Mudanças nos procedimentos administrativos de licitação pública na modalidade pregão, Lei 10.520/02 e Lei 13.303/16

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Amanda Sardá Silva Leonardo Yanagihara

MUDANÇAS NOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS DE LICITAÇÃO PÚBLICA NA MODALIDADE PREGÃO, LEI 10.520/02 E LEI 13.303/16

Florianópolis 2019

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Amanda Sardá Silva Leonardo Yanagihara

Trabalho de Curso apresentado à disciplina CAD 7305 Laboratório de Gestão: Trabalho de Curso como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Administração pela Universidade Federal de Santa Catarina. Enfoque: Monográfico – Artigo

Área de concentração: Administração Pública

Orientadora: Profa_{. Dr}a_{. Gabriela Gonçalves Silveira Fiates}

Florianópolis 2019

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Ficha de identificação da obra elaborada pelo autor, através do Programa de Geração Automática da Biblioteca Universitária da UFSC.

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Este Trabalho de Curso foi julgado adequado e aprovado na sua forma final pela Coordenadoria Trabalho de Curso do Departamento de Ciências da Administração da Universidade Federal de Santa Catarina.

Florianópolis, XX de XXXXX de 2019.

________________________ Profª. Márcia Barros de Sales, Dra. Coordenadora de Trabalho de Curso

Avaliadores:

________________________

Profª. Gabriela Gonçalves Silveira Fiates, Dra. Orientador

Universidade Federal de Santa Catarina ________________________

Profª. Kellen Coelho, Dra. Avaliadora

Universidade Federal de Santa Catarina ________________________ Doutoranda Mayara L. Bernardes

Avaliadora

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Dedicamos este trabalho a todos que participaram de

algum modo para a

conclusão desta etapa da vida.

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AGRADECIMENTOS

Amanda - A Deus, meu protetor. A minha família, meu pai Valter, minha mãe Kátia e meus irmãos Maiara e Junior, que mesmo com todas as suas diferenças, foram a base para a formação dos meus princípios. Obrigada pela paciência, compreensão, zelo e principalmente por todo o apoio que me dão nos momentos de dificuldade. Em especial a minha irmã, por ser minha inspiração, fonte de incentivo e de orgulho. Aos meus avós maternos, em memória, minha gratidão eterna. Eu sei o quanto estariam orgulhosos de ver mais um neto se formando. A minha afilhada, Ana Clara, que em muitos momentos trouxe a luz, a esperança e a tranquilidade que eu precisava.

Ao meu primeiro gerente, Wanderlei Clemente, que fomentou essa escolha. Aos meus colegas de trabalho, Carolina, Alessandra, Hulda, Vilmar e Valdenir, por todas as experiências adquiridas e pela confiança que sempre depositaram em mim. Meu agradecimento aos professores pela dedicação e conhecimento transferido. Ao Vitor e ao Jorge, que embora não estejam mais presentes no meu dia a dia, me trouxeram, com suas singularidades, percepções diferentes e valiosas. Ao Leonardo, meu companheiro de trabalho, por dividir as aflições e me encorajar em muitos períodos dessa jornada, bem como a outros colegas que tive a satisfação de conhecer durante a graduação. As pessoas que passaram e as que permaneceram, pelos aprendizados, trocas, modificações e lições proveitosas. E a todos que colaboraram, direta ou indiretamente, para que esse ciclo se encerrasse.

Leonardo – Gostaria de agradecer à minha família, ao meu pai, Marcio, à minha mãe Eni e à minha irmã Bianca, que são meu bem maior, pois sem eles esta conquista não seria possível. Agradeço a todos que fizeram parte desta jornada que finalmente se conclui e que contribuíram na evolução da pessoa que hoje sou. Aos professores que foram muito importantes para o meu aprendizado, aos meus amigos, em especial ao João, Carlos, William, Bruno, Vitor, Letícia, Giovani, Matheus, Monica, Renata, Paula, Heitor, Giuliano, Fabio, Dylan, Brian, aos colegas de trabalho, à minha querida parceira de trabalho Amanda, entre tantos outros.

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RESUMO

A Lei 13.303/16, chamada de Lei das Estatais, trouxe inovações quanto aos procedimentos licitatórios que anteriormente eram regidos pela Lei 8.666/93, chamada de Lei das Licitações. O objetivo deste artigo foi analisar os procedimentos administrativos da modalidade pregão, pelas normas da Lei 10.520/02 e da nova Lei das Estatais. Foi realizada etapa exploratória de natureza bibliográfica-documental, com método qualitativo, e uma etapa descritiva por meio de um estudo de caso para melhor entendimento do processo de licitação. Conclui-se que, apesar das mudanças propostas na lei, não houve alterações significativas na prática para os

stakeholders em relação aos procedimentos administrativos do pregão, porém, a governança

corporativa possibilitou alterações importantes quanto à dispensa de licitações.

Palavras-chave: Compras públicas, Licitação, Pregão, Lei 13.303/16, Lei 10.520/02

ABSTRACT

The Law 13.303/16, named by Law of the States, brought innovations about the bidding procedure. The objective of this article was analyze the administrative procedures of auction mode, by the rules of Law 10.520/02 and the new Law of the States. Was performed exploratory stage of bibliographic-documental nature, with qualitative method, and a study of case stage for best understanding of the bidding procedure. Concludes that, despite the changes proposed in law, there were no significate changes in practice for the stakeholders about the administrative procedures of auction, however the corporate governance made it possible changes about the no-bid procurement process.

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1 INTRODUÇÃO

A Administração Pública, seja direta ou indireta, é obrigada a realizar processos de licitação pública, conforme previsto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, que expressa a seguinte redação: “a contratação de obras, serviços, compras e alienações, bem como a concessão e a permissão de serviços públicos pela Administração Pública seja feita mediante um processo prévio chamado de licitação” (BRASIL, 1988, p. 17). De acordo com a Constituição, essas devem ser elaboradas através de um processo que garanta a igualdade de condições a todos os interessados, sendo permitida apenas exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento de obrigações.

Desde junho de 1993, a lei que estabelecia a base do procedimento da licitação pública era a Lei 8.666/93, conforme indica no seu art. 1º: “estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (BRASIL, 1993, p. 1). Licitação pública é o procedimento administrativo que antecede os contratos firmados pela Administração Pública, sendo divulgado um edital para que os possíveis interessados tenham conhecimento do que será licitado e a quais critérios devem obedecer e assim, caso seja da vontade, formulem a cotação para ofertar na licitação.

Na metade do ano de 2002 uma nova modalidade de licitação surgiu através da Lei 10.520/02, para aquisições de bens e serviços comuns, denominada pregão. Para Justen Filho (2009, p. 9), essa modalidade se diferenciou das outras já existentes devido às alterações nas condições estabelecidas no edital e a não haver restrição de limites para a sua aplicação.

Em junho de 2016, foi sancionada a Lei 13.303/16 que teve como objetivo consolidar alguns dispositivos da Lei 8.666/93, da Lei 10.520/02 que é a Lei do Pregão e da Lei 12.462/11, conhecida como Regime Diferenciado de Contratação (RDC). A nova lei, comumente chamada de Lei das Estatais, além de definir as regras e diretrizes para licitações e contratos, também estabelece normas de governança corporativa, trazendo mudanças que demonstram avanços nesses âmbitos, como por exemplo a atualização dos limites de dispensa de licitação, valor que estava defasado devido ao longo período que não era atualizado.

