CURITIBA
DIREITO PENAL, PROCESSO PENAL E
CONSTITUIÇÃO III
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D598
Direito penal, processo penal e constituiçãoIII [Recurso eletrônico on-line] organização CONPEDI/UNICURITIBA;
Coordenadores: Felipe Augusto Forte de Negreiros Deodato, Rogério Gesta Leal – Florianópolis: CONPEDI, 2016.
1.Direito – Estudo e ensino (Pós-graduação) – Brasil –Congressos. 2. Direito Penal. 3. Processo Penal.
4. Constituição. I. Congresso Nacional do CONPEDI (25. : 2016 : Curitiba, PR).
CDU: 34 _________________________________________________________________________________________________
Florianópolis – Santa Catarina – SC
Profa. Dra. Monica Herman Salem Caggiano – USP Prof. Dr. Valter Moura do Carmo – UNIMAR
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Inclui bibliografia ISBN: 978-85-5505-323-8
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DIREITO PENAL, PROCESSO PENAL E CONSTITUIÇÃO III
Apresentação
A história dos delitos e das penas no Ocidente é terrível em termos humanitários, matéria já
explorada à saciedade por filósofos, cientistas políticos e juristas, fazendo que buscassem, de
forma intermitente, mudanças no sistema sancionatório ocidental. Como lembra Foucault, il
tramonto dei supplizi é sentido como exigência social improcrastinável a partir da segunda
metade do século XVIII, em especial na França Revolucionária, quando surge a necessidade
de se punir de outra maneira da tradicional da época, abolindo o confronto físico entre
soberano com o condenado e dissolvendo um pouco as tensões entre o Príncipe e a cólera do
povo em face de seu intermediário (o executor) e o executado.
A interrupção súbita daquela relação sanguinária de punição, até então indissolúvel em face
das relações de poder que se estabeleciam e autorizavam a violência tirânica do Rei (e seu
prazer de ver o povo sofrer), paradoxalmente ocorre através do mais suave dos sentimentos, a
doçura, ora entendida, na reconstrução foucaultiana, como a natural necessidade de castigo
sem suplício, formulada a partir da ideia de grito do coração ou da natureza indignada, pois
mesmo ao pior assassino uma coisa ao menos deve ser respeitada quando é punido: a sua
humanidade.
É o homem, em suma, desprovido de seu aspecto criminal, que deve ser tomado como
fundamento contrário ao despotismo da sanção-suplício, símbolo material do poder
monárquico.
Hoje os juristas do século XXI são chamados à reflexão sobre estes temas enquanto
parábolas da humanidade, haja vista que, por um lado, alguns modelos de pena criminal
podem operar com a lógica do passado (o sistema carcerário brasileiro é uma realidade viva
disto); por outro, mesmo os avanços humanistas das penas e suas execuções ainda deixam a
descoberto novas tipologias de condutas criminosas preocupantes, geradas por outra
Sociedade, hipercomplexa em termos de relações e seus resultados (catastróficos).
Desde o final da década de 1980 alguns sociólogos e filósofos tem discutido sobre o tema das
novas configurações de forças políticas e relações sociais marcadas por níveis de
velocidade impar interesses e bens muito mais difusos e coletivos do que individuais, todos
carentes de proteção jurídica e política.
Estes cenários, por sua vez, favorecem a aparição de novos perigos supraindividuais no
cotidiano dos cidadãos. Tais perigos se diferenciam daqueles provocados pela ainda
desconhecida natureza (maremotos, furacões, vulcões, terremotos, etc.); não que tenham se
extinguido, por conta da inexistência de conhecimentos e informações técnicas e científicas
para dar conta deles, mas provêm de tensas relações sociais e institucionais pouco
controláveis por deficitários sistemas normativos de segurança (cível, administrativo e penal)
existentes, provocando riscos e danos em massa, alguns inclusive comprometendo as futuras
gerações (como é o caso dos danos ambientais).
Diante de tais elementos é que surge, dentre outras inquietações teóricas e práticas, o
problema da imputação de responsabilidade (social, política e jurídica) pelas causas e
consequências indesejadas decorrentes daquelas situações, e mesmo diante da sensação de
insegurança que perpassa a cidadania quando se depara com modalidades inusitadas de
ilícitos violadores de Direitos e Garantias Fundamentais – direta ou indiretamente.
Ao lado disto, encontram-se os Direitos e Garantias Fundamentais da Pessoa Humana e os
paradigmas do Direito Penal Liberal, como reconhecendo a este a ultima ratio dos sistemas
normativos, os princípios da legalidade estrita e taxatividade em termos de tipologias penais
e sancionatórias, a subsidiariedade das ciências penais para o enfrentamento dos conflitos
humanos, os déficits democráticos dos modelos inquisitórios e acusatórios do Direito Penal e
Processual Penal, entre outros mais.
Todas estas questões podem ser visualizadas nos trabalhos apresentados neste GT e Revista,
com alta profundidade acadêmica e reflexiva, amplamente debatidos por seus autores e
interlocutores nos grupos de trabalho que ocorreram nos dias 08 e 09 de dezembro de 2016,
em Curitiba, o que pretendemos agora socializar com o publico leitor brasileiro e
internacional.
Prof. Dr. Felipe Augusto Forte de Negreiros Deodato - UFPB
FULL CYCLE OF POLICE HELD BY POLICE MILITARY OF MINAS GERAIS
Welber Chaves Pereira De Sousa
Resumo
O presente trabalho tem por escopo analisar a legalidade, viabilidade do Ciclo Completo de
Polícia pela Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG) e sua influência da prestação dos
serviços de segurança pública. Para elaboração foi empregada a pesquisa de natureza
bibliográfica com a coleta de dados processados por meio de documentação indireta realizada
em livros, Constituição Federal e Estadual, leis esparsas, artigos científicos e monografias.
Como o assunto se encontra em destaque nas mídias sociais a presente pesquisa também se
propõe a uma análise crítico-construtiva a respeito do que se tem debatido acerca do tema em
rádios, televisões e internet.
