jus aos benefícios e serviços prestados, exigia uma contrapartida pecuniária. Portanto, tratava-se de me-didas legais de proteção exclusiva ao trabalhador, ficando, inicialmente, alijados de tal sistema os trabalhadores autônomo, doméstico e o desempregado.
Em meio à efervescência do movimento operário alemão, Bismarck implanta a política de seguro social, nos anos 1880, como uma estratégia de contramobilização desse segmento social:
Em 1878, o mesmo Bismarck consegue que o parlamento aprove a lei chamada ‘anti-socialista’, proibindo qualquer espécie de colisão operária e dissolvendo os sindicatos sociais-democratas. Como com-pensação, e para contentar de algum modo o operariado, Bismarck criou o seguro social obrigatório (contra enfermidades, acidentes do trabalho, velhice e invalidez), através de uma série de medidas adotadas no período de 1883 a 1889 (GALVÃO, 1981, p. 24, 25).
Instituiu-se, assim, o seguro social como direito social, ou seja, uma espécie de direito fundamental. Marshall (1967), ao elaborar sua teoria acerca da cidadania, a concebeu como um bloco formado por três grupos de di-reitos: os civis, criados no século XVIII; os políticos, no século XIX; e os sociais, no século XX. Para Moraes (2005), os direitos sociais somente fo-ram positivados a partir da Constituição Alemã de Weimar4.
Por fim, ressalta-se que as considerações aqui apresentadas têm como objetivo contribuir para a compreensão da questão atinente à trajetória da previdência social nas constituições brasileiras, a ser discu-tida a seguir.
A PREVIDÊNCIA SOCIAL NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS Cumpre enfatizar, inicialmente, que as citações utilizadas neste estu-do, referentes aos artigos das constituições serão registradas em consonân-cia com a redação original do texto normativo, com vistas a preservar a forma escrita correspondente a cada momento histórico.
Antes de abordar a trajetória da previdência social no âmbito das constituições brasileiras, faz-se necessário, apreender o significado que permeia o conceito de constituição.
Para Moraes (2005, p. 2),
[...] a Constituição deve ser entendida como a lei fundamental e suprema de um Estado, que contém normas referentes à estruturação do Estado, à formação dos poderes públicos, forma de governo e aquisição do poder de governar, distribuição de competências, direi-tos, garantias e deveres dos cidadãos.
Ancora-se, ainda, em Quirino e Montes (1992, p.83), por conside-rar os conceitos de constituição mais consentâneos com a temática que se pretende analisar:
Constituição: Lei Maior, Grande lei ou Lei Fundamental de um país, que define, em seus princípios mais gerais, a organização da vida social de um povo e do poder político que a rege na forma de Estado. Em geral estabelece os poderes do Estado, suas funções e limites, bem como suas relações com os membros da sociedade, definindo assim quem são os cidadãos, quais seus direitos e deveres.
A Constituição, ainda chamada de Carta Magna ou Lei Magna, con-siste em uma Lei Maior em que se assentam os princípios fundamentais da organização política de um Estado, demarcando a competência dos poderes públicos e os direitos, garantias e deveres dos cidadãos, servindo de fonte à criação das demais leis que compõem o ordenamento jurídico de uma deter-minada sociedade. Assim, infere-se que a Constituição precede ao Estado e a ele se sobrepõe:
A Constituição opera papel importantíssimo na sujeição do Estado à ordem jurídica, eis que, como norma jurídica anterior a ele, su-pera a dificuldade de submetê-lo às normas que por si próprio crie. A Constituição não é feita pelo Estado. Ao contrário, o Estado é fruto da Constituição. O Estado, em conseqüência, é pessoa jurídica, cri-ada e regida pelo Direito Constitucional, que o precede. Por isso, todo seu funcionamento haverá de atender às disposições constitucionais (SUNFELD,1996, p. 41).
Apreende-se que a Constituição, enquanto Lei Maior de uma deter-minada sociedade, advém de um poder constituinte5 originário, autônomo e ilimitado, que antecede e cria o próprio Estado. Em se tratando da histó-ria constitucional brasileira, registra-se a existência de sete constituições, assim compreendidas:
A primeira Constituição brasileira, conhecida como Constituição do Império, foi outorgada em 25 de março de 1824, por Dom Pedro I, sob a influência do ideário liberal que imperava na Europa:
[...] A Monarquia constitucional opunha-se à absolutista. Desde a sessão de instalação da Assembléia Constituinte, o Imperador já havia
advertido que não aceitaria restrições políticas que lhe parecessem intoleráveis [...]. A primeira Assembléia Constituinte brasileira foi dissolvida pelo Imperador, que constituiu um Conselho de Notáveis para a elaboração da Carta Magna (PINHO, 2005, p. 150). Convém lembrar que, embora o Imperador em destaque tenha afir-mado que aquela Constituição não deveria conter restrições políticas, vigo-rava no país uma grande restrição – o regime escvigo-ravagista.
Registra-se na história do Brasil que aquela Constituição, apesar de ter sido resultante de um ato autoritário do Imperador, como Chefe de Estado, conseguiu vigorar por um período recorde de 65 anos (PINHO, 2005).
Em seu artigo179, Inciso XXXI, institui os socorros públicos como instrumento de ajuda aos necessitados:
Artigo 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança in-dividual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte:
XXXI. A Constituição também garante os socorros públicos (BRA-SIL, 1989a, p. 768, 770).
No sentido de apreender o significado atribuído aos socorros públi-cos, aporta-se na concepção de Silva (1993, p. 263):
Precisamente, socorros públicos designam a assistência prestada pelos poderes públicos, pelo fornecimento de dinheiro, alimentos ou ves-tes, às pessoas necessitadas ou em estado de miserabilidade, ou às pessoas que, por ‘acidentes ou’ quaisquer fatos calamitosos, se encon-trem em situação de penúria financeira, doentes ou desabrigadas. Esta concepção de socorros públicos encontra fundamentação no artigo 21 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, promul-gada em 1793: “os auxílios públicos são uma dádiva sagrada. A sociedade deve a subsistência aos cidadãos infelizes, quer seja procurando-lhes tra-balho, quer seja assegurando os meios de existência àqueles que são im-possibilitados de trabalhar”. Nesse entendimento, pode-se dizer que os socorros públicos não eram encarados como direito, mas sim, uma benesse concedida pelo Estado ao cidadão que se encontrava sem condições de manter sua sobrevivência.
Observa-se, ainda, que os socorros públicos eram concebidos como um dever moral de ajuda por parte da sociedade para com os desfavorecidos, especialmente, aqueles que não possuíam condições de garantir a própria subsistência através do trabalho (CASTEL, 2001).
Observa-se que os socorros públicos constituíram-se na primeira modalidade de assistência, de caráter caritativo e emergencial, exercida pelo poder público. Assim, podem-se considerar, os socorros públicos como embrião do sistema protetor-assistencial brasileiro. Nessa perspectiva, cria-se no Brasil, uma Caixa de Socorros em cada uma das Estradas de Ferro do Império, através da lei n. 3.397, de 24 de novembro de 1888, no sentido de amparar os trabalhadores do setor ferroviário em situações de doença e morte. Ainda na vigência da constituição imperial, outras medidas protetivas-assistenciais foram tomadas6.