Nesse sentido, o estudo em questão busca analisar os impactos advindos com a Lei 13.303/16, no que se refere aos procedimentos administrativos da modalidade de pregão, sendo que para atingi-lo, foram estabelecidos os seguintes objetivos específicos: i) expor as características e mudanças da modalidade pregão, diante da Lei das Estatais; ii) comparar os procedimentos e etapas das leis 10.520/02 e a 13.303/16; iii) identificar os impactos aos

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stakeholders. Para atingir este último, foi realizada uma exploração de campo utilizando a

Estatal Eletrosul, que é uma das subsidiárias da Eletrobras, como pesquisa, devido a importância que possui no setor de energia elétrica, sendo considerada a maior no âmbito federal do Sul do Brasil.

A importância do estudo em questão deve-se ao fato da Lei 13.303/16 ser recente, atualizando as normas que a Administração Pública precisa seguir para realizar seus processos administrativos de compras. A oportunidade demonstra-se tanto pela tendência do novo serviço público quanto por ser um tema ainda pouco estudado, sendo que em pesquisa exploratória no banco de dados Spell, com as palavras chaves “compras públicas” foram encontrados 60 (sessenta) artigos científicos e apenas 8 (oito) deles sobre pregão após 2016 quando e Lei 13.303/16 foi sancionada, no entanto nenhum deles trata especificamente da referida lei. Nesse sentido, o presente artigo apresenta uma contribuição à teoria das compras públicas ao mostrar as mudanças que a lei trouxe a esse cenário.

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

Neste capítulo serão apresentados tópicos dos estudos voltados à compra pública e aos conceitos de licitações na modalidade pregão, para melhor entendimento das mudanças ocorridas a partir da aprovação da nova legislação das empresas públicas.

2.1 COMPRAS PÚBLICAS

Ao contrário das empresas privadas que possuem autonomia para adquirir seus bens e serviços sem a exigência de um procedimento administrativo para normatizar esse processo e sem a necessidade de observância à lei, a Administração Pública tem o dever legal de somente contratar, salvo raras exceções, mediante um processo licitatório buscando, dessa maneira, a proposta mais vantajosa para o atendimento do interesse público.

Nessa direção, Gasparini (2009, p. 528) explica que embora as pessoas físicas ou jurídicas busquem opções mais rentáveis no momento de realizar suas aquisições, não estão limitados em suas escolhas, podendo optar pelo negócio que mais os interessa. Por sua vez, a Administração Pública é obrigada a observar os dispostos nas normas do Direito Público realizando o procedimento licitatório e obedecendo critérios objetivos de seleção para atendimento das demandas de bens e serviços.

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Cabe salientar que a obrigatoriedade de licitar está prevista na Constituição Federal de 1988, mais precisamente no art. 37, inciso XXI que rege:

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (BRASIL, 1988, p. 20).

No ano de 1993 foi criada a Lei 8.666/93 com o intuito de regulamentar o inciso do artigo citado anteriormente, padronizando a forma que a Administração Pública deve adquirir seus bens, serviços e obras ou realizar suas alienações, concessões, permissões e locações. Ou seja, a lei mencionada determina as normas gerais que devem ser seguidas para realização do procedimento licitatório e contrato.

Conforme estabelecido no art. 3º da Lei 8.666/93,

Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. (BRASIL,1993 p. 2)

Considerando a conceituação do termo licitação pela doutrina observa-se uma mesma linha de raciocínio. Meirelles (2006, p. 27), define que licitação é a atividade administrativa realizada pela Administração Pública, dentro da legalidade, que tem como objetivo a celebração do contrato com o fornecedor que oferecer a proposta de maior vantagem para atender a demanda do interesse público.

De acordo com Justen Filho (2011, p. 461), as modalidades de licitação possuem procedimentos que se diferenciam de acordo com a estrutura e o critério de vantagem escolhido. As diferenças procedimentais retratam as características do objeto a ser contratado e do critério de julgamento consagrado. Os procedimentos internos irão definir a melhor modalidade a ser utilizada.

O artigo 22 da Lei nº 8.666/93 contempla a definição das modalidades em seus diversos parágrafos:

§ 1º Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto.

§ 2º Tomada de Preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.

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§ 3º Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objetivo, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três), pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatórios e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.

§ 4º Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias

§ 5º Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis previstas no artigo 19, a quem oferecer o maior lance. (BRASIL, 1993, p. 18)

Quanto ao prazo para o recebimento da proposta, o objeto licitado e ao valor dos contratos celebrados, podemos observar a partir da tabela:

Tabela 1 - Prazos e valores das modalidades

Modalidade Prazo para recebimento da proposta Objeto Compras e Serviços Convite 5 dias Bens e Serviços Obras e serviços de engenharia Até R$ 80.000,00 Até R$ 150.000,00

Tomada de preços 15 dias

Bens e Serviços Obras e serviços de engenharia Até R$ 650.000,00 Até R$ 1.500.000,00 Concorrência 30 dias Bens e Serviços Obras e serviços de engenharia Acima de R$ 650.000,00 Acima de R$ 1.500.000,00

Concurso 45 dias Trabalhos artísticos,

técnicos ou científicos Não há valor definido

Leilão 15 dias

Bens móveis inservíveis, produtos legalmente

apreendidos ou penhorados ou a alienação de bens

imóveis

Não há valor definido

Fonte: Adaptado da Lei 8.666/93 (BRASIL, 1993).

De acordo com Furtado (2009, p. 178), o leilão e o concurso se diferenciam das demais modalidades, formando dois grupos de modalidades: os especiais e os comuns. As modalidades especiais possuem distinção de critérios para a contratação do objeto, sendo que o concurso se destina à escolha de trabalhos artísticos, técnicos ou científicos, enquanto que o leilão se destina

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à alienação de bens. As demais modalidades são consideradas comuns, pois não possuem diferenças em relação ao objeto licitado.

Desta forma, a administração terá que escolher aquele licitante cuja proposta melhor atender ao interesse público (PIETRO, 2010, p. 354). A escolha do procedimento licitatório adequado deverá atender ao objeto e ao critério de julgamento escolhido, e dentre as modalidades mencionadas, o pregão possui características distintas e foi sancionada como modalidade posteriormente à Lei 8.666/93.

2.2 PREGÃO

Ainda que a lei citada no tópico anterior não autorizasse a criação e consequentemente a utilização de outras modalidades de licitação, se não as previstas em seu art. 22, em 17 de julho de 2002 foi sancionada a Lei 10.520/02. Esta instituiu, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências (BRASIL, 2002, p. 1).

Conforme artigo 1º podemos observar:

Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.

Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. (BRASIL, 2002, p. 1)

Para Fernandes (2015, p. 354), o pregão é a modalidade que permite, por meio de lances presenciais ou virtuais, que os licitantes abaixem o valor do objeto a ser contratado pela Administração Pública, garantindo a isonomia.

Dentre as diferenças do pregão em relação às demais modalidades de licitação, podemos identificar a inversão das etapas de habilitação e julgamento das propostas; substituição da comissão de licitação pelo pregoeiro e uma equipe de apoio; a possibilidade de reformulação das propostas comerciais após abertura dos envelopes; os recursos são concentrados na etapa final do procedimento; peculiaridades quanto à homologação e à adjudicação (BRASIL, 2002).

