Administração Geral e Pública Coleção Concurso Público 2016 - Elisabete

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Texto

(1)

ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

ADMINISTRAÇÃO

I

GERAL E PUBLICA

PARA CONC

U

RSOS

INCLUI

v' Tabelas e gráficos

v' Informações importantes em destaque v' Quadros-resumo ao final dos capítulos v' Questões <Omentadas

coleção

CONCURSOS

PÚBLICOS

Organizadores:

HENRIQUE CORREIA E ÉLISSON MIESSA

I

)J

I

EDITORA

f

.Ju.1

POD

I

VM

(2)
(3)

EusABETE DE ABREU E liMA MoREIRA Auditora das Contas Públicas- Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco.

Profe5s,Jra crn cursos parJ umcursos ern diversos Estados. Professora Univf•rsitária.

"v1cstre em /ldminbuado Ccral -tJFPE.

Pós-Gradu.:tda e·n ContatJilidack r: CüntroiJclvria Govcrnamcnt~ll · UFPE. E-specialista em CestJo de Pessor1s UFPE.

Graduada ::rn Administra(3o de Fmpícs:1s e Análise rlc Sistemas.

I

PARA CONCURSOS

2016

EDITORA

.JusPODIVM

www.editorajuspodivm.com.br

(4)

EDITORA

JúsPODIVM

www.editorajuspodivm.com.br

Rua 1\·lato Grosso, 175 -· Pituba, CEP: .J I R30-151 Salvador-- Bahia

li: I: (711 33!i3-8617 I Fax: (71) 33<>3-50511 • E-mail: filic(íi;cditorajuspodinn.com.br Copyright: Ediçücs .lusPODIV~l

Conselho Editorial: Dirlcy da Cunha Jr., Leonardo d~ 1\kdeíros (Jarcia, Frcdie Didicr .Ir., José lh:nriquc !•douta, José Marcelo Vigliar, !l·larcos Ehrhardl Júnior, Nestor Ta v ora, Robério Nunes Filho, RoberYal Rocha Ferreira Filho, Rodoltél Pamplona Filho, Rodrigo Reis Mazzei c Rogério Sanches Cunha.

Capa: Rene Bueno c Daniela Jardim (H'H'\I'.buenr~fardim.com.br)

Diagramação: Laycr Up Editorial ('"""''.loycmp.com.br)

Todos os direitos desta edição reservados à Edições JusPODIVM.

É terminantemente proibida a reprodução lotai ou parcial desta obra, por qualquer meio ou processo. s::m a expressa autorização do mnor c da Edições JusPODIVM. A violaç:io dos direitos nutorais caracteriza crime descrito na legislação em vigor, sem prejuízo das sanções civis cabíveis.

(5)

Dedico este trabalho aos meus filhos Thaisi, Guilherme

e

Tainá, meus maiores orgulhos, centelhas que me

(6)
(7)

Agradecimentos

Gostaria de expressar meu carinho

e

minha gratid;.Jo a algumas pessoas que contribu-ír;;m direta

e

indiretamente para tornar possível a concretização desta obra.

Começo agradecendo aos meus queridos alunos, que com suas dúvidas, afirmações e co-locações

me

induziram a escrever esta obra e contribuíram muito para meus conhecimentos.

Agradeço aos colegas

e

amigos do Tribunal ele Contas do Estado

de

Pernambuco que me estimularam

e

investiram

em

meu aprendizado corporativo, disponibilizando-me cur-sos

e

informações, além

de

terem

me

possibilitado colocar em prática

e

aprofundar meus conhecimentos.

Aos colegas

e

amigos do CERS - Complexo ele Ensino Renato Saraiva pela dedicação, paciência

e

presteza que sempre

me

dispensaram.

À Renato Saraiva, grande empreendedor e amigo, pelo estímulo, durante alguns anos, para que eu realizasse esta obra

e

pela oportunidade de poder reforçar meus conhecimentos. Aos amigos, que não são muitos,

e sem

citar nomes, pois eles sabem quem são, por compreenderem minhas ausências

e me

estimularem a persistir mesmo diante das adver-sidades

e

dificuldades.

Gostaria de agradecer,

em

especial, ao Meu pai

(in memoriam),

Roberto,

e

minha mãe, Zulmira, que construíram os fundamentos e os valores que formaram os alicerces que guiam minha trajetória profissional

e

pessoal.

Por fim, agradeço aos meus filhos Thaisi, Guilherme

e

Tainá pela paciência

e

compre-ensão com as minhas ausências nos vários meses de árduo trabalho.

Por último, quanto

à

ordem, mas não quanto

à

importância, gostaria

de

agradecer a presença

de

Deus na minha vida, pois há questoes que nào podem ser sustentadas por mãos humanas. Ele é misericordioso, sábio

e

justo, est5 sempre por perto suportando mi-nhas fraquezas, pecados e necessidades.

(8)
(9)

Prefácio

Poucas coisas poderiam me dar tanto orgulho quanto prefaciar uma obra como esta que tenho em mãos. Em capítulos bem distribuídos, a amiga, professora e audiwra Elisa· bete Moreira mostra uma obra inédita do ponto de vista de sua qualidade c da aplicação que certamente terá no campo da gestão pública. Acredito fortemente no trabalho desen-volvido por ela e faço questão de estimular

e

apoiar suas iniciativas de sempre retomar o esforço de reflexão sobre a gestão dos conhecimentos, pessoas e comportamento orga-nizacional na administração geral e pública.

Em meio à crise instalada atualmente no país, instituições consolidadas ao longo dos séculos estão sendo submetidas a duros testes. Isso se evidencia nos campos social, econômico, moral, educacional, ecológico e humano. No entanto, apesar de inevitável e ameaçador, esse cenário se mostra necessário para o desenvolvimento da sociedade, criando a indispensável oportunidade de fazermos diferente e virarmos a regra do jogo.

O momento pede que as organizações tracem novos objetivos, diante de recursos cada vez mais escassos. Caso contrário, empresas irão à falência, governos perderão legi-timidade pela incapacidade de articular respostas às demandas da sociedade, e terão que ceder espaço a organizações que surgem adaptadas ao contexto do novo.

Essa nova tendência é a chamada Sociedade do Conhecimento, baseada no uso compar-tilhado de recursos, na construção coletiva de conhecimento, a interação livre de restrições de espaço e tempo e, na valorização do direito à educação, à informação e às tecnologias de comunicação. Seus princípios são a convivência, a conectividade, o acesso e valorização do capital intelectual para a criação rápida, profusa e permanente de conhecimento.

Dessa forma, criar as condições para o desenvolvimento e a retenção do capital inte-lectual na organização deve constituir um leque de ações numa política sistêmica de ges-tão estratégica. Isso é decisivo para o sucesso de qualquer empresa pública ou privada. Preparar-se para ser um gestor ou servidor nesse novo contexto exige o estudo profundo das características desse modelo.

O livro de Elisabete irá munir tanto o público acadêmico quanto àqueles que se preparam para enfrentar concursos, ainda como gestores públicos, de elementos para a compreensão dessas novas tendências da administração pública, trazendo a contextuali-zação histórica, principais pensadores da área e a evolução dos conhecimentos ao longo dos séculos. Tudo exposto através de princípios, técnicas e estratégias, além de casos e exemplos práticos dos processos gerenciais.

Os capítulos passam pelo conceito de estado, governo e administração pública, abor-dam as tendências de modernização das instituições públicas e privadas, trazem

(10)

EusABETE DE AsRru E Lr~111 MoHURA

gens, princípios

e

modelos da administração

e

terminam com as relações dos processos gerenciais com os fatores humanos, tecnológicos e econômicos do país.

Para tornar a leitura ainda mais fluida

e

agradável, a autora se utiliza de recursos visuais e didáticos como tabelas, esquemas, diagramas, modelos, ilustrações, exemplos, observações importantes, gráficos, tópicos, <.istas, além de ricas questões comentadas

sobre cada urna das temáticas abordadas.