Palavras-chave: Segurança pública, Ciclo completo de polícia, Polícia militar de minas gerais
Abstract/Resumen/Résumé
The scope of this work is to analyze the legality and feasibility of the Police Complete Cycle
of Military Police of Minas Gerais (PMMG) and influence in the provision of public safety
services. As support to this work we used the research literature nature with the collection of
data processed by means of indirect documentation held in books, Constitution Federal and
state, other laws, scientific articles and monographs . As the subject is highlighted in social
media this research also proposes a critical and constructive analysis about what has been
discussed about the topic in radio, television and internet.
1 INTRODUÇÃO
A questão da segurança pública tem se revelado como uma das maiores
preocupações da sociedade brasileira contemporânea, sendo assim, impõe certa análise
sistemática e atual na conduta operacional e processual dos órgãos de segurança pública
responsáveis pela persecução criminal e jurisdição penal. Não existe uma única explicação
que contemple todos os aspectos do problema, apesar das diversas medidas que têm sido
implementadas, nos níveis federal, estadual e municipal. O que se tem constatado é o
crescimento dos índices de criminalidade, mesmo com melhorias de diversos indicadores
sociais e aumento gradativo dos volumes de investimento e aparelhamento dos órgãos
envolvidos no sistema de persecução criminal. Nesse contexto, o presente trabalho científico
tem por escopo analisar a legalidade, a importância institucional, a viabilidade do Ciclo
Completo de Polícia pela Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG) e sua influência na
qualidade da prestação dos serviços de segurança pública. Para elaboração do estudo foi
empregada, fundamentalmente, a pesquisa de natureza bibliográfica com a coleta de dados
processados através de documentação indireta realizada em livros, Constituição Federal e
Estadual, leis esparsas, artigos científicos e monografias. Na esfera jurídico-legislativa da
temática, o trabalho faz uma análise normativa e substancial da Proposta de Emenda
Constitucional - PEC 51 de 2013 de autoria do Senador Lindbergh Farias que define uma
possível organização das polícias. Restringindo o campo de análise, demonstra a realidade
normativa do Ciclo Completo de Polícia no âmbito do Estado de Minas Gerais. No campo
institucional de discussão, o trabalho discorre sobre a viabilidade deste novo procedimento
pela PMMG adentrando na seara da estruturação institucional, avaliando a logística material,
a qualificação profissional, o conhecimento técnico-jurídico, sobretudo no contexto da
carreira jurídica dos Oficiais da Instituição Militar. No que tange à seara social, o estudo
buscou identificar a relevância do Ciclo Completo pela PMMG para prestação de qualidade
do serviço de atendimento de ocorrências e prevenção criminal.
Ressalta-se que o trabalho pode provocar novos estudos quantitativos e
qualitativos que permitam confirmar ou não os argumentos conclusivos desta pesquisa,
permitindo a criação de novos mecanismos de seleção, filtragem, encaminhamento e
abordagem do Ciclo Completo de Polícia nas organizações policiais militares do Brasil.
2 CICLO COMPLETO DE POLÍCIA
Em consonância ao estudado, percebemos que o Ciclo Completo de Polícia é a
possibilidade de um mesmo órgão policial realizar a prevenção e a repressão (fazendo o
levantamento, a investigação preliminar, a configuração da materialidade e da autoria). Logo
após, nesta última situação, proceder ao encaminhamento dos elementos necessários à
aplicação da justiça, diretamente ao Poder Judiciário para que este possa efetivar a
conciliação, a transação penal e ou a ação penal relativa ao fato.
O Ciclo Completo de Polícia consiste na concessão da sequência de todas as
atribuições de polícia administrativa e judiciária, de forma a garantir os objetivos da
segurança pública.
O Ciclo Completo de Polícia pressupõe uma polícia com a atribuição da execução
do policiamento urbano (caráter preventivo e educativo) e combate às diversas formas de
criminalidade com a repressão adequada.
Desta forma, neste modelo de persecução criminal são desenvolvidas ações
organizadas no policiamento ostensivo integradas com ações de efetiva investigação,
inteligência (colheita de provas para a persecução penal) de modo a minimizar a incidência
criminal.
2.2 Contextualização
O modelo de Ciclo Completo de Polícia é contextualizado por algumas
experiências de outros países como França, Portugal e Espanha, onde a polícia é dividida em
áreas territoriais. Nesses lugares, o modelo de Ciclo Completo de Polícia é adotado por um
mesmo órgão, não há uma divisão funcional pelas polícias, ou seja, cada polícia realiza as
funções de prevenção, por meio do policiamento fardado e ostensivo, e funções de repressão
mediata e investigativa, com policiais à paisana dentro da mesma Instituição.
Silva Filho relata que:
Embora se tenha o necessário cuidado de não comparar os modelos policiais
brasileiros com os estrangeiros de maneira absoluta, é precioso perceber, tão logo, o contexto
de sociedade, cultura, economia, históricos, que tais órgãos públicos estão inseridos.
Um estudo sistemático aos sistemas judicial e policial de Portugal nos mostra que
a direção do inquérito cabe ao Ministério Público (Lei 48/2007, Artigo 263º) e à Polícia de
Segurança Pública (PSP), uma instituição com mandato similar ao das polícias militares
brasileiras, entretanto de investidura paramilitar, que tem atribuição precípua na chamada
investigação criminal de proximidade, dirigida à pequena e média criminalidade (VALENTE,
2006, p. 63-102).
Ao lado da PSP Portugal conta também com sua Guarda Nacional, uma força
policial de segurança pública, esta, porém, com investidura militar dotada de autonomia
administrativa, à qual também são atribuídas competências para desenvolver as ações de
investigação criminal (Lei n. 63/2007, Artigo 1º).
Ainda, o País mantém sua Polícia Judiciária encarregada de auxiliar na
administração da justiça, subordinada ao Ministério da Justiça, com a atribuição de coadjuvar
às autoridades judiciárias na investigação e desenvolver e promover as ações de prevenção e
investigação da sua competência ou que lhe sejam cometidas pelas autoridades judiciárias
competentes (Decreto-Lei nº 275-A/2000, Lei Orgânica da Polícia Judiciária).
Assim, a Lei nº 21, de 10 de Agosto de 2000, organizou a investigação criminal
em Portugal, definindo-a como “o conjunto de diligências que, nos termos da lei processual
penal, visam averiguar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a sua
responsabilidade descobrir e recolher as provas, no âmbito do processo”, a ser dirigida, não
pela polícia, mas pela autoridade judicial competente com a assistência de todos os
mencionados órgãos de polícia criminal (Lei n. 21/2000 – Artigo 3º).