Ancorados neste dispositivo constitucional, Robert e Séguin (2000, p. 83) atribuem a origem da previdência social aos socorros públicos: “o Direito à Previdência nasce com o direito ao socorro e encontra-se visceralmente ligado ao Direito ao Amparo”.
Cumpre acrescentar que os direitos individuais foram marcantes no texto constitucional em discussão, uma vez que buscou fundamentação no ideário liberal:
[...] A Constituição outorgada de 1824, embora sem deixar de trazer consigo características que hoje não seriam aceitáveis como demo-cráticas, era marcada, sem dúvida, por um grande liberalismo que retratava, sobretudo, no rol dos direitos individuais que era pratica-mente o que havia de mais moderno na época, como também na adoção da separação de poderes que, além dos três clássicos, acres-centava um quarto: o Poder Moderador (BASTOS, 1992, p. 50). Assim, o Estado, ao aportar no liberalismo, primou pelo princípio não intervencionista em relação à proteção social, entendendo que sua ação somente deveria ocorrer em casos excepcionais, quando da impossibilida-de, por parte do indivíduo ou da sociedaimpossibilida-de, de fazê-lo.
No que se refere à segunda Constituição brasileira, promulgada em 24 de fevereiro de 1891, conhecida como a primeira constituição republi-cana, leva a termo o regime monárquico, instaurando a República Federa-tiva, o regime de governo presidencialista e os três poderes (executivo, judiciário e legislativo), no país. Os principais protagonistas dessa consti-tuinte foram Prudente de Morais e Rui Barbosa.
Somente a partir dessa Constituição é que foram incorporadas ao texto constitucional as medidas iniciais atinentes à previdência7, conforme determina o artigo 75 desta Lei Maior: “a aposentadoria só poderá ser dada aos ‘funccionarios’ públicos em caso de invalidez no serviço da Nação” (BRASIL, 1989b, p. 707).
Acrescenta-se o Artigo 6º das Disposições Transitórias da constitui-ção em discussão, que prevê aposentadoria para os magistrados com trinta anos de exercício:
Nas primeiras nomeações para a magistratura federal e para a dos Esta-dos serão preferiEsta-dos os juizes de direito e os desembargadores de mais nota. Os que não forem admitidos na nova organização judiciária, e ti-verem mais de 30 annos de exercício, serão aposentados com todos os seus vencimentos. Os que tiverem menos de 30 annos de exercício con-tinuarão a perceber seus ordenados, até que sejam aproveitados ou apo-sentados com ordenado correspondente ao tempo de exercício. As despesas com os magistrados aposentados ou postos em disponibilidade serão pagas pelo Governo federal (BRASIL, 1989b, p. 711).
Ademais, o artigo 7º das Disposições Transitórias da Constituição supracitada, garante ao Imperador D. Pedro II, a concessão de uma pensão, a vigorar a partir da data da Proclamação da República: “é concedida a D. Pedro de Alcântara, ex-Imperador do ‘Brazil’, uma pensão que, a contar de 15 de novembro de 1889, garanta-lhe, por todo o tempo de sua vida, sub-sistência decente. O Congresso ordinário, em sua primeira reunião, fixará o ‘quantum’ dessa pensão” (BRASIL, 1989b, p. 711).
Considera-se que tais medidas se deram de modo restrito e seleto, ao contemplar apenas o ex-imperador e duas categorias de trabalhadores, ou seja, funcionários públicos e magistrados, que já gozavam de reconhecimento profissional que lhes concedia status perante a sociedade da época.
No que diz respeito à terceira Constituição, promulgada em 16 de julho de 1934, pode-se dizer que a partir dela houve uma ruptura com a concepção individualista liberal das anteriores, introduzindo em seu texto princípios pautados na democracia social:
esse Estatuto Político, a par de assumir teses e soluções da Constitui-ção de 1891, rompeu com a tradiConstitui-ção até então existente, porque, se-pultando a velha democracia liberal, instituiu a democracia social, cujo paradigma era a Constituição de Weimar (BASTOS, 1992, p. 63).
Essa Carta Magna, ao ser inspirada na Constituição alemã de Weimar, suscitou amplo debate entre os constituintes da época, de diversas posições político-ideológica. Maluf (1985, p. 23) atribui ao ecletismo a breve exis-tência desta Constituição:
[...] no seu plenário debateram-se as mais contraditórias correntes políticas e ideológicas que agitavam o cenário conturbado do mundo de após-guerra. Anarquistas, comunistas, socialistas liberais, cristãos, anticristãos, positivistas, corporativistas, etc., todos contribuíram a seu modo para a estruturação do novo código político. A sua falta de homogeneidade, pois, foi conseqüência lógica desse embate. Transi-giu a Constituinte com as mais exóticas doutrinas, as quais não tinham campo apropriado para a sua propagação no Brasil.
Ela estabelece como competência privativa do Poder Legislativo a atribuição de legislar sobre matérias concernentes à previdência social:
Art. 39. Compete privativamente ao Poder Legislativo, com a san-ção do Presidente da República:
8)legislar sobre:
d)licenças, aposentadorias e reformas, não podendo por disposições especiaes concede-las, nem alterar as concedidas (BRASIL, 1989c, p. 630).
A partir dessa Constituição, inclui-se no ordenamento jurídico bra-sileiro a responsabilidade do Estado como guardião do exercício legal dos chamados direitos sociais quando, no artigo 57, alínea d, dispõe que “são crimes de responsabilidade os ‘actos’ do Presidente da Republica, definidos em lei, que ‘attentarem’ contra: d) o gozo ou exercício legal dos direitos políticos, ‘sociaes ou individuaes’” (BRASIL, 1989c, p. 636).
Além do mais, percebe-se um significativo avanço em relação às Consti-tuições que a precederam, ao introduzir a concepção de proteção social8 ao traba-lhador, embora de modo incipiente e restrito, numa tentativa de promover uma junção dos direitos trabalhista e, previdenciário9, conforme dispõe o artigo 121: A lei promoverá o amparo da proteção da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do ‘paiz’. § 1º A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além
de outros que ‘collimem’ melhorar as condições do trabalhador: a) ‘prohibição’ de ‘differença’ de salário para um mesmo trabalho, por
motivo de idade, sexo, nacionalidade ou estado civil;
b) salário mínimo, capaz de satisfazer, conforme as condições de cada região, às necessidades ‘normaes’ do trabalhador;
c) trabalho diário não excedente de oito horas, reduzíveis, mas só ‘prorogaveis’ nos casos previstos em lei;
d) ‘prohibição’ de trabalho a menores de 14 annos; de trabalho nocturno a menores de 16; e em industrias insalubres, a menores de 18 ‘annos’ e a mulheres;
e) repouso ‘hebdomario’, de preferência aos domingos; f ) férias ‘annuaes’ remuneradas;
g) ‘indmnização’ ao trabalhador dispensado sem justa causa; h) assistência medica e sanitária ao trabalhador e à gestante,
assegu-rado a esta descanso, antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência , mediante contribui-ção igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidente do trabalho ou de morte;
i) regulamentação do exercício de todas as profissões; j) reconhecimento das convenções ‘collectivas’ de trabalho.
