RESUMO Desde a Constituição de 1988, houve avanços e desafios no Sistema Único de Saúde (SUS) que precisam ser debatidos e estudados. Justifica-se, portanto, a necessidade de investigar os prin-cipais fatos políticos em saúde produzidos no Brasil entre 2011 e 2016. O artigo teve como objetivo analisar fatos políticos em saúde nesse intervalo, considerando o desenvolvimento do SUS e os pro-gramas dos candidatos apresentados nas eleições de 2010 e 2014. Consiste em um estudo de caso de caráter exploratório e descritivo, por meio de análise documental, sobre fatos divulgados na mídia, em publicações e em sites oficiais de entidades de saúde. Foram destacados fatos positivos e nega-tivos que ocorreram nesse período, tendo em conta a Reforma Sanitária Brasileira e a legislação do SUS. Embora o SUS tenha tido alguns avanços, como o investimento em recursos humanos, ciência e tecnologia, o processo de descentralização e a participação social, os obstáculos são extensos, im-pactando o desenvolvimento do sistema. O subfinanciamento persiste como um sério problema, com a influência do capital na saúde e do enfraquecimento do setor público. O movimento sanitário, juntamente com diversas entidades que defendem o direito à saúde, vem disputando projetos na defesa do SUS universal e igualitário.
PALAVRAS-CHAVE Política de saúde. Sistema Único de Saúde. Direito à saúde.
ABSTRACT Since the Constitution of 1988, there have been advances and challenges in the Unified Health System (SUS) that must be studied and debated. This justifies the need to investigate the main political health facts produced in Brazil between 2011 and 2016. This paper aims to analyze political health facts during such period, considering the development of the SUS and the presidential candidates programs in the 2010 and 2014 elections. It consists of an exploratory and descriptive case study, using documentary analysis on facts published in the media, publications and official websites of health departments. We selected the positive and negative events that occurred during the analyzed period, based upon the Brazilian Health Reform and the SUS leg-islation. Although the SUS has made some progress, such as the investment in human resources, science and technology, the decentralization process and social participation continues to be an extensive obstacle, impacting in the system’s development. Underfinancing persists as a serious problem, along with the capital influence on health and the weakness of the public sector. The health movement, along with several entities which defend the right to health, has been disputing projects in the defense of a universal and egalitarian SUS.
KEYWORDS Health policy. Unified Health System. Right to health.
A saúde nos períodos dos governos Dilma
Rousseff (2011-2016)
Health in the governments of Dilma Rousseff (2011-2016)
Camila Ramos Reis1, Jairnilson Silva Paim2
1 Universidade Federal da
Bahia (UFBA), Instituto de Saúde Coletiva (ISC) – Salvador (BA), Brasil.
camila.ramos@ufba.br
2 Universidade Federal da
Bahia (UFBA), Instituto de Saúde Coletiva (ISC) – Salvador (BA), Brasil.
Introdução
O Movimento da Reforma Sanitária Brasileira (MRSB) formulou proposições para enfren-tar a questão saúde e reorganizar o sistema de saúde brasileiro. Parte do projeto da Reforma Sanitária Brasileira (RSB) expres-sou-se na construção do Sistema Único de Saúde (SUS), tendo como ideia inicial a defesa do direito à saúde1. Em 1988, a
saúde foi reconhecida pela Constituição da República como um direito de todos e dever do Estado. Entretanto, a implantação do SUS enfrentou obstáculos políticos e econômicos que se refletem na sua condução atual2,3 e
que precisam ser debatidos e estudados. As investigações sobre a atuação de gover-nos recentes na área de saúde têm apontado certas continuidades, tal como o subfinan-ciamento crônico que tem sido equacionado. Mendonça et al.4 e Teixeira e Paim5
analisa-ram as políticas de saúde do governo Lula, destacando que as ações executadas, embora coerentes com o programa de governo, mos-travam-se contraditórias em relação a outras políticas públicas implementadas, especial-mente as políticas econômicas. Apesar das conquistas observadas na saúde, cabe reco-nhecer que ela não foi prioritária nas ações do governo. Outras políticas sociais, como dis-tribuição de renda, diminuição da pobreza e geração de emprego, tiveram mais destaque6.
Outros estudos avaliam aspectos da con-juntura política, não só sinalizando alte-rações nas agendas em relação a governos anteriores, mas também apontando impas-ses, contradições e obstáculos para a garan-tia do direito à saúde7-10. Desse modo, foram
observadas na revisão de literatura poucas investigações concernentes à análise política e à avaliação de políticas, com predomínio de ensaios, o que justifica o desenvolvimento de novas pesquisas11,12 sobre o tema.