A modalidade de pregão admite duas formas de serem realizadas: presencial ou eletrônica. Justen Filho(2009, p. 13) explica que as regras que disciplinam o pregão eletrônico são convergentes ao do pregão comum, sendo ajustadas em conformidade com o instrumento tecnológico utilizado.

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A principal diferença entre uma forma e outra é que enquanto o pregão eletrônico acontece em ambiente virtual, o pregão comum se faz presencialmente. Sobre o sistema eletrônico, Fernandes (2013, p. 441) ressalta que:

a) é obrigatório o uso de recursos de criptografia e autenticação;

b) Órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG) devem utilizar o apoio técnico operacional da Secretaria de Logística e Tecnologia de Informação (SLTI); c) os demais órgãos e entidades podem ter sistema próprio. Dentre os atualmente existentes, o melhor é o do Banco do Brasil S. A. que é fornecido sem ônus para os usuários;

d) A SLTI pode ceder o uso do seu sistema eletrônico a órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, mediante celebração de termo de adesão;

e) compete à autoridade promotora da licitação indicar o provedor do sistema.

Ainda sobre a referida lei, Zymler (2017, p. 20) salienta que a mudança em alguns procedimentos, como já citado anteriormente, beneficiou a Administração no sentido de trazer agilidade para o processo licitatório e consequentemente para as celebrações contratuais.

A aprovação da Lei do Pregão foi um importante acontecimento para as práticas de contratações públicas, pois a agilidade e transparência foram aperfeiçoadas para atenderem as necessidades do interesse público. Apesar da legislação satisfazer princípios de igualdade, legalidade, impessoalidade, probidade e da publicidade, em 2016 houve um importante avanço no que se refere a esses princípios e um endosso à sua aplicabilidade pela Lei das Estatais.

2.3 LEI DAS ESTATAIS – LEI 13.303/16

Em 30 de junho de 2016 entrou em vigor a Lei 13.303/16, chamada de Lei das Estatais ou de Lei da Responsabilidade das Estatais, com a finalidade de dispor sobre o estatuto jurídico de empresas públicas, sociedades de economia mista e suas respectivas subsidiárias no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (BRASIL, 2016, p. 1)

Segundo Fontes-Filho (2018, p. 218), a empresa estatal representa um conceito amplo e muitas vezes mal definido ou compreendido, que no Brasil são consideradas todas aquelas de posse ou controle do Estado. A Lei 13.303/16 apresenta este conceito:

Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.

Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta. (BRASIL, 2016, p. 2)

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Um dos princípios constitucionais obrigatório é de que toda entidade da Administração Direta e Indireta deve cumprir com o conceito de eficiência. Tal princípio pode ser alcançado por meio de adoção de técnicas de boa gestão, pautadas em critérios éticos que sirvam como verdadeiros repelentes para comportamentos imorais. A própria exposição de motivos da Lei 13.303/16 aponta a existência de desvantagens para as estatais, no que diz respeito à eficiência e a ética, devido às limitações nos processos de contratação, a alteração constante das diretorias, a escolha de gestores pautadas em critérios que nem sempre observam a competência e os Conselhos de Administração que, quando existem, são preenchidos por indicações políticas (GOMES, 2017, p. 29).

A Lei das Estatais está estruturada basicamente em duas partes, conforme Justen Filho (2017, p. 2), “Há um conjunto de normas sobre governança corporativa, transparência na gestão e mecanismos de controle da atividade empresarial.”, ou seja, a primeira parte apresenta normas para a política de gestão das estatais a partir de princípios da governança corporativa, em que o IBGC – Instituto Brasileiro de Governança Corporativa, a conceitua como “o sistema pelo qual as empresas e demais organizações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sócios, conselho de administração, diretoria, órgãos de fiscalização e controle e demais partes interessadas.”. Na segunda parte conforme o autor, “há normas sobre licitação e contratação praticadas pelas estatais.”. O autor justifica a inter-relação das duas partes pois a redução formal da licitação depende da adoção de instrumentos jurídicos e gerenciais, como a transparência e o compliance, que evitam práticas abusivas.

O Art. 6º apresenta normas gerais que norteiam a atuação das empresas, conforme princípios da governança corporativa:

Art. 6 - O estatuto da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias deverá observar regras de governança corporativa, de transparência e de estruturas, práticas de gestão de riscos e de controle interno, composição da administração e, havendo acionistas, mecanismos para sua proteção, todos constantes desta Lei. (BRASIL, 2016, p. 3)

Enquanto que a primeira parte da Lei das Estatais dispõe sobre as normas gerais no âmbito da administração, do conselho de administração e do conselho fiscal, além do comitê de auditoria estatutária. Podemos observar as normas sobre a obrigatoriedade da licitação a partir da segunda parte, através do art. 28 da Lei 13.303/16 que estabelece:

Art. 28 - Os contratos com terceiros destinados à prestação de serviços às empresas públicas e às sociedades de economia mista, inclusive de engenharia e de publicidade, à aquisição e à locação de bens, à alienação de bens e ativos integrantes do respectivo patrimônio ou à execução de obras a serem integradas a esse patrimônio, bem como à implementação de ônus real sobre tais bens, serão precedidos de licitação nos termos desta Lei, ressalvadas as hipóteses previstas nos art. 29 e 30. (BRASIL, 2016, p.12)

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Pinho-Ribeiro (2018, p. 262), concluí que as estatais se beneficiaram com o advento da Lei 13.303/16, no que se refere as contratações, tendo em vista que as normas buscaram propiciar mais competitividade nas licitações, tornando o processo menos moroso e burocrático.

2.4 PROCEDIMENTO LICITATÓRIO PREVISTO NA LEI DO PREGÃO

Em relação aos procedimentos licitatórios, Gasparini (2009, p. 652) explica que as atividades são separadas pela doutrina em duas fases. A primeira, denominada interna, e conhecida também como processo, diz respeito a sinalização da demanda e preparação das informações necessárias para possibilitar o lançamento da licitação. A segunda, denominada externa, também chamada de procedimento, é relacionada com o recebimento e análise das propostas para que seja firmado um contrato com o fornecedor que ofertar a proposta mais vantajosa à Administração Pública.

2.4.1 FASE INTERNA

A necessidade para uma contratação, inicia-se a partir da requisição do objeto a ser licitado pelo agente público, Fernandes (2015, p. 389) afirma que diversas vezes ocorrem contratações de itens insuficientes e até dispensáveis. Portanto, propõe que a necessidade deva atender aos requisitos a partir de quatro perguntas: por que precisa?; qual o consumo previsto?; que quantidade precisa?; como vai utilizar?