§ 2º Para o ‘effeito’ deste artigo, não ha ‘distincção’ entre o traba-lho manual e o trabatraba-lho ‘intellectual’ ou ‘technico’, nem entre os profissionaes respectivos (BRASIL, 1989c, p. 655-6).
Observa-se que a proteção social está atrelada às normas constituci-onais pertinentes ao mundo do trabalho, visando dar sustentação às rela-ções trabalhistas e às medidas governamentais de fomento à economia.
Vale ressaltar que foi a primeira Constituição brasileira a empregar a terminologia previdência, embora dissociada do conceito social, vincu-lando-a implicitamente à conotação de seguro. Introduz, ainda, um siste-ma de custeio previdenciário tripartite, mediante contribuições obrigatórias por parte da União, empregador e empregado, conforme determina o arti-go 212, § 1º, alínea h:
Assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurado a esta, descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante contribuição da união, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da
mater-nidade e nos casos de acidentes do trabalho ou de morte (BRASIL, 1989c).
Ainda em relação ao artigo 121 da Constituição em estudo, ressalta-se que, através do § 8º, introduz-ressalta-se uma norma visando disciplinar a res-ponsabilidade pela indenização referente ao acidente do trabalho ocorrido em obras públicas da União dos Estados e dos Municípios.
Ademais, através do artigo 170, cria-se o Estatuto dos Funcionários Públicos, regime jurídico destinado a disciplinar os direitos e deveres dessa fração de trabalhadores, destacando-se alguns deles que dizem respeito às prestações previdenciárias:
Art. 170. O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funccionarios Públicos, obedecendo ás seguintes normas, desde já em vigor: 4º, a invalidez para o exercício do cargo ou posto determinará a aposentadoria ou reforma, que, nesse caso, se contar o ‘funccionario’ mais de trinta ‘annos’ de serviço publico ‘effectivo’, nos termos da lei, será concedida com os vencimentos ‘integraes’;
5º, o prazo para a concessão da aposentadoria com vencimentos ‘integraes’, por invadidez, poderá ser excepcionalmente reduzido nos casos que a lei determinar;
6º, o ‘funccionario’ que se invalidar em conseqüência de ‘accidente’ ocorrido no serviço, será aposentado com vencimentos ‘integraes’, qualquer que seja o seu tempo de serviço; serão também aposentados os atacados de doença contagiosa ou incurável, que os ‘inhabilite’ para o ‘exercico’ do cargo;
7º, os proventos da aposentadoria ou jubilação não poderão exceder os vencimentos da ‘actividade’;
10, os ‘funccionarios’ terão direito a férias ‘annuaes’, sem desconto; e a ‘funccionaria’ gestante, a três ‘mezes’ de licença com vencimentos ‘integraes’ (BRASIL, 1989c, p. 664).
Através da quarta Constituição, outorgada em 1º de novembro de 1937, o então presidente da República, Getúlio Vargas, revoga a Constituição an-terior, dissolve o Congresso e instaura o Estado Novo, outorgando de modo ditatorial a nova Carta Constitucional: “estava implantado, assim, o Estado Novo de tipo fascista, com a supressão dos partidos políticos e a concentração de todo o poder nas mãos do chefe supremo” (MALUF, 1985, p. 25). Nesse sentido, ressalta-se a análise de Quirino e Montes (1987, p. 56):
[...] Com o pretexto de enfrentar o perigo da ‘infiltração comunista’, a desordem e a ameaça de guerra civil que assolam o país, Getúlio Vargas resolve, como ‘remédio radical e permanente’, fechar o Congresso Na-cional e as Assembléias dos Estados, depor os governadores e decretar uma nova constituição. [...] É por esse ato que se inaugura no País o ‘Estado Novo’ e se abre um novo período constituinte, embora, como é óbvio, Vargas não convocasse em seguida nenhuma Assembléia Nacional para elaborar a nova constituição. Ao contrário, ela foi ‘en-comendada’ a uma única pessoa, Francisco Campos, que, tomando por modelo a Constituição brasileira, que, por essa razão, ficaria conheci-da ‘a Polaca’.
Impende lembrar que através da Constituição de 1937, em consonân-cia com sua natureza ditatorial, foram criados preceitos normativos no sen-tido de restringir, e até mesmo suprimir, alguns direitos e garantias individuais: Era de se esperar que a constituição de 1937 criasse restrições aos direitos individuais e às garantias. Sua origem depunha contra vários princípios de obrigatória inclusão nos Textos Constitucionais regradores do Regime Democrático, por isso nela não foram alber-gados os princípios da legalidade, da irretroatividade da lei nem tampouco o mandado de segurança orgulhosamente inaugurado pela Carta Política de 1934. Em lugar deles reapareceu a pena de morte para os crimes políticos e para os homicídios cometidos por motivo fútil e com extremos de perversidade. O direito de manifestação de pensamento foi limitado através da censura prévia da imprensa, te-atro, cinema e radiodifusão, sendo facultado à autoridade competente proibir a circulação, a difusão ou a representação. Nenhum jornal podia, ainda, recusar a inserção de comunicados do governo, nas di-mensões taxadas em lei; ao diretor responsável seria imposta a pena de prisão e à empresa aplicada a pena pecuniária (ALVES apud BASTOS, 1992, p. 71).
Prossegue-se destacando que a análise realizada pelo autor anteriormente citado tem como fundamento os seguintes dispositivos constitucionais:
Art. 122. A Constituição assegura aos brasileiros e estrangeiros resi-dentes no país o direito à liberdade, à segurança individual e à pro-priedade, nos termos seguintes:
13)Não haverá penas corpóreas perpétuas. As penas estabelecidas ou agravadas na lei nova não se aplicam aos fatos anteriores. Além dos casos previstos na legislação militar para o tempo de guerra, a lei poderá prescrever a pena de morte para os seguintes crimes: f ) o homicídio cometido por motivo fútil e com extremos de
per-versidade.
15)Todo cidadão tem o direito de manifestar o seu pensamento, oralmente, por escrito, impresso ou por mensagens, mediante as condições e nos limites prescritos em lei.
A lei pode prescrever:
a) com o fim de garantir a paz, a ordem e a segurança pública, a cen-sura prévia da imprensa, do teatro, do cinematógrafo, da rádio-difusão, facultando à autoridade competente proibir a circulação, a difusão ou a representação (BRASIL, 1989d, p. 555-6). Assim, o autoritarismo implantado a partir de então, repercute tam-bém no sistema de proteção social, uma vez que “houve uma regressão quanto à matéria previdenciária, em que a expressão ‘previdência’ foi suprimida pela expressão ‘seguro social’” (WEINTRAUB, 2004, p. 11).