A França tem como órgãos policiais Police Nationale, uma corporação de
investidura civil subordinada ao Ministério do Interior, a Gendarmerie Nationale (Décret n°
2005-274), de investidura militar e subordinada ao Ministério da Defesa, todas bivalentes,
operando nas funções de polícia administrativa e polícia judiciária, dentro de uma repartição
de atribuições sob o critério territorial (Code De Procedure Penale. Article 21-1).
A polícia espanhola é composta por duas corporações: o Cuerpo Nacional de
Policía (força de investidura paramilitar) e pela Guardia Civil (que, apesar da denominação,
possui investidura militar, Ley Orgánica 2/1986), que dividem seu campo de atuação no
2.3 A importância do Ciclo Completo à justiça no Brasil
Uma das soluções mais demandadas para o problema da segurança pública no
Brasil, que surge de forma recorrente à discussão, é a questão do ciclo completo de polícia.
Sapori e Andrade, a respeito, assinalam:
A reforma das polícias tem sido colocada em discussão no Brasil de forma cada vez mais contundente. O despreparo de grande parte das organizações policiais brasileiras para lidar com o recrudescimento da criminalidade e para promover o diálogo com a sociedade são os principais desafios colocados no contexto da consolidação democrática. A manutenção do aparato policial, criado no período autoritário e mantido pela Constituição de 1988, constitui um dos principais problemas institucionais da segurança pública no país. A cisão do ciclo completo da atividade policial em duas organizações distintas tem provocado uma disjunção
crônica no sistema de justiça criminal, explicando parcialmente sua baixa efetividade no controle da criminalidade. Propostas de unificação das polícias não
são raras no debate público, mas não têm alcançado o consenso político necessário que viabilize a mudança da Constituição Federal. A perspectiva alternativa que se apresentou em meados da década de 1990 é a integração das organizações policiais. Sem demandar modificações no texto constitucional, propõe-se uma transição gradual para outro modelo de policiamento, que induza a integração operacional do policiamento ostensivo com o policiamento investigativo. (grifo nosso) (SAPORI; ANDRADE, 2008, p. 429)
A ineficácia do modelo dual de segurança pública estadual faz os pesquisadores
focarem sua observação no sistema e não simplesmente nos modelos e ideologias das
agências policiais. Daí, temos que:
Esta estrutura de policiamento, em cujo centro há uma “bi-partição”, produziu a realidade peculiar da existência de duas polícias nos estados que devem fazer, cada
uma, a metade do “ciclo de policiamento”. Dito de outra forma, cada polícia estadual é, conceitualmente, uma polícia pela metade porque ou investiga ou realiza as tarefas de policiamento ostensivo. Uma delas efetua prisões, a outra colhe provas; uma patrulha, a outra recebe as denúncias, etc. É evidente que, na atividade prática de policiamento, tais divisões de responsabilidade quase nunca são observadas. Assim, por exemplo, tornou-se comum que as polícias civis usem viaturas identificadas e que seus policiais se envolvam em diligências onde usam coletes de identificação, providências só admissíveis em uma lógica de ostensividade. De outra parte, as policias militares, desde há muito, contam com departamentos de inteligência que realizam investigações criminais só permitidas às polícias civis e passam a registrar ocorrências em “termos circunstanciados” (espécie de registros simplificados) que dispensam a presença da estrutura de polícia judiciária. Tais sobreposições renovam a rivalidade entre as corporações, dão margem a ações judiciais patrocinadas pelas entidades de representação sindical das polícias e acirram disputas cuja base parece ser a própria irracionalidade do sistema de policiamento. (ROLIM, 2007, p. 12-3).
Silva (2003) define que a polícia completa seja aquela que executa todas as fases
da atividade policial: prevenção, repressão, investigação e apuração dos crimes. Giulian
O ciclo completo de polícia compreende a prevenção, a manutenção e a restauração da Ordem Pública, ou seja, desde o início do delito, passando pela sua prisão, seja pela Polícia Administrativa ou Judiciária, até sua apresentação à justiça e MP criminal, até a final e justa absolvição ou condenação, finalizando no sistema penitenciário. (GIULIAN, 1998, p. 31).
Silva Filho (2001), pesquisador e consultor contratado pelo Instituto Fernand
Braudel de São Paulo para coordenar o desenvolvimento de pesquisas e análises na área da
segurança pública e que também agrega em seu currículo ter sido Secretário Nacional de
Segurança Pública entre julho e dezembro de 2002, chama a atenção para os fatores históricos
e políticos que fazem do sistema policial brasileiro um caso sui generis no cenário
internacional, onde não ocorre a interpenetração de atividades preventivas e investigativas:
Não é verdadeira a ideia de que prevenção do crime – largamente atribuída às Polícias Militares – e a investigação das Polícias Civis sejam atividades tão diferenciadas e distanciadas que demandem organizações completamente diferentes em estrutura, treinamento, valores, áreas de operação, disciplina, normas administrativas e operacionais. O Brasil é caso raro no mundo nesse tipo de arranjo que decorreu não de racionalidade, mas de meras contingências históricas e tristes conveniências de governos ditatoriais que permearam boa parte do século passado. Nas polícias modernas as funções de policiamento uniformizado e investigação devem boa parte de seus êxitos à interpenetração dessas funções, desde a fase de diagnóstico, planejamento e até a execução das ações.” (SILVA FILHO, 2001, p. 1).
No mesmo sentido, há muitas discussões acerca do tema, expondo alguns pontos
positivos acerca do Ciclo Completo de Polícia.
A partir de 1988, quando da Constituição Federal, muito se tem refletido e
pensado sobre as organizações policiais militares, e agora sobre a utilização do Ciclo
Completo de Polícia aduzindo alguns motivos favoráveis a esta mudança, como intensificação
da presença da polícia nas ruas, economia de recursos públicos, redução da sensação de
impunidade, redução da impunidade objetiva e incremento de credibilidade no aparato
policial.