A Lei nº 10.520/02 dispõem de forma detalhada sobre a fase preparatória do pregão, também denominada fase interna da licitação, com o objetivo de evitar falhas que geram dificuldades às vezes insuperáveis para a administração pública, de modo a tornar a condução da licitação um processo sem maiores tormentos. (FURTADO, 2009, p. 375)

Em seu art. 3º da Lei nº 10.520/02, podemos observar as seguintes exigências na fase preparatória do pregão:

I - a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento;

II - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição;

III - dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições referidas no inciso I deste artigo e os indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados; e

IV - a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui,

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dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor. (BRASIL, 2002, p. 1)

Diante das exigências apresentadas Furtado (2009, p. 376), elenca aspectos importantes da fase preparatória como:

1. Necessidade de justificar a contratação de modo a evitar desperdícios ou excessos; 2. Definição do objeto a ser contratado deve ser precisa;

3. Elementos técnicos indicados pela administração para a definição do objeto e elaboração do orçamento deverão refletir a realidade do mercado em que se busca contratar;

4. Indicação do pregoeiro e de sua equipe de apoio.

De acordo com Gasparini (2009, p. 57), os critérios que irão embasar as decisões da fase externa do pregão encontram-se na fase preparatória. Ele ainda aponta que as regras contidas na lei sobre a fase preparatória do pregão não disciplinam o certame e sim dão a base de como os agentes públicos devem realizar e decidir a disputa.

2.4.2 FASE EXTERNA

A fase externa é constituída basicamente pelas seguintes subfases: a publicação do instrumento convocatório, a habilitação, a classificação, o julgamento, a adjudicação e a homologação. Gasparini (2009, p. 74) explica que deve se seguir à risca o que foi adotado na fase interna, sendo inadmissível mudanças posteriores.

O Art. 4ª da Lei 10.520/02 apresenta a disciplina e sequência de seus principais atos, com início da convocação dos interessados, que pode ser entendida como a divulgação de que foi aberto um edital de pregão. Essa publicidade deve ser realizada a partir da publicação do aviso da licitação com o objeto, o local, dias e horários e onde poderá ser retirado a íntegra do edital em diário oficial do ente federado. Após a publicação do edital, o prazo mínimo para a apresentação das propostas deverá ser de oito dias úteis. (BRASIL, 2012, p. 2)

Em sequência ocorre a sessão pública, onde deverá ser realizado a aferição das propostas dos ofertantes em decorrência com o que foi estabelecido em edital. Essa análise é realizada pelo condutor da licitação, chamado de pregoeiro, sendo este responsável pela abertura da fase de lances e também realização, após análise dos documentos de habilitação do fornecedor ganhador, da adjudicação do objeto.

Ressalta-se que, conforme o Inciso X da Lei do Pregão “para julgamento e classificação das propostas será adotado o critério de menor preço, observados os prazos máximos para

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fornecimento, as especificações técnicas e parâmetros mínimos de desempenho e qualidade definidos no edital.”.

Nas etapas seguintes encontram-se a fase recursal, sendo que, em caso de não haver manifestação de interesse de interposição de recurso, o pregoeiro homologa a licitação e convoca o contratante para assinar o contrato firmado entre eles.

2.5 PROCESSO LICITATÓRIO PREVISTO NA LEI DAS ESTATAIS

As fases que deverão ser observadas para realizar o processo licitatório na forma da Lei 13.303/16 estão previstos no seu art. 51, o qual destaca a seguinte ordem: preparação; divulgação; apresentação de lances ou propostas, conforme o modo de disputa adotado; julgamento; verificação de efetividade dos lances ou propostas; negociação; habilitação; interposição de recursos; adjudicação do objeto e homologação do resultado ou revogação do procedimento. Os procedimentos licitatórios na modalidade pregão deverão ser realizados preferencialmente na forma eletrônica e, assim como na antiga lei que regia as licitações e contratos, o objeto que será contratado não deverá ser excessivamente detalhado e sim definido de forma clara e sucinta. Quanto a divulgação do edital, deverá ser realizada através do Diário Oficial e em portal específico do ente público na internet. (BRASIL, 2016, p. 15)

Zymler (2017, p. 21) discorre sobre as formas de disputa que a nova lei permite, indicando o modo aberto e fechado. Destaca que a diferença básica entre elas está na publicidade dos valores que estão sendo ofertados, uma vez que, enquanto no modo aberto existe a prerrogativa dos participantes conhecerem os valores propostos pelos seus concorrentes, o modo fechado permite a divulgação apenas em momento designado. Ressalta ainda que quando o objeto puder ser parcelado, ambas as formas podem ser utilizadas.

A Lei 13.303/16 prevê critérios de julgamento de proposta inovadores. Conforme seu art. 54 a Administração Indireta poderá optar pelas alternativas de menor preço; maior desconto; melhor combinação de técnica e preço; melhor técnica; melhor conteúdo artístico; maior oferta de preço; maior retorno econômico; e melhor destinação de bens alienados.

Após o julgamento e a análise da proposta do proponente que alcançou o primeiro lugar, é aberta a etapa de negociação com este visando condições mais vantajosas para contratação do objeto. Os parâmetros de habilitação estão descritos no art. 58 da lei, que também traz outra inovação quando se trata do assunto de interposição de recurso, tendo previsto uma fase única, salvo os casos de inversão de fases. Por fim, a homologação que ratifica o certame o proponente ganhador através da celebração do contrato. (BRASIL, 2016, p. 22).

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De acordo com Pinho-Ribeiro (2018, p. 266), a novidade está no fato de que a empresa estatal poderá negociar com o contratado as melhores condições para o contrato, antes mesmo da adjudicação do objeto de licitação.

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A classificação de pesquisa, é apresentada de acordo com a taxionomia apresentada por Vergara (2013, p. 41), a partir de dois aspectos: critérios quanto aos fins e quanto aos meios.

Quanto aos fins o presente estudo adotou o método de pesquisa exploratória, que de acordo com a autora “é realizada em área na qual há pouco conhecimento acumulado e sistematizado.”, e descritiva pois “expõe características de determinado fenômeno e pode estabelecer correlações entre variáveis e definir sua natureza. Não tendo compromisso de explicar os fenômenos que descreve, embora sirva de base para tal explicação”. Ainda sobre o método exploratório, a pesquisa visa a familiarização com o tema, pois trata-se de tema recente ainda não explorado na área da administração como mostrou a pesquisa exploratória realizada para a problematização do tema. Sobre a classificação descritiva, trata-se de descrever percepções, expectativas e sugestões em função da nova legislação que se aplica as licitações das empresas públicas e de economia mista.

Quanto aos meios o presente estudo utilizou duas estratégias de pesquisa, primeiramente foi usada a pesquisa bibliográfico-documental para os dois primeiros objetivos específicos, utilizando informações públicas oficiais, obtidas em sites do governo federal.

Posteriormente foi utilizada a estratégia de estudo de caso, que de acordo com Yin (2015, p. 20) é realizada em muitas situações para contribuir com o conhecimento que temos dos fenômenos individuais, organizacionais, sociais, políticos e de grupo, além de outros fenômenos relacionados. Portanto, a adequação do sujeito ao fenômeno estudado se justifica devido a escolha da Eletrosul como caso de pesquisa. Trata-se de um caso relevante, já que é uma empresa pública controlada pela Eletrobrás e vinculada ao Ministério de Minas e Energias, é uma sociedade de economia mista de capital fechado e atua nas áreas de geração, transmissão, comercialização de energia e de telecomunicações. Destaca-se que a Eletrosul é a maior estatal federal de energia elétrica do Sul do Brasil e atua em três estados do Sul, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Rondônia e Pará. Trata-se ainda de uma pesquisa com abordagem qualitativa, pois foi realizado levantamento de dados com o objetivo de entender e refletir sobre o fenômeno estudado.