Constata-se tal assertiva através do artigo 137, alínea ‘m’, da Carta Política em comento: “a legislação do trabalho observará, além de outros, os seguintes preceitos: m) a instituição de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de acidente do trabalho” (BRASIL, 1989d, p. 560).
Convém acrescentar que a constituição manteve a disposição refe-rente à licença maternidade, sem, contudo, fazer alusão ao prazo de dura-ção, conforme prevê o artigo 137, alínea “l”: “assistência médica e higiênica ao trabalhador e à gestante, assegurado a esta, sem prejuízo do salário, um período de repouso antes e depois do parto” (BRASIL, 1989d, p. 560).
Através do artigo 156, alínea ‘d’, da Carta Magna em discussão, foi introduzida no ordenamento jurídico brasileiro a aposentadoria compul-sória para os funcionários públicos: “serão aposentados compulsoriamente os funcionários que atingirem a idade de sessenta e oito anos: a lei poderá reduzir o limite de idade para categorias especiais de funcionários, de acor-do com a natureza acor-do serviço” (BRASIL, 1989d, p. 562).
Além disso, o artigo 156, alíneas ‘e’ e ‘f’, dispõe sobre os critérios atinentes à aposentadoria por invalidez destinada aos funcionários públicos: e) a invalidez para o exercício do cargo ou posto determinará a apo-sentadoria ou reforma, que será concedida com vencimentos in-tegrais, se contar o funcionário mais de trinta anos de serviço
efetivo; o prazo para a concessão da aposentadoria ou reforma com vencimentos integrais, por invalidez, poderá ser excepcionalmente reduzido nos casos que a lei determinar;
f ) o funcionário invalidado em conseqüência de acidente ocorrido no serviço será aposentado com vencimentos integrais, seja qual for seu tempo de exercício (BRASIL, 1989d, p. 562).
Com a queda do então presidente da República, Getúlio Vargas, em 1946, o país resgata o processo político-democrático, conclamando uma Assembléia Constituinte, que culminou na promulgação da Quinta Cons-tituição dos Estados Unidos do Brasil, em 18 de setembro de 1946:
Apenas dois meses após a deposição de Vargas, é eleita uma Assembléia Nacional Constituinte que conclui seus trabalhos em 2 de setembro de 1946, promulgando a nova Constituição. Contra o intervencionismo estatal e o autoritarismo do governo do Estado Novo, ela procuraria restituir à sociedade civil sua iniciativa, e aos cidadãos, alguns direitos essenciais, recuperando a inspiração liberal da primeira Constituição republicana (QUIRINO; MONTES, 1987, p. 60).
Observa-se uma nítida semelhança do texto da Constituição em co-mentário em relação às diretrizes de natureza social e democrática norteadoras da Constituição de 1934, no que se refere à perspectiva de assegurar ao cida-dão e cidadã o exercício dos direitos sociais:
Realmente, a Constituição de 1946, no seu conteúdo social-demo-crático, reproduziu com muita fidelidade a Constituição de 1934. Sua filiação doutrinária, portanto, ligou-se ao Constitucionalismo dominante no período posterior à Primeira Guerra mundial (1919-1939), quando deveria melhor ajustar-se às novas realidades, aos novos problemas e às novas diretrizes do mundo que emergiu da segunda conflagração mundial (MALUF, 1985, p. 27).
Cumpre registrar que, segundo essa Constituição, artigo 5º, Inciso XV, a competência para legislar sobre matérias referentes à previdência social é atribuída à União.
Assim como a Constituição que a precedeu, também há previsão do crime de responsabilidade em relação aos atos do presidente da República nas seguintes situações, conforme preconiza o artigo 89, Inciso III: “são
crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atenta-rem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: III – o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais” (BRASIL, 1989a, p. 430).
Outra questão relevante que merece ser sublinhada diz respeito à forma em que o texto constitucional aborda a relação de interdependência e complementaridade das legislações trabalhista e previdenciária no artigo 157: “a legislação do trabalho e a da previdência social obedecerão aos se-guintes preceitos, além de outros que visem à melhoria da condição dos trabalhadores” (BRASIL, 1989e, p. 451). Assim, percebe-se que o legisla-dor apreendeu a importância da concretização simultânea dos direitos tra-balhista e previdenciário para assegurar a qualidade de vida e trabalho da classe trabalhadora.
No entanto, dentre os direitos contemplados no artigo em referên-cia, ressaltam-se apenas aqueles relacionados à previdência social, destacan-do a licença à maternidade e a contribuição tripartite destacan-do financiamento dessa política social:
Inciso X – direito da gestante a descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do emprego nem do salário; XVI: previdência mediante con-tribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice, de invalidez e de morte (BRASIL, 1989e, p. 451).
Ainda em relação ao artigo em estudo, inciso XVII, deve-se acrescen-tar que, a partir dessa norma constitucional, cria-se a obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho (BRASIL, 1989e).
No que se refere à questão da aposentadoria, ressalta-se que o artigo 191 da constituição em tela disciplina as modalidades e os respectivos cri-térios de concessão previstos para os funcionários públicos:
Art. 191. O funcionário público será aposentado: I – por invalidez;
II – compulsoriamente, aos 70 anos de idade.
§ 1º Será aposentado, se o requerer, o funcionário que contar 35 anos de serviço.
§ 2º Os vencimentos da aposentadoria serão integrais, se o funcio-nário contar com 30 anos de serviço; e proporcionais, se contar tempo menor.
§ 3º Serão integrais os vencimentos da aposentadoria, quando o funcionário se invalidar por acidente ocorrido no serviço, por moléstia profissional ou por doença grave contagiosa ou incu-rável especificada em lei.
§ 4º Atendendo à natureza especial do serviço, poderá a lei reduzir os limites referidos em o número II e no § 2º deste artigo (BRA-SIL, 1989e, p. 457).
É importante lembrar que o artigo 193 fundamenta-se no princí-pio da isonomia entre os direitos concedidos aos funcionários em ativida-de e os aposentados: “os proventos da inatividaativida-de serão revistos sempre que, por motivo de alteração do poder aquisitivo da moeda, modifica-rem-se os vencimentos dos funcionários em atividade” (BRASIL, 1989e, p. 457).
Quanto à sexta Constituição do Brasil, outorgada em 24 de janeiro de 1967, será comentada em consonância com as alterações introduzidas pela redação da emenda constitucional n. 1/196910. Ressalta-se que esta foi outorgada no decorrer do governo do então Presidente da República, Castello Branco, utilizada como uma estratégia para institucionalizar a ditadura do Regime Militar de 1964.
