RODRIGUEZ PEÑA ESCULÁPIO
CORE GOVERNANCE COMPETENCES E LNT: CONSTRUINDO UM
INSTRUMENTO TEÓRICO-METODOLÓGICO
FLORIANÓPOLIS 2003
CORE GOVERNANCE COMPETENCES E LNT: CONSTRUINDO UM
INSTRUMENTO TEÓRICO-METODOLÓGICO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da Universidade Federal de Santa Catarina como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Engenharia de Produção, sob orientação da Profª Drª Araci Hack Catapan.
FLORIANÓPOLIS 2003
E74c Esculápio, Rodriguez Peña
Core governance competences e LNT: construindo um instrumento teórico-metodológico / Rodriguez Pena Esculápio. -- Florianópolis: UFSC, 2003.
206p.
Orientador: Prof. Dra. Araci Hack Catapan.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC Florianópolis, 2003.
1.Core Governence Competences. 2. LNT. 3. Competência. 4. Serviço Público. 5. Dimensões gerenciais. I.Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC. II. Título.
CORE GOVERNANCE COMPETENCES E LNT: CONSTRUINDO UM
INSTRUMENTO TEÓRICO-METODOLÓGICO
Esta dissertação foi julgada e aprovada para a obtenção do grau de Mestre em Engenharia de Produção no Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da Universidade Federal de Santa Catarina.
Florianópolis, 16 de junho de 2003.
_____________________________________ Prof. Edson Pacheco Paladini, Dr.
Coordenador do Programa
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________ Profª Araci Hack Catapan, Drª.
Universidade Federal de Santa Catarina Orientadora
_________________________________ Prof. Álvaro G. Rojas Lezana. Dr.
Universidade Federal de Santa Catarina
________________________________ Prof. Francisco Antônio Pereira
Fialho, Dr.
Universidade Federal de Santa Catarina
_________________________________ Prof. Alexandre Ávila Lerípio, Dr.
Universidade Federal de Santa Catarina
________________________________ Prof. Amarildo Jorge da Silva, MsC
Universidade Estadual do Oeste do Paraná
A minha esposa, companheira e amiga, Vani Terezinha [da Rocha], pela dedicação, amor e carinho em todos os momentos compartilhados de nossas vidas.
A Deus pelo dom da vida;
Aos meus pais, especialmente a minha Mãe, Therezinha Teixeira Esculápio, meu eterno agradecimento;
Ao amor de minha vida, esposa e companheira, Vani Terezinha [da Rocha] pela demonstração de carinho, amor e resignação;
À bibliotecária e amiga, Senhora Lúcia Mestriner, pela gentileza nos empréstimos de bibliografias e periódicos especializados, e pelas incansáveis consultas
bibliográficas;
Ao amigo Paulo Nogueira, pelo respeito e atenção com os alunos do Mestrado em Engenharia de Produção, no Campus de Cascavel - PR.
Ao amigo Adevilson Gonçalves de Oliveira, pela oportunidade e viabilidade na realização deste objetivo;
Ao amigo e Chefe, Elizeu Liberato, Contador e Secretário Municipal da Administração, pela paciência, pela fé;
Ao amigo e irmão, Amarildo Jorge da Silva, Mestre e Administrador, camarada de
ofício, pela confiança e amizade, pelo respeito e profissionalismo, pela colaboração ad hoc e, principalmente, pela solidariedade incondicional em todos os momentos;
Ao amigo e irmão, José Carlos Rolim de Moura, Administrador e colega de profissão e de trabalho, pela amizade e solidariedade incondicional em todos os momentos; Ao amigo, José Joaquim de Souza, Mestre e Economista, pelos aconselhamentos e críticas construtivas, e também pela colaboração ad hoc;
Ao amigo e colega de trabalho, Hugo Luís Naranjo Cornejo, Administrador e Diretor do Departamento de Administração, pela gentileza nos empréstimos de periódicos especializados;
à Profª. Drª. Olga Regina Cardoso, pelas orientações iniciais;
À orientadora Profª. Drª. Araci Hack Catapan, pela confiança, amizade e
oportunidade, pelo respeito, profissionalismo e exemplo de dedicação ad hoc e, principalmente, pelo ser humano extraordinário que representa, que serve de inspiração e motivação.
E a todos aqueles que diretamente ou indiretamente contribuíram para a conclusão desta dissertação.
“A ciência nada mais é que o senso comum refinado e disciplinado.” Gunnar Myrdal
ESCULÁPIO, Rodriguez Peña. Core Governance Competences e LNT: Construindo um instrumento teórico-metodológico. 2003. 206f. Dissertação (Mestrado em Engenharia de Produção) – Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção, UFSC, Florianópolis.
Este trabalho foi desenvolvido principalmente em função das mudanças que a reforma do Estado desencadeou, a qual exige pessoal qualificado e preparado para dar resposta a um ambiente de contingencialidade [ambiente estável e instável]. A pesquisa analisa, de forma geral, as implicações do processo de descentralização entre as esferas de governo decorrentes do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Essa análise tem como foco evidenciar, com base no Levantamento de Necessidades de Treinamento (LNT), os níveis de conhecimento da média gerência da Prefeitura Municipal de Foz do Iguaçu. Para a elaboração do trabalho construiu-se um instrumento teórico-metodológico de LNT, ancorado nos
CGC, e uma matriz de análise para mensurar a qualificação da média gerência.
Essa matriz permite descrever e analisar as dimensões da competência gerencial, identificando-se, com base no instrumento teórico-metodológico de LNT, ancorado nos Core Governance Competences (CGC), o conhecimento gerencial dos médios gerentes. Esse nível de conhecimento da gerência municipal é verificado por meio de análise paramétrica. O trabalho indicou que a totalidade dos pesquisados, em termos de capacitação gerencial, enquadra-se como treinando. Ressalta-se que 37,50% dos pesquisados estão muito próximos de se tornarem multiplicadores de capacitação gerencial e pessoal. Ressalta-se, ainda, que o instrumento de LNT e a matriz, para medir a performance da média gerência, são válidos e permitem a aplicação em outras esferas de governo. Pode-se dizer, também, que a metodologia desenvolvida nesta pesquisa poderá medir a performance de outros níveis gerenciais em qualquer esfera governamental.
Palavras-chave: Core Governance Competences, LNT, Competência, Serviço Público, Dimensões Gerenciais.
ESCULÁPIO, Rodriguez Peña. Core Governance Competences and LNT: Building a theoretical-methodological instrument. 2003. 206s. Dissertation (Master’s degree in Production Engineering) - Post Graduation Program in Production Engineering, Federal University of Santa Catarina, Florianópolis.
This work was developed mainly in function of the changes that the reform of the State unchained, to which demands qualified and prepared personnel to give answer to a ambient of contingency [it sets stable and unstable]. The research analyzes, in a general way, the implications of the decentralization process among the current government spheres of the Director Plan of the Reform of the Apparel of the State (DPRAS). That analysis has as focus to evidence, with base in the Rising of Needs of Training (RNT), the levels of knowledge of the medium management of the Municipal City hall of Foz do Iguaçu. For the elaboration of the work a theoretical-methodological instrument of RNT was built, anchored in CGC, and, an analysis head office for to measure the qualification of the medium management. That head office allows to describe and to analyze the dimensions of the managerial competence, identifying, with base in the theoretical-methodological instrument of RNT, anchored us it Core Governance Competences (CGC), the medium managers' managerial knowledge. This level of knowledge of the municipal management is verified by means of parametric analysis. The work indicated that the totality of those researched, in terms of managerial training, squared like trainees. It is stood out that 37,50% of those researched is very close of they turn multipliers of managerial and personal training. It is still stood out, that the RNT instrument and the head office to measure the performance of the medium management, they are valid and it allows the application in another government spheres. It can also be said; that the methodology developed in this research can measure the performance of another managerial levels in any government sphere.
Key words: Core Governance Competences, RNT, Competence, Public Service, Managerial Dimensions.