Algumas questões colocam-se para inves-tigação, no sentido de examinar períodos que incluem diversas manifestações popu-lares, eleições majoritárias, efeitos da crise
mundial e o fortalecimento da oposição ao governo. O presente estudo, portanto, volta-se para a seguinte pergunta de pesquisa: quais foram os principais fatos políticos em saúde produzidos no Brasil entre 2011 e 2016?
O artigo tem como objetivo descrever os fatos políticos produzidos na área de saúde, durante os governos Dilma (2011-2016), discu-tindo possíveis relações com o desenvolvimen-to do SUS, com a legislação do sedesenvolvimen-tor e com os projetos defendidos por sujeitos coletivos.
Material e métodos
A pesquisa consiste em um estudo de caso13
sobre fatos produzidos ao longo dos go-vernos Dilma (2011-2016) e divulgados na mídia, em publicações oficiais e em sites do Ministério da Saúde.
Como estratégia de produção dos dados, utilizou-se a pesquisa documental, tomando como base documentos e notícias, tais como: a) Programas de governo (das eleições de 2010 e 2014); b) publicações oficiais (Diário Oficial, fundações, agências de saúde fe-derais, legislações e sites do Ministério da Saúde); c) mídia (notícias sobre a saúde, fatos e acontecimentos do cenário político, divul-gadas nas mídias em circulação, dando prio-ridade àquelas de abrangência nacional); d)
sites de busca (Google, Scientific Electronic
Library Online – SciELO, PubMed, Medline); e) entidades da saúde – discussões, entrevis-tas, posicionamentos, documentos produ-zidos pelas principais entidades e sujeitos envolvidos no processo da RSB, entre eles, o Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), a Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco), o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass), o Conselho Nacional de Saúde (CNS), o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems) e a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); f ) Observatório de Análise Política em Saúde.
levantamento de documentos oficiais e ma-térias da mídia escrita foi armazenado em arquivos impressos e/ou digitalizados de acordo com o tipo de documento utilizado. Após o arquivamento, os dados foram ana-lisados utilizando-se matrizes em Excel® e separados por tipo de documento. As ma-trizes foram organizadas da seguinte forma: a) matriz de coleta e registro das notícias obtidas no site Saúde na Mídia; b) matriz de coleta e registro das notícias dos sites das en-tidades de saúde e instituições do governo; c) matriz de coleta e registro do site Saúde Legis; d) matriz produzida a partir do levan-tamento dos fatos selecionados.
A partir dos instrumentos citados, os fatos/notícias foram classificados para a análise considerando os seguintes critérios: 1) de acordo com os cinco componentes de um sistema de saúde (infraestrutura, gestão, financiamento, organização e modelos de atenção)12; 2) considerando os tópicos
apre-sentados pelos programas de governo da candidata Dilma Rousseff em 2010 e 2014.
Resultados
Nas eleições de 2010, o Partido dos Trabalhadores (PT) trouxe uma mulher, Dilma Rousseff, como candidata a presiden-te, cuja campanha foi baseada na populari-dade do então presidente Lula, que naquele momento tinha altos índices de aprovação14.
A candidata apresentou compromissos pro-gramáticos que demonstravam a intenção de continuidade do governo Lula15, resgatando
as transformações existentes no País nos oito anos do citado governo, prometendo conti-nuar avançando16 e reiterando essa questão
em seu discurso de posse17. As políticas
apresentadas não traziam inovação signifi-cativa nem explicitavam compromisso com a RSB, tampouco com o SUS. O ministro da saúde indicado reproduzia o falso dilema entre financiamento e gestão. Além disso, o cenário internacional apresentava um
contexto adverso, com incertezas e reces-sões em alguns países da Europa, por conta da crise econômica que seguia desde 200818.
Em relação à política econômica, o governo Dilma realizou um programa buscando o cres-cimento econômico e o desenvolvimento do ca-pitalismo brasileiro, com alguma transferência de renda, sem romper com os limites impostos pelo modelo econômico neoliberal, o chamado neodesenvolvimentismo19. Buscou realizar a
redução do diferencial entre as taxas de juros doméstica e internacional, diminuir a dívida líquida do setor público, alcançar uma taxa de câmbio mais competitiva e conseguir a queda da taxa de desemprego18.