2.4 Proposta de Emenda à Constituição n. 51/2013
Uma entre muitas propostas de alteração no texto constitucional, o Senador
Lindbergh Farias (PT-RJ) apresentou a Proposta de Emenda Constitucional PEC-51, cuja
finalidade é transformar a arquitetura institucional da segurança pública.
Desta forma, o senador salienta que há um legado do período da ditadura militar
que permaneceu intocado nos 28 anos de vigência da Constituição da República de 1988,
Ademais, percebemos na proposta que toda polícia deve realizar o Ciclo
Completo do trabalho policial (preventivo, ostensivo, investigativo). E ainda, que a decisão
sobre o formato das polícias operando nos estados (e nos municípios) caberia aos Estados.
O Brasil é diverso e o federalismo deve ser observado. O Amazonas não requer o
mesmo modelo policial adequado a São Paulo, por exemplo. Podendo haver adequação do
modelo policial de acordo com as diferenças entre as regiões.
A escolha dos Estados restringe-se ao repertório estabelecido na Constituição –
pela PEC 51/13, o qual se define a partir de dois critérios e suas combinações: territorial e
criminal, isto é, as polícias se organizarão segundo tipos criminais e/ou circunscrições
espaciais.
Há muitas outras possibilidades autorizadas pela PEC, evidentemente, porque são
vários os formatos que derivam da combinação dos critérios referidos.
Além do Ciclo Completo, entre outros assuntos, a depender das decisões
estaduais, os municípios poderão assumir novas e amplas responsabilidades na segurança
pública. A própria municipalização integral poder-se-ia dar, no estado que assim decidisse.
3 CICLO COMPLETO DE POLÍCIA PELA POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS
3.1 Visão Geral
Como se observa, as questões sobre criminalidade no Brasil e em Minas Gerais
não possuem solução fácil e unânime. O Estado mineiro busca projetos e programas mais
dinâmicos e inovadores para promover uma melhoria sustentável que forneça a tranquilidade
necessária para a sociedade, otimizando todos os recursos disponíveis.
Nesse sentido, qualquer mudança no sistema atual deve considerar uma maior
integração entre as polícias, por meio de diretrizes conjuntas como forma de não causar
maiores embaraços e dificuldades administrativos e operacionais, bem como não fomentar a
já existente tensão entre os órgãos policiais.
3.2 Registro de Defesa Social – REDS
Atualmente, no Estado de Minas Gerais, o Boletim de Ocorrência – B.O., foi
substituído pelo Relatório de Eventos de Defesa Social - REDS, um registro realizado
virtualmente, acessado on line e preenchido de forma automatizada, com campos interativos e
bem detalhados. O REDS possui uma grande diversidade de campos a serem preenchidos e de
No dia 19 de dezembro de 2003, entrou em vigor a Resolução Conjunta nº 14,
aprovando o formulário de Boletim de Ocorrência de uso comum para os órgãos da Secretaria
Estadual de Defesa Social - SEDS, o REDS, em especial para a Polícia Militar, Polícia Civil
de Minas Gerais e Corpo de Bombeiros Militar.
O REDS é um dos mecanismos de integração entre os órgãos do Sistema de
Defesa Social do Estado de Minas. Com essa mudança de rotinas, passou a servir de base de
registro não somente para os policiais militares, sendo, agora, o mesmo documento usado
tanto pelo o Corpo de Bombeiros Militar de MG (CBM-MG), quanto pela a Polícia Civil para
registrarem algum caso de defesa social, sobretudo de acordo com suas competências.
O Estado de Minas Gerais desenvolve diversas ações com vistas a proporcionar
uma constante melhoria das questões relacionadas com a segurança pública no Estado,
principalmente com a criação da SEDS que foi de muita importância para esse contexto,
servindo de referência para outros estados brasileiros.
No contexto atual brasileiro, permanecem as rotinas de duplicidade de atuação das
polícias, onde o policial militar preenche um boletim de ocorrência (em Minas Gerais,
especificamente, Registro de Eventos de Defesa Social – REDS) e em seguida, apresenta-o,
junto com os envolvidos e materiais, ao policial civil, que confere tudo, novamente perquire
os envolvidos sobre os fatos, e depois preenche um termo circunstanciado de mesmo teor do
REDS.
Importante realizar uma inferência sobre esse assunto, em especial sobre a questão
dessa duplicidade de recursos utilizados, contrariando os princípios instituídos pela Lei nº
9.099/95 e da moralidade e eficiência elencados no art. 37, caput, da Constituição Federativa
do Brasil de 1988.
3.3 Termo Circunstanciado de Ocorrência – TCO
O Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) é uma das modalidades de
investigação criminal, onde se busca a autoria e materialidade dos fatos de maneira menos
burocrática e mais célere possível. O referido registro deve conter as qualificações dos
envolvidos e o relato dos fatos, quando lavrado por autoridade policial, é como se fosse um
boletim de ocorrência, com algumas informações adicionais, servindo de peça informativa,
que será enviada diretamente para o Juizado Especial Criminal.
O Termo Circunstanciado de Ocorrência policial é, por força de Lei, um
substitutivo do auto de prisão em flagrante delito nas hipóteses de infrações penais de menor
imediatamente encaminhado ao Juizado Especial Criminal ou assumir o compromisso de
comparecimento em data futura.
O TCO, dentre outras informações, contem, sinteticamente, os dados dos
envolvidos e a versão apresentada por eles, tratando-se, de modo geral, de um instrumento
com características meramente informativas, não possuindo grande tecnicidade ou elevado
conhecimento jurídico em seu preenchimento e nem exclusivamente treinado para a
investigação criminal.
A Polícia Militar do Estado do Paraná realiza o Termo Circunstanciado,
inicialmente por meio do Provimento n. 34, de 28 de dezembro de 2000, que foi considerado
constitucional pelo Supremo Tribunal Federal – STF e, posteriormente regulamentado pela
Resolução nº 309/05-SESP que viabiliza a elaboração de Termos Circunstanciados de que
trata o Artigo 69 da Lei n. 9.099/95. A Diretriz nº 004-PM3 normatizou o funcionamento do “Boletim de Ocorrência Unificado” (B.O.U), cuja finalidade é estabelecer aos integrantes da Corporação os procedimentos para a utilização e expansão do Boletim de Ocorrência Unificado. É feito um ”Termo de Compromisso de Comparecimento” que indica o Fórum e endereço para apresentação, a data, assinatura e dados do policial militar responsável pela
ocorrência.