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A coleta de dados foi realizada por meio da consulta das leis disponibilizadas em sites oficiais do governo brasileiro, com a finalidade de compreender e comparar as mudanças em relação aos procedimentos administrativos da licitação na modalidade pregão. Para a seleção dos dados a partir das leis 10.520/02 e 13.303/16, foram definidas categorias de análise do processo licitatório e a comparação dos procedimentos administrativos a partir das seguintes dimensões/categorias de análise:

- Fase interna: justificativa para a contratação, definição do objeto a ser contratado, elementos técnicos para a definição do objeto, elaboração do orçamento, indicação do pregoeiro e de sua equipe de apoio.

- Fase externa: publicação do instrumento convocatório, habilitação, classificação, julgamento, adjudicação, homologação.

- Indicadores de performance da licitação na modalidade pregão.

Para a realização da pesquisa de dados primários, foi utilizada amostragem não probabilística intencional, pois de acordo com Marconi e Lakatos (2015, p.38), o pesquisador está interessado na opinião de certos elementos da população, que possam contribuir de maneira mais significativa para a compreensão do objeto estudado. A partir disto, foram realizadas 2 (duas) entrevistas em profundidade com as responsáveis pelas licitações de bens e serviços e pelas licitações de obras e serviços, e possuem conhecimento prático-teórico em relação as práticas licitatórias. E outra entrevista foi realizada com um dos fornecedores da empresa, que possui experiência em licitações para órgãos e empresas públicas. Desta forma, as entrevistas foram realizadas pelo ponto de vista do licitante (Eletrosul) e do concorrente em licitações na modalidade pregão (fornecedor).

Nessa fase as categorias de análise buscadas foram: percepções dos procedimentos na fase interna, percepções dos procedimentos na fase externa, percepções da nova lei quanto ao tempo médio dos procedimentos à contratação, transparência, quantidade de licitações e celeridade na condução e finalização dos procedimentos licitatórios. Essas categorias fundamentaram as questões formuladas no roteiro de entrevista apresentado no apêndice. As entrevistas geraram 45 minutos de gravação, que posteriormente foram transcritas para análise. A partir dos dados coletados, realizou-se uma análise de conteúdo documental definida como uma operação ou conjunto de operações visando representar o conteúdo de um documento sob uma forma diferente do original, a fim de facilitar num estado seguinte, a sua consulta e referência, e uma análise linguística que procura conhecer aquilo que está por trás das palavras sobre as quais se debruça, ou uma busca de outras realidades através das mensagens. (BARDIN, 2010, p. 43)

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4. RESULTADOS E DISCUSSÃO

Os dados a seguir serão apresentados a partir da análise dos quadros 1 e 2, em referência as fases interna e externa da modalidade pregão e pela Lei das Estatais. Em seguida será apresentado a análise dos dados obtidos a partir da entrevista realizada com as responsáveis pelos processos licitatórios da Eletrosul e um fornecedor participante de licitações públicas.

4.1 COMPARATIVO ENTRE AS LEIS 10.520/02 E 13.303/16

A análise dos resultados a seguir apresenta um paralelo entre os procedimentos licitatórios da Lei 10.520/02 e a Lei 13.303/16. As fases interna e externa possuem semelhanças e diferenças entre as normas licitatórias, e diante do objetivo de comparar as mudanças ocorridas com a modalidade pregão, apresentam-se as etapas nas tabelas a seguir:

Quadro 1– Fase interna dos procedimentos licitatórios na modalidade pregão.

Categorias de análise Lei 10.520/02 Lei 13.303/16

Justificativa Art. 3º; I Art. 32; I; II; III; IV; V.

Art. 33. Art. 34. Art. 69. Definição do objeto Art. 3º II

Elaboração do orçamento Art. 3º III Indicação do pregoeiro e sua

equipe

Art. 3º IV Fonte: Elaborado pelos autores, 2019.

Observando o quadro referente a fase interna do procedimento licitatório, conclui-se que a nova lei não trouxe alterações em relação aos procedimentos internos, visto que, conforme seu art. 32, inciso IV, as empresas estatais deverão adotar preferencialmente a modalidade de pregão para aquisição de bens e serviços. Todos os procedimentos gerais da etapa preparatória, desde a justificativa até a indicação do pregoeiro e sua equipe de apoio, ainda são vigentes conforme a Lei do Pregão em seu Art. 3º, porém devem refletir o que foi definido no regulamento das estatais, que por sua vez, baseia-se nas normas da Lei 13.303/16, como a padronização do objeto da contratação, editais e minuta de contratos.

As normas internas dispõem sobre a elaboração do instrumento convocatório da licitação, sistematizando os itens que precisam estar contidos nele para que haja igualdade nas condições da disputa. Entre eles, é imprescindível conter o objeto da licitação, o regime de execução, os procedimentos do processo licitatório, os critérios para apresentação e validação das propostas, os documentos necessários para o processo de habilitação, fase de recursos,

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sanções e minuta da contratação conforme art. 69 da Lei 13.303/16 que dispõe sobre as cláusulas necessárias.

Quadro 2 – Fase externa dos procedimentos licitatórios na modalidade pregão.

Etapas Lei 10.520/02 Lei 13.303/16

Divulgação

Diário oficial do respectivo ente federado sendo facultativo em meios eletrônicos;

Mínimo de 8 (oito) dias úteis.

Portal específico mantido pela empresa;

Mínimo de 5 (cinco) dias úteis para bens e 15 (quinze) para obras e serviços.

Classificação / Apresentação dos lances ou propostas

Modo de disputa aberto. Modos de disputa aberto e fechado;

Julgamento

Critério menor preço. Critérios: menor preço, maior desconto, melhor combinação de técnica e preço, melhor técnica, melhor conteúdo artístico, maior oferta de preço, maior retorno econômico e melhor destinação de bens alienados

Verificação da efetividade dos lances

Aceitabilidade quanto a proposta classificada em primeiro lugar, em relação ao objeto e valor; Verificação das exigências do edital;

Pregoeiro declara o vencedor; Caso o ganhador tenha a oferta desclassificada ou não seja habilitado, examina-se as ofertas subsequentes em ordem classificatória.

A etapa de verificação se assemelha, não trazendo novidades por parte da Lei 13.303/16.

Negociação

O pregoeiro pode negociar apenas com o primeiro colocado.

Poderá negociar com os demais licitantes quando o primeiro colocado, após negociação, apresentar lance acima do orçamento estimado.

Habilitação

Regularidade perante a Fazenda Nacional, a Seguridade Social e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, e as Fazendas Estaduais e Municipais e comprovações solicitadas no edital.

Documentos comprobatórios da possibilidade da aquisição de direitos e da contratação de obrigações, qualificação técnica, capacidade econômica e financeira. Seguridade Social não é mais prevista.

Interposição de recursos

3 (três) dias para apresentação das razões;

3 (três) dias para as contrarrazões;

Única fase de recursos.

5 (cinco) dias úteis; Única fase de recursos.

Adjudicação

Sem contestações imediatas ou as interposições de recursos não serem aceitas, o objeto é adjudicado ao licitante ao vencedor.

Não faz referência a etapa de adjudicação, passando da etapa recursal para a de homologação.