Dessa forma, fico extremamente honrado ao receber da professora Elisabete Moreira o convite para escrever o prefácio de sua obra, abrangendo ternas da maior atualidade

e

interesse na Administração PrJblica. Reconheço aqui o trabalho e a seriedade empenhados na construção deste livro, além da dedicação com que sempre exerceu a carreira, seja de f.llrditora das Contas Públicas no Tribunal de Contas do Estado ele Pernambuco, seja ele professora em cursos preparatórios para concursos.

Com esse livro

em

mãos, será fácil dominar as novas expressões, abordagens, tecno-logias

e

tendências da administração pública. Desejo-lhes uma excelente leitura!

Renato Saraiva

Procurador do Trabalho, professor, escritor e palestrante em Direito do Trabalho

(11)

Sumário

PARTE I

ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRA(.~O PÚBLICA... 19 CAPÍTULO 1

EVOLUÇÃO DO EST/,DO MODERNO: ASPECTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS, POLÍTICOS E CUI.TUUdS QUl COtHJICIONAM O ESTADO ... ... 19

1. 1. EST!d)O I,Wrlfü-:OUJC:O , MlSí}UJTISTtl .. l'J

1.2. ESTADO U6ERAL. 20

1.3. O ESTADO DO llEI·A·ESTI,R SOCII,L ... 21

u. ESTi,IJO NEOL18ERAL ... 23

1.5. ESTADO NEODESENVOLVIMUHISTA.. 23

CAPÍTULO 2

EVOLUÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO ... . 2.1. ADMINISTRAÇÃO COLONIAL (ATÉ 18íl9) ..

2.2. REPÚBLICA VELHA (1389·1)0o)

2.3. ER1\ GETÚLIO V1\RGAS · 1' G.JVERNO: 1'' REFORMA I10MINISTRAT\VA (1930 l1 1<M'C 2.4. GOVERNO OUTRA (1946-1951) E 2' GOVERNO DE VARGAS (1951-1954) ... 2.5- JUSCELINO KUBITSCHEK jK (1956 f, 1961) .. MOIJERNIZA(t\0 ADMINISTPATIVJ<·

Quadros (jan A í1go De 1961) c joão Gonlart jango (1961·1964) ...

2.6. ERA AUTORiiARII, MILITAR: t\OMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOlVIMEtHO ( 19(>c.·1 ')))<,/

2.6. 1. Crise do Modelo N:Jcional Oesenvolvimcntista ..

2.7. GOVERNO SARNEY E A DEI~OCR>\TIZAÇÃO DA NOVA REPÚBLICA (1985·1990) ...

2.8. GOVERNO COLLOR ( 1990·1992) .. . 2.9. O GOVERNO ITAMAR (1992-1994) ... .

2.10. GOVERNO FHC: Reforma do EstJ(Io (1995·2002) ..

2.11. GOVERNO lUU, E DILMA: Revilalização do Estado (2003·2014) ..

2.12. ANÁLISE CRÍTICA DAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS CAPÍTULO 3

P:irl1kL1 -J,inio

ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIAL. BUROCRÁTICA E GERENCIAL ... .

3.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBliCA PATRIMONIAl... .. ... .

3.2. ADMINISTRAÇÃO PÚBliCA BUROCRÁTICA- MODELO RACIONAl·lEGAL ..

J.J. ADMINISTRAÇÃO PÚBliCA CERENCIAL ... .. 3.3.1. Modelo Gerenciaiista Britânico ... .

3.3.2. Movimento Reinventando o Governo- empreendedorismo governamental esl.ldnnidcnse . 3.3.3. Modelo Gerencial Brasileiro ... .

3.3.3.1. Crise de Governança: crise do modelo burocrático e necessidade iJe reforma ..

25 25 26 28 33 34 J6 42 43 47 43 48 49 50 55 55 56 62 63 6] 68 69 11

(12)

ELISABETE DE ABilEU E LIMA MOREIRA

J.J.3.2. o Plano Diretor da Reforma do Apareltw do Estado- PDRAE ... 71 J.J.3.J. Análise dos Modelos de Gestão Patrimonial, Burocrática e Gerencial )) J.J.J.4. A Emenda Constitucional 19/98: reforma r,erencial .... .. 79

3-3-4 Evolução da Administração Pública Brasileira visào sistêmica ... so

CAPÍTULO 4

CONVERGÊNCIAS E DIVERGÊNCIAS ENTRE AS GESTÕES PÚBLICA E PRIVADA... 83

CAPÍTULO 5

GOVERNO EMPREENDEDOR E A GESTÃO POR RESULTADOS... 87

5.1. EMPREENDEDORISMO E AS NOVAS LIDERANÇAS NO SETOR PÚBLICO... 89

5.2. O PÀRADIGMA DO CLIENTE, Qualidade e Cidadania... 89

5.3. VALO!l PÚBLICO... 89

5.4. A CON.f,RATUALIZAÇÃO DE llESULTADOS .... 90

CAPÍTULO 6

O ESTADO ELETRÔNICO OU GOVERNO ELETRÔNICO... 93

6.1. TRANSPARÊNCIA, CONTROLE SOCIAl. E CiDADANIA.. 96

CAPÍTULO 7

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIETAL: OUTRA VERTENTE DE REFORMA ... 99

CAPÍTULO 8

CONCEITOS FUNDAMENTAIS DA GESTÃO PÚBLICA... 103 8, 1. GOVERNABILIDADE. 8.2. GOVERNANÇA .. , 8.J. ACCOUNTABILITY .. 8-4. INTERMEDIAÇÃO DE INTERESSES ... 8-4.1. Clientelismo ... , 8.4.2. Corporativismo .. . 8.4.3. Neocorporativisrno ... 8.4.4. Fisiologismo e Rem Seeking ..

CAPÍTULO 9 103 10t1 106 10) 108 108 109 109

A ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E OS NOVOS MODELOS INSTITUCIONAIS... 111 9.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... .

9.2. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS OS ... ..

9.3. ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO- OSCIP .... 9,4, AGÊNCIAS EXECUTIVAS .. ,

9.5. ESTADO REGULADOR- AGÊNCIAS REGULADORAS ...

PARTE 11 113 115 118 122 122

TENDÊNCIAS DE MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBliCA E PRIVADA... 127

CAPÍTULO 10

CONCEITOS CONTEMPORÂNEOS E NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS... 127 10. L INDICADORES DE DESEMPENHO ... .

10. 1.1. componentes de um Indicador ... .. 10.1.2. Complexidade dos Indicadores ... .

12) 128

129 10. 1.3 Critérios Centrais dos indicadores ... ... 129 10. 1.4. Propriedades dos Indicadores ... ,,. 129

(13)

SuMÁRIO

10. 1.5. Taxonomia de Indicadores ...

10. 1.6. Relações entre Eficiência X Eficácia x Efetividade

10.2. BALANCEO SCORECARD -BSC. 10.2.1. Componentes do BSC ... 10.2.2. Tipos de Indicadores do BSC .. 10.2.3. BSC na Administração Pública ... 10.3. GESTÃO POR PROCESSOS ....

10.3.1. Gerenciamento de Processos de Negócio (BPM) ..

10.3 .1.1. Tipos de Processos. 10.3.1.2. Tipos de Atividades. 10.3-2. Modelagem de Processos de Negócio ... 10.).3. Análise de Processos

10.3.4. Desenho de Processos ...

10.3.5. Gerenciamento de Desempenho de Processos.

10.3.6. Transformação de Processos ...

10.3.7. Organização e Gerenciamento de Processos ... 10.3.8. Gerenciamento de Processos Corporativos ...

10.3.9. Tecnologias de Gerenciafllento de fJrocessos de Negócio ..

10.4. SIMPLIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA DOS PROCESSOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 10.5. REENGENHARlA ..