É o que se verifica nos termos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.618
do Paraná:
ADIN N° 2618-PR - Ainda assim, o relator, Ministro Carlos Velloso, em seu voto,
adentrou ao mérito, assim se pronunciando:
"... b) constitucionalidade do ato impugnado, mormente porque o art. 69 da Lei
9.099/95, ao dispor que o termo circunstanciado será lavrado pela autoridade policial, tão logo tome conhecimento da ocorrência, não afastou a possibilidade de a policia militar ser assim considerada. (fl. 217); ademais, não sendo o termo circunstanciado inquérito policial, mas tão-somente comunicação de fato relevante a autoridade judiciária, não há porque atribuir a competência para lavrá-lo exclusivamente a policia civil, vedando tal prerrogativa aos demais órgãos da segurança pública relacionados no art. 144 da Constituição Federal".
O eminente Advogado-Geral da União, Dr. Gilmar Ferreira Mendes, as fls.225/230, requer o não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade, ou, alternativamente, a sua improcedência. O Procurador-Geral da Republica, Prof. Geraldo Brindeiro, opinou pelo não conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade, e, se conhecida, pela sua improcedência (fls. 232/235). Autos conclusos em 18.4.2002. Decido. (Supremo Tribunal Federal. 2ª Turma. RHC nº 66.869. Relator: Carlos Velloso. Data do julgamento: 12.8.08. DJ de 31.3.06, p. 6.295.) (grifo nosso).
A Polícia Militar do Estado de Santa Catarina, inicialmente por meio do
Provimento TJSC n° 04/99, com a Polícia Militar Ambiental, e com o surgimento do Decreto
Instituição Militar vem lavrando o Termo Circunstanciado. O Decreto acima citado está
sofrendo a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3982, a respeito vários Órgãos já se
manifestaram contrários à declaração de inconstitucionalidade do referido Decreto.
Posteriormente, a Polícia Militar de Santa Catarina elaborou a Diretriz de
Procedimento Permanente nº 037/2008 que objetiva a Lavratura do Boletim de Ocorrência
pela Polícia Militar nas modalidades: Termo Circunstanciado; Prisão em flagrante/apreensão;
Comunicação de Ocorrência Policial e Acidente de Trânsito. É feito um Termo de
Compromisso de Comparecimento, não sendo lavrado o Boletim de Ocorrência na
modalidade de Prisão em Flagrante, desconstituindo-se a prisão e sendo liberado o autor. Caso
haja necessidade, o policial militar realiza a requisição para exame de Corpo de Delito Direto.
A Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul lavra o Termo Circunstanciado
de Ocorrência amparada pela Portaria SJS nº 172/2000, editada pela Secretaria de Estado da
Justiça e da Segurança.
Além da Nota de Instrução Operacional 025/BM/EMBM/2009 que estabelece
orientações para o preenchimento do Boletim de Ocorrência, quando das ações da Polícia
Ostensiva e de Bombeiros de providências preventivas e repressivas, bem como estabelece
condições para a lavratura do TCO. Neste caso, é realizado um Termo de Compromisso de
Comparecimento, que indica o Fórum, e endereço para apresentação, a data, assinatura e
dados do policial militar responsável pela ocorrência.
A Polícia Militar de São Paulo iniciou, em 01 de dezembro de 2001, estudos sobre
o Termo Circunstanciado de Ocorrência. Em 2003, a Secretaria de Segurança Pública editou a
Resolução SSP nº 329 de 25-09-2003 que estabeleceu áreas de atuação da PMESP para
elaboração de Boletim de Ocorrência Policial Militar – Termo Circunstanciado (BO/PM-TC)
no âmbito do Estado de São Paulo. Tratava-se de operação piloto de implementação do TCO
no Comando de Policiamento de Área da zona leste da Capital e em algumas Unidades da
Capital e para as atividades de meio ambiente e trânsito.
A Resolução SSP 329 vigorou até 2009, ocasião em que a Resolução SSP 233, de
09-09-2009 pôs termo à experiência encerrando o BO/PM-TC em São Paulo.
Em seção ordinária do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), datada
de 1º/09/2014, foi julgado o processo n. 0.00.000.001461/2013-22 (Pedido de Providências),
tendo como requerente a Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal – ADPF,
solicitando providências a fim de impedir a prática de ato exclusivo da polícia judiciária, qual
seja, a lavratura de Termo Circunstanciado, pela Polícia Militar e pela Polícia Rodoviária
onde foi julgada improcedente e a favor da lavratura de TCO (Termo Circunstanciado de
Ocorrência), pela Polícia Militar do Estado de São Paulo (PMESP), posteriormente passou a
palavra aos conselheiros, que por unanimidade consideraram a juridicidade da lavratura de
TCO pelas Polícias Militares e pela Polícia Rodoviária Federal.
Como dito anteriormente, em março de 2008, o Supremo Tribunal Federal julgou
improcedente por unanimidade dos oito ministros presentes, uma Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADIN) nº 2862, impetrada pelo Partido Liberal (PL), atualmente
Partido da República (PR), em face da resolução que autoriza a Polícia Militar do Estado de
São Paulo exarar o termo circunstanciado. Apesar de no referido julgamento da Suprema
Corte, que teve como relatora a Ministra Cármen Lúcia, não ter entrado no mérito da questão,
por entender que se trata de matéria infraconstitucional.
Ainda a respeito da temática, esclarecendo os votos proferidos pelos Ministros do
Supremo Tribunal Federal Cezar Peluso, acompanhado pelo então presidente da Corte,
Ministro Carlos Ayres Britto, e pelo Ministro Ricardo Lewandowski, quando do julgamento
da ADI 2862, em 26/03/2008, cujo excerto segue, in verbis:
Ministro César Peluso: (...) Ademais e a despeito de tudo, ainda que, para
argumentar, se pudesse ultrapassar o plano de estrita legalidade, não veria inconstitucionalidade alguma, uma vez que, na verdade, não se trata de ato de polícia judiciária, mas de ato típico da chamada polícia ostensiva e de preservação da ordem pública – de que trata o § 5º do art. 144 -, atos típicos do exercício da competência própria da polícia militar, e que está em lavrar boletim de ocorrência e, em caso de flagrante, encaminhar o autor e as vitimas à autoridade, seja policial, quando seja o caso, seja judiciária, quando a lei prevê (g.n. – Lei 9.099/95).