Homologação.

Celebração do contrato de acordo com prazo previsto em edital.

Celebração contratual de direito privado em favor do licitante vencedor.

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Na etapa de divulgação, a Lei 10.520/02 prevê em seu Art. 4º e incisos I, II, III, IV e V as normas em relação à convocação dos interessados, à definição do objeto de licitação, local e horário em que o edital estará disponível, aos elementos definidos para contratação, à disponibilização para consulta do edital e o prazo para apresentação das propostas, não sendo inferior à 8 (oito) dias úteis. Já a Lei 13.303/16 prevê em seu art. 51, inciso II a divulgação como uma das etapas da fase licitatória, e em seu art. 39 a divulgação dos procedimentos licitatórios, pré-qualificações e os contratos, em portal específico mantido pela empresa pública. Também disponibiliza os prazos para aquisição de bens e contratação de obras e serviços. Portanto, a nova lei amplia os locais de divulgação estendendo sua disposição em portais eletrônicos específicos, que anteriormente era facultativo a sua obrigatoriedade, os prazos para apresentação das propostas são definidos de acordo com o tipo de contratação (bens e serviços ou obras e serviços.

A etapa de classificação ou apresentação dos lances é previsto na art. 4º, incisos V, VI, VII, VIII, IX da Lei das Licitações onde são regulamentadas as normas sobre o recebimento das propostas; sobre a declaração dos concorrentes com a confirmação do cumprimento dos requisitos de habilitação, sobre novos lances entre o concorrente de menor preço e dos que possuem preços em até 10% superior ao primeiro colocado e por fim, sobre a decisão das 3 (três) melhores propostas oferecerem novos lances caso não haja 3 (três) ofertas definidas no inciso VIII. Na Lei das Estatais, é apresentado no art. 52 os modos de disputa aberta e fechada, e no art. 53 são definidos os modos de disputa aberta que serão admitidos na apresentação da classificação das licitações, porém na modalidade pregão é admitido somente a disputa aberta. Quanto ao julgamento, o art. 4, inciso X da Lei 10.520/02 define o critério de menor preço para julgamento do vencedor da licitação. Enquanto que o art. 54 da Lei 13.303/16 define mais de um critério para utilização do julgamento, entre eles: menor preço, maior desconto, melhor combinação de técnica e preço, melhor técnica, melhor conteúdo artístico, maior oferta de preço, maior retorno econômico e melhor destinação de bens alienados. Cabe ressaltar que apesar de definir outros critérios na Lei das Estatais, na modalidade pregão ainda é utilizado somente o critério de menor preço. Desta forma, não houve mudanças em relação à nova lei.

Na etapa de verificação da efetividade dos lances, a Lei do Pregão, em seu art. 4º, inciso XI, dispõe sobre a aceitabilidade quanto a proposta classificada em primeiro lugar, em relação ao objeto e valor. Já no inciso XV e XVI, cabe ao pregoeiro declarar o vencedor, após verificação das exigências do edital, e caso a oferta classificada não ser aceita ou devidamente habilitada será examinado as ofertas subsequentes na ordem classificatória até a apuração de um licitante vencedor. Em relação a mesma etapa perante a nova lei, o art. 56 e seus incisos

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elencam os motivos para a desclassificação após julgamento dos lances. Serão desclassificados: os que contenham vícios insanáveis, os que apresentarem descumprimento das especificações técnicas, os que apresentarem preços inexequíveis, os que se encontram acima do orçamento estimado, os que não demonstrem sua exequibilidade quando exigidos pela empresa, e por último, os que não apresentem conformidade com outras exigências do instrumento convocatório, salvo se for possível acomodação dos tempos antes da adjudicação e que não prejudique a isonomia do processo. Assim sendo, a etapa de verificação se assemelha as exigências em ambas as leis, não trazendo novidades por parte da Lei 13.303/16.

Após a aceitabilidade da proposta classificada em primeiro lugar, ambas as leis dispõem sobre a possibilidade de negociação, porém na Lei 13.303/16, o pregoeiro poderá negociar com os demais licitantes quando o primeiro colocado, após negociação, apresentar lance acima do orçamento estimado, e caso não houver valores igual ou inferior ao orçado, será revogada a licitação.

A próxima etapa que concerne a fase externa do procedimento licitatório trata-se da habilitação. Conforme o inciso XII, do art. 4, da Lei 10.520/02, o pregoeiro realiza a abertura do envelope que contém os documentos de habilitação do licitante que apresentou a melhor proposta para conferir com o estabelecido em edital. Os documentos obrigatórios de apresentação são previstos no inciso XIII do referido artigo e referem-se à situação do primeiro colocado perante a Fazenda Nacional, a Seguridade Social e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, e as Fazendas Estaduais e Municipais, bem como outras comprovações solicitadas no instrumento convocatório. O inciso XIV prevê que nos casos em que o fornecedor possuir alguns desses documentos cadastrados no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF ou sistemas equivalentes, esse fica suspenso de sua apresentação. Após essas averiguações, o inciso VI rege que o pregoeiro deverá declarar o licitante como ganhador ou, conforme já citado anteriormente, em caso de a oferta classificada não ser aceita ou dos documentos de habilitação não serem validados, procede-se com a análise das ofertas e documentos dos fornecedores subsequentes, respeitando a ordem classificatória.

Na Lei 13.303/16, podemos observar mudanças em relação aos documentos solicitados para habilitação dos fornecedores. Em seu art. 58, incisos I, II, III e IV é determinado os elementos que deverão ser analisados para essa etapa, sendo que entre eles encontram-se os documentos comprobatórios da possibilidade da aquisição de direitos e da contratação de obrigações, qualificação técnica em conformidade com o estabelecido em edital, capacidade econômica e financeira e em procedimentos licitatórios que o critério de julgamento seja a maior oferta de preço, o recolhimento de quantia a título de adiantamento. Dessa forma,

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podemos identificar que diferente da Lei do Pregão que solicitava a comprovação de certidões referente a regularidade, a Lei das Estatais dispensa a apresentação destas, sendo que o regulamento próprio irá normatizar quais os documentos o edital deverá exigir para comprovação e consequentemente a habilitação do licitante ganhador.

A etapa que sucede a de habilitação está relacionada com a interposição de recursos, sendo prevista no art. 4º, incisos XVIII e XIX da Lei do Pregão. Havendo motivações, qualquer licitante poderá demonstrar interesse em interpor recursos de forma imediata, cabendo-lhe o prazo de 3 (três) dias para apresentação das razões. Os fornecedores que concorreram no certame poderão apresentar contrarrazões no mesmo prazo, contados da data do termino do recorrente, cabendo, caso necessário, a vista dos autos do processo. Se houver aceite de recursos por parte da contratante, os atos que não forem passíveis de aproveitamento serão invalidados. O art. 59 da nova lei inova nesse âmbito, devido a proporcionar uma única fase de recursos, com exceção de ocorrência de inversão de fases. De acordo com o § 1º do mencionado artigo, o prazo estende-se para 5 (cinco) dias úteis após a etapa anterior e reúne os atos praticados nas fases de julgamento, verificação de efetividade dos lances ou propostas e habilitação.