Figura 1: Bases do Modelo Teórico e Metodológico ...25
Figura 2: Os Ambientes e o Processo de Descentralização do Estado ...66
Figura 3: Dinâmica da Descentralização de Serviços Públicos da União para os Estados e Municípios da Federação ...67
Figura 4: O Treinamento como um Sistema...70
Figura 5: Etapas do Processo de Treinamento e Desenvolvimento...71
Figura 6: Necessidades de Treinamento: as Diferenças do Modelo Tradicional e o Proposto...90
Figura 7: Síntese da Abordagem Teórica...102
Figura 8: Modelo para Definir os Parâmetros do Conhecimento Gerencial ...129
Figura 9: Recomposição do Conjunto de Core Governance Competences ...129
Figura 10: Exclusão do Nível Intermediário de Conhecimento Gerencial ...131
Figura 11: Parâmetros Mínimos para a Dimensão Administrativa e Política...132
Figura 12: Fluxograma utilizado para elaborar o Modelo de Questionário usado na Pesquisa ...134
Figura 13: Tempo de Serviço da Média Gerência da PMFI ...143
Figura 14: Tempo de Atividade Gerencial da Média Gerência da PMFI ...144
Figura 15: Parâmetros Mínimos de Questões Corretas para a Dimensão Administrativa...145
Figura 16: Parâmetros Mínimos de Questões Corretas para a Dimensão Política .146 Figura 17: Parâmetros Mínimos de Questões Corretas para a Dimensão Administrativa e Política ...147
Figura 19: Comparativo: Número de Questões Corretas versus Número de Questões da Dimensão Administrativa...149 Figura 20: Comparativo: Número de Questões Corretas versus Número de Questões da Dimensão Política ...150
Quadro 1: Síntese dos Core Governance Competences ...33 Quadro 2: Meios de Levantamento de Necessidades de Treinamento...91 Quadro 3: Resumo dos Meios de Levantamento de Necessidades de Treinamento 92 Quadro 4: Características dos Meios de Levantamento das Necessidades de
Treinamento ...94 Quadro 5: Os três Níveis de Análise no Levantamento das Necessidades de
Treinamento ...99 Quadro 6: Universo e População da Pesquisa...110 Quadro 7: Cálculo da Amostra, do Nível de Confiança e do Erro de Estimação...111 Quadro 8: Comparativo das Vantagens e Desvantagens dos Instrumentos de Coleta de Dados Comuns...114 Quadro 9: Dimensões Administrativa e Política e sua Analogia com os Core
Governance Competences...122
Quadro 10: Enquadramento e Codificação das Competências Gerenciais e
respectivos Core Governance Competences ...123 Quadro 11: Cálculo do Peso da Dimensão Administrativa e Política ...127 Quadro 12: Cálculos dos Parâmetros para Identificação dos Níveis de Conhecimento Gerencial na Dimensão Administrativa e Política...130 Quadro 13: Matriz dos Parâmetros para Identificar o Nível de Conhecimento
Gerencial ...133 Quadro 14: Áreas do Conhecimento e Nível de Escolaridade dos Sujeitos da
Tabela 1: Nível de Escolaridade dos Sujeitos da Pesquisa por Unidade
Departamental...137 Tabela 2: Índices Percentuais do Número de Acertos por Identificação Cardinal de Questões e de Core Governance Competences...140 Tabela 3: Índices Percentuais dos Core Governance Competences ...151
CF – Constituição Federal FC – Função de Confiança RH – Recursos humanos
CGC – Core Governance Competences
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LNT – Levantamento das Necessidades de Treinamento LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
DPRH – Departamento de Recursos Humanos PMFI – Prefeitura Municipal de Foz do Iguaçu T&D – Treinamento e desenvolvimento
1 INTRODUÇÃO
...17 1.1 O CONTEXTO ...17 1.2 TEMA E PROBLEMA ...22 1.2.1 Tema de Pesquisa ...22 1.2.2 O Problema de Pesquisa ...25 1.3 OBJETIVOS ...26 1.3.1 Objetivo geral ...26 1.3.2 Objetivos específicos ...26 1.4 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA...27 1.5. JUSTIFICATIVA ...27 1.6. ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO...282 LEVANTAMENTO DE NECESSIDADES DE TREINAMENTO (LNT):
UM INSTRUMENTO TEÓRICO E METODOLÓGICO ...30
2.1 CORE GOVERNANCE COMPETENCES (CGC)...31
2.2 ANALOGIA DOS CORE GOVERNANCE COMPETENCES: CONSTRUINDO UM INSTRUMENTO TEÓRICO E METODOLÓGICO PARA O LNT...37
2.2.1 Administração e Gestão Pública...38
2.2.2 Planejamento Governamental ...39
2.2.3 Reformas Estruturais ...40
2.2.4 Economia do Setor Público...41
2.2.5 Elaboração e Análise de Projetos...42
2.2.7 Integração e Confecção de Redes ...46
2.2.8 Modelagem Organizacional ...47
2.2.9 Métodos Quantitativos e Base de Dados ...48
2.2.10 Tecnologias de Gestão ...49
2.2.11 Direito Administrativo e Processo Legislativo ...51
2.2.12 Negociação e Gestão de Conflitos...51
2.2.13 Políticas Públicas ...52
2.2.14 Marketing Político e Institucional...53
2.2.15 Setor Público Não-Estatal...55
2.2.16 Descentralização e Relações Intergovernamentais ...57
2.2.17 Indicadores de Desempenho...59
2.3 O CENÁRIO DE MUDANÇAS...60
2.3.1 Descentralização de Serviços Públicos entre Níveis de Governo ...65
2.4 O TREINAMENTO ...68
2.5 ABORDAGEM SISTÊMICA E A ORGANIZAÇÃO...69
2.6 A ABORDAGEM DA COMPETÊNCIA...71
2.6.1 Competências Gerenciais...76
2.7 GERÊNCIA PÚBLICA ...79
2.8 MULTIPLICADORES DA QUALIDADE ...82
2.9 O LEVANTAMENTO DAS NECESSIDADES DE TREINAMENTO (LNT) ...88
2.10 LNT: CONTRIBUIÇÕES SIGNIFICATIVAS PARA ANÁLISE DA CAPACITAÇÃO GERENCIAL...100
3 PROCESSO METODOLÓGICO ...103
3.1 CARACTERIZAÇÃO E DELIMITAÇÃO DA PESQUISA...104
3.1.2 Delimitação do Estudo...109
3.1.3 Do Universo de Pesquisa e Amostra ...109
3.1.4 Dos Sujeitos da Pesquisa...111
3.2 DO PROCEDIMENTO DE COLETA DE DADOS E DE ANÁLISE ...112
3.2.1 Da Elaboração do Questionário ...116
3.2.2 Protocolo de Aplicação do Questionário ...124
3.2.3 Do Procedimento de Análise...126
3.2.3.1 Primeiro procedimento: estabelecer pesos relativos a partir do conjunto de dezesseis CGCs...127
3.2.3.2 Segundo procedimento: estabelecimento dos parâmetros de conhecimento gerencial...128
3.2.3.3 A identificação dos multiplicadores de capacitação gerencial ...132
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA...136
4.1 DAS CARACTERÍSTICAS DOS SUJEITOS DA PESQUISA ...136
4.2 DA CATEGORIZAÇÃO DAS RESPOSTAS DO QUESTIONÁRIO ...138
4.3 DA ANÁLISE DAS CARACTERÍSTICAS DOS SUJEITOS DA PESQUISA ...142
4.4 CGC QUE MAIS SE DESTACARAM NA PESQUISA ...151
4.4.1 Dimensão Política: Políticas Públicas e Setor Público Não-Estatal ...152
4.4.2 Dimensão Política: Negociação e Gestão de Conflitos e o Marketing Público e Institucional ...153
4.4.3 Dimensão Política: Descentralização e Relações Intergovernamentais .155 4.4.4 Dimensão Administrativa: Métodos Quantitativos e Base de Dados e Planejamento Governamental ...155
4.4.6 Dimensão Administrativa: Modelagem Organizacional e a Integração e
Confecção de Redes ...157
4.4.7 Dimensão Administrativa: Direito Administrativo e o Processo Legislativo...158
4.4.8 Dimensão Administrativa: Administração e Gestão Pública...159
4.4.9 Dimensão Administrativa: Elaboração, Análise e Avaliação de Projetos e as Tecnologias de Gestão ...160
4.4.10 Dimensão Administrativa: Metodologias de Apropriação e Recuperação de Custos, a Economia do Setor Público e as Reformas Estruturais ...161
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES ...165
5.1 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...165
5.2 SUGESTÕES PARA TRABALHOS FUTUROS ...170
REFERÊNCIAS ...173
APÊNDICES...183
APÊNDICE A – MODELO DE QUESTIONÁRIO...183
APÊNDICE B – GABARITO DE RESPOSTAS DO QUESTIONÁRIO...201
APÊNDICE C – GABARITO PARA RESPONDER AO QUESTIONÁRIO ...202
1 INTRODUÇÃO
1.1 O CONTEXTO
A proclamação da República Federativa do Brasil, em novembro de 1889, permitiu ao Estado brasileiro experimentar maior liberdade econômica, conjugada ao surgimento do governo republicano. Essa conjuntura estabeleceu o ambiente ideal para afirmação do Estado Democrata e Presidencialista e permitiu a fruição das idéias liberais por toda a república. A aceitação incondicional do princípio do
Laissez-Faire, preconizado pela Escola Clássica da Economia, deu sustentação
necessária à organização do sistema produtivo e relegou ao Estado o cumprimento de três funções básicas: defesa externa a invasões inimigas, manutenção da ordem interna e sustentação da estrutura legislativa e judiciária (BRESSER PEREIRA, 1997).
