UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO DE PROCESSOS INSTITUCIONAIS MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE PROCESSOS INSTITUCIONAIS
ANÁLISE QUANTITATIVA DO SETOR DE COMPRAS DA UFRN: PROPOSTA DE IMPLANTAÇÃO 'PORTAL DO FORNECEDOR'
Marcela Rafaela Silva Rodrigues
Natal – RN 2018
Marcela Rafaela Silva Rodrigues
ANÁLISE QUANTITATIVA DO SETOR DE COMPRAS DA UFRN: PROPOSTA DE IMPLANTAÇÃO 'PORTAL DO FORNECEDOR'
Dissertação apresentada à Coordenação do Curso de Pós-Graduação em Gestão de Processos Institucionais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, com requisito parcial para obtenção do título de Mestre Profissional.
Orientador: Profo. Dr. Marcelo Rique Caricio Coorientadora: Profa. Dra. Patrícia Borba V.
Guimarães
Natal – RN 2018
A minha família, por me compreender, me apoiar e ser o meu sustento quando preciso. Ricardo, Marcos, Mara, Mariane, Rafael e João Cláudio. Amo incondicionalmente.
AGRADECIMENTOS
A Deus por estar ao meu lado em todos os momentos minha vida, dando-me força para superar as dificuldades, tornando possível hoje a realização desta obra.
A minha família por está presente na minha vida em todos os momentos, por me apoiarem e me fazerem forte em saber que estão sempre comigo. Agradeço especialmente a minha mãe, que me fez estar nesse mestrado, me incentivou, me apoiou, rezou, fez tudo que estava ao seu alcance para que eu chegasse neste dia. Fácil, sabemos que não foi, ela então, sabe exatamente como foi, mas com sua presença ficou um pouquinho mais fácil. É meu exemplo de mulher, ser humano, de tudo. Agradeço por todo amor e cuidado de uma vida inteira. Amo sem medidas. Ao meu pai por tudo que se dispôs a fazer por mim, mesmo nas horas de cansaço. Por sua criação, que me fez adulta e permitiu que estivesse aqui hoje finalizando este trabalho de tanta dedicação, por seu carinho e amor, amor esse que hoje dedico a ele de todo o meu coração. Ao meu esposo, agradeço, por ter me apoiado durante esses dois anos, pela paciência, por ter aguentado mais do que todos o meu estresse, as minhas tristezas, além de me auxiliar muito todas as vezes que “gritei por socorro”, me fez rir, simplesmente esteve ao meu lado é o meu companheiro e espero que seja para sempre, amo infinitamente. A minha irmã agradeço por todo apoio, por tentar a cada dia me animar através dos vídeos e palavras que insiste em me passar, mesmo eu reclamando, só para me ver bem. Por toda uma vida estando juntas de amizade e companheirismo. Amo incondicionalmente. Ao meu irmão por todo incentivo e socorro em todas as vezes que precisei, que mesmo não gostando muito de se expressar com palavras, se que posso contar todas as vezes que necessário for, amo até ... E para completar a minha família, ou seja, a minha vida. Agradeço ao meu cunhado, por estar presente em nossa família sempre com sua serenidade e apoio incondicional, hoje você é um irmão para mim e sei que posso contar com você sempre que preciso for. Amo muito. Obrigada por estarem sempre comigo!!
Agradeço a minha Tia Magaly por todos os incentivos não de hoje e sim de uma vida inteira, por acreditar que eu fosse capaz. Pelos momentos mais inconvenientes que precisei de sua ajuda e as tive, sempre com um sorriso no rosto. Muito obrigada.
Aos meus orientadores, porque enfim sou muito sortuda, não tive apenas um e sim dois anjos que Deus colocou em minha vida, que me ensinaram, me compreenderam, me apoiaram e me incentivaram muito, obrigada mesmo, pois sei que sem vocês eu não estaria
aqui. Vocês são verdadeiros professores, não ensinam somente o conteúdo, mas o que é ser uma equipe, ensinaram a compreender as limitações de cada um, ensinaram a extrair o que cada pessoa tem de melhor. Muito obrigada Patrícia Borba e Marcelo Rique. Levarei os ensinamentos de vocês para toda vida.
Agradeço aos meus colegas de trabalho por terem me aguentado durante esses dois longos anos em especial aos meus chefes. A Márcia Gurgel, palavras não seriam suficientes para agradecer seu apoio, suas palavras quando mais precisei, sua compreensão quando não pude estar presente. Muito obrigada mesmo. Ao meus colegas de sala Danielson, Alynne, Roque, Marcelo e Letícia, que me ajudaram, incentivaram e me substituíram tantas vezes quando não pude estar presente. A todos os meus amigos do Centro de Educação que me socorreram sempre que necessitei. Especialmente a esses que de um jeito ou de outro se fizeram presentes durante esses dois anos de mestrado (Marquinhos, Manoel, Lili, Juju, Teresinha, Reinaldo, Graça, Jecine, Eimar, Carlos). Muito obrigada a todos vocês.