Na circunstância de não haver contestações imediatas dos licitantes ou das interposições de recursos não serem aceitas pela contratante, em conformidade com os incisos XX e XXI da Lei 10.520/02, o pregoeiro adjudicará o objeto licitado ao vencedor. A Lei 13.303/16 não faz referência a etapa de adjudicação, passando da etapa recursal para a de homologação.

Por fim, acontece a última etapa do procedimento licitatório, que é a de homologação. Consoante o inciso XXII do art. 4º da Lei do Pregão, é efetivada com a convocação do contratado para celebração do contrato de acordo com prazo previsto em edital. Em caso de o proponente vencedor não cumprir esse prazo, o inciso XXIII prevê aplicação do disposto no inciso XVI. Sobre essa etapa, a Lei 13.303/16 define em seu art. 60 que acarreta na celebração contratual de direito privado em favor do licitante vencedor.

4.2 QUANTO AOS IMPACTOS DA NOVA LEI PARA OS STAKEHOLDERS

A seguir serão apresentados, primeiramente, os principais resultados da coleta de dados primários, por meio das entrevistas realizadas com as licitantes da Eletrosul (Quadro 3) e em seguida os resultados obtidos com o empresário participante de licitações públicas (Quadro 4).

Quadro 3 – Análise de respostas das licitantes da Eletrosul Categorias de

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Procedimentos na fase interna

- Manifestação da necessidade de compra parte da área técnica.

- Requisição via sistema. - Edital padronizado.

- Elaboração do edital a partir de especificações da área técnica.

- Requisição de necessidade aberto pela área /

departamento.

- Valor e expectativa de concorrência define como processo licitatório ou dispensa.

- Edital padronizado. - Análise jurídica.

“a manifestação da necessidade, na nossa área de contratação de engenharia, ela vem da área técnica” “especificação técnica, o orçamento básico”

“faz a requisição de compras no sistema e passa para o nosso setor que começa a elaboração do edital na fase interna.”

“A gente tem um padrão da engenharia”

“eles fazem essa parte da especificação técnica, orçamento básico, passam para outro setor que faz a requisição de compras no sistema e passa para o nosso setor que começa a elaboração do edital na fase interna”

“área que precisa da contratação do serviço ou precisa do material, ela identifica a necessidade e ela abre a

requisição”

“De acordo com o valor e com a expectativa de ter ou não outras empresas que realizam o mesmo serviço, enquadra como procedimento licitatório”

“A gente tem um padrão, mas de qualquer forma todos os editais vão para o jurídico”

Procedimentos na fase externa - Supressão de documentos de habilitação. - Considerações de publicação de orçamento.

- Aumento nos prazos para publicação de serviços. - Publicação do edital ainda em consonância com a antiga lei, devido sistema desatualizado.

“Não estamos exigindo, por exemplo, regularidade fiscal que se exigia antes e facilitou um pouco”

“O orçamento a gente não publicava e continuamos não publicando, em via de regra existe alguns casos que para evitar fracasso a gente considera e publica sim.”

“Quanto as licitações, hoje não tivemos muita diferença, a não ser por exemplo no caso dos serviços que teve que passar para 15 dias a publicação.”

“o material que reduziu para 5 dias se não me engano como o COMPRASNET não permite que se faça publicação com menos de oito dias a gente continua usando padrão de 8”

Percepção da Nova Lei

- Mudanças de exigências. - Na prática não impactou. - Flexibilidade e celeridade nas dispensas de licitação.

- Percepção indiferente. - Avanço com a alteração do valor para dispensa de licitação.

- Impactos na celeridade dos processos licitatórios.

“Houve mudanças em termo de legislação, de exigências.” “Mas na prática não senti diferenças.”

“A contratação direta facilitou ao ter aumentado os valores de dispensa por valor”

“e dispensa de licitação em uma semana se processa, então está muito mais fácil.”

“Não senti diferença da 8.666 para a nova lei, na parte do pregão.”

“Sinceramente não notei muita diferença.” “A maior diferença foi a questão das dispensas”

“um valor que era lá de 93 e já estava defasado, então com relação as dispensas ficou melhor.”

“Ganhou agilidade no sentido de poder contratar mais coisas por dispensa de valor, mas tirando isso não houve muita agilidade.” Média de tempo dos procedimentos licitatórios na modalidade pregão

- Média de 60 dias para o processo licitatório

- De 2 à 4 semanas pela fase externa

“Pouco tempo, de 2 semanas a 4. Se a licitação ocorrer tudo bem em 2 semanas dá para contratar tranquilamente” “No mínimo 60 dias”

Fonte: Elaborado pelos autores, 2019.

De acordo com os dados os licitantes responderam sobre os procedimentos internos e suas percepções quanto ao requerimento de abertura de edital, ao qual podemos observar que as requisições partem das áreas técnicas encaminhadas pelo sistema de gestão, e são estipulados

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os objetos, orçamentos e especificações técnicas. É possível observar que existe padronização dos procedimentos, porém a área jurídica é consultada para a análise final do edital que será utilizada na fase externa.

Em relação aos procedimentos da fase externa do procedimento licitatório, de forma geral, as entrevistadas tiveram a mesma percepção, afirmando não notarem mudanças significativas. Ainda assim, uma das respondentes apontou as alterações ocorridas no prazo entre a publicação dos instrumentos convocatórios e o recebimento das propostas, afirmando que o prazo vigente para processos de aquisições de materiais diminuiu para 5 (cinco) dias úteis, enquanto os de serviços estenderam para 15 (dias) úteis. Destacou que embora o prazo de material tenha sofrido alterações, o padrão da publicação da empresa continua em consonância com a Lei 10.520/02 pois o site utilizado para promover a licitação não aceita prazo inferior deste. Outra alteração que foi ressaltada por uma das entrevistadas refere-se a exclusão do documento de habilitação relacionado com a regularidade fiscal do proponente, o que ao seu ver facilitou o processo. Quanto a publicação do orçamento, ambas pronunciaram que continua de maneira semelhante, sendo publicado apenas em casos mais específicos.

Quando o assunto abordado gira em torno de suas percepções da Lei 13.303/16, as entrevistadas concentraram suas respostas na celeridade que a lei trouxe devido ao aumento do valor para contratar através da dispensa de licitação. Com isso, a quantidade de aquisições que eram realizadas através da modalidade pregão diminuíram, sendo que o tempo de processamento da dispensa é significativamente menor em relação ao da licitação. No tocante de dispensa, Carvalho Filho (2015, p. 255) corrobora que “não se compatibilizam com o rito e a demora do processo licitatório”. Sobre o valor, uma das entrevistadas inferiu que o previsto na legislação antiga estava defasado, em decorrência de ter sido estipulado no ano de 1993. Já a respeito da agilidade da nova lei em contraste com a Lei 8.666/93, no que se refere a modalidade de pregão, não observaram impactos, ressaltando que o tempo médio para realização varia entre 2 (duas) à 4 (quatro) semanas para o procedimento externo e 60 (sessenta) dias como um todo.

Quadro 4 – Análise de respostas do fornecedor de licitações Categorias de análise Achados Evidências Participação de licitação - Coleta de editais - Sites especializados em licitações

- Filtro de itens licitados - Análise de edital mais vantajoso

“departamento dentro da empresa que cuida só da parte de coleta de editais”

“COMPRASNET, Banco do Brasil e portais de compra públicas”

“arquivo resumo daquilo que a gente vai licitar dentro daquele edital.”