Já as políticas sociais sofreram a influência do neodesenvolvimentismo e restringiram a agenda às políticas de transferência de renda com condicionalidades19. O Programa Bolsa
Família apresentava resultados positivos, somado ao aumento real de salários, expansão do crédito, aumento de empregos, uma certa redistribuição de renda (em relação aos assala-riados) e diminuição da pobreza20.
Paim et al.12 apresentaram uma análise
da situação de saúde no início do governo Dilma, apontando avanços e desafios a serem enfrentados. Entre os avanços, estavam o processo de descentralização dos serviços de saúde para os municípios, ampliação do acesso aos cuidados de saúde, cobertura uni-versal da vacinação e assistência pré-natal, além da expansão de recursos humanos e tecnologias em saúde. Porém, o SUS indicava alguns desafios, como o de garantir o acesso universal e equitativo, aumentar o financia-mento e mudar o modelo de atenção12,21.
Fatos produzidos no início do
governo
Durante o governo Dilma, o foco foi a redução dos gastos públicos e a manuten-ção do subfinanciamento, com expansão e fortalecimento do setor privado10. Houve
crescimento dos planos e seguros privados, incorporação de tecnologias de alto custo,
financeirização do setor8 e continuidade da
captura do SUS pelo setor privado22.
Em 2011, foi estabelecida uma nova orien-tação política da atenção básica (a Portaria nº 2.488/2011)23, com destaque para a
implanta-ção dos Núcleos de Apoio à Saúde da Família (Nasf ), flexibilizando determinadas normas com relação à organização e gestão do tra-balho, especialmente no que diz respeito ao profissional médico. Ainda naquele ano, foi realizada a XIV Conferência Nacional de Saúde (XIV CNS)24 e lançada pelo
movi-mento sanitário a Agenda Estratégica para a Saúde no Brasil, com propostas organi-zadas em cinco linhas de ação: 1) Saúde, Meio ambiente; Crescimento econômico e desenvolvimento social; 2) Garantia de acesso a serviços de saúde de qualidade; 3) Investimentos – superar a insuficiência e a ineficiência; 4) Institucionalização e gestão do sistema de serviços de saúde; 5) Complexo econômico e industrial da saúde25.
A lógica da focalização nas políticas de saúde foi mantida, com expansão de serviços de saúde em atenção primária. Com a Lei Complementar nº 141/2012 (LC-141), perma-neceram os percentuais mínimos do orça-mento para a saúde nos estados (12%) e nos municípios (15%) e foi mantida a fórmula de cálculo da participação da União centrada na variação do Produto Interno Bruto (PIB) nominal, ou seja, manteve o mesmo meca-nismo de financiamento do SUS estabelecido 12 anos antes para o nível federal por meio da Emenda Constitucional nº 29 (EC-29).
O subfinanciamento persistiu como um problema. Tal situação foi agravada quando o Legislativo e o Executivo impediram a apro-vação de recursos adicionais para o SUS, re-jeitando a destinação de 10% do orçamento federal para a saúde. Diante disso, a socieda-de civil, mediante movimento socieda-denominado Saúde+10, articulou uma ampla mobilização e obteve mais de 2,5 milhões de assinaturas para uma emenda popular que garantisse o mínimo de 10% da receita bruta da União para a saúde26. No entanto, mesmo com todo
o esforço, as bases do governo no Congresso inviabilizaram o projeto.
Ainda em 2011, foi instituída a Lei nº 12.527/2011, a chamada Lei do Acesso à Informação, que regulamenta o direito cons-titucional de acesso às informações públicas. Foram criados mecanismos que possibili-tam o recebimento de informações públicas dos órgãos e entidades, sem necessidade de apresentar um motivo27.
O Plano Brasil Maior foi instituído e dis-punha de um conjunto de medidas de apoio à competitividade do setor produtivo bra-sileiro. Com ele, o governo estabeleceu sua política industrial, tecnológica, de serviços e de comercio exterior para o período de 2011-201428. Além disso, deu
continuida-de à Política Industrial, Tecnológica e continuida-de Comércio Exterior (2003-2007) e à Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) (2008-2010)29,30.
Também nesse primeiro ano de governo, foi lançado o Plano de Ações para Enfrentamento das Doenças Crônicas Não Transmissíveis (DCNT), com o objetivo de reduzir em 2% a taxa de mortalidade prema-tura por enfermidades como câncer, diabetes e por doenças cardiovasculares como infarto e Acidente Vascular Cerebral (AVC). Esse plano propôs parcerias com diversos setores e previa ações para dez anos31.