Mais tarde, a terceira década do século XX é marcada pelo acirramento da crise econômica mundial, que culmina com a quebra da bolsa de valores de Wall
Street, no ano de 1929. Em linhas gerais, a economia liberal não foi suficientemente
capaz de aumentar a produção e gerar o crescimento do sistema econômico no ritmo exigido pela ampliação demográfica. O mau desempenho da economia provocou um repensar das idéias clássicas e o estabelecimento de uma nova ordem econômica. Nos primeiros anos da década de trinta surgiu um novo referencial, defendido por Keynes (1985), denominado: Teoria do Juro, do Emprego e da Moeda. Essa teoria impõe ao Estado o cumprimento de três novas funções básicas:
a)
b)
c)
função alocativa: diz respeito à aplicação dos recursos oriundos da cobrança de tributos;
função estabilizadora: orienta a intervenção estatal no mercado monetário e da produção de bens e serviços, visando o equilíbrio macroeconômico; função distributiva: atuação do Estado para evitar que o sistema econômico concentre a renda.
As novas funções do Estado acentuaram o intervencionismo econômico no Brasil e, a partir da década de 40, surgem as primeiras empresas públicas: Petrobrás (1953), Eletrobrás (1961), Companhia Vale do Rio Doce (1942), dentre outras. No final da década de oitenta, o Estado brasileiro atingiu um grau de intervenção na economia jamais observado. Nessa época, o presidente Fernando Collor de Mello assina um tratado que inseriu o Brasil na Organização Mundial do Comércio, tornando-o partícipe do processo de globalização. O termo globalização, que designa o fim das economias nacionais e a integração cada vez maior dos mercados, dos meios de comunicação e dos transportes. Um dos exemplos mais interessantes do processo de globalização é o global sourcing, isto é, o abastecimento de uma empresa por fornecedores que se encontram em várias partes do mundo, cada um produzindo e oferecendo as melhores condições de preço e qualidade naqueles produtos em que têm maiores vantagens comparativas (SANDRONI, 1996).
A abertura econômica estabelece então a necessidade de que as organizações estatais se tornem mais competitivas. A competitividade, de acordo com Porter (1999), refere-se à capacidade que a organização tem de superar a concorrência e manter relações harmônicas com outros interessados como clientes, fornecedores, produtos de substituição, mercado de trabalho, comunidade local.
O estado de competitividade pressupõe naturalmente competência gerencial. Ruas (1999, p. 4) define competência da seguinte forma:
[...] competência não se reduz ao saber, nem tampouco ao saber-fazer, mas sim à sua capacidade de mobilizar e aplicar esses conhecimentos e capacidades numa condição particular, aonde se colocam recursos e restrições próprias à situação específica. Alguém pode conhecer métodos modernos de resolução de problemas e até mesmo ter desenvolvido habilidades relacionadas à sua aplicação, mas pode não perceber o momento e o local adequados para aplicá-los na sua atividade [...]. A competência, portanto, não se coloca no âmbito dos recursos (conhecimentos, habilidades), mas na mobilização destes recursos e, portanto, não pode ser separada das condições de aplicação.
Durand (1998) argumenta que a competência gerencial é o conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes com vistas a alcançar objetivos organizacionais, isto é, a capacidade que os gerentes possuem de equacionar conflitos, otimizar recursos, minimizar custos, transformar visão e propósito em resultados atingíveis, considerando as situações de estabilidade e instabilidade. A competência gerencial requer, portanto, pessoal qualificado.
Existem diversas formas de verificar a qualificação pessoal (conhecimento teórico e procedural). Para esse estudo elegeu-se a metodologia do Levantamento de Necessidades de Treinamento (LNT).
A primeira tarefa de um país recentemente inserido no processo de globalização é a redução do seu déficit público. Em tese, o caminho mais curto para o cumprimento dessa tarefa é a redução do tamanho do Estado, ou seja, a diminuição do grau de intervencionismo estatal, conforme as diretrizes do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).
Além da inserção do Brasil no processo de globalização, o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso cria o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) e institui o PDRAE. O objetivo desse plano é a redução do Estado
a) privatização das empresas estatais;
b) terceirização de serviços públicos a prestadores externos ao ambiente do Estado;
c) publicização de serviços através de contratos de gestão;
d) descentralização de serviços públicos federais para os Estados-Membros e dos Estados-Membros para os municípios.
A quarta ação básica do PDRAE descentralizou para a esfera municipal os serviços de saúde e de educação de competência da União, concomitantemente, ela repassou parcos recursos para o custeio desses serviços. A descentralização desses serviços provocou forte impacto na atuação político-administrativa dos governos municipais, exigindo um grau de competência gerencial que, naturalmente, eles não desenvolveram durante o período de forte intervencionismo estatal na economia. Ressalta-se que aquilo que era um direito do cidadão e um dever do Estado antes do plano de reforma do aparelho do Estado, com a implementação deste, passa a ser considerado como qualquer outro serviço público, que pode ser terceirizado ou privatizado (CHAUÍ, 2001). A autora sobre essa temática observa que, “na substituição do conceito de direitos pelo de serviços, que leva a colocar direitos (como a saúde, a educação e a cultura) no setor de serviços estatais, destinados a se tornar não-estatais” pode ser executado por qualquer organização (CHAUÍ, 2001, p. 177, grifo nosso).
O argumento de Chauí nos permite inferir que aquilo que se caracterizava como direito do cidadão e dever do Estado, deixa de sê-lo e obviamente na categoria de serviços pode ser prestado pelo próprio Estado ou por qualquer outra organização pública ou privada.
Durante o período de intervenção do Estado, a atuação político-administrativa dos municípios foi orientada pelo modelo burocrático Weberiano de administração. Os municípios priorizaram ação normativa de sua gerência e, conseqüentemente, deram pouca ou nenhuma ênfase à capacitação do gerente público.
Ao contrário do que ocorre no município, a organização privada, devido à competitividade explícita, motiva suas equipes gerenciais a participar de treinamento e autodesenvolvimento pessoal, uma vez que seus gerentes atuam em ambientes competitivos. No âmbito do setor público federal, as diretrizes gerais para o treinamento gerencial foram estabelecidas por meio do Decreto Nº 2.794 de 01 de outubro de 1998, que instituiu a Política Nacional de Capacitação dos Servidores Públicos da União (MARTINS, 1999). As principais diretrizes dessa política de capacitação estão relacionadas ao aumento da competência gerencial e à empregabilidade dos servidores públicos, tendo em vista as metas estabelecidas para um Estado mínimo.