10.6. GESTÃO DA QUALIDADE: EXCELÊtKIA DA GEST/iO .. 10.6.1. Eras da Qualidade ...

10.6.2. Conceitos de Qualidade 10.6.3. Kaizen e a Melhoria Contínua .. 10.6.4. Pressupostos da Qualidade ..

10.6.5. Qualidade X Reengenllaria: semelhanças e diferenças .. 10.6.6. Principais Pensadores- Gurus da qualidade ... 10.6.7. Normas ISO ... .

10.6.8. Fundação Nacional de Qualidade (FNQ) e o Modelo de Excelência da Gestão (MEG). 10.6.8.1. Autoavaliação Assistida

10.6.8.2. Prêmio Nacional de Qualidade

10.6.9. Excelência na Gestão Pública: gestão da qualidade no serviço público .. 10.6.9.1. Evolução dos Programas de Qualidade na Administração Pública ... 10.6.9.2. Programa Gespública.

10.6.9.3 Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) ... .

130 134 135 138 139 139 140 142 144 145 145 146 147 148 148 148 149 1$1 152 155 156 156 157 158 159 159 160 162 164 168 169 170 171 172 173 10.6.9.4. Prêmio de Qualidade do Governo Federal e Prêmio Nacional de Gestão Pública- PQGF .. 178 10.7. MÉTODOS E FERRAMENTAS DA GESTÃO... ... 181

10.7.1. Ciclo PDCA de Melhoria Contínua... 181

10.7.2. Metodologia de Análise e Solução de Problemas- MASP 10.J.3. Diagrama de Causa e Efeito ... .

10.7.4. Folha de Verificação ou Folha de Coleta de Dados ... . 10.7.5. Histograma... . ... . 10.7.6. Gráfico de Controle ou Carta de Controle ... . 10.7.7. Fluxograma ... .

10.].8. Diagrama de Pareto ... . 10.7.9. Diagrama de o·1spersão ... .

10.7.10. Diagrama de linha de Tempo... 188

(14)

10.7.11. Gráfico de Barras ...

10.).12. r,1atriz GUT...

10.).1 '· Plano 5VV2H ....

El!S;\BETI' DE ABHEU f liMA MOREIRA

10.7.14. Método dos s Porquês.

1 o. 7.1 S üiagr:arna dcl Íwmrc ...

t•J.J.16 Estriltific<JcJo ...

1-:_, 'S1<;tern.1 LeJn ·· Si':>itr~L: lovnta de Procluc:io ...

~~J.].2{:.1 t·,11;Iodo jwit in rime (jlf).

111.].20.2. IC1nlian.

1tl.J.20 3. PoLJ Yoke ...

10.).20.5 Circulas de ContrrJie d,l Qu.:~lí(L1de (CCQ) ... ;,nálist do Carnpü de Forças · Barreira':i e Amílios.

En1J)Owerrnenr (cmpodcr,Jm~":nto) .. lhwnsizínf? ...

\;} :1 . .':1 {_lucsourcin[} ou Terceiriz;JçJo.

f)(·fl(hm,:rkíng .

Tf-cnicas de Dcscnvolvirncnro da Criatividade 10.).26.1. Brainstonníng.

10.7.26.2. Brainwriting ..

10.).26.3. Grupo NominaL.

10.).26.4. Método Delphi.

:o.).2). Abordagem Heurística.

iO.J.28. Método Cartesiano ... . 10.).29. Rede PERT / CPM ... .. 10 R GESTÃO DE PROJETOS.

i0.8.1. Contexto de Gerenciamento de Projetos ..

10.8.2. Gerenciamento de Projetos ... . 10.8.3. Escritório de Gerenciamento de Projetos PMO to.8.4. Influências e Tipos de Estrutura Organizacional 10.8.5. Stakeholders . 190 191 11)1 1)2 193 195 19) 195 196 19) 197 198 199 199 199 200 200 200 201 20) 204 205 206 206 20)

10.8.6. Covernanca do Projeto- Ciclo de Vida do Projeto 208 10.8.7. Processos de Gerenciamento de Projetos e Áreas de Conhecimento... 211

PARTE 111

ABORDAGENS, PRINCÍPIOS E MODELOS DA ADMINISTRAÇÃO... 221

CAPÍTULO 11

NATUREZA E EVOLUÇÃO 00 CONHECIMENTO NA ADMINISTRAÇÃO ... .

11 1 ABORDACEM CLÁSSICA 1 1. 1 1 Administração Científica

11. 1. 1.1. Princípios da Administração Científica... . ... . 11. 1. 1.2. Contribuições da Organização Racional do Trabalho- ORT .. 11.1.1.). Henry Ford ... ..

11. 1.1. Teoria Clássica ou Teoria da Gestão Administrativa ... .

221 225 226 22) 228 229 229

(15)

11. 1.3. Críticas à Abordagcn Clássica ..

11.2. ABORDAGEM HUMANÍSTICA.

11.2. 1. Críticas ao Mode=o Hu ·nanístico ...

11.3. i>.BORfMGEM nt:OCLÍ\SSICA ..

1 1..1. ít.:ORI/1 Q,\ BUROCPAC!t\ ...

11.5 I•BOf<Líí,CEM ESTRUTUR.-\LISTll.. 11.6. TEORIA COMPORTAI·"GHf.l ..

SuMÁRIO

11. 1. TEOI<!/•, DO DESErNOLV11:1EN70 ORGMHZAC!ONM. DO.

ll.J.i. Prc~·esso df oo. 11.7.2. T{:cnicas de 00 ..

11.8. ,\f,OfWAGFiA QU!,NTl1/,TI\Ji\ l)LJ TEO!~IA t-,11\lll'A,\il(A ...

11.•). MODELO jMlONfS DE flfJM!'41'~TR/1(ÃO -SI)TUvl/1 lOYOfA 0[ PIWDU(t\0: [s,_ola .:t1

11.1c. MHWD/\GE1,·1 SISTÊt:itCA ..

11.10.1. Teoria e Gestão da lrforma~~o-o estudo da ciiwrnétíca ...

11 11. ABORDAGEM CONTINCENCII'\~ ....

11. 12. NOVN) /,BOROAGENS E TEf, Df.NCIAS ORCMHZr\CIOrl/,JS: HUTOS DA R[VOLU()\O T[(Nni.ÓC!Ci\ f :,f.' ;_i') H,~Pf\(TOS MS O"GMiiZAÇÕES ..

1 1.1 :"' 1. Rc'>ponsabi!ida.Je :orpor.:Hiva c Social .

PARTE IV

PROCESSOS GERENCIAIS: RELAÇÕES COM OS FATORES HUMANOS, TECNOLÓGICOS E ECONÔMICOS ... CAPÍTULO 12

PROCESSO ADMINISTRATIVO ORGANIZACIONAL: PLANEJAMENTO, ORGANIZAÇÃO, DIREÇÃO E CONTROLE 12. 1. PLANEJAMENTO ..

12.1.1. Níveis de Planejam~nto: estratégico, tático c operacional .

12.2. ORGANIZAÇÃO .. 12.3. EXECUÇÃO .. 12.4. DIREÇÃO ..

12.5. CONTROLE E AVALIAÇÃO .. CAPÍTULO 13

GESTÃO ESTRATÉGICA E PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: OS ESTUDOS DE ESTRATÉGIA E SEU IMPAClO NAS ORGANI-231 232 '35 235 237 239 2)0 ~60 262 267 268 2]0 273 274 274 275 ZAÇÕES CONTEMPORÃNEAS... 281

13.1. ESCOLAS DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 283

13.2. ETAPAS DE ELABORAÇÃO D0 FU,NEJAMENTO ESTRATÉGICO 284

13.3. PROCESSO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO. 286

13.3.1. Visão Organizacional... 286 13.3.2. Valores Organizacionais .... 13-3-3- Análise Externa 13.3.4. Análise Interna/Organizacional .. 13-3-5-Missão e Negócio. 13.3.6. Estruturação de Cenários ...

13.3-7- Definição dos Fatores Críticos de Sucesso ... .