Pinho (2005, p. 160) faz uma síntese sobre o momento histórico do surgimento da Carta Constitucional em discussão:
O Presidente da República João Goulart foi derrubado por um gol-pe militar em 31 de março de 1964. No dia 9 de abril a junta militar editou o primeiro ato institucional, mantendo a constituição de 1946, mas com diversas modificações: eleição indireta do Presidente da República; possibilidade de aprovação por decurso de prazo de pro-jetos de lei de iniciativa do Presidente da República; suspensão das garantias individuais de estabilidade e vitaliciedade, com possibili-dade de demissão após “investigação sumária”; suspensão de direitos políticos pelo prazo de 10 anos; e cassação de mandatos legislativos pelo Ato Institucional n.2 foram extintos os partidos políticos e excluídos de apreciação judicial os atos praticados com fundamento em atos institucionais. Pelo Ato institucional n. 4, o Congresso Nacional foi convocado extraordinariamente para discutir, votar e promulgar o projeto de Constituição apresentado pelo Presidente da República em prazo pouco superior a quarenta dias. Essa é a origem da Constituição de 1967.
Trata-se de uma Constituição outorgada, ou seja, sem contar com a participação popular representada através de uma Assembléia Nacional, Constituinte, sendo resultado, portanto, de uma imposição do poder do governo militar. Apesar de o Congresso Nacional ter sido convocado pelo Presidente da República da época, em caráter extraordinário, para discutir, votar e promulgar o projeto constitucional, estava ele destituído do poder constituinte de representação popular.
Nesse sentido, acrescenta-se que
o mesmo Congresso Nacional que legitimara o Governo revolucio-nário através do processo de eleição indireta, coerente na sua atitude de submissão e apoio ao governo de salvação pública instituído pelas três armas, promulgou em seu nome a Constituição de 1967 (MALUF, 1985, p. 29).
Nesta Carta Magna, a competência para legislar sobre a previdência social continuou sendo da União, conforme estabelece o artigo 8º, Inciso XVII, alínea ‘c’.
As regras concernentes à concessão de aposentadorias destinadas aos servidores públicos são as seguintes:
Art. 101. O funcionário será aposentado: I – por invalidez;
II – compulsoriamente, aos setenta anos11;
III – voluntariamente, após trinta e cinco anos de serviço, ressalva-do o disposto no art.165, item XX.
Parágrafo único. No caso do item III, o prazo é de trinta anos para as mulheres.
Quanto aos proventos referentes à aposentadoria dos funcionários públicos, houve um acréscimo em relação ao tempo de serviço, para os integrais e os proporcionais:
Art. 102. Os proventos da aposentadoria serão: I – por invalidez;
I I – integrais, quando o funcionário:
a) contar trinta e cinco anos de serviço, se do sexo masculino, ou trinta anos de serviço, se do feminino;
profissio-nal ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei.
II – proporcionais ao tempo de serviço, quando o funcionário con-tar menos de trinta e cinco anos de serviço, salvo o disposto no parágrafo único do artigo 101.
§1º os proventos da inatividade serão revistos sempre que, por mo-tivo de alteração do poder aquisimo-tivo da moeda, se modifica-rem os vencimentos dos funcionários em atividade (BRASIL, 1989f).
Em se tratando, ainda, do artigo 102, o parágrafo § 2º dispõe sobre a paridade em relação aos proventos dos servidores públicos em ativida-de e dos aposentados: “Ressalvado o disposto no parágrafo anterior, em caso nenhum os proventos da inatividade poderão exceder a remunera-ção percebida na atividade”. Já o § 3º do artigo em tela, dispõe sobre a contagem de tempo de serviço prestado às três esferas de governo fede-ral, estadual e municipal para fins de aposentadoria e disponibilidade do trabalhador.
Vale frisar a delegação de poder ao presidente da República para que através de lei complementar possa estabelecer e mudar as regras concernentes à aposentadoria, consoante os preceitos do artigo 103: “Lei complementar, de iniciativa exclusiva do presidente da República, indicará quais as exce-ções às regras estabelecidas, quanto ao tempo e natureza de serviço, para aposentadoria, reforma, transferência para a inatividade e disponibilidade” (BRASIL, 1989f, p. 228).
O Título III, Da Ordem Econômica e Social, artigo 165, dispõe sobre os direitos dos trabalhadores com vistas à melhoria da qualidade de vida dos mesmos, dentre os quais se destacam:
II – salário-familia aos seus dependentes;
XI – descanso remunerado da gestante, antes e depois do parto, sem prejuízo do emprego e do salário;
XVI – previdência social nos casos de doença, velhice, invalidez, morte, seguro-desemprego, seguro contra acidentes do tra-balho e proteção da maternidade, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado;
XIX – aposentadoria para a mulher aos trinta anos de trabalho, com salário integral; e
pro-fessora, após 25 anos de efetivo exercício em funções de ma-gistério, com salário integral (BRASIL, 1989f).
A iniciativa por parte de um governo militar em alterar o nome desta Carta Magna de Constituição dos Estados Unidos do Brasil para Consti-tuição da República Federativa do Brasil causa no mínimo estranheza, como analisa Quirino e Montes (1987, p. 66):
É curioso notar que, por essa Constituição, o País abandona o nome de “Estados Unidos do Brasil”, que mantinha desde a primeira Cons-tituição republicana, embora se continue a declarar o sistema de go-verno como uma República Federativa. Com isso talvez se quisesse já anunciar o imenso aumento da centralização nas decisões administra-tivas e políticas que já se vinha desenvolvendo no país desde 1964. A sétima Constituição da República Federativa do Brasil, conhecida como Constituição Cidadã, promulgada em 05 de outubro de 1988, resultou de um intenso movimento popular e social na disputa pela redemocratização da sociedade brasileira.
Seu texto é considerado por alguns autores como eclético, uma vez que, ao mesmo tempo em que acolheu princípios democráticos pautados na soberania nacional, na participação popular e nos direitos fundamen-tais, consentiu a permanência de ditames conservadores, autocráticos como, por exemplo, a delegação de poder ao presidente da república para legislar e governar por meio de medidas provisórias.
A partir desta Constituição, o conceito de Seguridade Social12 foi incorporado à legislação brasileira. Desse modo, a incorporação da seguridade social ao texto constitucional representa um marco na história dos direitos e das garantias à proteção social dos brasileiros em concordân-cia com a concepção de cidadania como um dos princípios fundamentais da Lei Maior, como dispõe o artigo 1º, Inciso II.
Mesmo reconhecendo que a seguridade social engloba o conjunto das três políticas sociais (saúde, previdência e assistência social), faz-se um recorte para fins didáticos, sublinhando apenas as normas constitucio-nais relacionadas à previdência social, por se constituir o objeto do pre-sente estudo.
Assim, encontra-se no capítulo II, artigo 6º, da Constituição em destaque, o reconhecimento da previdência social como um dos direitos sociais: “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer a
segu-rança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistên-cia aos desamparados, na forma desta Constituição”.
Além disso, estendem-se os direitos dos trabalhadores urbanos aos trabalhadores rurais, conforme apregoa o artigo 7º da Carta Magna. Den-tre eles, destacam-se apenas aqueles relacionados à previdência social:
Art 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de ou-tros que visem à melhoria de sua condição social:
II – seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntário;
XII – salário-família para os seus dependentes;
XVIII – licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração de cento e vinte dias;
XIX – licença-paternidade, nos termos fixados em lei; XXIV – aposentadoria;
XXVIII – seguro contra acidente de trabalho, a cargo do emprega-dor, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;
XXXIV – § Único. São assegurados à categoria dos trabalhadores domésticos os direitos previstos nos incisos IV, VI, VIII, XV, XVII, XVIII, XIX, XXI e XXIV, bem como sua integração à previdência social (BRASIL, 2006, p. 14, 15).
