Planejamento social: avaliação dos efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal na Educação no Município de Picos-Piauí

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL. MARX RODRIGUES DE MOURA. PLANEJAMENTO SOCIAL: AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE PICOS – PIAUÍ. RECIFE - PE 2011.

(2) MARX RODRIGUES DE MOURA. PLANEJAMENTO SOCIAL: AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE PICOS – PIAUÍ. Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação, Mestrado em Serviço Social da Universidade Federal do Pernambuco (UFPE) e Instituto de Educação Superior Raimundo Sá (IESRSA) para obtenção do título de Mestre em Serviço Social. Orientadora: Prof.a Dr.ª Ana Cristina Brito Arcoverde. RECIFE - PE 2011.

(3) Moura, Marx Rodrigues de Planejamento social: avaliação dos efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal na Educação no Município de Picos-Piauí / Marx Rodrigues de Moura. - Recife : O Autor, 2011. 116 folhas :fig., tab., graf., quad., abrev. e siglas. Orientadora: Profª. Drª Ana Cristina Brito Arcoverde Dissertação (Mestrado) Universidade Federal de Pernambuco. CCSA. Serviço Social, 2011. Inclui bibliografia, apêndices e anexos. 1. Planejamento social. 2. Lei de Responsabilidade Fiscal. 3. Orçamento. 4. Educação. 5. Avaliação. I. Arcoverde, Ana Cristina Brito (Orientadora). II. Título. 361. CDD (22.ed.). UFPE/CSA 2011 - 076.

(4) MARX RODRIGUES DE MOURA. PLANEJAMENTO SOCIAL: AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE PICOS – PIAUÍ. Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação da Universidade Federal do Pernambuco, para obtenção do título de Mestre em Serviço Social. Área de Concentração: Serviço Social e Direitos Sociais.. Aprovado em: _____ / _____ / _______. Banca Examinadora. ________________________________ Profª. Drª. Ana Cristina Brito Arcoverde Universidade Federal do Pernambuco - UFPE. __________________________________ Profª. Drª. Anita Aline Costa Albuquerque Universidade Federal do Pernambuco - UFPE. __________________________________ Profª. Drª. Ana Lúcia de Souza Vasconcelos Universidade Federal do Pernambuco - UFPE.

(5) “Etiópia, Angola, Congo, Paquistão. Índia, Timor-leste, Afeganistão Brasil, Rocinha, Guaribas, Papelão” “Mãe, será que não vão matar esse dragão? Mãe, será que vão matar esse dragão? ...Mãe, eu quero o significado da palavra ignorado. Meu registro é incompleto, sou produto assexuado?...” “... Mãe vota nele que eu tô com fome, vota nele que eu quero estudar Vota nele que eu quero ter um nome, vota nele pro Brasil mudar...”. “Registro Civil” (Letra:Vilebaldo Nogueira Rocha – Livro: Caçador de Passarinhos) (Música e Interpretação: Maria Suely de Sousa R. de Moura).

(6) DEDICATÓRIA. Dedico este trabalho ao casal Antonio da Costa Moura e Anadir de Jesus Rodrigues. Do fruto do amor dos dois, nasci! Hoje não estão mais presentes materialmente, mas na minha lembrança está sempre o pensamento de que o amor deles é eterno e vai sempre ficar a recordação dos momentos felizes que vivemos juntos..

(7) AGRADECIMENTOS. Agradeço a Maria Suely de Sousa Rodrigues de Moura, minha esposa, companheira, merecedora de todo meu amor, que sempre me incentiva, apoia, colabora e me acompanha nesta caminhada. Ao meu filho Marcos Antonio de Sousa Rodrigues Moura e à minha filha Luana de Sousa Rodrigues Moura, ainda adolescentes, pela paciência durante este período de estudos. Ao Padre Henrique Thoennessen e Tias e Irmãs Mercedárias Terezinha de Jesus Rodrigues e Zenaide Rodrigues Lima pelo acompanhamento, mesmo distante, mas sempre com um gesto ou palavra amiga. À memória do meu pai, Antonio da Costa Moura, e da minha mãe, Anadir de Jesus Rodrigues, mesmo ausentes neste plano terreno, são presença intensa nos meus pensamentos e no meu coração. Às Professoras Dra. Anita Aline Costa Albuquerque e Dra. Ana Cristina de Souza Vieira, do programa de Pós-Graduação da Universidade Federal do Pernambuco, pelo incentivo, desde o início do programa, e acompanhamento ao longo desses dois anos. À Profa. Dra. Ana Lúcia Fontes de Souza Vasconcelos pelo espírito de compreensão e ajuda disponível. À minha orientadora Profa. Dra. Ana Cristina Brito Arcoverde pela orientação, presencial e virtual, e principalmente pelo acolhimento dado logo no início do programa do Mestrado. Às colegas do Minter em Serviço Social, em especial à Socióloga Maria José Rodrigues de Sousa, à Pedagoga Maria Oneide Fialho Rocha e à Assistente Social Maria dos Remédios Beserra, pelo espírito de companheirismo ao longo desses trinta meses de estudo e pesquisa. Ao Deus pai e espírito, numa relação ainda em construção..

(8) RESUMO. A pesquisa que tem como tema “Planejamento Social: avaliação dos efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal na Educação no Município de Picos – Piauí” tem como área de concentração o Serviço Social e os Direitos Sociais, e linha de pesquisa o Estado, Políticas Sociais e Direitos Sociais. Busca investigar a relação do Planejamento Social e a Lei de Responsabilidade Fiscal através da análise dos efeitos na Educação no Ensino Fundamental no Município de Picos, Estado do Piauí. Pretende-se com esta pesquisa verificar a trajetória do orçamento na Educação picoense, através da lei orçamentária, ampliando o conhecimento dos investimentos na Educação local, suscitando novas questões e, por conseguinte, novas pesquisas. O recorte temporal de análise são os anos de 2005 a 2008. Centrou-se na investigação dos Relatórios da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, nas Transferências Governamentais e nos Orçamentos Municipais da Educação referentes ao ano de recorte, no âmbito do Ensino Fundamental. Com base no estudo do Planejamento Social como um processo político e à luz das contribuições de especialistas sobre o FUNDEB, Lei de Diretrizes e Bases da Educação, por meio de análise documental, examinou-se a relação da Lei de Responsabilidade Fiscal no planejamento das políticas de Educação no município, através da análise dos Orçamentos do Município dos anos de 2005 a 2008, do Plano Municipal de Educação do ano de 2005 e do Plano de Ação de 2006. Estuda-se se a lei tem provocado um maior investimento na Educação, de acordo com as exigências das leis educacionais vigentes, especificamente no Ensino Fundamental, se esses investimentos contribuíram para aumentar os índices de Educação no município, e quais fatores contribuíram para que a legislação seja cumprida, ocasionando avanços nas políticas públicas de Educação no município. Além disso, analisa-se o papel da legislação como balizadora do planejamento das políticas sociais e do orçamento da Educação no município. Revelam que no período examinado houve obediência à legislação e consequente aumento do investimento na Educação, baseado nos documentos da Lei Orçamentária do município e do Plano Municipal de Educação. Os resultados indicam a necessidade de maior investimento na Educação no Município. PALAVRAS-CHAVE: Planejamento Social; Lei de Responsabilidade Fiscal; Orçamento; Educação; Avaliação..