Ministro Carlos Ayres Britto: (...) esse termo circunstanciado apenas documenta
uma ocorrência.
Ministro César Peluso: (...) Todo policial militar tem que fazer esse boletim de
ocorrência. Esse provimento não cria competência alguma da polícia militar, senão que explicita o que a polícia militar faz costumeiramente e tem de fazê-lo dentro de sua atribuição.
Ministro Carlos Ayres Britto: (...) E essa documentação pura e simples não
significa nenhum ato de investigação, porque, na investigação, primeiro se investiga e, depois, documenta-se o que foi investigado. Aqui não. Aqui se documenta, para que outrem investigue. É uma operação exatamente contrária; é uma lógica contrária.
Ministro Ricardo Lewandowski: (...) É um mero relato verbal reduzido a termo. Ministro César Peluso: (...) É a documentação do flagrante. (BRASIL, Supremo
Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2.862, de 26 de março de 2008. Relatora Sra. Ministra Cármen Lúcia)
Atualmente, em Minas Gerais, a regra do sistema policial prevê que o TCO deve
ser preenchido somente pela Polícia Civil, considerada a autoridade policial competente para
tal incumbência. Essa consideração se deve pela interpretação restritiva do conceito de
autoridade policial, disposto no art. 69 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, que dispõe
Art. 69. A autoridade policial que tomar conhecimento da ocorrência lavrará termo circunstanciado e o encaminhará imediatamente ao Juizado, com o autor do fato e a vítima, providenciando-se as requisições dos exames periciais necessários.
Parágrafo único. Ao autor do fato que, após a lavratura do termo, for imediatamente encaminhado ao Juizado ou assumir o compromisso de a ele comparecer, não se imporá prisão em flagrante, nem se exigirá fiança.
Parágrafo único. Ao autor do fato que, após a lavratura do termo, for imediatamente encaminhado ao juizado ou assumir o compromisso de a ele comparecer, não se imporá prisão em flagrante, nem se exigirá fiança. Em caso de violência doméstica, o juiz poderá determinar, como medida de cautela, seu afastamento do lar, domicílio ou local de convivência com a vítima. (Redação dada pela Lei nº 10.455, de
13.5.2002)
Ao analisar a expressão autoridade policial utilizada no presente no artigo,
percebemos que não há uma restrição ao policial militar. O Direito Administrativo define que
a autoridade policial é qualquer agente público com poder legal para influir na vida de
outrem, o qualificativo "policial" serve para designar os agentes públicos, encarregados do
policiamento, seja preventivo ou repressivo. Então, podemos, em sentido lato, conceituar
autoridade policial como todo servidor público dotado do poder legal de submeter pessoas ao
exercício da atividade de policiamento.
Parte da doutrina brasileira baseia-se em valores almejados pela comunidade
jurídica brasileira, tais como o acesso à justiça, o direito de ação, o ressarcimento à vítima
(composição dos danos sofridos por ela), a rápida resposta da Justiça Criminal, apta a reprimir
a proliferação de delitos, entre outros anseios constantes na sociedade, defendem uma
interpretação extensiva do conceito de autoridade policial no contexto da Lei dos Juizados
Especiais Criminais.
O ilustre doutrinador Luiz Flávio Gomes afirma que se discutir a respeito da
autoridade policial da polícia militar é uma perda de tempo e algo que não faz sentido, haja
vista juridicamente não existir nenhuma nulidade no termo circunstanciado ser elaborado pelo
policial militar. Com idêntica opinião do doutrinador, pode ser vislumbrado do enunciado
criminal nº 34 do VII Encontro Nacional de Coordenadores de Juizados Especiais, ocorrido
em Vila Velha/ES, de 24 a 27 de Maio de 2000, que ratificam a possibilidade do policial
militar lavrar o Termo, dizendo que: "Atendidas às peculiaridades locais, o termo
circunstanciado poderá ser lavrado pela Polícia Civil ou Militar".
Assim sendo, percebe-se que não se pode ver como autoridade policial somente as
polícias judiciárias, pois tal interpretação levaria ao ostracismo do termo. Nesse contexto, há o
entendimento que seja autoridade policial aquele que é membro do poder executivo o qual
Assim, o Termo Circunstanciado de Ocorrência requer a situação de flagrante
delito, não se podendo falar em ato de investigação e apuração de infração penal, esta sim,
afetada ao delegado de policia, nos termos do art. 144, § 1º, I e § 4º da CF/88.
Ao se deparar com um fato que se subsuma em infração penal de menor potencial
ofensivo, mas não sendo situação de flagrante delito (art. 302 do CPP), deve o policial militar
fazer o registro da ocorrência (boletim de ocorrência policial) ou conduzir as partes à
delegacia de polícia – DP, para que seja instaurado o competente IP.
Afastado o argumento de que o Termo Circunstanciado de Ocorrência é ato de
apuração de infração penal (investigação criminal), insistem alguns em esposar a tese de que o
conceito de autoridade policial do art. 69 da lei 9.099/95 é restrito ao delegado de polícia.
Quando da elaboração da Lei n. 9.099/95, a comissão de organização já havia
externado que o conceito do art. 69 não se restringe ao delegado de polícia, como aduz a
Professora Ada Pellegrini Grinover:
Qualquer autoridade policial poderá dar conhecimento do fato que poderia configurar, em tese, infração penal. Não somente as polícias federal e civil, que têm a função institucional de polícia judiciária da União e dos Estados (art. 144, § 1º, inc. IV, e § 4º), mas também a polícia militar. (Juizados Especiais Criminais: Comentários à lei 9.099, de 26.9.1995. (GRINOVER, 1995, p. 96-97)
Autoridade policial, na melhor interpretação do art. 69 da Lei n. 9.099/95, é
também o policial de rua, o policial militar, não constituindo, portanto, atribuição exclusiva da
Polícia Judiciária a lavratura de Termos Circunstanciados. O combate à criminalidade e a
impunidade exigem atuação dinâmica de todos os Órgãos da Segurança Pública.