A competência para legislar sobre a previdência social deixa de ser exclusiva da União, passando a ser concorrente com os Estados e Distrito Federal, segundo artigo 24, inciso XII: “Compete a União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: XII – previdência social, proteção e defesa da saúde” (BRASIL, 2006, p. 24, 25).
Quanto à aposentadoria do servidor público, o artigo 40 pontua os casos permitidos em lei:
Art. 40. O servidor público será aposentado:
I – por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quan-do decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos;
II – voluntariamente:
a) aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;
se professor, e vinte cinco, se professora, com proventos inte-grais;
c) aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco anos, se mulher, com proventos proporcionais ao a esse tempo; d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta se
mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço (BRASIL, 2006, p. 34).
O artigo 194 da Constituição em referência, além de conceituar seguridade social, conceito já mencionado anteriormente no arcabouço deste trabalho, estabelece através do parágrafo único, seus objetivos:
I – universalidade da cobertura e do atendimento;
II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às po-pulações urbanas e rurais;
III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV – irredutibilidade do valor dos benefícios; V – equidade na forma de participação no custeio; VI – diversidade da base de financiamento;
VII – caráter democrático e descentralizado da gestão administrati-va, com a participação da comunidade, em especial de traba-lhadores, empresários e aposentados (BRASIL, 2006, p. 98).
O artigo 195, por sua vez, especifica as fontes de financiamento da seguridade social, assim determinadas:
A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I – dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro;
II – dos trabalhadores;
III – sobre a receita de concursos prognósticos (BRASIL, 2006, p. 98, 99).
Outra inovação agregada ao texto constitucional se refere ao § 5º do artigo 195, quando determina que a criação, majoração e extensão de
qual-quer benefício ou serviço relacionado à seguridade social somente poderá fazê-lo com a indicação da respectiva fonte de custeio.
No que diz respeito ao Regime Geral de Previdência Social des-tinado aos trabalhadores autônomos13 e àqueles vinculados às fundações, às empresas públicas e privadas, bem como às empresas de economia mista, encontra fundamentação nos artigos 201 e 202 da Constituição em tela.
O artigo 201 da Constituição em vigência reafirma o caráter contri-butivo da previdência social, especificando as situações em que há cobertu-ra aos segucobertu-rados a ela vinculados:
Art. 201. Os planos de previdência social, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei a:
I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultantes de acidentes do trabalho, velhice e reclusão; II – ajuda à manutenção dos dependentes dos segurados de
bai-xa renda;
III – proteção à maternidade, especialmente à gestante;
IV – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involun-tário;
V – pensão por morte de segurado, homem ou mulher, ao côn-juge ou companheiro e dependentes, obedecido o disposto no § 5º e no art. 202 (BRASIL, 2006, p. 100, 101). Cumpre ressaltar duas inovações introduzidas pelo texto constituci-onal, que se referem ao § 5º e ao § 7º, do artigo 201. O primeiro veda a concessão de qualquer benefício previdenciário com valor inferior ao salá-rio mínimo. E o segundo constrói a base legal para a implementação de um regime de previdência complementar, através de um seguro coletivo de natureza facultativa, mediante a contribuição adicional dos segurados que aderirem a tal plano.
As modalidades de aposentadorias e seus respectivos critérios exigi-dos para a concessão das mesmas aos trabalhadores da iniciativa privada estão previstas no artigo 202 da Constituição de 1988:
Art. 202. É assegurada aposentadoria, nos termos da lei, calcu-lando-se o benefício sobre a média dos trinta e seis últimos salá-rios de contribuição, corrigidos monetariamente mês a mês, e comprovada a regularidade dos reajustes dos salários de
contri-buição de modo a preservar seus valores reais e obedecidas as seguintes condições:
I – aos sessenta e cinco anos de idade, para o homem, a aos ses-senta, para a mulher, reduzido em cinco anos o limite de idade para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, neste incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal;
II – após trinta e cinco anos de trabalho, ao homem, e, após trin-ta, à mulher, ou em tempo inferior, se sujeitos a trabalho sob condições especiais, que prejudiquem a saúde ou a integri-dade física, definidas em lei;
III – após trinta anos, ao professor, e, após vinte e cinco, à profes-sora, para efetivo exercício de função do magistério. § 1º É facultada aposentadoria proporcional, após trinta anos de
tra-balho, ao homem, e, após vinte e cinco, à mulher.
§ 2º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recípro-ca do tempo de contribuição na administração públirecípro-ca e na ati-vidade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos sistemas de previdência social se compensarão financeiramen-te, segundo critérios estabelecidos em lei (BRASIL, 2006). No entanto, observa-se que a partir da década de 1990, em razão da implementação do projeto neoliberal na sociedade brasileira, o Estado centra sua atenção para promover as reformas previdenciárias, no intento de aten-der ao chamado ajuste fiscal exigido pelo Banco Mundial e Fundo Mone-tário Internacional:
A necessidade de reforma apregoada por muitos esconde, de fato, as pretensões do mercado e do grande capital, que pleiteiam maior ajus-te fiscal e diminuição dos direitos do povo assegurado pelo Estado, garantindo que os recursos públicos estejam disponíveis para arcar com os enormes encargos financeiros presentes em nossos orçamentos. A contrapartida da perda de direitos seria suprida pelo mercado (MIRANDA, 2003, p. 139).
A substituição do modelo de previdência fundada na repartição sim-ples para os moldes de capitalização, por conseguinte, causou um desmonte da concepção de seguridade social apregoada pela Constituição de 1988:
Nos anos 90, já num contexto diverso – em que o endurecimento das pressões dos credores externos, a disputa por recursos escassos, a desmobilização da sociedade, e uma série de outros fatores, enfraque-ceram a coalizão de apoio à concepção constitucional de proteção social -, a legislação que regulamentou a seguridade ignorou-a, im-pondo a separação das três áreas. A aprovação, pelo Congresso, de leis orgânicas específicas, posteriormente seguida de medidas provi-sórias, leis complementares, emendas constitucionais, etc, sedimentou a fragmentação, institucionalizada na distribuição das competências exclusivas a cada área pelos respectivos (e distintos) ministérios (VIANNA, 2003, p. 319).
Trata-se das Leis que foram elaboradas para regulamentar os artigos 194 a 204, do Título VIII – Da Ordem Social –, Capítulo II – Da Seguridade Social, da Carta Magna em questão:
• Lei Orgânica da Saúde, nº. 8.080, de 19/09/1990, que dispõe sobre a
política de saúde em âmbito nacional;
• Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre o Custeio da
previdência social;
• Lei n. 8.213, de 24/07/1991, que dispõe sobre o Plano de Benefícios da
Previdência Social;
• Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), n. 8.742, de 07 de dezembro
de 1993, que dispõe sobre a política de assistência social.
