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RESUMO
O foco de estudo do artigo são os programas habitacionais de interesse social (HIS) e seus fundos de recursos. Desenvolvido em três partes: Histórica, abordando questões políticas, econômicas e sociais que afetam o déficit habitacional desde o primeiro programa HIS. Comparativa, através de duas tabelas, a primeira com onze programas habitacionais brasileiros, de esfera federal, estadual e municipal. A segunda tabela com o foco nos fundos de recursos do fundo de Garantia de tempo de serviço (FGTS), com orçamentos, gastos e produção de HIS ano a ano. A terceira parte é a análise crítica sobre a eficiência das políticas públicas habitacionais. O sucesso econômico do programa está diretamente relacionado com as mudanças políticas-sociais que interferem no poder de compra da população, o governo atua como um mercado imobiliário secundário cujo o foco está em possibilitar aquisição de moradia com o menor custo possível. Socialmente as moradias de HIS se tornam indesejadas por falta de infraestrutura, defeitos construtivos e pelo longo prazo de espera. As fontes consultadas foram avaliação pós-ocupação (APO), estudos de caso e sites governamentais.
PALAVRAS-CHAVE: HIS; Fundos de Recursos de HIS; Déficit Habitacional.
1 INTRODUÇÃO
A problemática sobre o déficit habitacional brasileiro tornou-se uma constante, e em 2020 com a pandemia da doença Covid-19, causada pelo novo coronavírus (Sars-Cov-2), agravou ainda mais a situação habitacional da classe de baixa renda.
Para expandir o conhecimento sobre as medidas das políticas públicas existentes, que buscam sanar esse problema, utilizamos um estudo histórico e analítico com base nas tabelas comparativas entre os dados coletados dos programas de habitação de interesse social (HIS) mais utilizados no âmbito nacional, estadual e municipal. E nos dados orçamentários do fundo de garantia por tempo de serviço (FGTS). As fontes consultadas foram disponibilizadas pelo governo, avaliações de pós-ocupação (APO) e estudos de caso existentes.
As causas desse paradigma são encontradas desde a época colonial do país, quando a forma de ocupação não foi considerada e planejada. Focando
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somente na exploração foi permitido que a cidade se moldasse de maneira orgânica e desiquilibrada. Consequentemente a falta de políticas públicas efetivas destruiu estruturas vernaculares, criou condições econômicas em que moradores, não sendo mais capaz de sustentar o custo de vida no local, mudando para a periferia da cidade, incentivou a coabitação com ônus excessivo de aluguéis e por fim acabou estimulando ainda mais as autoconstruções.
2 PROGRAMAS DE HABITAÇÕES DE INTERESSE SOCIAL BRASILEIROS
2.1 Estudo Histórico
Em 1946 surgiu a Fundação da Casa Popular (FCP), instituída pelo ministro do Trabalho, Indústria e Comércio Otacílio Negrão de Lima, no início do governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951). Tinha como objetivo promover a aquisição de moradia própria na zona urbana ou rural a brasileiros e estrangeiros com mais de dez anos de residência no país, financiar obras de saneamento, incentivar estudos sobre novas formas de baratear construções habitacionais e financiar indústrias de materiais de construção. Se extinguiu em 1964, em meio a instabilidade econômica no Brasil veio o golpe civil-militar contra o governo de João Belchior Marques Goulart (1961-1964). Modificou o regime político e a economia, alterando também a visão sobre a questão da habitação. Direcionando o crescimento industrial e delimitando áreas com capital imobiliário reforçou a divisão entre as áreas de inclusão e de exclusão social. Para reduzir o déficit habitacional brasileiro criou o Banco Nacional de Habitação (BNH), o órgão chegou a representar 24% de toda promoção do mercado habitacional durante o período da ditadura brasileira (1964-1985), consequentemente exercendo papel determinante no nível de atividade e emprego do país. Porém o programa falhou e não atingiu o público de baixa renda, privilegiando os mutuários de renda média e alta, retardando o processo de solucionar essa problemática. Se extinguiu pelo Decreto de Lei n° 2.291, de 21 de dezembro de 1986 pelo presidente José Sarney de Araújo Costa (1985-1990).
Devido as dívidas adquiridas, corrupções e pela elevada taxa de inflação da década de 80 que acarretou em grandes problemas financeiros para o banco. Com a redemocratização, após o fim da ditadura militar, foi elaborada a Constituição da
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República Federativa do Brasil de 1988. Conhecida como a nova república que determina os direitos e os deveres dos entes políticos e cidadãos. Em 1995 foi criado o programa Habitar Brasil (HBB), financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O programa era voltado para superação das más condições em áreas periféricas e de risco, elevando os padrões de habitabilidade. Foi reconhecido e criticado pela estratégia utilizada quando limitou o acesso aos recursos destinados aos municípios, condicionalmente eram obrigados a avançar nas ações de desenvolvimento para participar do programa.