Sendo o TCO o instrumento hábil a formalizar o início da demanda judicial
envolvendo os crimes de menor potencial ofensivo, possuindo vários dados e informações a
serem encaminhados ao conhecimento do Juizado Especial, ele possui importância
fundamental para a devida prestação jurisdicional.
A Lei 9099/95 dos Juizados Especiais preconiza como um dos seus fundamentos a
informalidade dos atos submetidos ao seu trâmite, para que seja mais rápida e ágil a resposta
do referido órgão. A desnecessidade de formalidades se vê, por exemplo, nos artigos 77, § 1º,
80, 81, § 1º. Esses dispositivos vaticinam preceitos como: a não necessidade de inquérito
policial; o não adiamento de atos, senão em extrema necessidade; prolação da sentença na
mesma audiência de instrução e julgamento e a produção de provas todas em audiência.
Como ele busca subsidiar o início do processo legal, comunicando as informações
reproduza a intenção contida nos critérios preconizados na Lei n. 9099/95, em seu art. 2º,
sobretudo os critérios da simplicidade e economia processual.
Pelo princípio da simplicidade, percebe-se que o termo circunstanciado previsto
no art. 69 da Lei citada deve ser o mais simples e objetivo possível, sem grandes formalidades
e juntada demasiada de peças desnecessárias. Todavia, conforme apontamentos realizados em
virtude do contido no art. 413 do CPPB, o TCO deve conter informações relevantes e críveis
sobre a materialidade do fato e indícios suficientes de autoria ou de participação.
Segundo o princípio da economia processual, as diligências a serem realizadas
para confecção do TCO devem gerar o menor dispêndio possível de recursos humanos,
logísticos e processuais, não se admitindo atividades extras desnecessárias para o alcance do
objetivo final proposto pela justiça especializada, ou seja, a simples formalização das
circunstâncias em que determinada ocorrência de infração aconteceu. Destaca-se que esse
princípio da economia processual não possui caráter somente econômico (“dinheiro”).
O princípio da simplicidade possui o aspecto de reduzir as formalidades legais que
antes abundavam a ritualística do julgamento de todos os tipos de crimes, inclusive os crimes
de menor potencial ofensivo, agora, acolhidos e processados sob a égide da Lei n. 9099/95.
Nesse aspecto, se a Lei preconiza que o rito deva ser simples, não há real necessidade de
serem os envolvidos conduzidos até outra autoridade (policial civil), se já estão os mesmos
sendo orientados na presença de uma autoridade pública (policial militar).
3.4 Legalidade, legitimidade e capacidade técnica de registro do TCO pela PMMG
A maximização de recursos para melhor atuação da Polícia Militar poderia
perpassar pela adoção de Ciclo Completo de Polícia, permitindo, inicialmente, a confecção do
Termo Circunstanciado de Ocorrência – TCO e seu encaminhamento diretamente ao Poder
Judiciário. Especialmente nos crimes inseridos na Lei n° 9.099/95 e ainda pela promulgação e
publicação da Proposta de Emenda à Constituição n 51, de 2013, que quer instituir dentre
outros dispositivos o Ciclo Completo de Polícia, como tratado anteriormente.
Pela interpretação Nery Júnior e Nery (2009), o policial militar que preencher um
TCO, sem precisar se deslocar com todos os envolvidos, por exemplo, para outra cidade, com maior “dispêndio de tempo e de recursos”, com certeza, cumpriria sua missão e ainda conquistaria um nível de satisfação e credibilidade dos envolvidos muito maior, e com mais
segurança, do que o deslocamento para mero preenchimento desse documento pelo autoridade
É por demais clara a legalidade e legitimidade do registro pela Polícia Militar
conforme a diversidade de fundamentos e manifestações jurídicas elencadas no presente
estudo, sendo superior a alguns aspectos desfavoráveis à Instituição Militar Estadual quanto à
execução desta atividade.
Nesse contexto, percebe-se que o REDS produzido pela Corporação é instrumento
hábil a englobar quase todas as informações necessárias à produção do TCO: os “dados de
qualificação dos envolvidos”, como “nome”, “filiação”, “registro”, “endereço”, “estado Civil”, “sexo”. Dados relativos ao “fato” como “endereço”, “número do procedimento”, “data do fato” e “autoridades envolvidas no procedimento”, estão, da mesma forma, bem
evidenciados. A descrição resumida das circunstâncias do ocorrido e o enunciado do histórico
da ocorrência também constam do documento.
As peças necessárias à implementação do TCO, e que diferem do REDS, são o “Termo de Compromisso de Comparecimento”, “autuação”, e a “data marcada para comparecimento à audiência”. Outro procedimento emanado pela autoridade policial é a determinação de perícias. No caso da Tipificação Penal, a codificação de ocorrências do
REDS traz de forma completa essa tipificação, de forma que não se constitui um óbice para a
confecção do procedimento. Assim, torna-se simples tecnicamente a implementação do TCO
em Minas Gerais, inicialmente a partir do REDS.
Dessa maneira, apresenta-se um modelo a ser incluído no REDS para
implementação de TCO em Minas Gerais – Termo de Compromisso de Comparecimento
(abrange “autuação”, “termo de comparecimento” e “data marcada para o comparecimento à
audiência”). Ademais, um modelo a ser incluído no REDS para implementação de TCO em Minas Gerais - de Termo de Requisição de Exame.
Em uma ótica prática se percebe que o Policial Militar possuimelhores condições
de descrever os fatos, uma vez que ele que vai ao local da ocorrência, tem noção mais precisa
do que ocorreu e ouve pessoalmente as testemunhas presentes no instante do ocorrido, ainda
no fervor dos acontecimentos. Não há como deixar de perceber o ganho que se tem, pois
proporciona a um só tempo um maior acesso à justiça por parte da população, acaba com o
retrabalho e "desafoga" as delegacias, tudo isso sem interferir na competência da Polícia Civil.
A elaboração do TCO por parte da Polícia Militar não significa a execução de um
trabalho investigativo, constitucionalmente afeto às Policias Civis. Constitui-se no simples
registro de fatos e identificação de pessoas que estão presentes e à disposição do policial, no
órgãos policiais. O enfoque da questão deve se concentrar no ganho para o cidadão,
decorrente da maior segurança propiciada à população, derivada da eficaz atuação policial,
somada a uma rápida e célere resposta jurisdicional aos delitos que permite. Essa é uma
medida simples, mas extremamente eficaz no combate à criminalidade.