A transição da administração burocrática para o modelo gerencial focado nas pessoas passa a ser contingencial, exigindo dos municípios brasileiros a mesma postura adotada pelas empresas privadas, tanto no que diz respeito ao treinamento quanto ao autodesenvolvimento pessoal. No âmbito municipal são os gerentes que se relacionam diretamente com os executores dos serviços, descentralizados ou não, e devem estar preparados para modificar o comportamento e as atitudes dos seus colaboradores (subordinados, usuários, fornecedores). Pode-se dizer que o treinamento e a capacitação desses gerentes promoverão a mudança no estilo de administrar e promoverão alterações na cultura existente na própria organização pública, com vistas na eficiência [com a redução de custos internos e apropriada execução dos procedimentos administrativos], na eficácia [com a obtenção dos
objetivos empresariais] e na efetividade [com a eqüidade social, por meio de uma legítima distribuição dos recursos públicos entre os clientes potenciais] (FARIAS NETO, 1994). Portanto, entende-se que os gerentes públicos capacitados podem influenciar o setor a novos rumos, processos, objetivos, estratégias e tecnologias. Nesse sentido, evidencia-se a necessidade de ampliação e aprofundamento na constituição das competências gerenciais. Este estudo pretende contribuir nessa direção.
1.2 TEMA E PROBLEMA
1.2.1 Tema da Pesquisa
Subjacente ao processo de globalização, desde os anos cinqüenta, vem ocorrendo mudanças no ambiente das organizações, provocando quebra de paradigmas de gestão. As mudanças ambientais impuseram, também, ao setor privado uma readequação de suas políticas de pessoal e de seus objetivos organizacionais, face ao conseqüente acirramento da competição em seus mercados. O aumento da competitividade organizacional fez com que novos paradigmas gerenciais, oportunizados pelas Ciências Sociais, fossem assimilados rapidamente pelas empresas.
Entretanto, no âmbito das empresas públicas, suas relações com o ambiente externo são mais estáveis que as relações verificadas em ambientes competitivos.
Entre os anos de 1979 à 1994, o Brasil viveu uma era de estagnação da renda per
capita e de inflação elevada, que resultou na mudança da capacidade de
investimento do Estado brasileiro. Surge, assim, a necessidade imperiosa de reformar o Estado, em meio ao desenrolar desses cenários de sucessivas crises, especialmente no que diz respeito ao processo gerencial.
Após esse período de estagnação, é empreendida a Reforma do Aparelho do Estado, através do PDRAE. O desenvolvimento desse plano requer, inicialmente, algumas ações básicas, tais como:
a) uma revisão geral das diretrizes de planejamento;
b) uma alteração do papel desempenhado pelos atores internos (especialmente da gerência pública);
c) a criação das condições ideais para o treinamento; d) a capacitação dos agentes públicos.
Com a implantação do PDRAE, inicia-se o processo de descentralização dos serviços públicos entre os níveis de governo, fazendo com que a atuação dos municípios brasileiros passe a ocorrer de forma mais coordenada com as administrações superiores (estadual e federal). Todavia, o processo de gestão dos municípios continua demarcado pela cultura estabelecida pelo modelo anterior, não permitindo que a mudança organizacional ocorra no ritmo verificado nas administrações superiores. Ademais, a falta de racionalização, aliada ao despreparo dos servidores municipais, resulta em resistência à assimilação de novas técnicas gerenciais.
Nesse sentido, acredita-se que se deva incluir nas agendas municipais a imediata criação de instrumento (LNT) para mensurar os níveis de conhecimento da média gerência. Esse instrumento, na forma de questionário, poderá identificar o
grau de conhecimento que essa gerência tem sobre os Core Governance
Competences, ou seja, o propósito fundamental desse LNT é verificar se os gerentes
de nível médio são multiplicadores de capacitação gerencial ou se necessitam de treinamento e aconselhamento para o autodesenvolvimento pessoal.
A identificação dos treinandos [gerentes que necessitam de treinamento] e dos multiplicadores será realizada por meio da coleta de dados primários, por intermédio de questionário, que conterá um conjunto de temáticas ancoradas nos
Core Governance Competences. Esse instrumento deverá permitir a identificação
das necessidades de treinamento, a partir das dimensões gerenciais relevantes no âmbito de gestão pública, tais como: a dimensão administrativa e a política. O detalhamento do instrumento de coleta de dados será apresentado no capítulo da metodologia e pode ser verificado no Apêndice A.
O LNT é a primeira etapa do ciclo do treinamento e envolve duas fases distintas: a coleta e o tratamento das informações, sendo a segunda de maior relevância.
Considerando a interdisciplinaridade da Engenharia de Produção, uma abordagem sistêmica do LNT torna-se apropriada à medida que o modelo sistêmico empregado possa caracterizar-se como um processo de input (entrada), throughput (transformação) e output (saída). Esse sistema pode utilizar como recurso transformado a informação. O input do sistema (banco de dados obtido com a aplicação do questionário) será destinado à transformação. Os resultados obtidos serão comparados com os parâmetros adotados para medir a performance da média gerência pública. O produto da abordagem sistêmica do LNT poderá fornecer subsídios suficientes para a identificação dos níveis de conhecimento gerencial,
tornando-se, assim, o output do sistema. Esse processo pode ser visualizado na Figura 1.
ENTRADAS PROCESSO RESULTADOS
DA DP DA DP DA Alto DP Alto Multiplicadores NPC-DA NPC-DP NPC-DA>PMDA NPC-DP>PMDP DA Alto Baixo DP Baixo Baixo Treinandos Legenda: DA = DIMENSÃO ADMINISTRATIVA DP = DIMENSÃO POLÍTICA
NPC-DA = Número de Perguntas Corretas da DIMENSÃO ADMINISTRATIVA NPC-DP = Número de Perguntas Corretas da DIMENSÃO POLÍTICA
PMDA = Parâmetro Mínimo da DIMENSÃO ADMINISTRATIVA PMDP = Parâmetro Mínimo da DIMENSÃO POLÍTICA
Figura 1: Bases do Modelo Teórico e Metodológico
1.2.2 O Problema de Pesquisa
A era contingencial (período de mudanças rápidas e profundas), na qual a administração pública municipal foi inserida, considera o elemento humano como o mais importante da tríade capital, tecnologia e conhecimento. O presente trabalho visa principalmente encontrar resposta para o seguinte questionamento: Como
identificar a necessidade de treinamento de servidores públicos ocupantes de cargos da média gerência municipal?
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo Geral
Identificar, com base no Levantamento de Necessidades de Treinamento (LNT) e nos Core Governance Competences, os níveis de conhecimento da média gerência da Prefeitura Municipal de Foz do Iguaçu (PMFI), utilizando-se de uma determinada metodologia.
1.3.2 Objetivos Específicos
a) descrever e analisar as dimensões da competência gerencial;
b) identificar, com base no LNT, ancorado nos Core Governance
Competences, o conhecimento gerencial da média gerência do município;
c) estabelecer o nível de conhecimento dessa gerência;
d) identificar, tendo como base o conhecimento gerencial, em que nível de conhecimento se encontra a média gerência municipal;
e) identificar, tomando como referência o conhecimento gerencial, se os gerentes necessitam de treinamento ou se são multiplicadores [salienta-se que a média gerência, objeto de estudo dessa dissertação, não recebeu nenhuma forma de treinamento gerencial].
1.4 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA
Esse trabalho limita-se à análise da unidade que constitui a média gerência do município de Foz do Iguaçu. No instrumento de coleta de dados, as questões foram elaboradas ou adaptadas aos sujeitos da pesquisa dessa localidade, em restrita observância aos Core Governance Competences (CGC), selecionados para a coleta desses dados primários.\
Nessa dissertação, não será considerado objeto de estudo a categoria da média gerência do município que tenha recebido treinamento gerencial e que se enquadram na condição de treinandos ou multiplicadores. Conforme salientado anteriormente, o objeto de estudo são os gerentes que não receberam treinamento.
1.5 JUSTIFICATIVA
A relevância desse estudo está ancorada na necessidade atual de se conhecer o grau de capacitação gerencial dos servidores públicos, considerando que não se encontram trabalhos que estudem a questão do LNT na perspectiva do CGC na administração pública.