Além disso, foram elaborados alguns pro-gramas e políticas, entre eles o Programa de Valorização do Profissional da Atenção Básica (Provab), criado pelo Ministério da Saúde em parceria com o da Educação, com o objetivo de estimular e valorizar o profissio-nal de saúde que atua em equipes multipro-fissionais na atenção básica e na Estratégia Saúde da Família, a fim de diminuir a desi-gualdade entre regiões ao levar os profissio-nais para locais mais carentes de serviços32.
Foi implantada a Política Nacional de Alimentação e Nutrição do SUS, formulado o Programa de Requalificação de Unidades Básicas de Saúde (Requalifica) e divulga-do o Programa Nacional Telessaúde Brasil
Organização – Regulação do SUS (Decreto nº 7.508 / 2011);
– Redefinição do Programa Nacional Telessaúde Brasil Redes – Port. nº 2.546/2011); – Rede de Atenção Psicossocial (Portaria GM/MS nº 3088/2011);
– Rede Cegonha (Portaria nº 1.459, de 24 de junho de 2011);
– Rede de Cuidado à Pessoa com Deficiência (Portaria nº 793, de 24 de abril de 2012); – Criação do Índice de Desenvolvimento do SUS (IDSUS) – 2011;
– Retomada da discussão sobre o Cartão SUS – 2011.
Infraestrutura – Decreto nº 7.646/2011, que estabelece a Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS (Conitec);
– Portaria nº 1.214/2012, que institui o Programa de Qualificação da Assistência Farmacêutica no SUS (Qualifar/SUS).
Modelo de Atenção
– Plano de Enfrentamento das DCNT (2011-2023);
– Redefinição do Nasf 1 e 2 e criação do Nasf 3 – Port. nº 3.124/2012;
– Lei nº 12.401/2011, resultando na atualização da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename);
– Proposta de Cobertura Universal da Saúde (2012).
Gestão – Ampliação do elenco do Programa Aqui Tem Farmácia Popular;
– Mudanças na Política Nacional de Atenção às Urgências (Portarias nº 1.600; nº 1.601; nº 2.026); – Política Nacional de Atenção Básica – PNAB (Portaria nº 2.488);
– Programa Academia da Saúde (Portaria nº 719, de 07 de abril de 2011);
– Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ); – Provab (Portaria Interministerial nº 2.087/2011);
– Programa de Requalificação de Unidades Básicas de Saúde;
– Projeto de Formação e Melhoria da Qualidade da Rede de Saúde (QualiSUS-Rede) (Portaria nº 396/2011); – Plano Brasil Maior (2011-2014), que inclui o complexo da saúde na agenda setorial;
– Política Nacional de Alimentação e Nutrição do SUS (Portaria nº 2.715/2011); – Programa Brasil Carinhoso (2012);
– Programa para o Desenvolvimento do Complexo Industrial da Saúde (Portaria nº 506/2012); – Plano Nacional de Saúde 2012-2015;
– Parceria para o Desenvolvimento Produtivo (PDP) (2012);
– Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência (saúde bucal na rede) (2012); – Regulação do mercado de medicamentos (anorexígenos e medicamento similar); – Regulamentação da Emenda Constitucional 29 (Lei Complementar nº 141/2012; – Criação da EBSERH (Lei nº 12.550).
Financiamento – Saúde+10 (PL de Iniciativa Popular nº 321/2013). Outros – Movimento pela Auditoria Cidadã da Dívida (2012);
– Mobilização para revisão da Lei de Patentes (Projeto de Lei – PL nº 5.402, de 2013) e para atualizar o tratamento das atividades de Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) (PEC 290/2003);
– Agenda Estratégica para a Saúde no Brasil (2011); – XIV CNS (2012);
– Lei do Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011).
Quadro 1. Principais fatos políticos produzidos das eleições de 2010 às Jornadas de Junho de 2013
Redes. A Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH) também foi criada e gerou diversas manifestações pelo País, com questionamentos em relação à sustentabili-dade da administração pública dos hospitais
universitários e sobre os diferentes modelos de gestão e sua natureza pública33.
No quadro 1, encontram-se resumidos os principais fatos políticos produzidos na saúde nos anos 2011 e 2012.