3.5 Conveniência para Implementação do TCO em Minas Gerais
Em todos os Estados pesquisados que implementaram o TCO (inclusive São
Paulo), há registro positivo acerca da realização dessa atividade. Em geral, após o TCO,
verificou-se pelo menos uma das considerações seguintes por aquelas Corporações (Rio de
Janeiro, Amapá, Sergipe, Paraná, São Paulo, Alagoas, Amazonas, Mato Grosso, Rio Grande
do Sul e Santa Catarina):
a) aumento significativo da solução dos casos de crimes de menor potencial
ofensivo;
b) maior celeridade no trâmite procedimental atinente a tais crimes;
c) redução da burocracia quanto ao atendimento do público envolvido na
ocorrência, de forma difusa, para todos os envolvidos: autores, vítima e testemunhas.
Há um clamor interno, de integrantes da PMMG, notadamente em Regiões onde
há deficiência de efetivo na Polícia Civil (plantões), sobre a implantação do TCO pela
Corporação, Regiões em que se vê impactada a atividade da PM devido aos longos
deslocamentos ao plantão mais próximo1.
Com o advento do Ofício nº 864/AJ – GAB/2011, da Chefia da Polícia Civil, de 27 de maio de 2011, que instituiu o “Plantão Regionalizado da Polícia Civil de Minas Gerais”, no qual é alegado por aquela Corporação o respeito à jornada de 40 horas semanais e regime
de plantão não excedente a 12 horas, e a impossibilidade de atendimento de regime de plantão
em todas Delegacias de Polícia Civil, aumentou ainda mais o impacto nas atividades da
PMMG e automaticamente um desserviço à sociedade, conforme é destacado no Relatório: “Cenários das Reuniões do IGESP nas Regiões Integradas de Segurança Pública (1º Ciclo, 2011)”, de 24 de Agosto de 2011, confeccionado pela instituição militar, que assim destaca:
a) aumento do tempo de empenho das Guarnições PM no atendimento de
ocorrências, em razão da necessidade de deslocamento até a Delegacia de plantão;
1
b) diminuição e, em alguns casos, ausência do policiamento ostensivo nas cidades,
quando do trabalho das guarnições para o encerramento das ocorrências;
c) ônus a Policia Militar, e consequentemente ao Estado e sociedade, para a
condução dos infratores, vítimas, testemunhas, responsáveis pelos menores apreendidos,
dentre outros, quando para o transporte há a necessidade de um número maior de veículos;
d) possibilidade de perda da segurança dos integrantes da equipe, no caso da
condução de mais de um preso em viatura sem compartimento próprio, em face da existência
na localidade e no momento dos fatos de apenas uma viatura básica;
e) maior ônus para as Prefeituras que mantém convênio com a PMMG e
contribuem com combustível e manutenção das viaturas;
f) surgimento de gastos com diárias, nos casos de diligência em período superior a
6 horas e cujo deslocamento seja superior a 50 km;
g) maior demanda logística para o transporte dos materiais apreendidos,
principalmente se for de considerável monta;
h) desgaste físico e psicológico dos militares, principalmente aqueles lotados em
frações menores, devido a prováveis empenhos extras para suprir as demandas surgidas;
i) aumento da probabilidade de acidentes, em face do aumento dos deslocamentos;
j) aumento do desgaste das viaturas e do consumo de combustível;
k) possibilidade de aumento dos índices criminais, no período de redução ou
ausência do policiamento;
l) maior demanda de planejamento operacional para a realização das conduções e
escoltas policiais.
Nessa vertente, conforme tais argumentações apresentadas, salienta-se que a
Polícia Militar de Minas Gerais possa, em tese, realizar o Ciclo Completo de Polícia, lavrando
inicialmente o TCO, desenvolvendo, tão logo, a persecução criminal pré-processual com a
captura e a condução à presença da autoridade judiciária.
Por todo o exposto, ficam claras as razões pelas quais se defende a tese deste
trabalho. A adoção do Termo Circunstanciado de Ocorrência Policial no Estado de Minas
Gerais também vai trazer aumento significativo da solução dos casos de crimes de menor
potencial ofensivo, maior celeridade no trâmite procedimental atinente a tais crimes e a
5 CONCLUSÃO
O modelo fragmentando de polícia vigente no Brasil está falido e segue na
contramão da evolução da Segurança Pública. Enquanto isso, os índices de criminalidade e a
sensação de insegurança aumentam e a sociedade tem se tornado refém desse sistema
contraproducente. Nesse contexto, medidas devem ser tomadas em caráter de urgência para
que os órgãos que compõe o Sistema de Segurança Pública brasileiro cumpram efetivamente a
missão de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio
conforme determina a CRFB/88.
Desta forma, diante das diferentes propostas que convergem para a adoção do
ciclo completo de polícia, na concepção do presente trabalho de pesquisa, a que mais atende à
necessidade de reestruturação do atual modelo policial vigente no Brasil é a que consiste na
ampliação das atribuições dos órgãos previstos no artigo 144 da CRFB/88 para atuarem em
ciclo completo de polícia, adotado pelos órgãos responsáveis pela Segurança Pública.
Não existe nenhum impedimento legal nem dúvidas quanto à legitimidade do
registro pela Polícia Militar do Termo Circunstanciado de Ocorrência Policial consoante
entendimento praticamente majoritário em quase todas as searas operadoras do Direito para o
caso específico.
Há evidências de sucesso na implementação do TCO nas Unidades Federativas,
estabelecendo o Ciclo Completo de Polícia, sobretudo quanto aos objetivos colimados pela
própria Lei n. 9.099/95 (oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e
celeridade).
Nessa vertente, o presente trabalho propôs reflexões sobre o modelo de atuação
policial denominado ciclo completo de polícia como possível solução para os problemas
enfrentados pela segurança pública no Brasil adotando o Estado de Minas Gerais como
paradigma de adoção deste modelo em busca do alcance da prestação de serviços mais
efetivos à sociedade.
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criminal de competência genérica: a) A Polícia Judiciária; b) A Guarda Nacional
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