Agradeço as minhas amigas, a Angélica e a Maria por estarem presente nesse mestrado quando ele ainda nem concreto era, vocês me ajudaram, me incentivaram e me aturaram. Muito obrigada por só terem “sim” para mim, sou imensamente grata a vocês.
Obrigada as minhas amigas Fernanda e Luciara, que sempre me apoiaram, incentivam e compreendem a minha ausência. Obrigada!!!
A todos os meus familiares (Avós, Tios, Primos), por me auxiliarem todas as vezes que necessitei. Obrigada Família.
Aos meus professores pelos ensinamentos dispensados.
Obrigada a todos que fazem parte do Programa de Pós-graduação em Gestão de Processos Institucionais por todo acolhimento e ensinamentos, em especial a Cilene que sempre nos atende com muita presteza.
Agradeço a Malu por fazer eu me compreender melhor a cada dia, e me ajudar a ter chegado até aqui.
Agradeço ainda a tantas pessoas que em todos os setores que cheguei na UFRN, me receberam muito bem e fizeram esse trabalho ser possível. Em especial a Rute do DMP, Cláudia do NEI, Valquíria da EAJ, Pedro da PROAD. Muito obrigada!
Enfim a todos meus amigos e pessoas que fazem parte da minha vida e contribuíram para essa realização que hoje concretizo.
“Um governo do povo sem informação para o povo, ou sem os meios para que ele a obtenha, não é nada mais do que o prólogo de uma farsa ou de uma tragédia, ou talvez de ambas. A informação deve sempre governar sobre a ignorância. E o povo que quer ser seu próprio governante deve armar-se com o poder que a informação proporciona”.
Resumo
As aquisições em uma instituição pública se revestem de diversas peculiaridades, em virtude da legislação aplicável e a depender da forma e organização da gestão administrativa. No caso da UFRN, em virtude da descentralização administrativa, sinalize-se a necessidade de melhorias a serem implementadas no processo de aquisição de bens e/ou serviços. Nesse sentido, o presente trabalho buscou realizar um diagnóstico através dos dados fornecidos pelas unidades orçamentárias da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) em relação aos processos de aquisições de bens e/ou prestação de serviços. A partir dessa constatação, este trabalho tem como objetivo central oferecer proposta de implantação do Portal do Fornecedor na UFRN, de modo a possibilitar as unidades administrativas e orçamentárias um maior controle e clareza no acompanhamento das solicitações de materiais e/ou serviços na fase contratual. Esse trabalho foi um estudo descritivo, de abordagem quantitativa, com população voltada para as unidades orçamentárias da UFRN, tendo o estudo utilizados as 10 unidades que mais requisitam. Utilizando, ainda, as pesquisas bibliográfica e de campo, sendo esta ultima realizada através de entrevistas estruturadas. Além da utilização de tabelas e gráficos nas análises dos dados. Os resultados demonstraram a necessidade, por parte das unidades orçamentárias pesquisadas, de um meio de comunicação mais direto com o fornecedor, que possibilite um feedback rápido e claro que possa auxiliar no controle pós-compras e/ou solicitação de serviços. Com esta pesquisa espera-se colaborar para que haja uma comunicação mais efetiva entre fornecedores e unidades administrativas e orçamentárias responsáveis pelos setores de compras no âmbito da UFRN.