As Jornadas de Junho e o Programa
Mais Médicos
Em junho de 2013, tiveram início as manifes-tações conhecidas como Jornadas de Junho, quando brasileiros e brasileiras foram às ruas com diferentes pautas para a conformação de uma agenda ao poder público34. Os
pro-testos foram convocados inicialmente pelo Movimento Passe Livre (MPL) motivados pelo aumento da passagem em São Paulo, sendo possível identificar diferentes fases: 1) protes-tos contra o aumento das tarifas de transpor-te ganhando visibilidade após repressão da polícia paulista; 2) apoio popular a partir das redes sociais, aumentando as manifestações com pautas progressistas e direitos sociais; 3) adesão de vários tipos de pautas e grupos polí-ticos com interferência da grande mídia e 4) ar-refecimento das manifestações com a atuação de Black Blocs35,36.
Ao apresentar o Programa Mais Médicos como resposta às Jornadas de Junho, o governo atraiu de forma negativa a categoria médica e outros segmentos da sociedade. Apesar de a saúde não ter sido um dos temas centrais das manifestações, esta manteve-se como não prio-ritária até então pelo governo Dilma.
No final desse ano, o Congresso encaminhou a Proposta de Emenda Constitucional – PEC 358 que instituiu o orçamento impositivo, em que modificava o financiamento para a saúde, destinando 15% da receita corrente líquida, com um percentual a ser alcançado ao final de 5 anos o seu valor total, o contrário ao proposto pelos movimentos sociais com a proposta do Saúde+1037. Essa PEC foi aprovada
parcial-mente no primeiro semestre de 2014.
O Decreto nº 8.243/2014 referente à Política Nacional de Participação Social e ao Sistema Nacional de Participação Social, fortalecendo espaços de participação e articulando a ad-ministração pública federal com a sociedade civil38, gerou muitas polêmicas, desde a
pre-ocupação com os riscos dessa política em go-vernos conservadores até o reconhecimento do avanço de um modelo de gestão participativa39.
As eleições de 2014 e os ataques ao
SUS
Nas eleições de 2014, a saúde não foi conside-rada prioridade nos programas de governos dos candidatos à presidência36. No entanto, a
palavra SUS apareceu mais na cena política, em comparação com a campanha de 2010, se bem que nenhum dos programas evidenciava estra-tégias para garantir a sua sustentabilidade40.
Havia muitas semelhanças entre os progra-mas dos candidatos, entre elas, a aproximação com o setor privado na saúde, seja pelas par-cerias público-privadas, seja pelas estratégias de gestão e lógica de organização de serviços. Verificou-se certa influência das pautas de em-presários da saúde contidas no ‘Livro Branco’41.
De outro lado, entidades ligadas ao MRSB apresentaram um documento intitulado ‘Por um SUS de todos os brasileiros!’ com propostas que objetivavam um Brasil mais igualitário e justo, com um sistema de saúde que garantisse os direitos dos brasileiros, defendendo refor-mas política e tributária, a revisão da Lei de Responsabilidade Fiscal e a proposta do movi-mento Saúde+1042.
A candidata Dilma Rousseff trouxe um projeto que basicamente atualizava o Programa Mais Médicos, acrescido do Mais Especialidades43,
enquanto o candidato Aécio Neves defendia a saúde para pobres e o fortalecimento do setor privado44. Nem no seu projeto de governo nem
em seus discursos de vitória e de posse a presi-dente eleita admitiu a saúde como prioridade, tampouco apresentou estratégias para assegurar a sustentabilidade do SUS.
Cabe ressaltar que, na segunda metade do primeiro governo Dilma, ficaram evidentes di-versos ataques ao SUS, sobretudo partindo do Congresso Nacional, entre eles: 1) a abertura do setor saúde ao capital estrangeiro; 2) o or-çamento impositivo (PEC 358/2013); 3) a PEC 451/2014 propondo planos de saúde privados para todos os trabalhadores, exceto os empre-gados domésticos; 4) a tentativa de anistia para as multas das operadoras de planos de saúde, por meio da Medida Provisória – MP nº
627; 5) o rebaixamento do financiamento da seguridade social; 6) os cortes no Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB) resultan-do no fechamento de farmácias da modali-dade rede própria; 7) a proposta de perdão de R$ 2 bilhões para empresas de planos de saúde45, entre outros.
A PEC 451/14, de autoria do deputado Eduardo Cunha (Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB), alteraria o art. 7º da Constituição e pretendia incluir plano de assistência à saúde, oferecido pelo empregador em decorrência de vínculo empregatício, para todos os trabalhadores, exceto os domésticos. Tal proposta signi-ficaria mais um retrocesso em relação a saúde como direito de cidadania, prevista na Constituição de 88, confrontando o capítulo referente à seguridade social46.