13.3.8. Posturas Estratégicas ... . 13-3-9- Estabelecimento de Macropolíticas ... .

13.3.10. Estabelecimento :te Objetivos, Desafios e Metas ... 1J.J.11. Formulação da Estratégia ... . 287 787 293 295 297 301 301 302 303 303 15

(16)

ELISABEll DE ABHEU l LIMA MOHEIHA

• A crise de 2008 desencadeou uma crise de mercado, fazendo emergir uma proposta de maior interferência do Estado, diante da incapacidade do Estado Neoliberal de promover a retomada do crescimento.

Assim, o século XXI inaugurou um novo padrão de desenvolvimento capitalista, ba-seado na transferência de renda, crescimento econômico e aumento do gasto público, também chamado de modelo pós-neoliberal ou

novo

desenvolvimentismo, que clamava por uma maior intervenção do Estado no mercado.

Este modelo, baseado nas ideias estruturalistas e keynesianas, retoma o papel estra-tégico do Estado na melhoria do padrão de vida da população e no desenvolvimento eco-nômico, criando oportunidades de investimento para os empresários, através de alianças do Estado com a iniciativa privada, para atuação em mercados globais.

Quadro resumo

24

Fortalecimento do Poder Real. Mercantilista e colonialis:a.

Atuação direta do Estado na economia. Estado Patrimonial.

Centralizador.

Crise do Estado Absoluto. Revolução Industrial. Produção em massa.

Lei da oferta e da procura - mercado autorregulável. Não intervenção do Estado n;; economia.

Descentralizador.

Crise do Mercado, crise de superprodução (crash da bolsa de valores).

Estado forte, intervencionista.

Protetor das necessidades sociais da população. Desenvolvimentista.

Centralizador.

Crise fiscal e de governabilidade.

Estado intervém minimamente no mercado. Mercado autorregulável.

Descentralizado r.

Crise do Mercado, crise da bolsa de valores. Maior intervenção do Estado no Mercado.

Formação de alianças e parcerias entre o Estado e a iniciati· va privada.

(17)

CAPITULO

2

Evolução do Estado Brasileiro

O Brasil, de forma geral, acompanhou os ciclos econômicos mundiais, com movimen-tos políticos, ora de autoritarismo ora de democracia, responsáveis pela condução da agenda administrativa e das diversas reformas promovidas, como sintetizados abaixo.

• Até 1930

Brasil Colônia à República Velha

• 1930 a 1985 •

Apó~198~--~

Estado Desenvolvimen- Estado Neoliberal ao tista ao Neoliberalismo Neodese~volvimentismo