Abstract
As acquisitions in a public institution take on a variety of peculiarities, rather than the applicable law and administration and administrative organization. In the case of UFRN, in case of implicit decentralization, the need to implement the process of acquiring goods and / or services is indicated. In this sense, the present work seeks to conduct an examination with the data of the monetary units of the Federal University of Rio Grande do Norte (UFRN) in relation to the processes of acquisition of goods and / or services. Based on this finding, the main objective of this work is to offer a proposal for the implementation of the Supplier Portal in UFRN, in order to allow administrative and budgetary units greater control and clarity in the follow up of requests for materials and / or services in the contractual phase. This study was a descriptive study, with a quantitative approach, with a population focused on UFRN's budget units, and the study used the 10 units that most require it. Using bibliographical and field research, the latter being carried out through structured interviews. In addition to the use of tables and graphs in data analysis. The results demonstrated the need for a more direct means of communication with the supplier, which allows the quick and clear feedback that can assist in post-purchase control and / or service request. With this research it is hoped to collaborate so that there is a more effective communication between suppliers and administrative and budgetary units responsible for the purchasing sectors within the UFRN.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Sistematização das pessoas jurídicas integrantes da Administração Pública...23
Figura 2 – Contratações públicas...32
Figura 3 – Sugestão de layout para o módulo Portal do Fornecedor...51
Figura 4 – Modelo para possível implantação do Portal do Fornecedor...53
LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 01 – Tempo do colaborador na UFRN...39
Gráfico 02 – Tempo que exerce a atividade vinculada ao setor de compras de material e/ou contratação de serviços UFRN...40
Gráfico 03 – Perfil que forma a equipe do setor de compras das unidades orçamentárias...41
Gráfico 04 – Quais as maiores limitações e falhas encontradas no processo de compras e/ou solicitação de serviços...43
Gráfico 05 – Como as unidades tomam conhecimento dos produtos que estão em licitação...44
Gráfico 06 – Quais as maiores dificuldades na relação fornecedor e a unidade...46
Gráfico 07 – Quais as maiores falhas encontradas no SIPAC que interferem no seu controle pós-compras e pós prestação de serviços...47
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 – Tempo do colaborador na UFRN...38 Tabela 02 – Tempo que exerce a atividade vinculada ao setor de compras de material e/ou contratação de serviços UFRN...39 Tabela 03 – Perfil que forma a equipe do setor de compras das unidades orçamentárias...40 Tabela 04 – Quais as maiores limitações e falhas encontradas no processo de compras e/ou solicitação de serviços...42 Tabela 05 – Como as unidades tomam conhecimento dos produtos que estão em licitação....44 Tabela 06 – Quais as maiores dificuldades na relação fornecedor e a unidade...45 Tabela 07 – Quais as maiores falhas encontradas no SIPAC que interferem no seu controle pós-compras e pós prestação de serviços...47
LISTA DE SIGLAS
DBQ Departamento de Bioquímica
DCF Departamento de Contabilidade e Finanças DEQ Departamento de Engenharia Química DMP Diretoria de Material e Patrimônio
EAJ Escola Agrícola de Jundiaí
ECT Escola de Ciência e Tecnologia ESUFRN Escola de Saúde
FACISA Faculdade de Ciências da Saúde do Trairí
ICe Instituto do Cérebro
IQ Instituto de Química
MG Minas Gerais
NUPLAM Núcleo de Pesquisa em Alimentos e Medicamentos SEO Setor de Execução Orçamentária
SEPLAG Secretaria de Planejamento e Gestão SIN Superintendência de Infraestrutura
SIPAC Sistema Integrado de Patrimônio, Administração e Contratos TCU Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO INTRODUÇÃO ... 13 1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMÁTICA ... 14 1.2 OBJETIVOS ... 15 1.2.1 Objetivo Geral ... 15 1.2.2 Objetivos Específicos ... 15 1.3 JUSTIFICATIVA ... 15 2 METODOLOGIA ... 17 2.1 Caracterização da PESQUISA ... 17 2.2 Procedimentos Metodológicos ... 19 3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 22
3.1 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 24
3.1.1 Legalidade ... 25 3.1.2 Eficiência ... 26 3.1.3 Impessoalidade ... 26 3.1.4 Moralidade ... 27 3.1.5 Publicidade ... 28 3.1.6 Probidade Administrativa ... 28
3.1.7 Vinculação ao Instrumento Convocatório ... 29
3.1.8 Transparência Na Administração Pública ... 29
3.2 CONTRATAÇÕES E AQUISIÇÕES PÚBLICAS ... 30
3.2.1. Caracterização da UFRN ... 33
3.2.2 Aquisição de bens e contratação de serviços no âmbito da UFRN ... 34
3.2.3 Avaliação dos Fornecedores ... 36
4. ANÁLISE DOS DADOS ... 37
4.1 Análise dos dados da pesquisa de campo ... 38
4.1.1 Caracterização da amostra ... 38
4.1.2 Dados relacionados a treinamento recebido para exercer a função ... 41
4.1.3 Dados apresentados pelas unidades relacionados ao processo de compras e/ou solicitação de serviços ... 41
4.1.4 Dados apresentados pelas unidades relacionados ao processo de pós-compras e/ou pós solicitação de serviços ... 45
4.1.5 Análise dos dados apresentados ... 48
4.2 PROPOSTA DE IMPLANTAÇÃO ... 50
REFERÊNCIAS ... 57 ANEXO ... 60 ANEXO – RELATÓRIO DE ENTREVISTA APLICADO AS UNIDADES
INTRODUÇÃO
O objetivo geral desse estudo é sugerir a implantação do Portal do Fornecedor na Universidade Federal do Rio Grande do Norte, com intuito das unidades orçamentárias terem um maior controle e poderem acompanhar com mais clareza suas solicitações de materiais e/ou serviços na fase contratual.
Esse portal deverá conter uma aba com informações claras, voltadas tanto para os usuários internos da UFRN, quanto aos usuários externos (no caso os fornecedores). O processo inicial de solicitação de requisições tanto de serviços contratados como de registro de preço é realizada via SIPAC, o Portal pretende, a partir dessas requisições, facilitar a comunicação entre fornecedores e solicitantes da UFRN. Tal exigência se deve a necessidade do cumprimento do papel da Administração Publica para com seus administrados, tendo em vista os diversos princípios os quais norteiam o bom desempenho do serviço público e, neste sentido, ressalta-se a importância da Publicidade, responsável pela transparência no uso dos recursos públicos.