Com este estudo pretende-se, também, obter informações que confirmem a importância da capacitação gerencial, uma vez que o processo de descentralização entre os níveis de governo exige, hoje, mais do que nunca, das organizações públicas um alto grau de capacitação da média gerência, o que as obriga a uma
busca constante de novas alternativas de identificar essas necessidades e respectivas temáticas (CGC). Diante disso, utilizar-se-á, de forma conjunta, o LNT com o modelo de CGC, desenvolvido por Gaetani (1998), que estabelece as temáticas mais importantes e necessárias para a gestão de pessoas do setor público brasileiro, de modo que a sua utilização em forma de questionário favoreça a identificação dos conteúdos que precisam ser reforçados no processo de capacitação gerencial.
Segundo o que se pode observar do ponto de vista teórico até aqui visto, o LNT, com base nos CGCs, apresenta-se como alternativa viável para evidenciar a necessidade de capacitação gerencial num ambiente contingencial. Por isso, busca-se, baseado em dados primários da realidade pública municipal brasileira, comprovar empiricamente os pressupostos teóricos, por meio de um estudo pontual, na Prefeitura Municipal de Foz do Iguaçu, no Estado do Paraná.
1.6 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO
Este capítulo apresentou, além da temática, da problemática e dos objetivos da pesquisa, a justificativa e delimitação do trabalho.
O capítulo dois apresenta as principais exigências conceituais do PDRAE. Aborda a gerência na perspectiva do setor público e privado, enfocando basicamente as competências e o desenvolvimento gerencial. Aborda também os assuntos contemporâneos que tratam dos novos paradigmas gerenciais e da revolução gerencial. Uma atenção especial foi destinada à abordagem da
competência, por se tratar de uma nova temática muito difundida na área de gestão de pessoas. Aborda-se o Levantamento das Necessidades de Treinamento (LNT), sob a ótica do ciclo do treinamento, no que diz respeito: aos cenários, aos meios de levantamento de informações, às características do treinamento, às dificuldades e aos equívocos no LNT e aos níveis de análise. Procura-se enfatizar o ciclo do treinamento e a diferença entre o treinamento e o desenvolvimento de pessoal. O LNT ancora-se nas temáticas indispensáveis à capacitação de servidores do setor público, denominados de Core Governance Competences (CGC).
O capítulo três trata do processo metodológico da pesquisa, no que diz respeito à importância do método científico para se fazer ciência, caracterização da pesquisa, sua delimitação e seus pressupostos. Define-se o universo da pesquisa e calcula-se o tamanho da amostra. Finalizando, apresenta-se o modelo teórico-metodológico de LNT, visando atingir os objetivos da pesquisa.
O capítulo quatro analisa e interpreta os resultados da pesquisa. Ademais, são analisados e interpretados os aspectos que envolvem a coleta de dados e os parâmetros para identificar a performance da média gerência.
O quinto e último capítulo apresenta as considerações finais e recomendações para futuros trabalhos de pesquisa.
2 LEVANTAMENTO DE NECESSIDADES DE TREINAMENTO (LNT):
UM INSTRUMENTO TEÓRICO E METODOLÓGICO
O LNT é interpretado de diversas formas, quais sejam: levantamento (FERREIRA, 1985), estratégias (FRANCO et al., 1981), inventário (TACHIZAWA, 1997), pesquisa (CARVALHO, 1997). Nessa dissertação será utilizada a interpretação de Ferreira (1985), pois o LNT, além de ser uma técnica de Gestão de Pessoas, é também um instrumento teórico e metodológico que possibilita identificar a necessidade de treinamento para a média gerência pública, ancorado nos princípios do CGC.
Tendo em vista as mudanças internas que foram implementadas a partir da década de noventa, acredita-se que o levantamento das necessidades de treinamento no setor público brasileiro pode ser uma metodologia significativa no processo de ampliação das competências gerenciais.
Nesse sentido, abordar-se-á o efeito da descentralização parcial dos serviços públicos do governo federal brasileiro para governos estaduais e municipais, decorrente do PDRAE. Os desdobramentos dessa discussão incluíram questões como: o treinamento, o levantamento das necessidades de treinamento, competências e competências gerenciais. Não se pretende esgotar o assunto sobre gestão de competência e multiplicadores da qualidade, mas, de forma relacional, proporciona-se o enlace com o tema objeto desse estudo. E, finalmente, enfatiza-se os CGC.
2.1 CORE GOVERNANCE COMPETENCES (CGC)
Hamel e Prahalad (1995, p. 233) foram os primeiros autores que conceituaram o termo Core Competence (que significa competência essencial) como sendo “[...] um conjunto de habilidades e tecnologias, e não uma única habilidade ou tecnologia isolada”.
Para Prahalad e Hamel (1990 apud GUIMARÃES 2000, p. 131), o conceito de competência é tratado em nível macro, de gestão de toda a organização. Os autores dizem que o conceito de competência essencial compreende
um conjunto de conhecimentos, habilidades, tecnologias e sistemas físicos, gerenciais e de valores, difíceis de serem imitados pela concorrência, que geram valor distintivo percebido pelos clientes e que, portanto, conferem vantagem competitiva para a organização.
A tradução da palavra core, de origem inglesa, apresenta vários significados, empregados por diversos autores e fontes bibliográficas, tais como: conteúdos (GAETANI, 1998), atividades principais (PIMENTA, 1998), núcleo e/ou centro (DICIONÁRIO MICHAELIS, 1987). Nessa pesquisa, foi utilizada a acepção empregada por Gaetani (1998). Assim, a expressão Core Governance Competences será entendida como Conteúdos e Competências Governamentais.
Os CGC constituem um conjunto de temáticas indispensável à capacitação de servidores do setor público, tanto para as organizações públicas quanto para os indivíduos nela incluídos. Essas temáticas foram adotadas pela esfera federal de governo e indicam que conteúdos devem ser aplicados na capacitação dos servidores públicos diretamente envolvidos nos setores estratégicos da reforma do Estado (GAETANI, 1998).
O emprego dos CGC na esfera federal está relacionado à segunda etapa do ciclo do treinamento (a programação do treinamento). A relevância teórica dessa dissertação refere-se à aplicação dos CGC no âmbito municipal, que ocorrerá na primeira etapa do ciclo do treinamento (o diagnóstico ou LNT, diferentemente de como os CGCs são aplicados em nível federal e estadual).
A programação de treinamento não será abordada nesta pesquisa, bem como os CGC não estarão correlacionados com a programação de treinamento, mas estarão relacionado e correlacionado com o LNT.
No âmbito federal, o relacionamento do CGC com o LNT ocorre quando são considerados requisitos e condicionantes dos programas de treinamento orientados para a modernização do Estado. No que diz respeito aos municípios, o CGC será
considerado como categoria de análise para o LNT. Assim, passa a desempenhar outra finalidade, qual seja: Identificar Necessidades de Treinamento na Média Gerência Pública Municipal.
Os déficits de capacitação do setor público são muitos e apresentam diversidade de natureza, de amplitude e de gravidade [como, por exemplo, o CGC Negociação e Gestão de Conflitos]. A identificação desses déficits requer investimentos na capacitação e gestão de pessoas. Os conteúdos referentes aos programas de treinamento não são facilmente encontrados em prateleira [na prática de consultoria para o setor público]. Os provedores privados de treinamento e capacitação para o setor público precisam desenvolver conteúdos e competências, para cada um dos momentos da administração pública [quando ocorre uma nova reforma administrativa], em especial para a reforma do Estado (GAETANI, 1998).
O rumo tomado pela reforma do Estado propiciou a identificação desses conteúdos, mesmo que ainda não estejam sendo incorporados aos programas de
treinamento no ritmo ideal. Há que se considerar que muitos programas exigem altos investimentos, outros não estão disponíveis e, finalmente, existem aqueles que precisam ser desenvolvidos. A assimilação desses conteúdos pelos servidores do Estado proporcionará uma mudança na implementação e consolidação das reformas, cujo ritmo depende da velocidade de sua difusão e da realimentação do próprio processo de reforma (GAETANI, 1998).