Burocrático Gerencial

~~~~:~t:ri~~ ctJ~:o~~f

---~~~~loc~;t~:-_---(após ss)

Democrático (46-64)

~~---~~~~---Monárquico

e Oligárquico

Mercan_til---1 Capitalista - Industrial --~s-tndustrial

Estamento patrimonial/ burocrático e burguesia mercantil Burguesia industrial e Classe média profissional

Classe média profissio-nal ou tecnoburocracia A seguir o detalhamento dos aspectos econômicos, políticos, sociais e administrativos que marcaram a história brasileira.

2.1. ADMINISTRAÇÃO COLONIAL (ATÉ 1889)

A revolução comercial levou

à

expansão ultramarina do Reino de Portugal, que passou a administrar a colônia brasileira, levada a cabo ao longo de três séculos.

Neste período, o Brasil não constituía uma unidade para os efeitos da administração, mas um conjunto de capitanias, que, socialmente, pautavam-se no velho sistema de privilégios. Do rei ao governador-geral (vice-rei) e aos capitães (capitanias), tinha-se uma complexa, ampla e ramificada administração que, na visão de Caio Prado Junior ( 1979), não obedeciam a princípios uniformes de divisão de trabalho, simetria e hierarquia. A co-roa portuguesa instituiu uma administração central

e em

1549 constituiu o governo geral.

Frederico Lustosa (2008, p. 10) aponta nas palavras de Caio Prado Junior as disfunções da administração colonial: "centralização, ausência de diferenciação (de funções), mime-tismo, profusão e minudência das normas, formalismo e morosidade". Tudo em razão da "transplantação para a colônia das instituições existentes na metrópole e do vazio de autoridade (e de obediência) no imenso território, constituindo um organismo autoritário, complexo, frágil e ineficaz".

Esse período, também, apresentou urna progressiva racionalização dos métodos e

(18)

ELISAOETE DE ABREU E LiMA MOREIRA

sos de trabalho, substituindo "pouco a pouco, o empirismo paternalista do absolutismo tradi-cional", com a administração de Marquês do Pombal, secretário de estado do reino D. José I (1750 a 1777). Aquele, que foi considerado um déspota esclarecido- por combinar monarquia absoluta com o racionalismo iluminismo, promoveu, no Brasil, em especial, mudanças subs-tanciais nas esferas política, administrativa e na educação (Frederico Lustosa, 2008, p. 10).

Mas foi com a chegada da corte portuguesa em 1808 e a elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal que se "constituíram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do autogo-verno" (Frederico Lustosa, 2008).

Foram criadas diversas instituições úteis e necessárias como a "Academia de Ma-rinha, de Artilharia e Fortificações, Arquivo Militar, Tipografia Régia, Fábrica de Pólvora, jardim Botânico, Biblioteca Nacional, Academia de Belas Artes, Banco do Brasil e os esta-belecimentos ferríferos de lpanema, além de leis, cidades, indústrias, estradas, edifica-ções, impostos, cadeias, festas e costumes que trouxeram mudanças profundas na vida da colônia" (Frederico Lustosa, 2oo8).

A partida de D. João VI, em 1821 e, posteriormente, a exigência do retorno de D. Pe-dro I, levou à declaração da independência, dissolução da Assembleia Constituinte e a outorga da primeira Constituição do Brasil de 1824, que mantinha a monarquia, o Estado unitário e centralizador, dividido geograficamente em províncias (em substituição às ca-pitanias), formado por quatro poderes políticos- Legislativo, Moderador, Executivo (esses dois exercidos pelo monarca) e judiciário.

Durante todo esse período, prevaleceu na administração brasileira o paternalismo e o nepotismo, que empregava inúteis letrados, cujos critérios de seleção e provimento oscilavam entre o

status,

o parentesco e o favoritismo (Motta e Caldas, 1997), típico de uma administração púb!ica patrimonial.

Esta fase chamada de pré-capitalista, baseada na economia primário-exportadora, co-mandada por grandes propriedades rurais, foi marcada por muitas crises tanto no governo de D. Pedro I, que abdicou do trono, como, posteriormente, no governo de seu filho, D. Pedro 11. Estes fatores levaram ao movimento republicano, à intervenção do exército e ao golpe de 15 de novembro de 1889.

@ Importante: O Estado moderno brasileiro nasceu. monárquico-absolutista, centralizador, com uma administração patrimonialista, impulsionado por uma economia primário-exporta-dora, concentrada no Nordeste.

2.2. REPÚBLICA VELHA (1889-1930)

No Brasil, o advento da República dos Estados Unidos do Brasil, pelo Decreto 1.0 , de 1.0

de novembro de 1889, trouxe algumas mudanças políticas e institucionais à administração pública herdada do Império. Os estados passaram a ser autônomos, criaram seus próprios governos, câmaras legislativas e constituições. Os órgãos legislativos do Império foram extintos e o Conselho de Estado imperial foi substituído pelo Governo Provisório, até que a nova Constituição, em 1891, consagrasse algumas mudanças:

(19)

EVOLUÇiiO DO ESTADO BRASILEIRO

• Instituição do federalismo competitivo e do regime presidencialista; • Clara separação dos poderes, com legislativo bicameral;

• Ampliação da autonomia do judiciário; Criação dos Tribunais de Contas;

• Províncias transformadas em Estados, com mais autonomia e arrecadação própria, cujos governadores passaram a ser eleitos.

Apesar dessas mudanças, do ponto de vista da ação política, essa fase não registrou esforços sistemáticos de organizar a população de acordo com os padrões dos sistemas liberais, não promoveu reforma administrativa e, tampouco, promoveu mudanças socio-econômicas significativas'.

Enquanto os países desenvolvidos viviam um momento Liberal, no Brasil mantinha-se

z

mesma prática protecionista do Estado nas atividades agrário-exportadoras, através de uma estrutura oligárquica', comandado pelos coronéis de São Paulo e Minas Gerais, deno-minada política café com leite ou política dos governadores, que se sustentavam no poder através de eleições fraudulentas, de voto de cabresto e de bases clientelistas.

Esse momento da história foi marcado pelo surgimento de uma nova classe média, for-nada de um estamento de políticos e burocratas patrimonialistas, que se apropriavam do excedente econômico no seio do próprio Estado e não diretamente da atividade econômica, pois viviam das rendas do Estado ao invés das rendas da terra. (Bresser-Pereira, 2008)

Raymundo Faoro (2008) defende que esse poder político era constituído de uma nova elite, "estamentos3 burocráticos" um quadro administrativo formado das forças armadas,

altos funcionários públicos e tecnocratas, letrados

e

juristas que viviam dos cargos públicos ou da magistratura- originada do mesmo grupo social responsável pela formação do Estado Português, cuja característica era a de dominar a máquina política e administrativa do país, 'lisando atender a interesses pessoais e sem preocupação com a eficiência da máquina es-tatal, da qual fazia derivar os benefícios de poder, prestígio e riqueza, e que se reencarnaria depois naquilo que ele chamaria de o "Patronato Político Brasileiro".

Faoro acrescenta que "o patrimonialismo, organização política básica, fecha-se sobre ·3i próprio com o estamento, de caráter marcadamente burocrático" (Faoro, 1984, p. 84), mbricada de conteúdo aristocrático, através de práticas de corrupção e nepotismo (Guer-reiro Ramos, 1984).

Além disso, nesse período ocorreu o aumento das convulsões sociais, fruto de reivin-dicações da classe trabalhadora, que clamavam pela regulamentação de direitos.

1. É preciso ter em mente que, nos países da América Latina, as ideias de progresso não vieram de um processo interno nem foram legitimadas por um processo de observação pela sociedade no que se refere a resultados, mas, vieram desa-daptadas à realidade cultural e desajustadas das necessidades da população, fato que ajuda a justificar a não realização de mudanças profundas nesse período (Cristovam Buarque, 1990).

2. o termo Oligarquia significa governo de poucos e em benefício próprio.

3. Os estamentos constituem uma forma de estratificação social, qúc dividia a sociedade em camadas e que em muitas civilizações não permitia que o indivíduo migrasse para outra classe social, isto é, não permitia a ascensão social. Era o cipo de estrutura vigente antes das revoluções industriais.

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ELISABETE DE ABREU E liMI< MoHEIRA

Tcdos esses fatores fizeram com que a República Velha se tornasse disfuncional e passasse a sofrer pressão do exército brasileiro (tenentes) e do Partido Comunista do Brasil, depois chamado de Partido Comunista Brasileiro (em 1922).

Entretanto, foi a crise econômica mundial de 1929, associada ao descontentamento de algumas oligarquias regionais, em razão da derrota de Getúlio Vargas, pela eleição de Júlio Prestes (paulista), para suceder o também paulista Washington Luís, que desenca· deou a intervenção do exército e a Revolução de 1930, fazendc emergir um novo discurso modernizante.

@ Importante: A República Velha descentralizou-se, os Estados passaram a ser comandados por representantes eleitos e o centro do poder migrou do Nordeste para o Sudeste. Mas essa democratização não conseguiu promover mudanças substanciais c'o ponto de vista econômico, social e administrativo. O Brasil continuava agrário exportador, comandado pela política dos governadores, café e do leite, sustentada pelo voto cabresto e por uma oligarquia coronelista que praticava o clientelismo e mantinha as mesmas práticas patrimoniais de controle do Estado.

2.3. ERA GETÚLIO VARGAS -1° GOVERNO: 1 a reforma administrativa {1930 a 1945)

O movimento revolucionário de 30, comandado pelo ex-governador do Rio Grande de Sul, Getúlio Vargas, junto as elites oligárquicas excluídas, a nova burguesia industrial e as lideranças militares ("tenentes") gerou um cenário político favorável à mudança, pondo fim ao regime da República Velha, o abandono do liberalismo e o aumento da estratégia inter-vencionista, não só como mecanismo de defesa contra a crise e a depressão de 1929 (come ocorreu nos EUA e Europa), mas como forma de promover o desenvolvimento no Brasil.