A Lei Federal nº. 8.666/93 (Lei de Licitação) é terminantemente uma das principais ferramentas capazes de assegurar a lisura dos procedimentos e a eficácia na aplicação dos recursos voltados para o bem comum. Desta forma, conta com uma série de etapas que vai desde o Edital, ou Audiência Pública que antecede o Edital a depender dos valores da Licitação; até a homologação e Adjudicação do Vencedor, que consiste no ato de atribuição do objeto de licitação ao vencedor, não caracterizando ainda a celebração do contrato.
Em que pese a importância dos Princípios Pilares do processo de Licitação, basicamente: Vinculação ao Instrumento Convocatório e Julgamento Objetivo das Propostas, há de se falar ainda nos princípios explícitos no art. 37 da Constituição Federal, cuja finalidade está relacionada com os preceitos fundamentais acerca da Administração Pública.
O primeiro deles é a Legalidade que impõe ao agente o limite de sua atuação em conformidade com o que a lei autorizar; em seguida vem a impessoalidade, a qual impede o agente de agir de forma não equânime; seguido da Moralidade, responsável por manter o agente dentro dos padrões éticos e morais da sociedade; Publicidade, capaz de inibir a autopromoção do Gestor Público, baseado na ideia de que o agente atua em nome do Estado e, por fim a Eficiência acrescentada pela Emenda Constitucional de nº19/98, em que este
novo princípio preza pela qualidade do serviço público de maneira menos onerosa possível, com melhor aproveitamento dos recursos e resultado satisfatório.
Foi possível observar ainda a necessidade de uma avaliação voltada aos fornecedores para que os usuários desses serviços possam ter um feedback da qualidade dos produtos, eficiência nos prazos da entrega, além de saber se a empresa contratada cumpre o que se propôs em contrato.
Por conseguinte, debater sobre a transparência é de grande relevância, tendo em vista sua ampla capacidade de atingir o povo por meio da disponibilização de portais, os quais revelam os reais custos dos Órgãos dos três poderes e dos entes da Administração direta e indireta. Já é conhecido este tipo de serviço para consultas de folhas de pagamentos, receitas e despesas, todavia o que se pretende aqui é implementar e aperfeiçoar esta ferramenta para que assegure também o acompanhamento das etapas burocráticas, por parte dos setores responsáveis, no que concerne aos procedimentos licitatórios. Desta forma além de reforçar o cumprimento das exigências, possibilitará a busca de uma solução imediata para eventuais situações não previstas.
O presente trabalho estrutura-se em cinco capítulos, o primeiro capítulo consiste em Introdução, com as considerações iniciais, problemática do estudo, objetivos pretendidos e a justificativa da pesquisa. O capítulo dois trata da metodologia usada para pesquisa. No capítulo três, desenvolve-se o referencial teórico com intuito de fundamentar a pesquisa. No quarto capítulo encontra-se a apresentação e análise dos dados. E no quinto e ultimo capítulo foram apresentadas as conclusões do estudo.
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMÁTICA
Nas compras públicas, as instituições públicas se revestem de diversas peculiaridades, em virtude da legislação aplicável e a depender da forma e organização da gestão administrativa. No caso da UFRN, em virtude da descentralização administrativa, sinalize-se a necessidade de melhorias a serem implementadas no processo de aquisição de bens e/ou serviços. Nesse sentido, o presente trabalho buscou realizar um diagnóstico através dos dados fornecidos pelas unidades orçamentárias da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) em relação aos processos de aquisições de bens e/ou prestação de serviços. Com
pretensão a buscar informações sobre a fase contratual dessas aquisições e/ou prestação de serviços.
A principal questão que se pretende responder é a seguinte: No que se refere a fase contratual, quais as principais dificuldades as unidades orçamentárias enfrentam no processo pós-compras e/ou pós prestação de serviços, na Universidade Federal do Rio Grande do Norte?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
Analisar a viabilidade de implantação do Portal do Fornecedor no âmbito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte- UFRN.
1.2.2 Objetivos Específicos
a) Descrever o funcionamento atual do controle das unidades orçamentárias da UFRN em relação aos seus fornecedores.
b) Identificar os diferentes setores da Universidade que trabalham com diversidade de produtos e serviços.
c) Avaliar as reais necessidades para um controle mais eficaz no fornecimento de produtos e na prestação de serviços.
d) Sugerir um módulo do SIPAC destinado ao “Portal do Fornecedor”.
1.3 JUSTIFICATIVA
O acompanhamento permanente das aquisições de produtos e da contratação de serviços é de primordial importância para melhorar a qualidade do gasto público. Não haver uma comunicação clara com os fornecedores ou mesmo com as gestões administrativas responsáveis pelo processo de empenho e compras interfere na consecução de bom gerenciamento desse setor.