A promulgação de tais leis rompeu com a concepção de seguridade social, introduzida pela Constituição em referência, fragmentando-a em três políticas sociais setorializadas e desarticuladas, como afirma Vianna (2003, p. 321):
[...] O Regulamento da Previdência Social ilustra o fatídico re-sultado. No Livro I do Regulamento, ‘Da finalidade e dos princí-pios básicos’, estão listados quatro títulos: I) Da Seguridade Social; II) Da saúde; III) Da Assistência Social; IV) Da Previdência Social. A Seguridade, portanto, deixou de ser o sistema abrangente, integra-dor das políticas previdenciária, assistencial e de saúde, tornando-se apenas parte da Previdência.
Nesse sentido, vale destacar ainda, as chamadas reformas previden-ciárias materializadas através das emendas constitucionais ns. 20, 41 e 47, as quais alteraram substancialmente o conteúdo do texto constitucional
atinente ao regime próprio de previdência, restringindo e eliminando, so-bremaneira, alguns direitos conquistados pelos servidores públicos.
Observa-se que através da Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998, foram introduzidas alterações profundas no regime previdenciário brasileiro, lesando, principalmente, os direitos dos servido-res públicos. Inclui-se o § 10 ao artigo 37, da Constituição Federal, proi-bindo a acumulação “simultânea de proventos de aposentadoria com a remuneração de cargo, emprego ou função pública,” salvo os casos permi-tidos pela Constituição; essa proibição se destina apenas aos servidores públicos titulares de cargos efetivos, incluindo aqueles vinculados as autarquias e fundações.
Modifica-se radicalmente o artigo 40 da Constituição em referência, o qual estabelece as regras previdenciárias referentes, exclusivamente, aos servidores públicos, nos seguintes aspectos:
• acresce como critério à concessão de aposentadoria a exigência do
cumpri-mento de um tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria;
• acresce, ainda, a idade como critério indispensável à concessão da
aposen-tadoria por tempo de contribuição, sendo 60 anos de idade e 35 anos de contribuição para o homem e 55 anos de idade e 30 anos de contribuição para a mulher; reduzindo em sete anos a idade exigida para o período de transição;
• estabelece que o regime próprio de previdência dos servidores públicos
passará a observar, “no que couberem, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência”;
• institui um limite máximo para a percepção de aposentadoria e pensão
do servidor público, igual ao exigido pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS), correspondente a R$1.200,00, à época da publicação da Emenda, que deverão ser atualizados através do mesmo índice aplicado pelo RGPS;
• determina aos entes federativos, ou seja, à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, a responsabilidade de instituírem o regime de previdência complementar aos seus respectivos servidores públicos;
• estabelece teto máximo para a percepção de pensões e proventos
correspon-dente ao subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal;
• extingue-se a aposentadoria proporcional para os novos servidores
públi-cos;
• veda a concessão de aposentadoria especial aos professores do ensino
• o tempo de serviço prestado pelo servidor público à União, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios será computado apenas para efeito de disponibilidade.
A emenda constitucional em discussão institui para todas as moda-lidades de aposentadorias, tanto do regime geral de previdência social (tra-balhadores da iniciativa privada) quanto do regime próprio de previdência (servidores públicos), o critério tempo de contribuição, em substituição ao tempo de serviço. No entanto, essa inovação prejudicou, especialmente, os trabalhadores ligados à iniciativa privada, que trabalham na informalidade, sem comprovação de vínculo empregatício e, por conseguinte, sem contri-buírem para a previdência social.
Extingue a aposentadoria proporcional aos servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada que se filiarem ao regime de previdên-cia a eles correspondente, após a publicação desta Emenda Constitucional. E estabelece uma regra de transição para os atuais contribuintes previdenciários, acrescentando a idade como critério, nos seguintes moldes: a) 30 anos de contribuição e 55 anos de idade, se homem; b) 25 anos de contribuição e 48 anos de idade, se mulher. Além de exigir um “período adicional de 40% (quarenta por cento) do tempo que, na data da publicação desta emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior”.
No que se refere aos trabalhadores vinculados ao RGPS, deve-se destacar a perda e/ou restrição dos seguintes direitos: exclui o garimpeiro da categoria de segurado especial; extingue a concessão de aposentadoria espe-cial para os professores do ensino superior; restringe o salário-família e o auxílio-reclusão aos dependentes dos segurados que possuem renda bruta mensal igual ou inferior a R$360,00, corrigíveis de acordo com os índices adotados pelo RGPS.
A respeito da emenda constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003, tem-se a dizer que esta ratifica o conteúdo lesivo aos direitos dos servidores públicos, constante na emenda constitucional n. 20 e, apresenta algumas alterações; dentre elas, destacam-se as principais:
• a contribuição dos servidores aposentados e dos pensionistas para com o
custeio previdenciário;
• a pensão para os dependentes dos servidores públicos além de observar o
limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS deverá ser acrescida de apenas 70% do valor que ultrapassar esse limite;
• introduz alteração nos critérios de aposentadoria com proventos integrais
para os servidores públicos que ingressarem no serviço público até a data de publicação desta Emenda14.
• altera o § 8º do artigo 40 da Constituição Federal em vigência, à medida
que extingue a paridade entre os proventos das aposentadorias e a remuneração dos servidores em exercício, para aqueles que ingressarem no serviço público após a publicação desta Emenda;
• endossa a fixação do teto remuneratório para o servidor, correspondente
ao limite do subsídio mensal pago aos ministros do Supremo Tribunal Federal, e cria o subteto diferenciado para os Estados, Distrito Federal e Municípios.
• institui o chamado abono de permanência para os servidores que, tendo
cumprido todos os requisitos legais necessários à concessão da aposenta-doria, decidem continuar em atividade, estes receberão abono de 11% correspondente ao valor de contribuição previdenciária.
Observa-se que a emenda constitucional n. 47, de 05 de julho de 2005, teve a pretensão de amenizar os impactos das emendas constitucionais ns. 20 e 41, especialmente, no que se refere à questão da paridade e integralidade atinentes aos proventos e remuneração dos servidores públicos, como disci-plina o artigo 5º desta emenda, garantindo tais direitos aos servidores que ingressarem e se aposentarem no serviço público até 31 de dezembro de 2003. O artigo 3º desta emenda, apesar de assegurar a integralidade dos proventos de aposentadoria aos servidores públicos admitidos até 16 de dezembro 1998, aumentou o tempo de permanência no serviço público, observadas as seguintes condições:
I – trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;
II – vinte e cinco anos de efetivo exercício no serviço público, quinze anos de carreira e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria;
III – idade mínima resultante da redução, relativamente aos limites do art. 40, § 1º, inc. III, alínea a, da Constituição Federal, de um ano de idade para cada ano de contribuição que ex-ceder a condição prevista no inc. I do caput deste artigo (BRASIL, 2006).
No que diz respeito ao § 4º, do artigo 40, da Constituição Federal, houve uma alteração, ampliando os casos de aposentadoria decorrentes de condições especiais de trabalho, para os servidores portadores de deficiên-cia, bem como para aqueles que exerçam atividade de risco, a serem defini-dos em lei complementar.