A partir desse marco, segundo Lustosa da Costa (2008, p. 12) O Estado "empreendeu um continuado processo de modernização das estruturas e processos do aparelho de Es-tado", através de três grandes reformas orgânicas realizadas pelo governo federal: 1937, 1967 e 1995 (ou 1998-com a promulgação da Emenda Constitucional 19).

Mais importante ainda, Lustosa da Costa (2008, p. 12) afirma que a Revolução de

30 "significou, na verdade, a passagem do Brasil agrário para o Brasil industrial", pois, com a crise de 29, o Brasil foi obrigado a reduzir as exportações de café e a substituir as importações de produtos industrializados, iniciando a produção interna desses produtos. O Estado passou a adotar políticas Keynesianas, inspiradas no New Deal, do governo Roosevelt, através da manutenção da demanda agregada; transferência de renda a traba-lhadores e consumidores; fomento

à

industrialização, através da política de substituição de importações; criação de barreiras alfandegárias; de subsídios; incentivos e crédito, que geravam poupança interna e promoveram grande illtervenção na economia e na vida social. Além disso, a revolução de 30 ficou associada

à

quebra da espinha dorsal das oli-garquias regionais, que trouxe como desdobramento a criação do estado administrativo, através da criação dos mecanismos racional-legal, a exemplo de estatutos e órgãos nor-mativos e fiscalizadores (Lima Junior, 1998).

O primeiro governo de Getúlio Vargas foi marcado por três fases distintas.

(21)

EvoLUÇÃo oo EsTADO BRASILEIRO

A primeira fase, de 1930 a 1934, governo provisório, caracterizou-se por grande concentra-ção de poderes, dissoluconcentra-ção do corpo legislativo e no,!lleaconcentra-ção de interventores. Houve a criaconcentra-ção do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio; da Comissão Permanente de Padronização e de uma Comissão Permanente de Compras (voltadas as duas para a área de materiais).

Terminou com a promulgação da Constituição de 1934 que consagrou o voto secreto4

direto e feminino e trouxe grandes avanços na área trabalhista (criação do salário míni-mo, carga de trabalho de 8 horas diárias, repouso semanal e férias remuneradas, proibi-ção de mão de obra para menores de 14 anos e proibição de diferenças salariais em razão do sexo, idade, nacionalidade e estado civil).

A segunda fase, de 1934 a 1937, governo constitucional, caracterizou-se pelo resta-bélecirnento dos direitos políticos dos cidadãos, do Poder Legislativo e da autonomia dos estados, não obstante a concentração de competências relativas a encargos e recursos permanecer no nível da União.

Essa fase inaugurou o federalismo cooperativo, com a repartição dos tributos, e pro-moveu mudanças na área de pessoal, com a introdução do princípio do mérito, nos artigos 168 e 170, § 2'', na Carta de 1934, e com a criação da Comissão Especial do Legis-lativo e do Executivo, de reforma econômico-financeira (destacando urna subcomissão, conhecida corno comissão Nabuco), visando apresentar urna proposta de reorganização administrativa e de revisão geral de vencimentos, com critério de igual remuneração para aqueles que exercessem funções e responsabilidades iguais.

A efetiva estruturação da área de pessoal com normas básicas e sistema de classifi-cação de cargos ocorreu com a Lei do Reajustamento no 184/36, que institucionalizou o sistema de mérito, além de criar o Conselho Federal do Serviço Público Civil.

A terceira fase, de 1937 a 1945, governo de ditadura, em razão do golpe que instituiu o Estado Novo, caracterizou-se pelo fechamento do Congresso Nacional e Assembleias legislativas, afastamento dos governadores eleitos, suspensão dos direitos políticos e garantias constitucionais, centralização geral e outorga da Constituição de 1937.

Foi efetivamente no Estado Novo que o Brasil passou a assumir feições de um estado intervencionista e lançou-se no projeto desenvolvimentista. Criou autarquias e empresas, que construíram as bases rumo

à

industrialização, focando no transporte, energia e aço, Esse período, também promoveu grandes avanços sociais. Fixou a jornada de traba-lho, concebeu a carteira de trabatraba-lho, o salário mínimo, a estabilidade no emprego depois de dez anos de serviço (revogada em 1965) e o descanso semanal remunerado. Ampliou direitos

à

aposentadoria. publicou o código penal, de processo penal e a CLT- Consolida-ção das Leis do Trabalho e concebeu a justiça do trabalho.

Outra grande mudança ocorreu na área administrativa, quando se deu a reforma administrativa, com a transformação do Conselho Federal do Serviço Público no DASP

-4· O voto secreto foi urn direto da Carta de 34, que consagrou a concessão dos direitos políticos no Brasil, estabelecidos na lei de 1932, pondo firn a lwa das oligarquias da República Velha, que se perpetuavam no poder ern razão do voto aberto -que permitia o controle do vo1o ôos eleitores e aumentava as práticas clientelistas de compra de votos.

(22)

EliSABETE DE ABREU E LIMA MOREI!li\

Departamento Administrativo do Serviço Público, em 1938, através do Decreto-lei 579, não obstante desde o início do governo Vargas terem sido tomadas várias medidas visando

à

racionalidade de procedimentos.

A implantação do DASP foi um marco na introdução do modelo clássico ou racional-legal na administração pública, caracterizado pelos princípios do tipo ideal de burocracia de Max Weber: a impessoalidade, a centralização, o formalismo, o sistema e mérito e a profissiona-lização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional e a separação entre o público e o privado.

O interesse público e o controle a priori passaram a determinar esta fase, denomina-da administração burocrática (Guerreiro Ramos, 1984), que visava combater a corrupção e o nepotismo presentes no período anterior. dano ênfase na gestão dos meios, dos pro-cessos e dos procedimentos.

O DASP, órgão previsto pela Constituição de 1937, formulador e executor, diretamente subordinado

à

Presidência da República, gozava de poderes excepcionais e tinha como principais objetivos atuar nas áreas de pessoal, de materiais e orçamentária.

Na área de Pessoal, a ideia era a valorização do princípio da meritocracia, por meio da realização de concursos públicos para a contratação de servidores públicos e avaliação de desempenho funcional; criou e regulamentou um sistema de promoções e de critérios gerais e uniformes de classificação de cargos e, através do Decreto-lei no 1713/39, dispôs sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, que veio a ser substituído em 1952 por novo Estatuto.

O DASP atuou num programa de aperfeiçoamento de funcionários públicos no es-trangeiro; institucionalizou um programa de treinamento, com cursos de especializações, construindo uma elite técnica - tecnoburocracia, a partir dos preceitos das teorias ad-ministrativas, sobretudo, os princípios da teoria clássica e de organização e métodos de Taylor, Fayol e Ford. Formou grupos de especialistas, através da criação de comissões de eficiência em cada ministério, para reorganizar os órgãos públicos e o funcionalismo, isolando-os da dinâmica política partidária.

Na área orçamentária, o DASP ficou responsável pela elaboração da proposta do orça-mento federal e da fiscalização orçamentária e na área de compras públicas, os burocratas trabalharam na simplificação e padronização da administração de materiais e das compras.

30

As competências do DASP, segundo o DL 579, de 1938, são:

• o

estudo pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos públi-cos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as mo-dificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamentos, dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os outros e com o público;

• Organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados;

• Fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a execução orçamentária;

(23)

EVOLUÇÍÍO DO ESTADO BRASILEIRO

• Selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das Secrete:rias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal e os do magistério e da magistratura; • Promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civis da União; • Estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços públicos; • Auxiliar o Presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos a sanção; • Inspecionar os serviços pC1blicos;

• Apresentar anualmente ao Presidente da República relatório pormenorizado dos tra-balhos realizados e em andamento.

Este órgão foi responsável por organizar uma administração pública orientada para a padronização, prescrição e pelo controle, baseada no tripé material-pessoal-recursos financeiros, com caráter absolutamente pioneiro (Lima Junior, 1998).

Desde a sua criação até o fim do Estado Novo, o DASP foi presidido por Luiz Simões Lopes, que permitiu o fortalecimento do órgão, inclusive com a implantação de unidades nos Estados sob intervenção, chamados de "daspinhos". Estes, eram órgãos colegiados, com composição técnica, subordinados ao Ministério da justiça, e tinham o diretor nomeado pelo Presidente da República, com poderes de controle político, podendo bloquear, inclusi-ve, as decisões do interventor nos Estados, remetendo a decisão final para a esfera federal.

Vale destacar que durante todo o governo de Getúlio foram criadas várias agências e empresas estatais, que constituíram o núcleo do desenvolvimento industrial por substi-tuição de importações, como:

• Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio;

• Conselho Nacional do Café e o Instituto do Cacau da Bahia; • Instituto do Açúcar e do Álcool;