(9) ABSTRACT. The research that has the theme "Social Planning: Estimating the effects of the Law of Fiscal Responsibility in Education in the city of Picos - Piauí" has as area of concentration Social Service and Social Rights, and line of research the State, Social Policy and Social Rights. Investigates the relation of the Social Planning and Fiscal Responsibility by analyzing the effects on education in elementary school in the city of Picos, Piauí. It is intended with this research to check the trajectory of the education budget in Picos, through the budget law, expanding the knowledge of local investment in education, raising new questions and therefore new research. The time frame of analysis are the years 2005 to 2008. Focused on the investigation of Reports of the Law of Fiscal Responsibility- LFR in Government transfers and in the Budgets of Municipal Education for the crop year, in ambit the elementary school. Based on the study of Social Planning as a political process and in light of contributions from experts on FUNDEB, Law of Directives and Bases of Education, through documentary analysis, it was examined the relation of the Law of Fiscal Responsibility in the planning of educational policies in the municipality, by analyzing the budgets of the Municipality of the years 2005 to 2008, the Municipal Education Plan of 2005 and Action Plan 2006. It is studied the law has caused a greater investment in education, in accordance with the existing educational laws, specifically in elementary school, if these investments collaborate to increase the rates of education in the city, and what factors contribute to the legislation to be enforced leading to advances in public education policies in the municipality. Addition, analyzes the role of legislation as makers of social policies planning and of the budget education in the city. Show that in the period examined was obeying the law and consequent investment in education, based on Budget documents of the city and the Municipal Education Plan. The results indicate the necessity for greater investment in Education in the City. KEYWORDS: Social Planning; Law of Fiscal Responsibility; Budget; Education; Evaluation..

(10) LISTA DE FIGURAS FIGURAS Figura 1: Hierarquia dos Instrumentos de Planejamento e Orçamento ............................ 40. Figura 2: Sistema Orçamentário ....................................................................................... 42. Figura 3: Localização da cidade de Picos, Piauí............................................................... 72.

(11) LISTA DE TABELAS TABELAS Tabela 1 – Resumo da receita Própria do Município de Picos – em R$............................ 84. Tabela 2 – Orçamentos do Município – Receitas 2005 a 2008 – em R$............................ 90. Tabela 3 – Comparativo dos Orçamentos – 2005 a 2008.................................................... 91. Tabela 4 – Despesas por Órgão/Unidades Orçamentárias de Governo (2005 a 2008), Picos (PI)............................................................................................................................... 92. Tabela 5 – Despesas com Educação - Receitas e Despesas - 2005 a 2008.......................... 93. Tabela 6 – Percentual de Aprovação, reprovação e evasão na Rede Municipal de Ensino Fundamental, Picos (PI)....................................................................................................... 95. Tabela 7 - Relação IDEB Projetado x Observado – 4ª Série/ 5º Ano, Picos (PI)............... 96. Tabela 8 - Relação IDEB Projetado x Observado – 8ª Série/ 9º Ano, Picos (PI)............... 97.

(12) LISTA DE GRÁFICOS E QUADROS. GRÁFICOS Gráfico 1 – Número de Alunos – Ensino Fundamental (2005 a 2008), Picos (PI) ............ 81. Gráfico 2 – Número de Escolas – Ensino Fundamental (2005 a 2008), Picos (PI)............ 82. Gráfico 3 – Repasses do Fundo Constitucional (2005-2008), Picos (PI) .......................... 85. QUADROS Quadro 1 – Experiência Brasileira de Planejamento: evolução histórica.......................... 35.

(13) LISTA DE SIGLAS E ABERVIATURAS. ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias EJA - Ensino de Jovens e Adultos DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação FPE – Fundo de Participação dos Estados FPM – Fundo de Participação dos Municípios FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDH – Índice de Desenvolvimento Humano IFPI – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Piauí INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Educacionais IESRSA – Instituto de Educação Superior Raimundo Sá IPAE – Instituto de Pesquisa Avançada em Educação IPE – Instituto de Planejamento da Educação IPIexp – Imposto sobre Exportação IPTU – Imposto Sobre Propriedade Territorial Urbana IPVA – Impostos sobre Produtos e Veículos Automotores ISS – Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza ITBI – Imposto sobre Transmissão de Bens e Imóveis ITCMD – Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação ITR – Impostos Sobre Território Rural LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação LDBEN - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal MEC - Ministério da Educação PDE – Plano de Desenvolvimento da Educação PIB - Produto Interno Bruto PNE - Plano Nacional da Educação UFPI - Universidade Federal do Piauí UESPI - Universidade Estadual do Piauí.

(14) SUMÁRIO. INTRODUÇÃO.................................................................................................................. CAPÍTULO I - O PLANEJAMENTO SOCIAL ................................................................. 1.1 Conceitos e primeiras aproximações.............................................................................. 1.2 O Planejamento Social Enquanto Processo Político...................................................... 1.3 O Planejamento Social e os Direitos Sociais ................................................................ 1.4 O Planejamento Social e a Avaliação no Processo de Gestão ...................................... 1.5 O Planejamento e o Orçamento Público no Brasil ........................................................ 1.6 O Orçamento Público e a Lei de Responsabilidade Fiscal ............................................ CAPÍTULO II- EDUCAÇÃO E PLANEJAMENTO SOCIAL: DA HISTORICIDADE AOS MECANISMOS PARA EFETIVAÇÃO DO DIREITO SUBJETIVO ..................... 2.1 A Educação como um Direito Social ............................................................................ 2.2 A Educação e a Lei de Responsabilidade Fiscal ........................................................... 2.3 A Política de Educação e a História das rupturas .......................................................... 2.4 A Política de Educação: A Lei de Diretrizes e Bases e o Fundo de Manutenção e desenvolvimento do Ensino Fundamental e Desenvolvimento do Magistério.................... CAPÍTULO III - ASPECTOS METODOLÓGICOS DA INVESTIGAÇÃO .................... 3.1 Os Métodos de Procedimentos ........................................................................... CAPÍTULO IV - UMA APROXIMAÇÃO DOS ASPECTOS DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL NA CIDADE DE PICOS, PIAUÍ............................................................. 4.1 Aspectos Históricos da Educação no Estado do Piauí................................................... 4.2 A cidade de Picos e seus Aspectos Históricos na Educação.......................................... 4.3 A cidade de Picos nos anos 2000 .................................................................................. CAPÍTULO V – O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL NA CIDADE DE PICOS, PIAUÍ .............................................................................................................. 5.1 Caracterizando o Financiamento Educacional no Município de Picos.......................... 5.2 A Gestão dos Recursos Públicos Destinados à Educação Municipal............................ 5.3 Orçamentos no Município de Picos nos Anos de 2005 a 2008 ..................................... 5.4 O Planejamento Municipal da Educação em Picos........................................................ 5.4.1 Plano Municipal de Educação – PME (2005)....................................................... 5.4.2 Plano de Ação da Educação no Município de Picos (2006)................................. CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................................ REFERÊNCIAS................................................................................................................ APÊNDICES...................................................................................................................... ANEXO............................................................................................................................... 13 19 20 23 25 30 34 43 47 52 54 57 60 66 68 70 71 72 76 79 80 85 87 93 93 94 98 102 108 114.