No caso da MP nº 656/2014, esta tramitava na Câmara de Deputados com o objetivo de rea-justar a tabela do Imposto de Renda. Entretanto, os deputados inseriram 32 temas diferentes à MP, entre eles a participação direta ou indireta do capital estrangeiro na saúde. A MP foi trans-formada em Projeto de Lei de Conversão nº 18, seguindo para sanção presidencial47.
Apesar desses ataques contra o SUS, alguns com a conivência do Executivo, certas iniciati-vas propostas pelo governo poderiam ser ressal-tadas: 1) Política Nacional de Atenção à Saúde das Pessoas privadas de Liberdade no Sistema Prisional; 2) Política Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com Transtorno do Espectro Autista; 3) Programa Mais Médicos48;
4) Normas para a redução do número de ce-sarianas e incentivo ao parto normal49,50; 5)
Programa Nacional de Segurança do Paciente; 6) Política Nacional de Atenção Hospitalar; 7) Criação do Sistema de Negociação Permanente do SUS; 8) Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Criança; 9) Política de Educação Permanente em Saúde; 10) Redefinida a Política Nacional de Promoção da Saúde; 11) Política Nacional de Atenção Integral às pessoas com doenças raras (quadro 2).
Segundo governo Dilma e
descom-promisso com o SUS
No segundo governo Dilma, os economistas Joaquim Levy e Nelson Barbosa foram indi-cados para os Ministérios da Fazenda e do Planejamento respectivamente. Essa opção foi considerada como uma mudança na po-lítica econômica para um modelo ortodoxo, com forte ajuste fiscal51. Foram
anuncia-das nesse período mudanças nas regras de pensões, aposentadorias e seguro desempre-go, exibindo assim o contraste em relação às propostas apresentadas durante a campanha de 2014 e no discurso de posse, quando a candidata garantia que os direitos dos traba-lhadores seriam mantidos36.
Várias manifestações e notas lançadas em 2015 expressaram opiniões críticas a diversos fatos que aconteceram naquele ano46,52-54. No final de 2015, ocorreu a XV
CNS em Brasília, com o tema ‘Saúde pública de qualidade para cuidar bem das pessoas’, sendo considerada por diversas entidades do MRSB como espaço importante para mo-bilização e envolvimento da sociedade civil sobre os rumos do SUS.
Diante da instabilidade política, as ruas voltaram a ser o palco das manifestações a favor e contra a presidente Dilma36. Nesse
cenário, o Congresso Nacional assumiu grande protagonismo, com embates entre os representantes do Executivo e do Legislativo em meio a uma crise econômica e a uma crise política. A perda da base parlamentar da presidente gerou a abertura do pedido de
impeachment, seguido da cassação do
presi-dente da Câmara dos Deputados por quebra de decoro parlamentar. Já em 12 de maio de 2016, o pedido de afastamento da presidente Dilma foi aprovado pelo Senado Federal. A situação do Brasil, com o ajuste fiscal, pene-tração da ideologia liberal e dificuldade do governo em apresentar resposta adequada aos fatos, indicava uma mudança na corre-lação de força, trazendo impactos negativos para as políticas de saúde.
Organização – Redefine os critérios e parâmetros sobre os estabelecimentos de saúde (Portaria nº 140/2014); – Sistema Nacional de Participação Social (SNPS).
Infraestrutura – Fechamento de Farmácias na modalidade rede própria (fevereiro 2016). Modelo de
Atenção – Dificuldades para o aborto legal (PL nº 5.069/2013);– Projeto Piloto visando à promoção do parto normal (2014).
Gestão – Programa Nacional de Segurança do Paciente (PNSP) (Portaria nº 529/2013); – Programa Mais Médicos (Lei nº 12.871/13);
– Política Nacional de Atenção Hospitalar (PNHOSP) (Portaria nº 3.390);
– Programa de fortalecimento das entidades privadas filantrópicas e das entidades sem fins lucrativos que atuam na área da saúde (Prosus) (Lei nº 12.873/2013);
– Criação do Sistema de Negociação Permanente do SUS (SINNP/SUS); – Programa de Desinstitucionalização (Portaria GM/MS nº 2840/2014); – Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Criança (PNAISC);
– Redefinição da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde de Adolescentes em Conflito com a Lei (PNAISARI) (2014);
– Política de Educação Permanente em Saúde (Portaria nº 278/2014); – Redefinida a Política Nacional de Promoção da Saúde;
– Política Nacional de Atenção Integral às pessoas com doenças raras (Portaria nº 19.975); – Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de Liberdade no Sistema Prisional; – Política Nacional de Participação Social (PNPS) 2014 (Decreto nº 8.243);
– Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Criança (PNAISC);
– Política Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com Transtorno do Espectro Autista (2012); – Reconhecimento da constitucionalidade das OSs pelo Supremo Tribunal Federal (STF);
– Reforma Ministerial; – Agenda Brasil (2015).