Na década de 1990 a 2000 os movimentos sociais manifestaram principalmente, pelo direito de participação social inscrito na Constituição de 1988. A Emenda Constitucional n° 26/2000, o artigo 6° assegura a moradia como direito fundamental do indivíduo. Define a função social da cidade e da propriedade, reconhecendo a prevalência do interesse coletivo sobre o individual e estabelecendo parâmetros para a intervenção do poder público no espaço urbano. O Ministério das Cidades (MCidades) foi criado em 2003 pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011) em seu primeiro ano de mandato, como resposta para as reivindicações populares. Foi responsável pela política de desenvolvimento urbano, auxiliando diretamente o poder executivo contemplando habitação, saneamento e transporte.
Criava normas, acompanhava e avaliava os programas federais. Previa desperdícios de recursos em programas falhos que não davam continuidade, geriam de acordo com as necessidades indicadas em planos, desempenho e posturas.
O Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), apelidado negativamente como
“Morar longe”, foi criado em 2009 complementa as propostas de reforma urbana trazidas pelo governo. Foi o primeiro programa brasileiro em que a maior porcentagem de beneficiários pertencia ao Grupo 1, com renda familiar de até 1.800,00 R$. Em 10 anos o programa MCMV superou os 22 anos do BNH, entregando 4,43 milhões de unidades. Na afirmação do sociólogo Antônio Risério ao Estado de S. Paulo “o programa constrói hoje as favelas de amanhã”, falta infraestrutura na localização escolhida devido ao preço da terra. Definem os programas habitacionais segundo critérios da economia, ou de uma parte específica da economia referente a promoção imobiliária, e do poder da máquina política eleitoral. O Órgão MCidades foi extinto com a edição da Lei Nº 13.844, de 18 de
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junho de 2019, como uma das primeiras atividades do governo do presidente Jair Messias Bolsonaro. Em 2020 criou o programa Casa Verde e Amarela para substituir o MCMV.
2.1.3 Déficit Habitacional Brasileiro de 2019
O déficit habitacional se expressa de variadas formas, famílias que vivem em condições de moradia precárias em uma região construída com materiais não duráveis ou improvisados, consideradas um risco a vida. Coabitações, com um número excessivo de moradores em um pequeno espaço ou pessoas que não possuam qualquer residência. Por essa razão as soluções habitacionais deveriam levar em consideração todas as suas diversidades. Na região metropolitana de São Paulo, na margem do Rio Tamanduateí, próxima à foz do Rio Tietê a favela Parque do Gato foi removida em 2002 devido as condições de moradia, inserido praticamente em cima dos rios poluídos e ocasionando riscos à saúde. Depois da ação do governo, os comerciantes passaram a não ter seu espaço garantido e então os instalaram clandestinamente dentro do próprio conjunto. As famílias perdem consequentemente a capacidade de pagamento do aluguel. Sem meios de quitar suas dívidas são despejadas e se instalam novamente no local com construções improvisadas.
Figura 1: Déficit Habitacional 2019
Fonte: Autores, 2021.
A tabela acima expressa que em 2019 quase seis milhões de brasileiros se enquadram no déficit habitacional, sendo que 69,10% dessa população está localizado na região Sudeste e Nordeste onde se concentram a maior parte dos programas de HIS. O dado mais expressivo se encontra na comparação entre a porcentagem de déficit brasileiro ao tamanho da população residente na região.
Mesmo o Nordeste sendo a maior região em unidades federativas e a terceira maior
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região em extensão territorial sua população total corresponde a 20% da população total residente no Sudeste.
2.1.4 Fundos de Recursos dos Programas HIS Estudados
Os fundos de recursos utilizados nos onze programas habitacionais estudados podem ser divididos em três classes: Fundo de iniciativa privada, Fundo perdido e Fundo fruto de uma concessão emitida pelo poder púbico utilizando instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade, um exemplo desta terceira classificação é o Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB), de natureza contábil, cujos recursos são aplicados com a finalidade de realizar investimentos, sob a Lei Municipal nº 16.050. Composto por representantes do Poder Público e da Sociedade Civil determinam a destinação de recursos provenientes da arrecadação da Outorga Onerosa. O Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) é um fundo financeiro de natureza privada, com prazo indeterminado de duração. Regido pela Lei nº 10.188, de 12/02/2001 e pelo seu Regulamento. Além do capital próprio e repasses do Orçamento Geral da União (OGU), o FAR obtém recursos em operações de empréstimo junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e dos descontos concedidos aos beneficiários na aquisição de imóveis do FAR previstos na Resolução nº 702, do Conselho Curador do FGTS. Os Fundos
“perdidos”, de subvenção é o nome dado a um financiamento não-reembolsável concedido pelo Governo para criação de novas tecnologias por empresas nacionais e para projetos sociais. Por exemplo: O Orçamento Geral da União (OGU) que é o fundo de repasse de recursos federais.