(15) 13. INTRODUÇÃO.

(16) 14. INTRODUÇÃO. Esta investigação está direcionada para a avaliação dos efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal no Planejamento da Educação no Município de Picos através do estudo dos documentos relacionados ao processo de Planejamento Social da Educação, tendo como objetivo geral analisar os efeitos da legislação no planejamento da Educação no município, baseando-se na Lei de Responsabilidade Fiscal e na Legislação dos orçamentos municipais, do Plano Municipal de Educação e no Plano de Ação. A fim de viabilizar a realização de tal análise, o estudo delimitou-se em dois objetivos específicos, a saber: •. Analisar os orçamentos municipais da Educação do município de Picos (PI) nos anos de 2005 a 2008 e sua relação com a aplicabilidade da Lei de Responsabilidade Fiscal.. •. Examinar os efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal no planejamento da Educação no município de Picos (PI) através do estudo do Plano Municipal de Educação decenal do ano de 2005 e do Plano de Ação do ano de 2006. Assim, analisaram-se os efeitos da legislação no planejamento das ações das. políticas de Educação no município, a partir de dados levantados nos documentos do Orçamento Municipal da Educação nos anos de 2005 a 2008, no Plano Municipal de Educação Decenal de 2005, que tem como norte o Plano Nacional de Educação. Tem-se com isso o intuito de mostrar como o processo de Planejamento Social e de elaboração do orçamento municipal da Educação atendem à legislação da Constituição Federal de 1988, da Lei de Responsabilidade Fiscal e do Plano Nacional de Educação no Brasil no que diz respeito aos direitos sociais, sendo capazes de produzir políticas públicas de Educação no município de Picos (PI). Entende-se por orçamento municipal o instrumento de planejamento baseado em princípios constitucionais que tratam de institucionalizar a integração entre o processo de planejamento e orçamento, tornando compulsória a elaboração de instrumentos básicos para essas tarefas, baseados em ações que discriminem os gastos de um ou mais exercícios.

(17) 15. financeiros do município na área da Educação. Nesse sentido a legislação procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma constitucional. Nesse processo de planejamento, os orçamentos são instrumentos utilizados pelo poder público, baseados na ação planejada e transparente na administração pública. Desta forma, a ação planejada nada mais é do que aquela baseada em planos previamente traçados e, no caso do serviço público, sujeitos à apreciação e aprovação da instância legislativa. Assim, os orçamentos fazem parte do ciclo orçamentário da gestão, seja ela municipal, estadual ou federal, previstos na Constituição Federal de 1988. Entende-se que a legislação, através da Lei de Responsabilidade Fiscal, possa provocar mudanças comportamentais no gestor público no que diz respeito a um maior cuidado no planejamento e na elaboração do orçamento e também na execução do mesmo, como na avaliação dos resultados obtidos baseados no objetivo principal desta lei que reside em estabelecer normas de Finanças Públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal (BRASIL, 2001). Entende-se que responsabilidade na gestão fiscal relaciona-se com o planejamento através de ação planejada e transparente, prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas e garanta-lhe o equilíbrio das Finanças Públicas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas. É relevante destacar que a Lei de Responsabilidade Fiscal emerge em um ambiente gerencial orientado pela eficiência e qualidade na prestação dos serviços públicos aliado a um contexto da crise financeira do Estado brasileiro. Desta forma, a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n º 101, de 04 de maio de 2000, destina-se a regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI), cujo Capítulo II estabelece as normas gerais de Finanças Públicas a serem observadas pelos três níveis de governo: federal, estadual e municipal. Ressalta-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal não substitui nem revoga a Lei nº 4.320/64, que normatiza as Finanças Públicas no país há mais de 46 anos. Esta investigação, de caráter qualitativo, baseia-se na análise documental do Plano Municipal de Educação decenal, do ano 2005, do Orçamento Municipal da Educação dos anos 2005 a 2008 e do Plano de Ação de 2006 do Município de Picos, Piauí, com a finalidade de verificar o processo de planejamento de políticas públicas de Educação que tragam benefícios.

(18) 16. à população do município, garantido na Constituição de 1988, no que diz respeito ao direito social à Educação. A delimitação da pesquisa situa-se estudo da legislação do orçamento (2005 a 2008), no Plano Municipal de Educação (2005) e no Plano de Ação (2006), no que diz respeito à Educação no município de Picos (PI). Limita-se nossa investigação aos orçamentos de 2005 e 2008 por tratar de um instrumento de planejamento do poder público municipal que, entende-se, já esteja em consonância com o Plano Municipal de Educação do município, aprovado no ano de 2005 e também com o Plano de Ação de 2006, desenvolvido pela Secretaria Municipal de Educação. O estudo, de caráter documental e avaliativo, verifica a relação dos efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal no Planejamento Social na Educação Básica no município de Picos (PI). Além de fontes documentais, foram utilizadas também informações complementares de campo. O método demonstrou o meio instrumental pesquisado sobrepondo ao objeto, atingindo o objetivo da pesquisa na construção da proposição e consequente demonstração empírica da ideia inicial dos efeitos da legislação no planejamento, através das exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, e posterior verificação, através dos orçamentos municipais da Educação e no plano municipal de Educação. Na pesquisa documental recorreu-se a fontes históricas e informações estatísticas obtidas através de censos, institutos de estatísticas, e a toda documentação existente sobre o tema para subsidiar a análise do problema, em verificar os efeitos da legislação na Educação no município em consonância com o direito social garantido na Constituição brasileira em vigor. Assim, o trabalho foi organizado em cinco capítulos. No primeiro, denominado de “O Planejamento Social”, abordou-se conceitos e primeiras aproximação com o Planejamento Social enquanto processo político, percorrendo sua relação com os Direitos Sociais e a Avaliação como processo de gestão, assim como traçamos uma apresentação do Estado com o Orçamento como instrumento do Planejamento Social, ao apresentar uma breve explanação sobre Orçamento Público no Brasil, assim como planos ao longo de cinquenta anos, considerando ainda a existência do ciclo orçamentário, baseado na Constituição de 1988, através do Sistema Orçamentário Federal que passou a ser regulado por três leis. O capítulo ainda apresenta a relação do planejamento, através do orçamento, por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de Finanças Públicas no país ao criar.