Dispõe, ainda, sobre o sistema especial de inclusão previdenciária, destinado aos trabalhadores de baixa renda, que exerçam exclusivamente atividades laborais de natureza doméstica, no espaço de sua própria resi-dência, cujo benefício corresponderá ao valor de um salário mínimo.
Desse modo, observa-se um interesse exacerbado por parte dos po-deres legislativo e executivo, em utilizarem de emendas constitucionais no intento de ajustar os regimes de previdência social às regras econômicas ditadas pela política neoliberal.
Além do mais, a situação se agrava quando são introduzidas outras alterações nas leis ordinárias que regulamentam as normas constitucionais a respeito da previdência social, a exemplo da lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991, através de atos normativos, sem força de lei, como é o caso da instrução normativa n. 15, de 15 de março de 2007. Ora, uma lei ordinária na esfera federal para ser aprovada requer a votação da maioria simples dos parlamentares do congresso nacional; como pode ser alterada por um ato administrativo emanado por uma autoridade administrativa do poder exe-cutivo? Essa medida de inobservância às regras normativas de constitucio-nalidade gera uma insegurança jurídica aos trabalhadores contribuintes da previdência social, quanto à preservação de seus direitos previdenciários.
CONCLUSÃO
Com base no estudo em discussão, infere-se que a construção do sistema de proteção social aqui representado pela previdência social, adota-do no Brasil, principalmente, após 1930, buscou aporte no modelo bismarckiano, em que o Estado, em nome da ordem social, utilizava-se das políticas sociais paternalistas como instrumento de controle da classe tra-balhadora (MALLOY, 1986).
Entretanto, ancorando-se na concepção gramsciana de Estado am-pliado, concebendo-o como espaço contraditório em que se dá a luta de classes, considera-se que as constituições brasileiras, sobretudo, a de 1988, resultou da organização e luta da sociedade civil, com vistas a construir uma contra-hegemonia, firmando-se as bases formais para a construção de um novo desenho de proteção social no país, calcado na concepção de cidada-nia e universalidade dos direitos sociais.
A partir daí, o país conta com uma política de seguridade social para além das fronteiras da concepção bismarckiana de seguro social, de nature-za exclusivamente contributiva, passando a se inspirar nos ideais beve–
ridgianos, antes implementados em países desenvolvidos, no final da Se-gunda Guerra Mundial:
implementado pelo governo trabalhista de Clement Atlle, o Sistema de Seguridade de Beveridge inovou, de fato, por ser nacional e uni-ficado e conter um eixo distributivo, ao lado do contributivo, além de abolir os testes de meio no âmbito da assistência social (PEREI-RA, 2008, p. 93).
No entanto, deve-se enfatizar que a referida Constituição, por ser produto de uma correlação de forças focada na disputa pela hegemonia, no momento de sua construção, já sinalizava para a probabilidade de medidas neoliberais que poderiam colocar em xeque o modelo de proteção público constitucional e universalizador.
Apesar da introdução do conceito de seguridade social na Constitui-ção em pauta ser considerado um avanço, concebendo-a como um direito social, a materialização desse mandamento constitucional até o presente momento deu-se apenas de modo formal; ou seja, através da regulamenta-ção das leis concernentes à saúde, à previdência social e à assistência social, haja vista as políticas sociais que a compõem continuarem sendo operacionali-zadas de modo fragmentado e pontual.
Ademais, a previdência social, em razão de seu caráter contributivo, dificulta o entendimento e a aceitação por parte de profissionais que têm como substrato material de sua práxis as políticas sociais, como é o caso dos assistentes sociais, em encará-la como uma das ações que compõem o tripé da seguridade social.
Vale registrar que o Regime Geral de Previdência Social sempre utili-zou o modelo de custeio de repartição simples, conhecido por muitos como “pacto de gerações”, que, por meio do princípio da solidariedade, os trabalha-dores que se encontram inseridos no mercado de trabalho, custeiam as apo-sentadorias dos inativos. Porém, na atualidade, a direção política e econômica do governo federal, subsidiada no projeto neoliberal de desenvolvimento, em que a privatização do serviço público tornou-se uma das estratégias funda-mentais à fomentação da economia, há uma tendência em substituir o mo-delo de repartição simples pelo momo-delo de capitalização; este, de natureza privada e poupadora, em que cada contribuinte é responsável pela rentabilidade do fundo que irá custear no futuro benefício previdenciário a que faz jus.
Assim, a previdência social sustentada na lógica do seguro social, que reproduz a lógica do capital, faz com que a pretensa universalidade da
co-bertura e do atendimento apontada no Inciso I, do Parágrafo único do artigo 194, da Constituição de 1988, como um dos objetivos da seguridade social, não seja concretizada. Como falar da universalidade da cobertura e do aten-dimento dos chamados benefícios previdenciários se uma fração significa-tiva da classe trabalhadora se encontra desempregada ou exercendo atividades informais para garantir a sobrevivência?
Deve-se lembrar que, em decorrência da consolidação do chamado projeto neoliberal a partir dos anos 1990, intensificam-se a cada dia as re-lações informais de trabalho e o desemprego estrutural, excluindo essa fra-ção de trabalhadores do usufruto dos direitos trabalhista e previdenciário. Convém destacar que a previdência social não pode ser concebida dissociada do trabalho, pois o direito à prestação (benefícios e serviços) previdenciária decorre de uma relação trabalhista.
Desse modo, considera-se que o maior desafio dos governantes con-siste no combate ao desemprego estrutural, que gera a exclusão previdenciária de trabalhadores desempregados e daqueles que se encontram na informalidade, seja na condição de autônomo ou assalariado sem registro contratual.
Acrescenta-se que há estudiosos que culpam a Constituição de 1988 pelo desequilíbrio no orçamento da previdência social, alegando que Ela, ao responsabilizar o Estado pela organização e gestão do sistema de proteção social, na perspectiva de defesa e garantia dos direitos sociais aos trabalha-dores brasileiros, posiciona-se na contramão do projeto de desenvolvimento do país. No entanto, esse discurso consiste em um engodo utilizado para justificar a necessidade das constantes reformas realizadas na área da pre-vidência social, por meio das emendas constitucionais ns. 20, 41 e 47, nos anos 1998, 2003, 2005, respectivamente, respaldadas na lógica do mercado. Tais reformas foram efetivadas sob a alegação da necessidade de con-ter com o deficit previdenciário, decorrente do modelo de repartição sim-ples. No entanto, a empiria mostra que o governo federal, ao desviar o orçamento da previdência social para outros setores da sociedade, indubitavelmente, gerou uma crise financeira:
No Brasil, apesar da opção pelo regime de repartição simples, preva-lente nos últimos 80 anos – período que o regime de capitalização esteve ativo e hibernando gerido por espertalhões e oportunistas, com os montepios e as seguradoras – a previdência teve um período de mega liquidez. As entradas foram maiores que as saídas, chegou a 16 contri-buintes para um aposentado e pensionista, e o Governo se apropriou