Considerando que o processo de compras e contratações na universidade, são executados de forma parcialmente descentralizadas e considerando as dificuldades encontradas, sobretudo no gerenciamento da contratação, o presente trabalho se justifica pela necessidade de melhoria desse processo de forma que a sua gestão fique mais eficiente e transparente para as unidades orçamentárias e administrativas da UFRN.
2 METODOLOGIA
A pesquisa, segundo Noronha (p. 88, 2017), é “uma atividade voltada para a investigação de problemas teóricos ou práticos por meio do emprego de procedimentos científicos”. O pesquisador, neste sentido, é aquele que olha para o objeto de estudo de maneira investigativa, a fim de extrair dele todas as peculiaridades e esgotar as possibilidades analíticas. O pesquisador nunca está satisfeito e a ciência, por natureza, é dinâmica e ampla. O conhecimento é inesgotável.
A partir desse pressuposto, fazer pesquisa deve ser um ato direcionado, que requer profundidade analítica de interpretação dos dados. Assim, concordamos com Moreira (p. 18, 2008), quando afirma que a pesquisa é, ou deve ser, sistemática porque a coleta e a análise dos dados são sustentadas por uma razão ou uma teoria. Ela é crítica porque os dados coletados devem estar submetidos a um exame cuidadoso pelo pesquisador com o propósito de assegurar que sejam precisos e que representem o que se pretende. Ela é autocrítica nas decisões que tomam sobre a investigação.
Partindo do caráter sistêmico, crítico e autocrítico da pesquisa, interessa-nos estudar os setores responsáveis pela gestão administrativa da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Mais especificamente, analisar como é realizada a fase contratual na gestão de compras e prestação de serviços da universidade, a fim de descrever e interpretar com clareza, como esse processo dá-se atualmente, investigando lacunas, identificando possíveis falhas ou ineficiências desse processo interno.
2.1 CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA
Podemos classificar o presente estudo essencialmente como uma pesquisa de campo, uma vez que consiste na observação de fatos e fenômenos espontâneos, bem como na coleta de dados e no registro de variáveis para posterior análise. A pesquisa de campo é descrita por Lakatos e Marconi (p. 186, 2003) como “aquela utilizada com o objetivo de conseguir informações e/ou conhecimentos acerca de um problema, para o qual se procura uma resposta, ou de uma hipótese, que se queira comprovar, ou, ainda, descobrir novos fenômenos ou as relações entre eles”.
Para a coleta de dados, optamos por realizar entrevistas com o intuito de colher informações precisas e esclarecer possíveis questionamentos que surjam no decorrer do processo, a fim de garantir a autenticidade e transparência dos dados, como aponta Gray (p. 300, 2012):
uma entrevista lhes proporciona uma oportunidade de refletir sobre os eventos sem ter que se comprometer por escrito, muitas vezes porque sentem que essa informação deveria ser confidencial. Elas podem nunca ter encontrado o pesquisador e estar preocupados com alguns dos usos que se possam dar à informação. Além disso, no caso de questionários, o sentido conciso de uma pergunta pode nem sempre ficar claro, ao passo que, com a entrevista, os sentidos podem ser esclarecidos imediatamente. Potencialmente, pelo menos, as entrevistas podem produzir uma taxa de resposta mais elevada por essas razões.
Utilizamos, para isso, técnicas de pesquisas direta e indireta. Por meio da técnica de pesquisa direta foi utilizada uma entrevista estruturada, com perguntas previamente elaboradas pela autora, ou seja, os questionamentos foram feitos com perguntas padronizadas, realizando as entrevistas com as mesmas perguntas a todos os entrevistados.
Neste sentido, ainda, o trabalho apresenta como procedimentos técnicos uma característica de pesquisas indiretas: a pesquisa bibliográfica, em que o pesquisador se utiliza de livros e artigos para desenvolver a etapa inicial do trabalho, servindo como sustentação teórico. Para Gil (p. 50, 2008) “A pesquisa bibliográfica é desenvolvida a partir de material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos”.
A pesquisa é, dessa forma, de natureza aplicada, visto que objetiva gerar conhecimentos que possam ter uma aplicação prática, voltada para solução de problemas específicos relacionados ao controle dos materiais e/ou serviços em sua fase contratual, adquiridos ou contratados pelas unidades orçamentárias da UFRN.
Além disso, a pesquisa caracteriza-se como exploratória, pois visa proporcionar maior familiaridade com o problema, por meio do levantamento de amostras do caso, influindo em conhecimento direto da realidade e interpretação tangível.
Segundo Silva e Menezes (p. 21, 2005), a pesquisa exploratória:
visa proporcionar maior familiaridade com o problema com vistas a torná-lo explícito ou a construir hipóteses. Envolve levantamento bibliográfico; entrevistas com pessoas que tiveram experiências práticas com o problema pesquisado; análise de exemplos que estimulem a compreensão. Assume, em geral, as formas de Pesquisas Bibliográficas e Estudos de Caso.