(19) 17. condições para uma implantação de nova cultura gerencial na administração pública, a partir de maio de 2000. Este capítulo Planejamento Social apresenta um conjunto de ações sistemáticas voltadas para o desenvolvimento das principais políticas sociais, dentre elas a Educação. No segundo capítulo, denominado de “Educação e Planejamento Social: da historicidade aos mecanismos para efetivação do direito subjetivo”, utilizou-se uma aproximação da legislação, que trata a Educação como um Direito Social, tendo a necessidade de ser planejada para atingir os objetivos que a legislação faz referência, desde a Constituição de 1988, como garantia, utilizando-se do conceito de Educação através da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB). Para fazer relação com o financiamento da Educação foi apresentada a Legislação que menciona artigos na Constituição de 1988, da Lei de Responsabilidade Fiscal e dos Fundos de Manutenção da Educação, ao tempo em que é apresentada uma a política de Educação e a história das rupturas, destacados por períodos no Brasil, de acordo com sua importância histórica na Educação. Apresentamos basicamente como Política de Educação a Lei de Diretrizes e Bases e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério. O terceiro capítulo foi nomeado Aspectos Metodológicos da Investigação, e nele consta a metodologia utilizada neste estudo, demonstrando os métodos de procedimento utilizados na pesquisa. No quarto capítulo a pesquisa foi aplicada ao trabalho, através de aproximação do processo histórico da Educação no estado e também na cidade de Picos, chegando aos anos 2000, período em que a Lei de Responsabilidade Fiscal entra em vigor. Neste capítulo a cidade de Picos é apresentada em seus diversos aspectos sócio-econômicos e educacionais, em termos estatísticos. No quinto capítulo, ainda relacionado à pesquisa, o financiamento da Educação é apresentado através da pesquisa, onde foram apresentados os dados coletados através dos orçamentos da Câmara Municipal de Vereadores, do Plano Municipal de Educação e do Plano de Ação, coletados na Secretaria Municipal de Educação. Finalmente apresentaram-se a análise dos orçamentos, do plano municipal de Educação e do plano de ação, instrumentos de planejamento da Educação no município de Picos, na busca dos efeitos que a Lei de Responsabilidade ocasionou no planejamento da Educação no município de Picos. Procurou-.

(20) 18. se também verificar informações do número de escolas e número de alunos matriculados no Ensino Fundamental no Município, assim como estatísticas relativas à aprovação, reprovação, evasão e resultados do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica do período estudado. Posteriormente, foram apresentadas as considerações tecidas a partir dos resultados encontrados e da análise realizada neste estudo, apontando o Planejamento Social da Educação no município de Picos a partir da exigência da legislação e seus efeitos..

(21) 19. CAPÍTULO I.

(22) 20. - CAPÍTULO I O PLANEJAMENTO SOCIAL 1.1 Conceitos e Primeiras Aproximações. Antes de apresentar o Planejamento Social neste trabalho dissertativo faz-se necessário destacar sua relação com o ato de planejar, que pode ser denominado pelo método de experimentar processos de converter ideias em realidade. Então, o planejamento associado ao ato de planejar se aproxima da atividade de elaborar planos e tomar decisões políticas, o que geralmente ocorre em reuniões de discussão e elaboração de modelos de cenários. Envolve ainda, a obediência à legislação e a distribuição de responsabilidades, para que, ao final, um plano de ação seja gerado. A essa etapa de planejamento sucedem outras etapas mais voltadas para a ação. Destaca-se que as ações planejadas são executadas na busca de atingir os resultados esperados, seja no âmbito social, político, financeiro ou econômico. Assim, planejar "visa dar respostas a um problema, estabelecendo fins e meios que apontem para sua superação, de modo a atingir objetivos antes previstos, pensando e prevendo necessariamente o futuro" (PADILHA, 2001, p. 63), considerando as condições do presente, as experiências do passado, os aspectos contextuais e os pressupostos filosóficos, culturais, econômicos e políticos de quem planeja e com quem se planeja. O planejamento enquanto instrumento de decisão aparece relacionado à modernidade, à revolução econômica social, às mudanças ideológicas e de estrutura de poder e enquanto processo racional. Segundo Tragtenberg (1967), o planejamento se organiza por operações complexas e interligadas de reflexão, de decisão, de ação e de retomada de reflexão. Portanto, o planejamento é praticado pela reflexão sobre as questões do cotidiano que são muitas vezes desafiadoras. O estudo de diferentes alternativas para solucioná-las requer a organização de maneira lógica das ações. Baptista (2007) conceitua o planejamento como uma ferramenta para pensar e agir dentro de uma sistemática analítica própria, estudando as situações, prevendo seus limites e suas possibilidades, propondo-se objetivos, definindo-se estratégicas..

(23) 21. Considerando, ainda, que planejamento é a “busca de equilíbrio entre meios e fins, entre recursos e objetivos, visando ao melhor funcionamento de empresas, instituições, setores de trabalho, organizações grupais e outras atividades humanas” (PADILHA, 2001, p. 30), então, entende-se que planejar é sempre um processo de reflexão, de tomada de decisão sobre uma ação futura. Assim, a sistemática dos procedimentos para planejar, do pensar antes de fazer, aborda a natureza complexa do processo de planejamento e esses tais procedimentos são utilizados nos trabalhos de planejamento na área social, que segundo Baptista (2007), subdivide-se em planejamento como “processo lógico” e planejamento como “processo político”, ambos vinculados às questões relativas às relações de poder, presentes em todo processo de tomada de decisões. No Planejamento Social uma proposição é a diretriz política e operacional, assim, o Planejamento Social é resultado de um conjunto articulado de decisões coletivas que se baseiam em indicadores científicos informados por estudos, pesquisas, diagnósticos e está sujeito a permanente avaliação, especialmente no que se refere aos seus resultados e efeitos. Desta forma, a avaliação no processo de planejamento tem origem desde a fase inicial, na confecção dos planos, até após sua execução. Sendo que, se um plano desenhado inicialmente contenha todos os elementos necessários, pode-se esperar que o resultado final corresponda ao outrora planejado. No âmbito das Políticas Públicas, estas exigem planejamentos adequados e realizados por competentes planejadores. O Planejamento Social necessita de planos realistas que previnam resultados calculados e plausíveis. Acima de tudo, planos são factíveis de resultados positivos, mas problemas técnicos podem ocorrer na execução, ocasionando prejuízos a todo o plano desenvolvido, principalmente em se tratando do planejamento na administração pública. Para evitar resultados inesperados e prejuízos causados à administração pública pelo planejamento inadequado na execução de programas de políticas públicas, priorizam-se alguns mecanismos de gestão de execução dos planos para garantir que o que for indicado no plano possa ser atingido. Constituem esses mecanismos a avaliação, o monitoramento, as reuniões e as técnicas de acompanhamento..