2.2 PESQUISA ANALÍTICA
Foram elaboradas três tabelas, a primeira é comparativa, foram reunidos dados orçamentários iniciais e finais, despesas e projetos realizados pelo fundo FGTS ano a ano desde 1999 até 2020, os valores dos projetos realizados foram corrigidos monetariamente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) até 31 de dezembro de 2020. Através dos gastos realizados corrigidos pela inflação e unidades produzidas anualmente foi possível encontrar a média do custo de cada unidade de HIS financiada. A segunda análise foi dividida na tabela dois e
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três, comparativa, com onze programas HIS. Com o objetivo de coletar dados das HIS mais populares e concluir comparativamente a eficácia de produção e características destes programas em relação ao déficit habitacional brasileiro.
Grafico1 – Eficiência nos Gastos do FGTS por Unidades de HIS
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Fonte: Os Autores com base na Tabela 1, 2021.
Tabela 2 - Comparativa Programas Habitacionais Federais
Programas CCI FGTS Habitar Brasil -
BID
Pró Moradia PAR - Programa de
Arrendamento Residencial Minha Casa Minha Vida
Casa Verde e Amarela
Esfera Federal Federal Federal Federal Federal Federal
Breve Descrição
Carta de Crédito Individual FGTS é uma linha de crédito que permite a formalização de parceria com entidades organizadoras no intuito de facilitar o acesso à casa própria.
, proporciona financiamento de obras e ações nas capitais
e municípios, criação de medidas para amenizar os
problemas de moradias precárias/irregulares.
Oferece financiamento para que Municípios, Estados, Distrito Federal e
empresas públicas não dependentes para atendimento de famílias de baixa
renda.
É um plano no qual o pretendente paga taxas mensais de arrendamento, como se fosse um aluguel, no
fim do contrato, que é de 15 anos, tem a opção de compra
do imóvel.
Oferece condições para financiamento de moradias nas áreas urbanas para famílias com renda familiar bruta. Em parceria
com estados, municípios, empresas e entidades sem fins
lucrativos.
Condições de financiamento diferenciadas de acordo com a faixa de renda da família, de até
R$ 7.000,00 (sete mil reais)
Imagens
Criação 1966 1995 1995 1999/2001 2009 2020
Status Ativo Inativo desde 2006 Ativo Ativo Ativo Ativo
Governo Marechal Castelo Branco Fernando Henrique Cardoso Fernando Henrique Cardoso Fernando Henrique Cardoso Luiz Inácio Lula da Silva Bolsonaro Infraestrutura
Quase nula, a estrutura é geralmente estabelecida como parte do projeto.
Unidades Ano á Ano
2011 - 257.281 2012 - 231.519 2013 - 262.225 2014 - 288.329 2015 - 282.330 2016 - 226.674 2017 - 221.993 2018 - 206.648 2019 - 199.108 2020 - 176.624
1999 - 2006: 4.430.000
2000 - 4.830 2002 - 2.750 2004 - 13.849
2005 - 4.370 2006 - 1.038 2007 - 14.058 2008 - 20.272 2009 - 14.250 2010 - 23.964
2001 - 19.755 2002 - 29.881 2003 - 43.763 2004 - 33.371 2005 - 33.969 2006 - 40.086 2007 - 20.532 2008 - 11.915 2009 - 1.358 2011 - 62.673
2010 - 404.128 2011 - 307.024 2012 - 400.041 2013 - 648.474 2014 - 577.480 2015 - 390.789 2016 - 540.390 2017 - 429.500 2018 - 163.647 2019 - 245.203
2020 - 82.011
Fonte: Os Autores, 2021.
Tabela 3 - Comparativa Programas Habitacionais Estaduais e Municipais
Programa s
CDH U
PPP habitacional COHAB -
SP
vel na Planta – Carta de Crédito Associa
Auxilio Aluguel
Esfera Estadual Estadual Municipal Municipal Municipal
Breve Descrição
CECAP, CODESPAULO e CDH.
Recebeu sua atual denominação em 1989.Tem
por finalidade executar programas habitacionais em
todo o território do Estado.
HISs – Habitações de Interesse Social, e HMP – Habitações de Mercado Popular, associada à implantação de infraestrutura, equipamentos sociais,
espaços voltados a usos não habitacionais, como comércio e serviços bem como a prestação de serviços relacionados ao trabalho social
de pré e pós-ocupação.
Uma empresa estatal responsável por executar políticas públicas de habitação
na cidade de São Paulo.
Produção de empreendimentos habitacionais na forma associativa e caracteriza-se pela
concessão de financiamento direto às pessoas físicas organizadas em grupos por uma Entidade Organizadora e com a participação de uma Construtora.