Quanto à abordagem adotada, apesar de haver um esforço para a análise e interpretação dos dados, adotamos aqui o tratamento quantitativo, uma vez que a quantificação está presente tanto na coleta quanto na análise desses dados, e é fundamental para as possíveis considerações.
Silva e Menezes (p. 20, 2005) consideram que “tudo pode ser quantificável, o que significa traduzir em números opiniões e informações para classificá-las e analisá-las. Requer o uso de recursos e de técnicas estatísticas (percentagem, média, moda, mediana, desvio-padrão, coeficiente de correlação, análise de regressão, etc.)”.
Por fim, o método adotado é o indutivo, tendo em vista que se trata de “um processo mental por intermédio do qual, partindo de dados particulares, suficientemente constatados, infere-se uma verdade geral ou universal” (LAKATOS; MARCONI, 2011, p.53), ou seja, nosso intuito é, a partir do estudo sobre as amostras, viabilizar soluções para o controle da fase contratual, ou seja, no pós-compras e/ou pós prestação de serviços nas unidades orçamentárias da UFRN.
2.2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Para que a presente pesquisa pudesse alcançar satisfatoriamente os objetivos, adotamos os procedimentos metodológicos descritos a seguir: realizamos uma coleta de dados, por meio de entrevista estruturada, através do uso de um relatório estruturado com dez questões, conforme anexo, junto às 10 unidades orçamentárias requisitantes de materiais e/ou serviços que mais demandam na UFRN. Das dez unidades entrevistadas, nove foram realizadas in loco, apenas uma das unidades respondeu por email, por se tratar de unidade localizada no interior do estado do Rio Grande do Norte.
A pesquisadora se colocou como observadora direta, a fim de obter os dado pretendidos e como critério utilizado para escolha das unidades entrevistadas teve como referência a pesquisa de Noronha (2017), na qual verificou-se a classificação das unidades que mais adquirem produtos e/ou contratam serviços dentro da UFRN, pegando como parâmetro essa pesquisa o autor escolheu as 10 primeiras unidades para entrevistar e coletar os dados necessários para desenvolvimento da pesquisa.
Sendo classificadas como as 10 unidades que mais requisitam bens e /ou serviços as seguintes unidades: Escola Agrícola de Jundiaí (EAJ); Faculdade de Ciências da Saúde do
Trairí (FACISA); Superintendência de Infraestrutura (SIN); Instituto do Cérebro (ICe); Núcleo de Pesquisa em Alimentos e Medicamentos (NUPLAM); Escola de Ciência e Tecnologia (ECT); Instituto de Química (IQ); Escola de Saúde (ESUFRN); Departamento de Engenharia Química (DEQ); Departamento de Bioquímica (DBQ);
O relatório de entrevista dispunha de 10 questões de livre resposta. Essas questões foram respondidas pelos servidores responsáveis pelo setor de compras da sua unidade.
As duas primeiras questões tratavam do tempo que os colaboradores pesquisados compunham o quadro de servidores da UFRN, mais especificamente na segunda pergunta, do tempo em que os mesmos estão lotados na unidade pesquisada. A terceira pergunta tratava do perfil que forma a equipe do setor de compras, se servidores, terceirizados ou bolsitas. Na quarta questão, indagávamos sobre o tipo de treinamento que o colaborador recebeu para desempenhar a função.
Já na quinta questão o relatório de entrevista detinha-se mais especificamente ao tema pesquisado, procurando saber como funciona a gestão de compras e/ou contratação de serviços da unidade, além das limitações encontradas nesse processo. A sexta questão tratava sobre a forma como as unidades tomavam conhecimento dos produtos que não estavam no sistema, mas em processo de licitação. A sétima questão versava sobre a percepção do colaborador quanto as opções de requisições via SIPAC, se é preferível utilizar o serviço contratado ou a solicitação de registro de preço e o porquê da escolha. Na oitava, o pesquisador indagava o colaborador a respeito de como funcionava a relação de sua unidade com o fornecedor. A nona questão tratava das maiores falhas encontradas no sistema que dificultavam o controle pós-compra e pós-solicitação de serviço. E por fim, na décima pergunta, é questionado ao colaborador o que poderia ser implementado para melhorar o controle do pós-compras e pós solicitação de serviços.
O relatório de entrevista buscou informações que pudessem demonstrar como se estrutura hoje o controle da gestão de compras das unidades que compõe a UFRN e como a pesquisa pode contribuir para auxiliar o controle do pós-compras e da pós prestação de serviços das unidades orçamentárias da universidade.
Os dados relatados durante as entrevistas foram tratados estaticamente e a seguir serão apresentados e comentados.