(24) 22. Acima de tudo, um planejamento focado em resultados necessita de acompanhamento que inclua a participação da população, desde o planejamento à execução. Desta forma, os Conselhos Populares comparecem como instrumento fundamental para acompanhar o projeto, denunciar falhas e verificar o andamento do mesmo. Ao tratar de Planejamento Social no âmbito municipal a política social é executada através de planos municipais tais como: Plano Municipal de Saúde, Plano Municipal de Assistência Social, Plano Municipal de Educação, dentre outros. Destacando-se o Plano Municipal de Educação, que se configura como instrumento de planejamento, e está previsto na Lei Federal nº. 10.172/2001, no seu artigo 2º que disciplina o Plano Nacional de Educação, no seu artigo 9º da Lei 9.394/96 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB (BRASIL, 1996) e no Decreto nº. 6.094/2007, inciso XXIII, do Plano de Metas Compromisso “Todos pela Educação” que representa bem mais que uma política educacional. Este plano tem como finalidade primordial a consolidação da política social na qual se referencia. A responsabilidade pela sua elaboração é do órgão gestor da política social que deve construí-lo com a participação da sociedade. O Plano Municipal de Educação (PME) não é um plano específico de um município, mas “espelha-se no Plano Nacional de Educação (PNE) e é complementar a ele, caracterizando-se como um plano global, aprovado por lei e com prazo de cumprimento superior ao mandato de dois governos”, integrando-se à realidade local, e às políticas públicas do município. O PME deve obedecer aos princípios norteadores do Plano Nacional, evitando distorções. Portanto, o planejamento no âmbito municipal ganha relevância e torna-se instrumento de gestão das prefeituras no enfrentamento das dificuldades de acesso a recursos financeiros, devido à obediência à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), mas também deve ser norteado pela necessidade de atender às demandas da população, na prestação de serviços públicos, onde haja a participação da comunidade. Assim, a elaboração e execução desses planejamentos estratégicos, ditos participativos, com o envolvimento coletivo da comunidade e seus anseios compartilhados nas decisões dos gestores locais, pode-se chegar aos objetivos propostos de uma gestão participativa..

(25) 23. Ainda no âmbito do planejamento, o Plano Plurianual constitui ferramenta indispensável para a gestão dos municípios, sendo que, a Constituição Federal (1988) e a Lei Orgânica do Município de Picos (1990) devem ser levadas em consideração nesse planejamento para que os anseios dos cidadãos sejam respeitados. O Sistema Orçamentário Federal, conforme a Constituição Federal (1988) estabelece a execução de três leis de iniciativa do poder executivo, sempre encaminhadas ao Poder Legislativo para posterior aprovação, a saber: o Plano Plurianual (PPA), de periodicidade quadrienal; a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), de peridiocidade anual; e a Lei do Orçamento Anual (LOA), também de periodicidade anual. Desta forma os municípios utilizam em seu planejamento as três leis: PPA, LDO, LOA e durante os respectivos tempos previstos em cada uma destas, colocam-nos em execução, procurando alcançar as metas e os objetivos propostos pela administração pública. Muito antes dos municípios elaborarem os seus planejamentos, devem obter informações a respeito do orçamento anterior, da arrecadação da receita tributária existente, dos repasses do governo federal, das despesas fixadas, como também das necessidades atuais em todos os setores, tais como: Saúde, Educação, Habitação, entre outras. As informações obtidas necessitam ser entendidas, discutidas e disseminadas pelo grupo gestor envolvido com o processo de planejamento para que possam atender às necessidades do município e da sua população. Essas informações devem ser consideradas relevantes e têm relação direta com o planejamento. Nos planejamentos municipais as informações colhidas antes, durante e depois desse processo de planejamento são muito importantes, e devem ser do conhecimento dos cidadãos, por englobar ações que no conjunto, são eminentemente políticas, conforme será tratado a seguir.. 1.2 O Planejamento Social enquanto Processo Político. O processo de planejamento é de fato um procedimento de tomada de decisão política que depende de informações precisas, transparência, ética, aceitação de visões diferentes e deve buscar soluções que sejam necessárias para toda a sociedade, principalmente, para as partes envolvidas diretamente na sua elaboração..

(26) 24. A sistematização dos procedimentos do ato de planejar aborda a natureza complexa do processo de planejamento e seus procedimentos utilizados nos trabalhos na área social. A abordagem do planejamento inicia-se com o processo lógico, e em seguida trata-se do planejamento enquanto processo político, com a necessidade de equilibrar as questões relacionadas às relações de poder que estão atreladas a todo processo de tomada de decisão. O termo planejamento, conforme Baptista (2007, p. 13) refere-se ao “processo permanente e metódico de abordagem racional e científica de questões que se colocam no mundo social”. A autora afirma que como processo permanente, encontra-se vinculado à ação contínua sobre um conjunto dinâmico de situações, em um determinado momento histórico. E como processo metódico de abordagem racional e científica, supõe uma sequência de atos decisórios, ordenados em momentos definidos e baseados em conhecimentos teóricos, científicos e técnicos. O Planejamento Social diz respeito à decisão sobre os caminhos a serem percorridos pela ação e às providências necessárias à sua adoção. Também está ligado ao acompanhamento da execução, ao controle, à avaliação e à redefinição da ação planejada. Portanto, o planejamento como ferramenta de gestão é um instrumento para pensar e agir dentro de uma sistemática própria, ao estudar situações, prever limites e possibilidades, propondo objetivos e definindo estratégias. Numa perspectiva política, a dimensão do planejamento decorre do fato de que ele é um processo contínuo de tomada de decisões inscritas nas relações de poder, caracterizadas ou envolvidas numa função política. Para efetivação do planejamento na direção desejada, além do conteúdo tradicional de leitura da realidade para o planejamento da ação, aliado à apreensão das condições objetivas pelo conhecimento e pela captura das condições subjetivas do ambiente em que ele ocorre, envolve, ainda, o jogo de vontades políticas dos diferentes grupos numa correlação de forças. Atualmente, no planejamento moderno é necessário estabelecer a inter-relação necessária entre o elemento de concepção, caracterizado como técnico e o elemento de decisão, como político. No planejamento tradicional perdia-se a referência concreta ao sujeito. A população, denominada de clientela, não era tida como ser histórico..