• conselho Federal de Comércio Exterior, • Instituto Nacional de Estatística; • Conselho Brasileiro de Geografia,

• Conselho Técnico de Economia e Finanças; • Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; • comissão de Defesa da Economia Nacional; • Instituto Nacional do Sal;

• Fábrica Nacional de Motores (FNM); • companhia Siderúrgica Nacional (CSN); • Companhia Vale do Rio Doce;

o serviço Nacional de Aprendizagem Indústria (SENAI); o Companhia Nacional de Álcalis;

• Fundação Brasil Central;

(24)

EusABETE DE ABREU E LIMA MoREIRA

• Serviço Nacional da Indústria (SESI);

• Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC).

Destaque-se, também, que inicialmente o DASP e algumas dessas instituições tive-ram como característica o insulamento burocrático, que isolava as elites burocráticas, cortando os laços com o ambiente, para se protegerem da influência política e resistirem às pressões clientelistas e patrimonialistas, formulando política~. de forma independente, capazes de garantir governança.

No entanto, o insulamento também apresentou sua face negativ2., pois, além de se isolar da dinâmica político-partidária, também se isolou da própria sociedade, na medida em que passou a não atender às demandas da sociedade, funcionando como um mecanismo antidemocrático. Apesar desse isolamento, na proporção que o DASP foi ganhando poder, passou a exercer, por outro lado, um alto grau de engolfamento social, apresentando grande pe-netração no mundo político e social, impondo limitações à so:iedade e estabelecendo diretrizes com vistas a promover a modernização, através do universalismo de procedi-mentos, um mecanismo de implantação do sistema racional-leg21, com valores modernos e universalistas, que não estariam receptivos às demandas fisiológicas e clientelistas vindas dos partidos políticos, a exemplo da contratação por concursos públicos.

Além dessa face paradoxal, as instituições também mantinram seu lado tradicional: ao mesmo tempo em que realizavam concursos políticos, também ocorriam nomeações políticas e clientelistas para os cargos extranumerários (níveis inferiores) e cargos de confiança, como forma de manter as velhas oligarquias políticas sob controle.

Isso porque, não obstante a tentativa de terminar com o poder das oligarquias coro-nelistas do período anterior, muitos dos seguidores do governo constituíam as próprias oligarquias dominantes daquele período, trazendo para o Estado as práticas então vigentes. Assim, a reforma modernizante mais importante das estruturas do Estado, do final da década de 1930, logo foi transformada em um meio-termo e1tre a modernização e a síndrome cultural-populista, revelando-se uma estrutura híbrida, que misturava patrimo-nialismo e burocracia.

Faoro ( 1975), num sentido mais radical, entende que a estrutura político-social resis-tiu a todas as transformações, mantendo-se patrimonial desde D. joão I a Getúlio Vargas, inclusive afirmando que o patrimonialismo permaneceu e os estJmentos burocráticos se institucionalizam. Já, Sérgio Buarque de Holanda ( 1969) reconhece que o "funcionalismo patrimonial pode, com a progressiva divisão das funções

e

com 2. racionalização, adquirir

traços burocráticos" (Holanda, 1969, p. 106).

Bresser-Pereira afirma que, nesse período, o patrimonialismo (contra o qual a admi-nistração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, man-tinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro e o coconelismo (da República velha) dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

Fernando Henrique Cardoso trouxe o conceito de "anéis burocráticos", afirmando que o Estado autoritário regulador foi organizado na forma de uma burocracia pouco

(25)

EvoLUÇÀO oo EslADO BRASILEIRO

vel às demandas da sociedade civil, onde apenas os grupos de interesse, que dão suporte ao grupo político no poder, têm acesso aos canais de comunicação com os burocratas formuladores das políticas públicas, não servindo aos interesses públicos, mas aos inte-resses privados que se organizavam no interior do Estado, através de teias pessoais de cumplicidade. É dessa maneira que tais grupos garantem seus interesses (Cardoso, 1973). As observações acima permitem concluir que a partir de 30 ocorreu a primeira grande reforma da administração pública brasileira com a implantação da administração burocrá-tica, modelo racional-legal. No entanto, é notório que mesmo no governo de Getúlio ainda se fizeram presentes várias práticas patrimoniais.

@ Importante: O primeiro governo de Getúlio foi marcado por três fases, mas foi no período de

30 a 45, Estado Novo, na fase autoritária, que ocorreram os maiores avanços do ponto de vista econômico, social e administrativo.

Economicamente, a estratégia de industrialização por substituição de importações foi leva-da a efeito, inclusive com a criação de várias empresas estatais, promotoras do desenvolvi-mento industrial brasileiro.

Socialmente, grandes avanços ocorreram na legislação trabalhista, na concessão dos direi-tos a saúde, segurança, educação e casa própria, não obstante ter havido a supressão dos direitos políticos.

Administrativamente, os princípios da administração burocrática Weberiana passaram a ser implantados na administração pública a partir da criação do DASP, que atuou na racionalização

das áreas de pessoal, materiais e orçamentária, com vistas ao combate à corrupção e ao

nepo-tismo. Apesar dos grandes avanços na implantação da administração racional-legal, viu-se que as práticas patrimoniais continuavam a existir na administração pública brasileira.

2.4. GOVERNO DUTRA (1946-1951) E 2° GOVERNO DE VARGAS (1951-1954)

O fim da ditadura Vargas e a eleição de Eurico Gaspar Dutra trouxe a democratização, mas isso não ajudou a modernizar a administração pública como um todo.

Em 1945, o DASP passou por um profundo processo de reestruturação, que resultou no seu parcial esvaziamento e abandono de várias práticas que visavam à racionalização de pro-cedimentos -em razão da ênfase exagerada no controle, da forte centralização, da observân-cia de normas gerais e inflexíveis e da pretensão de realizar uma reforma global e imediata.

Além disso, a partir da redemocratização de 1945, houve uma série de nomeações sem concurso público, demonstrando que as práticas patrimonialistas persistiam.

Vale ressaltar que a Constituição de 1946, no seu art. 23, do Ato das Disposições Consti-tucionais Transitórias, efetivou todos os servidores que haviam ingressado no serviço públi-co sem públi-concurso e deu estabilidade, aposentadoria, licença, disponibilidade

e

férias aos ex-tranumerários que exerciam funções ou em virtude de concurso ou

em

prova de habilitação, mostrando que a tentativa de profissionalizar a administração pública não lograra êxito.

Por outro lado, a mesma Constituição restabeleceu o estado de direito, a divisão dos poderes, a autonomia dos estados e ampliou os direitos sociais dos trabalhadores.

(26)

EliSABETE DE ABREU E LIMA MoREIRA

No campo econômico, o Estado passou por profundas mudanças. Em 1947, no Go-verno Dutra, ocorreram os primeiros ensaios da realização de um planejamento federal de políticas públicas no Brasil, com o Plano SALTE, que visava o investimento em quatro áreas consideradas prioritárias: saúde, alimentação, transportes e energia.

Dutra criou a Companhia Hidrelétrica do São Francisco, proibiu os jogos de azar, cancelou o registro do Partido Comunista, além de promover urna dissipação das reservas cambiais. Em 1951, Getúlio voltou ao poder, eleito pelo povo, defendendo um projeto naciona-lista e intervencionista de aumento da indústria de base, transporte e energia e dos direi-tos do trabalhador (aumento do salário mínimo). Criou a Petrobrás, o BNDES- Banco Na-cional de Desenvolvimento Econômico, a Eletrobrás e outras, num total de 13 empresas. Promoveu alguns avanços na área de pessoal, corno a publicação da lei 1.711/52,

que dispôs sobre o Estatuto dos funcionários públicos civis da união, mas não conseguiu conter as contratações clientelistas que continuavam a ocorrer. Em 1954, entrou para a história, em decorrência de sua morte.

@ Importante: Gaspar Dutra continuou a estratégia desenvolvimentista e lançou o Plano

SAL-TE- saúde, alimentação, transporte e energia. Getúlio, no segundo governo, defendeu um pro-jeto nacionalista e desenvolvimentista, mas não conseguiu conter as práticas patrimoniais na administração pública.

2.5.JUSCELINO KUBITSCHEK- JK (1956 A 1961)- MODERNIZAÇÃO

ADMINISTRATIVA: administração paralela -Jânio Quadros (jan a ago de 1961) e João Goulart- Jango (1961-1964)

A consolidação do crescimento econômico e do movimento desenvolvimentista ocor-reu no governo de JK, que lançou o Plano de Metas, em 1956, considerado o I Plano de programação global brasileiro. Continha 30 objetivos voltados para as áreas de energia, transporte, indústria pesada e de base, alimentação e educação, elaborado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico - 8NDE, visando crescer 50 anos em 5, inclusive com a previsão da construção de Brasília.

Esse governo criou urna série de ministérios e empresas estatais, corno a SUDENE -Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste; a Escola Brasileira de Administração Pública- EBAP, além de comissões visando promover reformas administrativas.

A COSB - Comissão de Simplificação Burocrática foi criacli1 para promover estudos ad-ministrativos, objetivando

à

descentralização dos serviços, delegação de competências, com fixação de responsabilidades, reagrupamento de funções, supressão de órgãos e prestação de contas das autoridades. A CEPA - Comissão de Estudos e Projetos Adminis-trativos tinha a missão de assessorar a presidência da República em tudo que se referisse aos projetos de reforma administrativa.