Além das entrevistas estruturadas foram realizadas consultas aos responsáveis por alguns setores da área administrativa da UFRN, no caso a autora consultou a pro reitoria de
administração sobre as necessidades hoje encontradas para melhoria do controle da relação das unidades administrativas da UFRN com os fornecedores, além de consultar o setor de compras da universidade para conseguir compreender como hoje funciona.
A pesquisa de campo foi realizada entre os dias 12 de julho de 2018 a 01 de agosto de 2018.
3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O serviço público tem por objetivo promover e satisfazer a melhoria pública. Segundo Kohama (2010, p. 01), “consideram-se serviços públicos o conjunto de atividades e bens que são exercidos ou colocados à disposição da coletividade, visando abranger e proporcionar o maior grau possível de bem-estar social ou ‘da prosperidade pública”.
A Administração Pública pode ser definida como o poder de gerir o Estado, abrangendo não somente o poder Executivo, mas também os Poderes Legislativos e Judiciários. Podemos destacar nessa linha que “embora a atividade de administração pública seja função típica do Poder Executivo, os outros Poderes (Legislativo e Judiciário) também praticam atos que, pela sua natureza, são objeto do direito administrativo” (ALEXANDRINO; PAULO, p.05, 2016).
Destaca-se, ainda, que a Administração Pública não é exclusiva da esfera Federal, abrange, ainda, os Estados, Distrito Federal e Municípios, como bem destaca o Art. 18 da Constituição Federal “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
No Brasil podemos dividir a administração Pública em dois tipos, que são Direta e Indireta. No caso da esfera Federal, a Administração Direta é composta pelo Presidente da República, órgãos e Ministérios.
Segundo Bächtold (2012, p. 75), pode-se definir como Administração Direta:
aquelas que possuem autonomia política, financeira e administrativa. São realizadas diretamente pela estrutura do governo. No âmbito nacional é o Presidente da República auxiliado pelos Ministros de Estado, conforme Art. 76 da Constituição Federal de 1988; Nos estados e distrito federal é o Governador auxiliado pelas Secretarias de Estado; Nos municípios é o Prefeito e as secretarias municipais. Ou seja, tem vínculo direto com o chefe do Poder Executivo em todos os níveis de governo.
No caso da Administração Indireta, a composição é feita pelas Autarquias, Sociedade de Economia Mista, Fundações e Empresas Públicas. Segundo Bächtold (2012, p. 75), a administração Indireta “ocorre quando há uma lei, em que a administração direta delega competências a outras pessoas jurídicas. Possuem autonomia financeira e administrativa, mas não política, estando sempre vinculados ao Órgão de Estado que as criou”.
Todavia a desconcentração das atividades da Administração Pública se dá por meio de seus órgãos, uma vez que estes com suas devidas especialidades desempenham de modo mais efetivo e autônomo, suas competências distribuídas dentro da mesma pessoa jurídica. Neste sentido temos, por exemplo, a União que delega atividades específicas aos seus Ministérios, aos quais competem a organização e o funcionamento de determinada área.
Os Órgãos da Administração Direta, objetos da desconcentração de seus Entes, não têm personalidade jurídica própria e, neste caso, não respondem por seus atos, cabendo, tão somente, ao seu respectivo Ente se responsabilizar por sua atuação.
A descentralização se caracteriza pela distribuição de competência entre pessoas jurídicas distintas, isto significa que as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista, ou seja, entidades da Administração Indireta exercem funções delegadas pelos Entes, porém não se subordinam a eles. No entanto os Entes exercem controle sobre a Administração Indireta, visto que a prestação do serviço público por meio deste, foi atribuída por àquele. Caracterizando-se ainda por ter Personalidade Jurídica e Autonomia Financeira.
Figura 1 – Sistematização das pessoas jurídicas integrantes da Administração Pública
Especificamente na esfera Federal existe o Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, em que são estabelecidas as divisões da Administração Pública, como citado abaixo:
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias; b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista. d) fundações públicas.
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.
Segundo Noronha (2017, p. 24), “para o desempenho de sua competência específica, a entidade da Administração indireta é dotada de patrimônio e pessoal próprios, estrutura administrativa própria, encabeçada por um dirigente, de regra denominado “presidente” ou “superintendente” (nas universidades, o reitor)”.
Em 1988, a nova Constituição Federal foi promulgada, surgindo assim, inúmeras mudanças no âmbito da administração pública, desde então dentre essas, a criação dos princípios constitucionais da administração pública.
3.1 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública mais moderna tem por objetivo principal organizar o funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados. Segundo Marinela (2012, p. 19) “A atividade administrativa é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, de âmbito federal, estadual e municipal, segundo os preceitos do Direito e da moral, visando ao bem comum”.
Os princípios não são simples recomendações, são normas que a todos estamos sujeitos e somos obrigados a segui-los. Para Alexandrino (2016, p. 208) “Os princípios - que podem ser expressos ou implícitos - determinam o alcance e· o sentido do conjunto de regras que compõem um dado subsistema do ordenamento jurídico, balizando a interpretação e a própria produção normativa”.