(27) 25. Numa proposta mais recente de planejamento a população figura como personagem central do processo. Segundo Matus (1989), o planejamento não é privilégio da força social dominante, mas representa uma tentativa de acumulação das forças políticas que constituem a sociedade. Testa (1989), por sua vez, considera que esta visão do planejamento tira-lhe o caráter de único instrumento da consolidação do sistema para recuperá-lo como ferramenta eficaz da transformação, na medida em que qualquer dos diferentes atores sociais pode realizar o planejamento. Este se converte em um processo dialético entre o plano do governo e os planos das forças de pressão da sociedade. Ainda sobre o entendimento das atividades de planejamento como modelo de representação, a operacionalização relaciona-se ao detalhamento das atividades necessárias à efetivação das decisões tomadas, cabendo aos técnicos sua execução em planos, programas e projetos, e em sistematização das medidas para sua execução. Então, esse modelo de ação refere-se às providências que transformarão em realidade o que foi planejado. Ao operá-las, cabe ao técnico o acompanhamento da implantação, o controle e, sobretudo, a avaliação que realimentarão o ciclo de planejamento, de acordo com as perspectivas da política definida pelo gestor e sua equipe de planejamento, no caso, com foco nos direitos sociais, conforme abordagem a seguir.. 1.3 O Planejamento Social e os Direitos Sociais. O Planejamento Social deve nortear a sociedade à consecução de objetivos de uma gestão pública em busca do bem estar da população, finalidade essencial na administração pública, numa prática de desenvolvimento na qual o objetivo principal seja o acesso aos direitos sociais, garantidos na constituição. Sendo um instrumento técnico utilizado pelo gestor e pelos profissionais envolvidos, acompanhados de uma organização, uma direção e um controle, com o objetivo de promover o equilíbrio entre os interesses da população beneficiada pela gestão do patrimônio público e pelo próprio poder público, onde o gestor e sua equipe de profissionais serão os responsáveis para coordenar e administrar as políticas sociais no município. O acesso aos direitos sociais é um conjunto integrado e complementar de benefícios, serviços, programas e projetos vinculados às políticas sociais. A garantia dos.

(28) 26. direitos está contida na composição das redes municipais de políticas sociais, denominadas de rede de Assistência Social, rede de Saúde, rede de Educação, dentre outros. Na gestão pública, o Planejamento Social deve ser inserido como parte de uma programação governamental, composta de projetos e programas voltados para alcançar os direitos sociais contidos na Constituição Federal de 1988, no artigo 6º, a saber: a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, esses direitos correspondem ao direito de prestação positiva do Poder Público, situados no Capítulo II dos Direitos e Garantias Fundamentais da Carta (BRASIL, 2006). Ao utilizar o processo de planejamento, o gestor deve associar a atividade de elaborar planos à tomada de decisões políticas, baseadas nos direitos constitucionais. Após a etapa de planejamento surgem etapas mais voltadas para a ação, sendo tais ações delineadas para que possam atingir os objetivos estabelecidos na procura de obter os resultados esperados em benefício do bem estar da população. Desta forma, planejamento como ferramenta de gestão, ele é instituído com vistas a organizar meios para o desenvolvimento do País, Estados, Municípios e Distrito Federal. O planejamento é mais do que necessário para a concretização de uma gestão que possibilite o atendimento das necessidades da população. Entende-se que numa visão mais participativa, as gestões municipais devem criar um espaço para a reflexão coletiva, visando o alcance de objetivos determinados e metas estabelecidas. Este espaço na gestão ocupado pelo planejamento deve ser entendido como um campo técnico-político destinado a intervir de maneira mais abrangente no cenário das políticas públicas, e em destaque a Educação. Percebe o processo de planejamento como um conjunto de princípios teóricos, procedimentos metodológicos e técnicas de grupo que podem ser aplicados a qualquer tipo de entidade ou organização social, não se deve tratar apenas das decisões sobre o futuro, mas questionar principalmente qual o resultado das decisões tomadas na gestão, dando subsídios para uma nova etapa de planejamento futuro, garantindo a continuidade das atividades e do desenvolvimento dos programas estabelecidos..

(29) 27. Desta forma, o planejamento pressupõe um sujeito, que planeja, e, um objeto, denominado de realidade do município, representado pelo gestor e pelo seu conjunto de profissionais em diversas áreas do conhecimento. Sendo o diagnóstico pré-condição para o planejamento, deve ser verdadeiro e objetivo, seguido de uma visão geral e específica do local. Assim, esse sistema pode gerar incertezas, mas possíveis de superação. Conteudo, o objeto planejado é constituído por sujeitos que fazem planos e desenvolvem estratégias. Deste contexto surge o componente de incerteza permanente e o cálculo interativo que exige intensa elaboração estratégica e um rigoroso sistema de gestão. O plano é a apresentação sistematizada e justificada das decisões a serem tomadas relativas à ação a realizar, descrito através de um documento utilizado para o registro de decisões do tipo: o que se pensa fazer? Como fazer? Quando fazer? Com que fazer? Com quem fazer? Portanto, para existir um plano é necessária a discussão sobre seus objetivos e fins, culminando com a definição dos mesmos. Como os sujeitos envolvidos no planejamento possuem capacidades e habilidades distintas, a explicação da realidade implica em diferentes graus de governabilidade sobre o sistema social. A estratégia de cada sujeito determina as características de cada gestão. A realidade social não pode mais ser explicada por modelos totalmente fechados, mas deve ser participativa, pois os sujeitos sociais têm condições de, tendo voz, demonstrarem mais explicitamente as suas necessidades sociais, tendo em vista que eles vivenciam a realidade local. O planejamento deve então, centrar sua atenção na conjuntura, nos sujeitos sociais, pois o contexto conjuntural do plano representa um determinante entre o conflito, negociação e consenso, onde tudo pode e deve ser decidido, e desta forma, quem tem capacidade de decisão e responsabilidade de conduzir as políticas públicas deve, obrigatoriamente, envolver-se no planejamento. O Estado capaz de cumprir sua função social e garantir os recursos básicos para o exercício da cidadania é aquele que promove o bem estar dos cidadãos, através dos diversos serviços prestados, em respeito aos direitos sociais e garantias constitucionais. As decisões e as ações governamentais são determinantes para obter a estabilidade, o crescimento econômico e o bem-estar da população, sendo o objetivo maior do Estado o bem comum..