O progrma sofreu alterações conforme mudança política. Bolsa aluguel, Parceria Social e nomeado
Auxilio aluguel em 2015. Recurso mensal (R$400) pago a famílias removidas pelo município devido a
obras, urbanização de favelas, ocupação de áreas de risco,
atendimento emergencial.
Imagens
Criação 1949 2011 1965 1990 2004/ 2009
Status Ativo Ativo Ativo Ativo Ativo
Governo José Macedo Soares Alberto Goldman José Vicente Faria Lima Orestes Quércia Marta Suplicy
Infraestrutura
Estabelecida como parte do projeto. N/A Frágel infra-estrutura urbana
Unidades Ano á Ano
2019 - 2.720
2020 - 6.467 2020 - 216
2004 - 19.160 2005 - 10.760 2006 - 29.256 2007 - 34.458 2008 - 7.852 2009 - 735 2010 - 147 2011 - 100 2012 - 4.247 2013 - 3.947
2009 - 28.622 2010 - 19.093 2011 - 259 2012 - 189 2013 - 29 2014 - 2.849 2015 - 1528 2016 - 815 2017 - 778 2018 - 170
N/A
Fonte: Os Autores, 2021.
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2.2.1 Dificuldades Encontradas
Alguns Programas apresentaram dificuldade na eficácia com a grande instabilidade de execução ano a ano devido a alterações políticas. No requisito Projetuais e Construtivos as habitações possuem problemas com estruturas comprometidas, falta de inspeção de trabalhos terceirizados e acabamentos que visam o baixo custo e péssima instalação. Implantação urbana muito distante comparando a localização dos condomínios em relação aos centros urbanos e a infraestrutura disponível. Visando o baixo custo não cumpriu as especificações mínimas de construção adotadas pela CEF, gerando dificuldade no desempenho das atividades domésticas. Há uma espera muito longa para receber a habitação e diversos problemas com os Portais de Informações, gerando preocupações para os mutuários.
O “sonho da casa própria” pode estagnar a pessoa à uma moradia indesejada, caso a mesma não obtenha segurança e satisfação, acarretando em diversas revendas das unidades produzidas pelos programas de HIS. A motivação destas revendas no descontentamento social dos usuários é a famosa “logica do terreno barato”, devido à precificação do terreno os conjuntos se realizam em áreas distantes do centro com praticamente nenhuma infraestrutura urbana. Segundo a revista Veja em 2020, apenas 6% das construções de interesse social estão na região central de São Paulo. O Grupo de baixa renda não consegue moradia nas regiões centrais em ações isoladas devido ônus excessivo com o aluguel urbano.
Entende-se como ônus excessivo a destinação de mais de 30% da renda domiciliar de até três salários mínimos com despesa de aluguel.
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A hipótese levantada antes da realização da pesquisa, era de que há falta de efetividade em programas populares de financiamento de HIS brasileiros no combate do déficit habitacional. No artigo essa teoria foi confirmada e ampliada, considerando que a percepção do problema era pouca e restrita com base em senso comum. Compreendeu-se que os programas não seguem uma linearidade crescente de produção, movimentos políticos e econômicos alteram completamente o
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funcionamento e rendimento do mesmo.
Em relação à quantidade de unidades habitacionais produzidas ano a ano por cada programa habitacional, nas tabelas comparativas 2 e 3 é possível identificar diversas quedas abruptas de produção. Na tabela 3 percebe-se a grande inconsistência ano a ano com a própria formatação da coluna, o alinhamento sugerindo a forma de uma onda expressa as grandes diferenças de unidades produzidas. Através das imagens dos conjuntos de cada programa de HIS pesquisado, visualmente é possível afirmar que as tipologias predominantes são apartamentos de cinco andares ou casas térreas seriadas e no requisito projetuais e construtivos as habitações possuem problemas com estruturas comprometidas, ausência de inspeção com trabalhos terceirizados e acabamentos que visam o baixo custo e péssima instalação.
A falta de análise e compreensão dos motivos pelos quais os resultados de efetividade se expressão com grandes variações ao longo do tempo, crescentes e decrescentes, impedem a efetividade social, econômica e produtiva dos programas estudados. Os projetos de conjunto habitacionais com a famosa “logica do terreno barato”, continuaram não suprindo a necessidade dos mutuários, moldando locais de moradia indesejados e cada vez mais anexados a novas construções improvisadas como ocorre atualmente no conjunto habitacional Parque do Gato, entre outras produções de HIS que só se diferencia do termo favela por possuir uma construção durável. Num contexto de pandemia da Covid-19, evidencia-se a importância de sistemas de financiamento de moradia, a fim de mitigar as desigualdades sociais, tão gritantes no país.
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