Financiamento – Orçamento Impositivo (PEC 358/2013);
– Cortes do PFPB com fechamento de farmácias da modalidade rede própria;
– Planos de saúde privados para trabalhadores, exceto as trabalhadoras domésticas (PEC 451/2014/EC 86/2015);
– Abertura do capital estrangeiro na saúde (MP nº 656/2014);
– Anistia de multas das operadoras de planos de saúde (MP nº 627/2014); – Rejeição da Emenda Popular Saúde+10 (2014);
– Planos de Saúde após aposentadoria (PL nº 7.052/2015);
– Proposta Desvinculação de Receitas da União (DRU), dos estados (DRE), dos municípios (DRM) (2016); – Rebaixamento do financiamento da Seguridade Social;
– Projeto Saúde+10 – Alteração da Lei Complementar nº 141(PLP 321 – Comissão de Legislação Participativa). Outros – Luta pelo direito à saúde (Manifestações de junho e julho de 2013);
– Marcha dos Prefeitos a Brasília; – Plebiscito Nacional sobre a EBSERH; – Os vetos presidenciais ao ato médico;
– Por um SUS de todos os brasileiros (Movimento da Reforma Sanitária Brasileira);
– Porque defender o SUS – Diferenças entre Direito Universal e Cobertura Universal de Saúde; – Plebiscito Popular pela Constituinte;
– Veto da presidenta Dilma à anistia de multas das operadoras e planos de saúde; – Entidades publicam Carta aberta em defesa da Política Nacional de Participação Social; – XV CNS;
– Manifesto em defesa do SUS (2015); – Frente Brasil Popular;
– Frente em Defesa do SUS (2015); – Tese do Cebes para a XV CNS; – Marcha em Defesa do SUS;
– Pedido de Afastamento da Presidente Dilma; – Livro Branco: Brasil Saúde 2015;
– Indicação de Marcelo Castro como ministro da saúde (2015); – Tríplice Epidemia (2016);
– Implementação da Travessia Social (PMDB/2015); – Uma ponte para o Futuro (PMDB/2015).
Discussão e considerações
finais
No início do governo Dilma, era possível identificar pelo menos três projetos em disputa na saúde: o mercantilista ou priva-tista, o revisionista ou racionalizador e o democrático ou da RSB2. Ao lado do ‘projeto
privatista’, o ‘projeto revisionista’ (raciona-lizador) ganhou força no primeiro governo da presidente, destacando-se na atenção básica e na atuação focalizada dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS). A ênfase em medidas racionalizadoras parecia refor-çar esse projeto, tendência que se estendeu durante as negociações da regulamentação da Emenda Constitucional 29 (EC-29), efeti-vada com a aprovação da Lei Complementar – LC nº 141/2012. O ‘projeto democrático’ (RSB) não foi priorizado, sendo apenas de-batido e defendido pela sociedade civil, par-ticularmente pelas entidades e instituições vinculadas ao movimento sanitário.
Houve recuo governamental, após as Jornadas de Junho de 2013, voltando o crescimento das taxas de juros. Diante das manifestações ocorridas, verificou-se uma fragilização do governo e um crescimento da direita, podendo ser identificados na perda de apoio parlamentar e na desestabilização de pautas importantes no Congresso. Diante desse cenário, com a Lava Jato e os ataques ao ex-presidente Lula, as forças a favor do golpe atuaram para desconstruir políticas implementadas por ele e os setores que ele representava. Era evidente que o combate à corrupção era apenas um disfarce diante das reais intenções por trás do golpe55.
No governo Dilma II, intensificaram-se a perda de apoio da base parlamentar e da mídia, e as manifestações públicas, sobretu-do vinculadas a segmentos da classe média. Dessa forma, dois projetos disputavam a política durante aquele período: 1) Uma ponte para o futuro56 (Plano Temer), com a
proposta do novo regime fiscal e reformas com o objetivo de reduzir os gastos sociais,
favorecendo o setor privado e 2) Por um Brasil Justo e Democrático57, que propunha ações
de curto e longo prazo criticando as medidas de ajuste fiscal, recomendando a retomada do crescimento, preservando o emprego e revertendo a recessão econômica58.