(30) 28. Para que o Estado possa cumprir esse papel, deve procurar, permanentemente, elevar a qualidade de vida da população, estimular a geração de empregos, a redistribuição da renda, desenvolver a Educação, entre outras funções. Necessita construir condições adequadas de governabilidade, entendidas como o exercício de autoridade econômica, política e administrativa para gerir os negócios e atividades de um país. De acordo com Matias-Pereira (2009), o Estado possui três funções básicas: a função alocativa, que diz respeito à alocação de recursos por parte do governo a fim de oferecer bens públicos (rodovias, segurança), bens semi-públicos ou meritórios (educação e saúde), desenvolvimento (construção de hidroelétricas); a função distributiva, que se destina à redistribuição de rendas realizada através das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais; e a função estabilizadora, orientada para a aplicação das diversas políticas econômicas, a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado de assegurar esses objetivos (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 8).. Na busca de responder sobre qual a origem do Estado, Matias-Pereira (2009) nos remete a duas teorias: 1. origem natural do Estado, o homem, enquanto ser social por sua própria natureza, para se realizar necessita viver em sociedade, o Estado aparece como uma necessidade humana fundamental; 2. teoria da origem voluntária do Estado, porque os indivíduos voluntariamente o desejam, sendo um produto de um acordo de vontades entre os indivíduos. Desta forma o Estado pode ser aceito como um lócus no qual o cidadão exerce seus direitos. Todo e qualquer esforço de melhora deve ter como objetivos aperfeiçoar a qualidade da prestação de serviço público na perspectiva de quem o usa, e possibilitar a prática social da cidadania. Assim, a Administração Pública deve promover a pessoa humana e o seu desenvolvimento integral em liberdade. Deve atuar de maneira efetiva para viabilizar e garantir os direitos do cidadão que estão consagrados na Constituição Federal de 1988. A efetivação de políticas sociais está unida ao Planejamento Social, e este, bem articulado num trabalho em conjunto com as garantias descritas na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 6º, na perspectiva de integridade com serviços, projetos, programas vinculados à saúde, à educação, à assistência social e à qualificação social (BRASIL, 2006). Tendo em vista a articulação de políticas sociais, compreende-se que os Conselhos de Direitos possuem fundamental importância de exigir garantia do cumprimento dos direitos sociais e dos programas estabelecidos na política pública e no Planejamento Social..

(31) 29. É necessário destacar ainda que a organização de uma política social é processo de ação coletiva entre o governo e a sociedade, tendo o Estado, a função de promover os direitos sociais previstos em lei e a sociedade, a função de exigir seus direitos, através de mecanismos de controle social. A participação direta da população refere-se ao engajamento efetivo das pessoas e grupos nas decisões e ações do governo municipal. Neste caso o controle social é a integração da sociedade com a administração pública, com fins de solucionar problemas e as deficiências sociais com mais eficiência, sendo um instrumento democrático no qual há a participação dos cidadãos no exercício do poder colocando a vontade social como fator de avaliação para a criação de metas a serem alcançadas no âmbito de algumas políticas públicas. Assim, o gestor municipal, dentro do ordenamento jurídico-legal, na sua responsabilidade do planejamento, da organização, da gestão e da avaliação da política social, somente efetivará adequadamente as políticas sociais quando a sociedade se manifestar por meio de mecanismos, tais como conselhos e conferências, assim, exigindo e exercendo o controle social. A Constituição Federal de 1988 reforça a visão e o papel do município como espaço de desenvolvimento e de participação do poder local. Assim, descreve em seu Artigo 204, duas diretrizes que determinam como devem acontecer as ações e os processos de desenvolvimento e participação do poder local: descentralização político-administrativa e a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação de políticas e no controle das ações (BRASIL, 2006). A participação direta da população refere-se ao engajamento efetivo das pessoas e grupos nas decisões e ações do governo municipal. Desta forma, o controle social é visto como a capacidade que a população tem de acompanhar as políticas públicas, interagindo com o governo na definição das prioridades e na elaboração dos planos de desenvolvimento local. No Planejamento Social o Plano Municipal de Educação é um exemplo de planejamento, e refere-se a uma determinada política social, define e estabelece metas para Educação do município. Sendo assim, a construção das propostas educacionais, o conhecimento da realidade local do município, a tomada de decisões embasadas em elementos técnicos e.

(32) 30. administrativos, fazem parte do planejamento. Então, a partir do diagnóstico realizado no município, o plano deve explicitar de forma clara e objetiva as prioridades, os objetivos, as ações e metas previstas, os recursos disponíveis (humanos, materiais, financeiros), as estratégias para a operacionalização das ações e os procedimentos de monitoramento e avaliação das ações no plano. A operacionalização das ações propostas e executadas no plano presume ações qualificadas e pressupõe a utilização de uma gama de conhecimentos, instrumentos e técnicas, tendo como importante a garantia de direitos fundamentais do cidadão. A operacionalização qualificada de um Plano Municipal de Educação depende de quesitos básicos como: provimento de benefícios e serviços básicos, direitos de todos, uniformidade de procedimentos operacionais, definição de interesses comuns descritos a partir do estabelecido nas legislações relacionadas às determinadas políticas sociais, desde a impressão ou avaliação da realidade pertinente a todo processo de gestão, conforme discussão a seguir.. 1.4 O Planejamento Social e a Avaliação no Processo de Gestão. Na gestão pública, os envolvidos no Planejamento Social, seja o gestor, os técnicos ou os servidores, todos devem levar em conta os princípios constitucionais de garantias de direitos fundamentais e sociais, estabelecidos em lei. Baptista (2007) quando menciona a racionalidade do planejamento, refere-se: à seleção das atividades necessárias para atender questões determinadas e à otimização de seu inter-relacionamento, levando em conta os condicionantes impostos a cada caso (recursos, prazos e outros); diz respeito, também, à decisão sobre os caminhos a serem percorridos pela ação e às providências necessárias à sua adoção, ao acompanhamento da execução, ao controle, à avaliação e à redefinição da ação (BAPTISTA, 2007, p. 13).. O gestor público deve possuir habilidades para envolver as pessoas que compõem o grupo de trabalho nas atividades previstas, por meio de uma adequada participação, comunicação, liderança e motivação. O controle do planejamento está relacionado ao acompanhamento e fiscalização do que foi planejado para a adoção de medidas corretivas que forem necessárias, se o que foi previsto está sendo executado. Sendo um método, o controle deve ser exercido por todos os.

(33) 31. envolvidos, tendo como base o entendimento da política social voltado ao interesse do cidadão. Assim, o papel do gestor público é de organizar, preparar as estruturas administrativas e integrar os recursos aos órgãos incumbidos da administração pública para que os objetivos propostos sejam alcançados. A gestão das políticas sociais através de um planejamento adequado, no campo democrático, faz parte do processo que conduz à efetivação dos direitos sociais dos indivíduos, assim como para a sua emancipação. Para isso requer uma competência propositiva do gestor e sua equipe profissional, no âmbito da gestão, que saiba agir de acordo com os interesses de seus usuários, e que trabalhe com essa visão na gestão democrática, em qualquer campo de trabalho. A avaliação decorre todo o processo do planejamento, e se inicia no momento de pensar a ação. A avaliação do Planejamento Social tem por base um ponto de vista particular, determinando o modo de perceber e de explicar os acontecimentos. Avaliar é tomar partido em relação à realidade que está sendo analisada. Avaliação tem sentidos múltiplos, é inconsensual e complexa. Para Bonniol e Vial (2001) trata-se de uma reflexão sobre as relações de valores e de como atribuí-los. Pertence à categoria dos objetos de pesquisa que apresentam processos de julgamento e inscreve-se no campo teórico no qual o modelo de decisão ocupa um lugar privilegiado. Se apreendida como um método, a avaliação participa da elaboração de ferramentas como instrumentos de medição a fim de relacionar variações provenientes de uma amostra a qual se tomou para pesquisa. Ainda conforme os mesmos autores, a avaliação é um estudo, consistindo em pesquisar a causa dos efeitos constatados, dentro de um modelo de explicação causal, sendo que o avaliador adota a idéia de uma vinculação natural, automática entre as causas e as consequências. Baptista (2007) recomenda que um documento de avaliação no planejamento deve acomodar os seguintes itens: a descrição do projeto, com a especificação dos resultados previstos, dos procedimentos para alcançá-los e dos mecanismos de registro; a explicitação dos parâmetros predeterminados e das metas definidas em termos de espaço, volume e tempo; a descrição dos dados de antes, durante e depois da intervenção; o confronto com os parâmetros e metas e a análise dos desvios. Análise de eficiência, eficácia e efetividade interna da intervenção, e externa, em relação à conjuntura da situação; as.