Os comentários sobre a importância e a destinação desses conteúdos, em termos de sua inserção na reforma do Estado, também foram discutidos por esse autor. Segundo Gaetani (1998, p. 10), esses conteúdos “não obedecem a nenhuma hierarquia”, mas, de acordo com Silva (1998), deverão ser gerais e uniformes para diferentes públicos-alvos, de modo que reflitam a combinação em torno de um diagnóstico de necessidades comuns a toda a administração pública. Em síntese, no entendimento de Gaetani (1998), o CGC constitui-se em dezessete temáticas, que são explicitadas no Quadro 1, a seguir:
1) Administração e Gestão Pública
[...] no Brasil há uma baixíssima tradição acadêmica e burocrática em relação aos campos de conhecimento afetos à administração pública [...], sucessivos esforços de governo deixam escapar a problemática gerencial de suas propostas de equacionamento dos problemas enfrentados [...]. Esta formação só se encontra disponível em poucos centros no Brasil, mesmo assim a partir de uma forte contribuição de áreas, como a ciência política, o direito, a sociologia, a economia e a administração de empresas (o que é natural até certo ponto) [...]
2) Planejamento Governamental
A cultura de planejamento já foi forte na América Latina, tanto no contexto populista quanto no autoritário. A redemocratização, as crises econômicas e a dívida externa, o esgotamento do modelo de desenvolvimento baseado na substituição de importações, a revolução tecnológica e a globalização redefiniram o lugar e a necessidade do planejamento nos continentes. Permanece importante e essencial, mas desgastado e desacreditado. [...]
3) Reformas Estruturais
As discussões relacionadas com as chamadas reformas estruturais permanecem efetivamente pouco difundidas junto à população e mesmo no seio das burocracias públicas. Em relação à estabilização macroeconômica, há um nível maior de informação, uma vez que afeta a todos, e é diariamente objeto de exaustiva cobertura pelos meios de comunicação. [...]
Quadro 1: Síntese dos Core Governance Competences Fonte: Gaetani, 1998.
4) Economia do Setor Público
Embora o debate econômico sobre os problemas relacionados com a gestão dos planos de estabilização econômica tenha avançado muito, os conteúdos relativos à chamada micro-economia do setor público permanecem pouco difundidos. Tanto assuntos relacionados à execução orçamentária e financeira, o endividamento interno e externo, a modernização da arrecadação, quanto à regulação das tarifas e da qualidade dos concessionários de serviços públicos (vários recém-privatizados) e o desenvolvimento de competências nas áreas de proteção da concorrência e do consumidor demandam quadros técnicos altamente qualificados para serem tratados com profissionalismo. [...]
5) Elaboração, Análise e Avaliação de Projetos
[...] Projetos são, entre outras coisas, a linguagem de negociação de recursos destinados a viabilizar ações específicas. Constituem elementos condicionantes da instrumentalização das burocracias, organizações não-governamentais, agentes políticos e decisores. São insumos imprescindíveis para a interação público-privada e intra-setor público. O
déficit generalizado na capacidade de negociação de projetos alcança
diversas áreas, se se leva em conta que, entre os diversos órgãos públicos, os papéis são muitos: elaboradores, analistas e avaliadores. [...] Esta é uma competência instrumental que precisa ser fortemente reforçada em praticamente todas as áreas do serviço público, com destaque para os setores sociais.
6) Metodologias de Apropriação e
Recuperação de Custos
As disciplinas de contabilidade gerencial e de contabilidade de custos há muito fazem parte dos currículos dos cursos de contabilidade e administração de empresas, mas seu significado, bem como suas potencialidades para a administração pública permaneciam praticamente ignoradas até recentemente (até porque, a pergunta quanto custa? não era assim tão importante, nem tão difundida na esfera governamental). A contabilidade pública, regida por legislação específica, não impede o aproveitamento de tecnologias e métodos de trabalho orientados para o desenvolvimento de sistemas de informações gerenciais, mas também não o incentiva, nem está formatada para atender a este tipo de recuperação.[...]
7) Integração e Confecção de Redes
A administração pública é uma malha de redes que se interpenetram, e através das quais fluem múltiplas decisões, recursos, informações e interações de diversos tipos. [...] As redes formais, informais e digitais constituem sem dúvida um importante recurso para a construção de sinergias, alavancagem de decisões, disseminação de informações e estabelecimento de parcerias e alianças, além de imprimirem maior velocidade às ações de governo, usualmente tão lentas quando contrastadas com o mercado. A integração de redes não é uma tarefa simples, passível de ser obtida através de esforços voluntaristas (os chamados contatos). [...] São processos tênues, cumulativos e fluidos. Gerenciá-las também não é uma atividade fácil, embora do ponto de vista tecnológico os avanços proporcionados pela Internet sejam exponenciais. A credibilidade e o intercâmbio de interesses é complexo e volátil. [...]
Quadro 1: Síntese dos Core Governance Competences Fonte: Gaetani, 1998.
8) Modelagem Organizacional
Em tempos de gestão flexível, estruturas rígidas estão sucumbindo velozmente por não estarem sendo capazes de adaptar-se às exigências de um mundo em incessante mutação. A formação dirigida para o trabalho em organizações que aprendem a partir da interação com o ambiente externo e que se ajustam remodelando-se a um novo contexto é um desafio de difícil equacionamento. Infelizmente os quadros da burocracia pública costumam adequar-se ou ao perfil do analista de organizações e métodos tradicional ou a um analista de sistemas (profissional de informática), e nenhum dos dois costuma possuir uma dimensão estratégica da natureza do trabalho que desenvolvem, encarando-o usualmente dentro de uma perspectiva basicamente instrumental. [...]
9) Métodos
Quantitativos e Bases de Dados
As estatísticas disponíveis são freqüentemente precárias, pouco confiáveis, defasadas, descontínuas, com problemas metodológicos, mas, o que é mais grave, pouco valorizadas. [...] As próprias burocracias governamentais desconhecem as bases de dados potencialmente disponibilizáveis, assim como conteúdos instrumentais (estatísticas, econometria, metodologia de pesquisa etc.) indispensáveis para se produzirem análises consistentes sobre problemas sócio-econômicos com embasamento quantitativo. Os resultados são diagnósticos pobres, carentes de fundamentação empírica, que não necessariamente conduzem às formulações de políticas apropriadas, devido a problemas de mensuração, correlação, identificação de tendências etc., embora esta seja uma área notadamente instrumental, sua importância é freqüentemente subestimada.
10) Tecnologias de Gestão
O universo empresarial produz de tempos em tempos o lançamento de modernas técnicas de gestão (análise de sistemas, administração por objetivos, GRID gerencial, desenvolvimento organizacional, análise transacional, qualidade total, planejamento estratégico, foco, posicionamento, teams e reengenharia, entre outras) destinadas a revolucionar a administração. Tradicionalmente, o que ocorre é que, após o modismo ter passado, algo é incorporado, em maior ou menor escala, ao mainstream, e o mercado segue adiante. A área pública, ao contrário, esforça-se por permanecer impermeável a todas, seja por considerar-se completamente diferente, seja por ter condições de absorver apenas remotamente a maior parte dos conteúdos. O custo de oportunidade desta postura (tipo não se aplica) para o país é muito alto e não mais aceitável. [...] Sua incorporação [...] é da maior relevância, no mínimo para evitar a alienação dos funcionários públicos em relação às possibilidades de empreender transformações no ambiente em que operam.
11) Direito Administrativo e Processo Legislativo
Estes conteúdos até recentemente eram superficialmente considerados assuntos da competência privativa de advogados, que, sem dúvida permanecem sendo aqueles tecnicamente mais preparados para deles se ocupar. A formulação de projetos de lei, decretos ou mesmo emendas à Constituição, assim como a sua tramitação no âmbito do Poder Legislativo, são tarefas assumidas cada vez mais indistintamente pelos agentes políticos, inclusive os funcionários (não necessariamente advogados) que ocupam cargos importantes na alta burocracia estatal. Este aprendizado ocorre na prática, porque há muita resistência em assumir que, de fato, este seja o modus operandi dos governos. [...]