No entanto, Juscelino não viu nenhum dos seus projetos de reforma aprovados e a burocracia estatutária retrocedera.

O Estado desenvolvimentista dos anos Kubitschek ( 1955-1960) proveu o governo e as empresas estatais (BNDS, BB) de urna burocracia paralela, chamada de burocracia gerencial,

(27)

EvoLuçÃo oo EsTADO Br<ASILEIRO

constituída de funcionários não estatutários, altamente competentes, recrutados segundo critérios de mérito. Formavam equipes ad hoc5, de grupos executivos, criadas sem mesmo ter se formalizado a burocracia weberiana, cujo objetivo era projetar e implementar metas ambiciosas de desenvolvimento, flexibilizar a máquina pública e promover o crescimento.

Entretanto, esse novo modelo administrativo não empreendeu qualquer esforço de recompor as estruturas burocráticas existentes ou de corrigir o que havia de equivocado e distorcido nelas.

Ao contrário, o híbrido administrativo mostrou-se mais exacerbado, promovendo uma grande cisão entre a administração direta - submetida a normas rígidas

e

controles - e as autarquias e empresas que passaram a gozar de maior autonomia gerencial, recruta-JTento de pessoal sem concurso e com remuneração competitiva.

O resultado é que os serviços públicos a cargo da burocracia continuaram a apresentar padrões extremamente baixos de eficiência, não conseguindo superar os obstáculos políti-cos existentes, engolindo o modelo recém-implantado; ou seja, os grupos executivos criados no governo JK acabaram engolfados pela ineficiente burocracia tradicional governamental.

A política adotada por Kubitschek, de governar através de uma administração para-lela mostrou a tendência que ele possuía de evitar conflitos, procurando não mexer na estrutura existente. Isso levou

à

criação de um Estado inchado, dificultando a penetração do capitalismo na economia e nas transformações políticas necessárias para vencer essa ordem, não obstante terem ocorridos grandes avanços no desenvolvimento econômico, que havia praticamente completado sua Revolução Industrial e Nacional.

Os governos que se seguiram, Jânio Quadros (de janeiro a agosto de 1961), que renun-ciou, e João Goulart ( 1961-1964), inicialmente sob o regime parlamentarista, voltando ao presidencialismo em 1963, após o plebiscito, nada mudaram em relação

às

práticas clien-telistas, patrimonialistas e falta de profissionalização existentes nos governos anteriores.

Entretanto, do ponto de vista administrativo, o movimento de reforma continuou laten-te. No governo de João Goulart, foi instituída a Comissão Amaral Peixoto, através do Decreto 51.705/63, comandada pelo seu Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa, Ama-ral Peixoto, que apresentou quatro projetos fundamentais para a reforma desenvolvimen-tista de 1967, cujo objetivo era promover "uma ampla descentralização administrativa até o nível do guichê, além de ampla delegação de competência", que objetivavam:

• Reorganizar as estruturas e atividades do governo; • Expandir e fortalecer o sistema de mérito;

• Criar normas de aquisição e fornecimento de materiais; • Organizar administrativamente do Distrito Federal; • Fazer do planejamento um princípio dominante.

Esses projetos ficaram sem a aprovação pelo Congresso, em razão do Golpe militar

0. A expressão ad hoc tem sua origem no latim c significa .,para isso.,, .,para esse fim.,. ou seja, equipes ad hoc sãc estru-turas criadas para atender a um fim específio. No caso, as equipes de JK foram criadas para suportar o Plano de ~tetas. 35

(28)

ElliABm DE ABHEU F l1Mr, MoWRA

de 1964. Além disso, jango criou o Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, liderado por Celso Furtado, em 1962, mas as turbulências de seu governo não permitiram muitos avanços, até que a conspiração militar o tirou do poder.

Vale ressaltar que, mais uma vez, o sistema de mérito, pedra angular de uma admi-nistração pública profissionalizada, foi desrespeitado, quando a Lei 4242/63 garantiu aos empregados da Companhia Urbanizadora da Nova Capital a condição de servidor público, mesmo sem o ingresso por concurso público.

@ Importante: O governo de JK intensificou a estratégia desenvolvimentista industrial, abriu a economia para o capital internacional e trouxe grandes montadoras de automóveis para se instalarem (multinacionais), sobretudo, no Sudeste, aumentand·J o êxodo rural e a migração de nordestinos e nortistas. Do ponto de vista administrativo, ao mesmo tempo em que não proveu nenhuma reforma na administração centralizada (burocracia), empreendeu esforços mo-dernizantes nas empresas (tecnoestrutura), que passaram a gozar de maior autonomia, mais flexibilidade nas contratações- criando um híbrido de burocratas e tecnocratas, chamado de burocracia gerencial- dando início a um distanciamento entre as estruturas centralizadas e as estruturas mais modernas.

2.6. ERA AUTORITÁRIA MILITAR: administração para o desenvolvimento (1964-1985)

Com o golpe militar de 1964 ocorreu o aumento da tLtela do Estado nas questões civis e uma maior centralização das questões sociais. O modelo de industrialização por substituição de importações e a estratégia de "administração para o desenvolvimento", dos tempos de Getúlio, são retomados: é a era de modernidade administrativa.

Nesta fase militar, também, foram criados muitos órgãos e entidades, a exemplo do Insti-tuto Nacional de Previdência Social (INPS), o Banco Nacional de Habitação (BNH), o Banco Cen-tral.. entre outras instituições, além de organizações não governamentais, que surgiram dos movimentos sociais que se contrapunham

à

política do regime vigente e que, de certa forma, ajudaram na construção de urna sociedade civil mais bem estruturada (MATIAS-PEREIRA, 2008). Esse período também foi marcado pelo lançamento de vários planos econômicos, na tentativa de conter a inflação e também para promover a estratégia desenvolvimentista, que já se iniciou no primeiro governo militar, de Castelo Brê:nco, de 1964 a1967.

O presidente Castelo Branco quer·ia pr-omover uma modernização administrativa. A Co-mestra - Comissão Especial de Estudos da Reforma Administrativa - foi instituída, sob a presidência do Ministro extraordinário para o planejamentü de coordenação econômica, Roberto Campos, que passou a analisar os projetos desde o governo Kubitschek, da Comis-são Amaral Peixoto e auxiliado por Hélio Beltrão, acrescentou outros projetos reformistas.

Assim, foi realizada a primeira grande reforma, depois daquela ocorrida nos anos 30, através do Decreto-lei no 200, em 1967, cujas inovações encontravam-se consignadas nos relatórios da COSB, CEPA e, sobretudo, da Comissão Amaral Peixoto, constituindo, segundo Lustosa da Costa (2oo8) "o mais sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da administração federal".

(29)

EVOLUÇÃO DO EsTADO 8RASILEIHO

Pode-se dizer que o Decreto-lei 200/67 constituiu-se num marco na tentativa de

supe-ração da rigidez burocrática, considerado como um primeiro momento da administsupe-ração gerencial no Brasil, pioneiro, anunciando a reforma gerencial que ocorreria em 1995. Propôs uma reforma das estruturas do Estado e dos procedimentos burocráticos, apre-sentando os seguintes aspectos:

• Transferia atividades para autarqu·tas, fundações, empresas públicas e sociedades de

economia mista, a fim de obter maior dinamismo operacional, por meio da descentra-lização funcional, com distinção entre a administração direta e a indireta;

• Instituía cinco princípios fundamentais: o planejamento; descentralização; delegação

de competência; coordenação e o controle.

• Fixava a estrutura do Poder Executivo Federal, indicando os órgãos ligados ao

Presi-dente da República e distribuindo os ministérios entre os setores político, econômico, social, militar e de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios;

• Desenhava os sistemas de atividades auxiliares - pessoal, orçamento, estatística,

administração financeira, contabilidade e auditoria

e

serviços gerais;

• Estabelecia diretrizes gerais para um novo Plano de Classificação de Cargos;

• Apontava a necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do mérito;

• Definia as bases do controle externo e interno;

• Estatuía normas de aquisição e contratação de bens e serviços;

Acerca dos princípios fundamentais da administração pública federal, vigentes até

hoje, o Decreto apresentava, sucintamente, a seguinte descrição:

• Planejamento: a ação governamental obedecerá ao planejamento que vise a

pro-mover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança, voltado para a expansão das empresas estatais.

• Coordenação: na execução dos planos e programas, será exercida em todos os níveis

da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemáti-ca de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcio-namento de comissões de coordenação em cada nível administrativo.

• Descentralização: as atividades deverão ser amplamente descentralizadas e será

pos-ta em prática em três planos principais: dentro dos quadros da administração federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; da administração

fe-deral para as unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas

e

me-diante convênio; da administração federal para a órbita privada, meme-diante contratos e concessões (com a disseminação das fundações de direito privado e autarquias).

• Delegação de Competência: utilizada como instrumento da descentralização

adminis-trativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez

e

objetividade às decisões,

facul-tando as autoridades a delegar competências para a prática de atos administrativos, conforme regulamentos. Fortalecia o sistema de mérito.

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Referências

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