(34) 32. sugestões para a realimentação do processo de planejamento (BAPTISTA, 2007, p. 116).. Assim, os critérios de avaliação em Baptista (2007) são os mais utilizados em avaliação: a eficiência, como a capacidade de utilizar os insumos adequadamente, de forma racional e econômica; a eficácia, como a capacidade de produzir o efeito desejado; o resultado previsto; e a efetividade da ação sendo a capacidade de produzir uma diferença positiva num dado contexto, de forma permanente. Esses três níveis de abordagens remetem a uma ação programada e compromissada, isto é, uma intervenção que se proponha a realizar mudanças e desenvolver formas de ação competentes, eficientes, eficazes e efetivas, ante as diferentes dimensões da problemática em foco. Levando-se em consideração que a avaliação é tomada como objeto e metodologia de estudo, destaca-se que avaliação, no sentido de verificar como é realizado o Planejamento Social da Educação em um determinado município, pode ser afetada ou não pelas exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, a partir do Plano Municipal de Educação. É observado que ao focalizar o Planejamento Social para a Educação, impossível não se observar o ciclo do orçamento municipal da Educação, baseado na legislação pertinente ao ciclo orçamentário e na Lei de Finanças Públicas - Lei 4.320/64 (BRASIL, 1964). O exercício da avaliação busca assegurar uma permanente adequação do que foi planejado e executado e devem considerar a dinâmica das variações e os desafios permanentes postos na situação enfrentada no decorrer do processo de gestão pública. Na avaliação, devese ter em vista que as mudanças nas situações inicialmente trabalhadas sofrem a ação não apenas da indução decorrente da utilização dos instrumentos mobilizados para realizá-las, mas também das forças internas às organizações e das determinações relacionadas às conjunturas históricas do processo de planejamento que está sendo avaliado. A avaliação se caracteriza como uma atividade de gestão, pois constitui o núcleo do processo de regulação de um sistema público que pressupõe uma tomada de decisão sobre determinada realidade, através da observação e de um confronto com o objetivo proposto anteriormente, pois a própria avaliação é uma ação que possibilita reorientação, caso tenha.

(35) 33. ocorrido um distanciamento do planejado. Assim a avaliação é considerada uma ação contínua que comporta outras subavaliações e tomada de decisões que se complementam. Buscando autores que tratam da avaliação como um instrumento de planejamento, Roche (2002), inicialmente faz uma revisão histórica da avaliação, citando: As abordagens iniciais à avaliação de impacto datam da década de 1950; as agências de desenvolvimento começaram a usar essas abordagens – que tratavam de prover, antes do início de um projeto, suas prováveis conseqüências ambientais, sociais e econômica – para prová-lo, ajustá-lo ou rejeitá-lo... A análise de impacto, por outro lado, esteve restrita essencialmente a uma avaliação de impacto vários anos após o encerramento de um programa (ROCHE, 2002, p. 33).. Roche (2002) comenta ainda que, no início, a avaliação seria tratada como mudanças sustentadas na vida das pessoas provocadas por determinada intervenção. O impacto dessa forma se referiu não a quaisquer resultados ou efeitos imediatos de um projeto ou programa, mas a qualquer mudança duradoura e sustentada que tenha ocorrido. A avaliação pressupõe também uma mudança na maneira de considerar a ação dos gestores públicos. Dentre as dimensões que a avaliação assume destaca-se a dimensão do conhecimento, pois a mesma julga a possível observação de efeitos em uma dada situação ou local, sendo esses efeitos em um determinado conjunto de certas causas referentes. Destaca-se nesse sentido a ação dos entes públicos na elaboração das leis do orçamento municipal e na execução das políticas públicas de Educação, como garantias constitucionais, direcionadas para a população. A aplicação dos procedimentos e das técnicas de avaliação permite identificar, coletar e tratar as informações necessárias a partir de um conjunto de perguntas e de hipóteses convenientemente estabelecidas e comparadas com proposições escolhidas. A diversidade das ferramentas científicas que podem ser utilizadas depende da diversidade das situações e avaliação a ser realizada. Para Bonniol e Vial (2001), que considera a avaliação como relação de sentido de uma. racionalidade. limitada. por. inter-relações. vivas. singulares,. em. mecanismos. experimentados, conduzidos por projetos na complexidade das práticas sociais, avaliar é: Ter (e fazer experimentar) problemáticas de sentido que possam articular as metas contrárias do balanço e do acompanhamento, da verificação e da interpretação, requer elucidar seu posicionamento paradigmático, questionarse sobre a visão do mundo e do homem que veicula (BONNIOL e VIAL, 2001, p. 356)..

(36) 34. Nesta perspectiva, avaliar programas, planos, orçamentos surge numa nova perspectiva, ao utilizar métodos próprios para verificação e fazendo parte de um contexto novo. Cohen e Franco (1999, p.73) ao apresentarem a avaliação em seu conceito e especificidade afirmam que a “avaliação não deve ser concebida como uma atividade isolada e auto-suficiente”. Avaliação faz parte do planejamento da política social, gerando uma retroalimentação que permite escolher entre diversos projetos de acordo com sua eficácia e eficiência. Para Silva (2001), avaliação é então entendida como: uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar de maneira válida e confiável dados e informação suficiente relevante para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componente de um programa (SILVA, 2001, p. 49).. A partir da década de 1980, o planejamento é introduzido na gestão por influência de instituições internacionais de fomento. Nesse contexto, a prática da avaliação das políticas públicas passa a ser apreciada. No Brasil a avaliação de políticas públicas ganhou um grande impulso com o processo de transição política da década de 1980, desenvolvido numa conjuntura de agravamento das questões sociais e escassez de recursos. Assim, elaborar o processo de avaliação no Planejamento Social requer etapas preparatórias, quer seja no início, no planejamento dos orçamentos, programas, ou no encerramento, por meio da avaliação da execução das políticas.. 1.5 O Planejamento e o Orçamento Público no Brasil. O Estado, ao atender a população através dos serviços públicos em benefício de todos, sem distinção, deve diferenciar o espaço público disponível para toda a população, do espaço privado, que não pode ser confundido..