A aprovação da Lei permitindo a abertura ao capital estrangeiro nas ações e cuidados à saúde indicava uma vitória da coalizão de in-teresses de hospitais privados, empresas far-macêuticas e operadoras de planos de saúde59.
Demonstrava a atuação do Legislativo em de-fender os interesses do mercado na saúde e na agilidade em desmontar os direitos sociais60.
No que diz respeito ao financiamento da saúde nesse período, é possível identificar a falta de garantia de estabilidade dos recursos necessários para manter um SUS público e de qualidade para todos os cidadãos. Nos últimos anos, embora tenha aumentado o financiamen-to, percebe-se uma redução na participação da União na despesa pública, crescendo a partici-pação dos Estados e Municípios.
Quanto à infraestrutura, continuou insu-ficiente em relação às necessidades da popu-lação, embora com alguns avanços, mediante a implantação e implementação de projetos/ políticas importantes, como a valorização da atenção básica e a expansão de serviços. No entanto, ainda é preciso enfrentar a questão da valorização dos trabalhadores e a distri-buição desigual de instalações, equipamen-tos e pessoal da saúde61 para que se tenha um
melhor acesso ao sistema, garantindo assim a integralidade da atenção. Além disso, é ne-cessário reduzir a dependência da saúde ao setor privado, a exemplo dos serviços de alta e média complexidade e Serviços de Apoio Diagnostico e Terapêutico (SADT).
O investimento em tecnologia e infor-mação foi uma das estratégias utilizadas no governo Dilma, com a criação de planos e desenvolvimento do complexo industrial da saúde. Todavia, um dos desafios que persistem é o de articular todos os compo-nentes que estruturam os serviços de saúde e os interesses econômicos a eles atrelados,
tornando indispensável resolver o problema do subfinanciamento62.
A prestação de serviço no SUS ainda é centrada no modelo médico assistencial hospitalocêntrico, negligenciando os deter-minantes sociais e enfatizando a demanda espontânea. Entretanto, foram desenvolvi-das algumas ações para qualificação desse componente, principalmente em relação à assistência farmacêutica, ao parto natural e ao combate da tríplice epidemia e à sífilis.
Já a organização do SUS tem sido cada vez mais dependente do setor privado. Embora tenham sido desenvolvidas ações no que diz respeito à criação das redes e da regulação do SUS, persistiram pontos negativos, como o desabastecimento de insumos e vacinas63.
A organização e a regulação do SUS têm sofrido influência de grupos de interesses, enquanto as estruturas adotadas têm sido insuficientes para promover mudanças na gestão61. Mesmo reconhecendo muitos
pro-blemas nesse componente do sistema, cabe sublinhar algumas políticas específicas lan-çadas, assim como o avanço na descentrali-zação/regionalização do SUS. Contudo, com o crescimento da mercantilização, houve um aumento de outras formas de gestão como as Organizações Sociais (OS), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip), Parcerias Público-Privadas (PPP) e criação da EBSERH, intensificando a precarização do trabalho, aumentando a rotatividade dos
profissionais de saúde e comprometendo a sustentabilidade do SUS.
Ao analisar os fatos produzidos nos perí-odos do governo de Dilma Rousseff, perce-be-se que o desenvolvimento da RSB e do SUS ficou condicionado pela sua base de sustentação política64. O desenvolvimento
da RSB durante o primeiro governo Dilma apresenta uma leitura semelhante à reali-zada até 200666. Embora o processo da RSB
tenha sofrido diversas derrotas durante os governos Dilma, ele persiste10. A atuação
das entidades ligadas ao movimento sanitá-rio que lutaram contra a perda de direitos conquistados demonstram certa continui-dade. Nesse sentido, pode-se constatar a atuação de diversos sujeitos, que se dedi-caram para consolidar a RSB e ultrapassar sua ‘reforma parcial’66, embora os ataques
tenham sido muitos. Há esperanças porque mesmo diante de tantas perdas de direitos o MRSB foi capaz de se articular e de mobili-zar aqueles que acreditam em um país com menos desigualdade.
Por fim, cabe mencionar que a análise re-alizada neste estudo tornou possível respon-der às perguntas de investigação centradas no ‘quê’ e no ‘como’. No entanto, cumpre ressaltar que para responder ao ‘porquê’ da produção desses fatos, faz-se necessário avançar teórica e metodologicamente em outros estudos para a análise de conjunturas políticas. s
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