Quadro 1: Síntese dos Core Governance Competences Fonte: Gaetani, 1998.
12) Negociação e Gestão de Conflitos
A área pública é por definição um espaço de conflito. Os confrontos se dão entre e intra burocracias, destas com os dirigentes eleitos, da sociedade civil organizada com o Estado e com o governo, entre os três poderes (executivo, legislativo e judiciário), entre os níveis de governo (federal, estadual e municipal), com o setor produtivo privado, com os meios de comunicação etc. Os conflitos são intrínsecos ao regime democrático, com o qual o aparato administrativo está pouco familiarizado, tendo até mesmo um baixo nível de profissionalização para lidar com eles. Em geral os técnicos estão acostumados, quando muito, a gerenciar conflitos entre técnicos, mas não com políticos eleitos, dirigentes sindicais, cabos eleitorais, prefeitos, empresários, lideranças de movimentos sindicais, jornalistas, banqueiros, representantes das organizações internacionais etc. A maioria dos problemas enfrentados no setor público é de natureza conflituosa [...]
13) Políticas Públicas
A grande maioria dos contingentes que integram as Burocracias Governamentais na América Latina [...] está baseado na matriz tecnocrática ou juridicista, respectivamente. [...] As múltiplas etapas de um processo de políticas públicas – formação da agenda, formulação de políticas, tomada de decisão, implementação, acompanhamento e avaliação (eram distorcidas pelos vieses destas duas abordagens). O desafio atual é recuperar a formação de quadros nesta perspectiva, tendo em vista especialmente as áreas finalísticas da administração pública [...].
14) Marketing Público e Institucional
Poucas coisas costumam ser tão criticadas nos governos como sua estratégia de comunicação social. Dois exemplos de críticas referem-se aos gastos em tom ufanista, com obras nem sempre realizados e à ausência de divulgação de projetos, cuja implementação vem sendo vitoriosa. [...] O Estado tem muita dificuldade de trabalhar o marketing do interesse público, o que explica as enormes dificuldades que os governos possuem em implementar medidas de interesse geral em detrimento da posição de grupos particulares. Naturalmente não se trata de reduzir o jogo político a uma questão mercadológica, até porque ela é muito restrita e específica, mas pode ser profissionalizada desde que ancorada na construção de um ethos do serviço público. O planejamento urbano e a área ambiental têm sido campos onde este tipo de preocupação é mais incorporado às atividades de Estado. [...]
15) O Setor Público Não-Estatal
[...] Embora existam organizações governamentais (as fundações de direito privado, controladas indiretamente pelo Estado) e privadas (sem fins lucrativos) passíveis deste enquadramento, o sentido de sua utilização no contexto dos esforços de reforma é mais amplo. Trata-se de uma estratégia de publicização da gestão de setores, atividades e funções a partir de uma combinação de parâmetros privados (contabilidade privada, relações trabalhistas equivalentes às vigentes no mercado, gestão econômico-financeira e patrimonial flexível etc.), incluindo indicadores contratados com o governo (resultados, produtos, padrões de atendimento e provisão de serviços sociais etc.) [..]
Quadro 1: Síntese dos Core Governance Competences Fonte: Gaetani, 1998.
16) Descentralização e Relações
Intergovernamentais
A reforma do Estado inclui, em diversos países latino-americanos, um importante componente de descentralização de competências, atribuições e recursos da União para os níveis subnacionais (estados/províncias e municípios). Este fenômeno está se processando de forma generalizada, heterogênea, assimétrica e confusa, mas é irreversível, pelo menos em médio prazo. Em setores como saúde, educação, assistência social, meio ambiente e, mais recentemente, emprego, a problemática da descentralização enfeixa um conjunto de questões críticas relacionadas com as relações intergovernamentais e com as interfaces entre o público e o privado. Esta é uma temática particularmente complexa, em função do fato de o espaço econômico cada vez mais se organizar em termos simultaneamente regionais e mundiais, enquanto as políticas públicas nacionais estão sendo confrontadas por vetores internacionais e subnacionais. A instrumentalização dos quadros dos governos federal, estaduais e municipais é decisiva para o aprimoramento destes processos de descentralização e para uma adequada repartição de recursos e responsabilidades entre os três níveis de governo.
17) Indicadores de Desempenho
Grande parte das propostas de modernização do aparato governamental passam pelo estabelecimento de uma cultura de indicadores de desempenho, contra a qual a burocracia se insurge com todas as suas forças, porque isto significa criar condições instrumentais de avaliação e controle sobre o resultado e a produtividade de seu trabalho. [...] Auditorias de performance, contratos de gestão, sistemáticas de avaliação de desempenho, estudos de impactos das ações de governo, recuperação do orçamento como instrumento de planejamento, regulamentação da autonomia universitária, difusão das técnicas de qualidade total na área pública, construção e consolidação de um sistema nacional de inovação tecnológica [...] todas estas questões estão relacionadas com o aprendizado pessoal e institucional da confecção e do manejo de indicadores de desempenho. [...]
Quadro 1: Síntese dos Core Governance Competences Fonte: Gaetani, 1998.
2.2 ANALOGIA DOS CORE GOVERNANCE COMPETENCES: CONSTRUINDO UM INSTRUMENTO TEÓRICO E METODOLÓGICO PARA O LNT
Tomando como referência dezessete CGCs de Gaetani (1998), constrói-se, analogicamente, um quadro de referência explorando suas características intrínsecas, para agrupá-los em duas dimensões: administrativa e política. As características definidoras dos CGCs da dimensão administrativa são planejar, organizar, coordenar, controlar, avaliar e acompanhar. E as características básicas definidoras dos CGCs da dimensão política são grau de poder, grau de autonomia e decisão e capacidade de influenciar ações da empresa (MOREIRA, 1997).
2.2.1 Administração e Gestão Pública
Os desafios de uma gestão pública moderna requerem que algumas medidas sejam tomadas por parte do Estado, tais como:
a) recriar uma racionalidade microeconômica; b) incentivar um maior compromisso com a gestão;
c) procurar um novo equilíbrio entre a flexibilidade e os regulamentos; d) estabelecer uma nova relação com a sociedade;
e) revitalizar o sentido da função pública.
A modernização do Estado deve ser tratada como um processo de constituição de cidadania e de otimização dos recursos públicos, através da incorporação de
técnicas de gestão mais avançadas para tornar mais eficaz e eficiente o funcionamento das instituições públicas (TOHÁ, 1997, grifo nosso).
Para Tohá (1997), o processo de modernização do Estado propiciou a adoção de novos conceitos, tais como:
a) flexibilidade, tanto das instituições como no relacionamento entre Estado e funcionalismo público;
b) inovação nos processos decisórios e nas formas de produção dos serviços públicos, permanentemente.
A otimização no uso de recursos públicos e o aumento na qualidade da ação estatal passam a ser as novas preocupações do Estado para o seu perfeito funcionamento, e não mais pela urgência de cortar gastos (TOHÁ, 1997).
Este CGC deve ser enquadrado na dimensão administrativa pelos seguintes motivos: Primeiramente, em razão da sua própria denominação, considerando que a administração ou gestão [estes termos na realidade são sinônimos (MOTTA, 1997)] abrange as funções administrativas, incluindo a função direção. Em segundo lugar, porque os novos conceitos de flexibilidade e inovação envolvem o emprego de novas técnicas de gestão para sua implantação e implementação e, conseqüentemente, uma nova forma de absorver as funções administrativas no âmbito das organizações públicas.
2.2.2 Planejamento Governamental
A planejamento governamental no Brasil envolve o sistema e o processo orçamentário. O sistema orçamentário brasileiro, também denominado de sistema de planejamento integrado ou processo de planejamento-orçamento, é consolidado através de alguns instrumentos, tais como o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual.
Já o processo orçamentário envolve uma série de etapas que constituem o chamado ciclo orçamentário. Essas etapas são as seguintes:
a) elaboração e revisão dos planos;
b) programação, elaboração da proposta orçamentária; c) discussão, votação e aprovação da lei orçamentária; d) execução orçamentária;
Assim, pode-se asseverar que muitas das funções constantes na dimensão administrativa se coadunam com as funções do sistema e do processo orçamentário brasileiro, destacando-se, principalmente: o planejamento, a organização, o controle, e a avaliação. Estão implícitas as funções de direção (através dos seus três instrumentos do processo de planejamento-orçamento), de coordenação (entre os órgãos das três esferas de governo e entre os poderes de Estado com o poder legislativo) nas fases de estudo e aprovação, e de avaliação.