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“com essa captação de valores a gente faz uma análise de qual é mais vantajosa para participar”

Percepções da lei 8.666/93

- Ótima percepção da lei 8.666/93. - Adequação à realidade atual - Comportamento corrupto dos concorrentes

“a lei na integralidade é maravilhosa, ótima, não vejo falhas”

“precisa de uma adequação para nossa realidade atual, já que ela é muito antiga, de 93”

“isso acaba prejudicando muito o processo licitatório, porque todo mundo acaba criando formas de passar por cima daquilo que tá na legislação”

Percepções da lei 13.303/16 - Mudança no limite de compras - Preferência pelas compras diretas - Exigência de documentação indiferente

- Maior autonomia aos pregoeiros

- Autonomia é negativa para a licitação

“interfere mais em relação à questão do limite de compras das cotações”

“compras diretas são muito mais interessantes porque o fornecimento é imediato”

“No sentido de documentação, a gente não mudou muita coisa porque a mantemos as certidões sempre atualizas” “agora os pregoeiros têm autonomia para tomar suas decisões”

“agora com a possibilidade de interpretação que se deu, essa possibilidade para os pregoeiros, tem destoado muito essa questão do que já vinha correto.”

“Então nessa vertente, nessa decisão do pregoeiro ter sido tão flexibilizada, acho que isso prejudicou um pouco.”

Percepções sobre transparência e agilidade - Transparência foi negativa - Limites de preços aumentou agilidade - Agilidade na compra de produto

“acho que na contrapartida deu margem para algumas decisões obscuras”

“a questão do aumento no limite de valores, possibilitou que as empresas não precisem ficar tão engessadas em questão de um valor tão pequeno”

“compras de produtos mais rápidos elas acabam acontecendo de forma mais imediata”

Quantidade de licitações - Participação de 20 a 25 licitações - Depende da sazonalidade - Fatores adversos influenciam na participação

“Hoje, em média participamos de 20 a 25 editais por dia.” “é muito sazonal, tem uma alteração considerável ao passar dos meses.”

“Existem outros fatores externos, políticos e econômicos, que impactam nessa quantidade.”

Dados de licitações

- Participação maior em pregões

- Fracasso de licitação em 66%

“Predominantemente pregão e raramente compra direta.” “66% que não ganhamos, 60% é devido ao encerramento aleatório e 40% por ficar sem preço.”

Fonte: Elaborado pelos autores, 2019.

Conforme entrevista com o fornecedor, o início da coleta de editais ocorre por um departamento responsável que consulta sites específicos de divulgação de licitações. Posteriormente, é realizada uma análise criteriosa para averiguação da existência de vantagem na participação ou não dos itens que pretendem ser adquiridos por esses editais.

Quanto à percepção das licitações pela Lei 8.666/93, o fornecedor possui olhar positivo, porém admite adequação dos preços à realidade atual devido a idade antiga da lei, de 1993, salienta também que a lei em si possui procedimentos adequados, mas a condução ética dos concorrentes prejudica a reputação de sua aplicabilidade. Já em relação à Lei 13.303/16, ele ressalta a mudanças nos limites de valores nas compras públicas e entende que o aumento deixa a modalidade de compra direta mais interessante. O fornecedor não sentiu diferença em relação

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à diminuição de exigências fiscais e documentais. Porém, observa que a autonomia aos pregoeiros possibilitou interpretações obscuras na licitação e desta forma avalia como negativa esta mudança. Justen Filho (2017, p. 1) salienta que existe um equívoco em acreditar que problemas relacionados a corrupção irão ser sanados apenas com a criação de uma nova lei, referindo-se a isso como uma ilusão.

O entrevistado observa de maneira negativa a mudança ocorrida referente a transparência com o advento da nova lei, visto que relaciona com a flexibilidade e autonomia concedida ao agente público. Para ele, o responsável pela licitação deve ser altamente qualificado para possuir uma atribuição como essa. Quanto a agilidade, apontou a alteração dos limites para compras como melhoria para desburocratizar o processo de valores menores que eram engessados. Quanto à variação na quantidade de licitações que participam a partir da nova Lei, o fornecedor admite a participação em média de 20 a 25 licitações, porém observa que dependendo da época do ano esta quantidade diminui e também que a lei não influencia diretamente neste indicador, pois a situação econômica e política também são relevantes. A modalidade pregão é predominante nas licitações que o fornecedor concorre e diante de um terço de licitações, consegue sair vencedor, nota que 66% dos fracassos é devido ao encerramento aleatório por parte do licitante e o restante por perder a concorrência nos preços apresentados.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho atingiu seu objetivo geral proposto, a partir da análise dos impactos que a Lei das Estatais trouxe nos procedimentos administrativos da modalidade pregão. A atualização da Lei 13.303/16, no que se refere aos procedimentos licitatórios das empresas estatais, veio com a proposta de tornar os processos mais flexibilizados e céleres. No entanto, através dos levantamentos de dados e entrevistas realizadas, concluiu-se que, no tocante à modalidade pregão, as diferenças relacionadas aos prazos não trouxeram impactos relevantes para os stakeholders. As etapas inicias, pertinentes a fase interna do procedimento licitatório, não sofreram modificações, continuando em conformidade com o que era previsto na Lei de Pregão de 2002. Todavia, agora deve ser observado as normas contidas no regulamento interno de cada estatal.

Apesar disso, a Lei das Estatais trouxe inovações de valores para o enquadramento de dispensa de licitação, o que possibilita a redução na quantidade de procedimentos licitatórios realizados pela Administração Pública. Por esse motivo, ocorre a agilidade na aquisição do bem

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ou serviço demandado, visto que o tempo para realização desses processos é relativamente menor.

Sobre os documentos necessários para a habilitação do proponente ganhador, destaca-se a supressão da regularidade fiscal, o que viabilizou a contratação de fornecedores que anteriormente a estatal não poderia firmar contrato.

Outra mudança advinda com a Lei 13.303/16 foram as alterações de prazo para publicação do edital. Percebeu-se que essas alterações não afetaram de maneira significativa o período médio entre os procedimentos licitatórios e a celebração do contrato. Cabe ressaltar que os sites que promovem licitações precisam de adequação a essa nova realidade face aos dispositivos da lei.

Quanto a autonomia concedida através da nova lei aos agentes públicos, observa-se, por parte do contratado, o receio de ser um fator de risco ao invés de melhoria. Isto deve-se ao fato da percepção de que muitos pregoeiros ainda não possuem a qualificação necessária para desempenhar tal função.

Por fim, conclui-se que as mudanças referentes ao procedimento licitatório na modalidade de pregão, em consonância com os dispositivos da nova lei não impactaram de forma expressiva os stakeholders das empresas avaliadas. Apesar do objetivo deste artigo ter sido alcançado, é importante salientar que a pesquisa apresentou limitações, como a quantidade de stakeholders entrevistados e a pouco bibliografia encontrada sobre o tema. Destaca-se ainda que devido ao tema ser recente, demanda de mais debates para amadurecimento e posterior análise.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição Federal do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 24/05/2019

BRASIL. Lei 8.666/1993, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá

outras providências. Brasília, 21 jun. 1993. Disponível em:

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