2.2.3 Reformas Estruturais
A reforma do aparelho do Estado mantém, ainda que não expressamente, alguns dos princípios fundamentais da reforma de 1967 (DECRETO-LEI 200/67, Art. 6º), com a preocupação maior de:
a) diminuir o tamanho da máquina estatal (descentralização);
b) simplificar os procedimentos administrativos (através da delegação de competência);
c) reduzir as despesas causadoras do déficit público (controle).
No PDRAE, estes três princípios podem estar correlacionados e ser identificados, respectivamente na seguinte ordem: para o primeiro princípio, a continuidade do processo da descentralização; para o segundo princípio, através da desburocratização e flexibilidade de gestão, transparência e controle social,
e enfoque no cidadão; para o terceiro princípio, através da competitividade e da avaliação de resultados.
De acordo com Meirelles (1992, p. 633), os princípios que continuam orientando as reformas promovidas pelo Estado, de maneira implícita, são: a descentralização, a delegação de competência e o controle. Com a institucionalização do PDRAE, outros princípios foram incluídos, tais como a ética e
o profissionalismo.
Este CGC deve ser enquadrado na dimensão administrativa, porque as funções da Administração Pública Federal, amparadas especificamente no planejamento, coordenação e controle, se coadunam com as estabelecidas para essa dimensão.
2.2.4 Economia do Setor Público
De acordo com Longo (1993), a economia do setor público fornece explicação da intervenção estatal no mercado.
O setor púbico tem uma participação importante na vida econômica brasileira, intervindo e influenciando a atividade econômica mediante regulamentações, decidindo em assuntos que afetam quase todos os aspectos da vida econômica do país (LONGO, 1993). O sistema econômico brasileiro é baseado numa economia mista, “em que o mercado e o governo interagem, determinando a produção do país (LONGO, 1993, p. 12)”. O autor continua argumentando que “[...] o governo intervém nos mercados diretamente (comprando, vendendo, tributando ou subsidiando), ou indiretamente, regulamentando ou fornecendo algum tipo de infra-estrutura”.
Os assuntos relacionados com a execução orçamentária e financeira, o endividamento interno e externo, a modernização da arrecadação, com a regulação das tarifas, a qualidade dos concessionários de serviços públicos, utiliza, com certa freqüência, algumas ou a totalidade das funções da dimensão administrativa, pois assim se denota: a execução orçamentária e financeira, conforme foi afirmado anteriormente, no CGC planejamento governamental, se enquadra na dimensão administrativa, portanto, sendo lógico enquadrar este CGC nessa dimensão.
2.2.5 Elaboração, Análise e Avaliação de Projetos
Clemente (1998, p.23) observa que, “no setor público, os projetos dependem da Função Utilidade da Sociedade, que representa as preferências coletivas, colocando o Estado e a sociedade na rota do bem-estar possível em longo prazo”.
São muitas as etapas de um projeto e envolvem, basicamente: os estudos preliminares, o anteprojeto, o projeto final ou definitivo, a montagem e execução e o funcionamento normal (HOLANDA, 1987).
Já a sua estrutura abrange vários aspectos, tais como: econômicos, técnicos, financeiros, administrativos, jurídicos e legais, do meio ambiente, contábeis (WOILER, 1985). No entendimento de Clemente (1998), o cumprimento de algumas fases se torna necessário para concretizar um projeto, como as de: equacionamento (oportunidades ou problemas, desenvolvimento de alternativas, análise e avaliação das alternativas), seleção (escolha entre alternativas viáveis), realização (projeto de execução e implementação) e aferição (acompanhamento e avaliação).
Assim, as etapas, a estrutura e as fases de um projeto exigem conhecimento e aplicação das funções da dimensão administrativa para analisar a viabilidade da decisão de determinado investimento público (WOILER, 1985), “resultante de planos globais ou setoriais de desenvolvimento, de caráter nacional ou regional (HOLANDA, 1987, p. 100).”
2.2.6 Metodologia de Apropriação e Recuperação de Custos
O aproveitamento de tecnologias e métodos de trabalho orientados para o desenvolvimento de sistemas de informações gerenciais para o setor público, através da contabilidade de custos e da contabilidade gerencial, pode ser relevante.
Atualmente, na contabilidade pública, as normas para escrituração das entidades públicas seguem leis especiais, sendo objeto de cuidado na aplicação das técnicas no assunto, o que a caracteriza como uma especialização. Para Sá (1983, p.23), a contabilidade pública “forma uma especialização porque envolve uma série de correlações, como as do Direito Público, Direito Administrativo, Ciência das Finanças, Direito Tributário, etc.”.
O exercício das entidades públicas é previsto pelo orçamento, e deverá ser observado pelas câmaras dos representantes do povo, para ter consistência legal; sua execução depende da observação das verbas votadas, que, depois de empenhadas, formarão, finalmente, uma despesa ou uma receita efetiva (SÁ, 1983).
Sá (1983, p. 92) argumenta que “a finalidade da contabilidade pública é a de estabelecer regras para que os atos e fatos administrativos da gestão financeira e
patrimonial das entidades públicas se realizem em perfeita ordem e sejam registrados sistematicamente, de modo a mostrar, em épocas pré-fixadas, os respectivos resultados”.
Na contabilidade gerencial, os dados quantitativos da empresa, coletados e analisados por instrumentos próprios de levantamento e interpretação, possibilitam a administração tomar decisões e efetuar as alternativas de gestão que melhor convier à empresa (SÁ, 1983).
Para Sá (1983, p. 88), os objetivos da contabilidade gerencial são essencialmente dois:
a) preparar e interpretar as informações destinadas à administração da empresa e orientar as futuras alternativas e decisões (planificação);
b) proporcionar à administração uma visão exata da gestão e um controle assíduo do seu desenvolvimento com base nas decisões tomadas anteriormente (controle e supervisão).
Na contabilidade de custos, “são estudados os fenômenos dos custos, ou seja, dos investimentos feitos, para que se consiga produzir ou adquirir um bem de venda ou um serviço (SÁ, 1983, p. 85-86)”.
Nessa ótica, Sá (1983, p. 85-86) diz que as finalidades da contabilidade de custos são múltiplas, porém, as principais são as seguintes:
a) valor informativo; b) controle das despesas; c) base para previsões;
d) determinação dos preços de vendas;
e) determinação do custo marginal para os efeitos dos estudos da produção ótima;
f) controle da eficiência da técnica de produção; g) controle dos investimentos de capital na produção;
h) determinação dos pontos de equilíbrio ou pontos críticos (break even-point) com os quais se procede aos diversos estudos de conduta da empresa no mercado;
i) levantamento das estatísticas de produção;
j) estudos de natureza administrativa, como os relativos a salários, manutenção e estoques, etc.
A sistematização dos registros e dos diversos controles, bem como dos levantamentos dos materiais, da mão-de-obra, das despesas gerais da produção, dos produtos em fabricação, das fases da fabricação e dos produtos acabados, são imprescindíveis para que uma empresa implante um sistema de desenvolvimento das apurações contábeis de custos (SÁ, 1983).
Este CGC se enquadra na dimensão administrativa, porque apresenta algumas funções dessa dimensão, segundo a análise realizada para os três tipos de contabilidade:
a) a contabilidade pública se ampara no orçamento, que envolve as funções administrativas de planejamento, organização, coordenação, controle, avaliação e acompanhamento;
b) a contabilidade gerencial envolve as funções administrativas de planejamento e controle. A função supervisão, apesar de ser referenciada [na alínea b dos objetivos da contabilidade gerencial], não é considerada no enquadramento, pelos seguintes motivos: “supervisão representa a função de direção exercida no nível operacional da empresa. Em outros termos, os supervisores são os únicos administradores que dirigem atividades de