Conceitua-se, ainda, segundo Marinela (2012, p.26) que os Princípios “são proposições básicas, fundamentais, típicas, que condicionam todas as estruturas e institutos subseqüentes de uma disciplina”.
Na Constituição Federal, encontram-se elencados em seu artigo 37, os princípios constitucionais da Administração Pública que são eles: Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, este ultima tendo sendo criado através da Emenda Constitucional nº 19/98.
Estando descrito na Lei Federal n. 8.666/93, também conhecida como Lei de licitações, em seu art. 3º, que a mesma destina-se:
a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
Analisaremos nesse contexto os princípios mencionados previstos na Constituição Federal/88, além de relacionarmos os da Probidade Administrativa e da Vinculação ao Instrumento Contratual para que a proposta deste trabalho tenha maior efetividade com sua finalidade.
3.1.1 Legalidade
A legalidade é um princípio da Administração Pública previsto pela Constituição Federal como uma norma jurídica. Este princípio determina que o Agente Público só pode agir de acordo com a Lei, não cabendo a ele tomar decisões de acordo com sua vontade. Segundo Alexandrino (2016, p.215) “não é suficiente a ausência de proibição em lei para que a administração pública possa agir; é necessária a existência de uma lei que imponha ou autorize determinada atuação administrativa para que ela possa validamente ocorrer”.
O princípio da legalidade é definido por Marinela (2012, p. 30), como sendo:
A base do Estado democrático de direito e garante que todos os conflitos sejam resolvidos pela lei. Para Celso Antônio Bandeira de Mello, enquanto o princípio da supremacia do interesse público e da sua indisponibilidade é da essência de qualquer Estado, de qualquer sociedade juridicamente organizada, o da legalidade é específico do Estado de Direito, é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá identidade própria, por isso, considerado princípio basilar do regime jurídico-administrativo.
Para que esse Princípio possa ser posto em prática, é necessário que todos os atos prestados pela administração pública sejam baseados em Lei específica. O projeto em questão trata da sugestão da criação de um Portal do Fornecedor no âmbito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, e nesse sentido muitas são as leis que chamam atenção para o bom uso do dinheiro Público, dentre elas está a Lei Complementar Nacional nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), onde atribuições foram conferidas a Lei de Diretrizes Orçamentária, como é o caso do controle de custos e avaliação de resultados dos programas custeados com recursos públicos. Dessa forma, é imprescindível o cumprimento das leis para a legalidade dos atos.
3.1.2 Eficiência
A eficiência é o mais novo princípio inserido através da Emenda Constitucional nº 19, este princípio exige do agente público a “melhor forma de agir”. Na administração pública, os atos devem ser praticados com maior cuidado, melhor aproveitamento e com maior economia. Além disso, o tratamento ao público tende a ser mais prestativo e eficaz, no sentido de que, em um órgão o atendimento deva contemplar o maior número de interessados possíveis.
Segundo Miragem (2011, p. 98-99), o Princípio da eficiência:
Teve seu significado abrangente concentrado em dois aspectos básicos: a redução e otimização da estrutura administrativa e a atuação dos agentes públicos, sobretudo visando a implementação de técnicas de gestão gerencial, já consagradas na iniciativa privada, para realização das finalidades do Estado-Administração.
Podemos dizer que este é o princípio de maior importância no que concerne ao gasto do dinheiro público, e nesse sentido ele está diretamente ligado ao principal objetivo do projeto de pesquisa que é a criação de um Portal do Fornecedor, que visa melhorar gerenciamento dos setores no que se refere a gestão de compras promovendo a qualidade do gasto público no momento que os setores poderão controlar seus gastos através de uma melhor controle do seu processo de compras na UFRN.
O Princípio da Impessoalidade tem como objetivo principal garantir que a atuação do agente seja voltada para o interesse público de modo que não possibilite prejuízos ou benefícios a qualquer pessoa. Carvalho (2017, p.70) afirma:
Este principio se traduz na ideia de que a atuação do agente público deve-se pautar pela busca dos interesses da coletividade, não visando a beneficiar ou prejudicar ninguém em especial - ou seja, a norma prega a não discriminação das condutas administrativas que não devem ter como mote a pessoa que será atingida pelo seu ato. Com efeito, o princípio da impessoalidade reflete a necessidade de uma atuação que não discrimina as pessoas, seja para benefício ou para prejuízo.
Desta forma há que se preservar também a legitimidade dos atos e procedimentos da Administração Pública a fim de que não levante dúvidas sobre a conduta do agente no que diz respeito à concretização de suas funções. Aos gestores é possível ainda, obter informações acerca do cumprimento dos contratos pelos contratado, por meio do Portal do Fornecedor, amparado pelos princípios constitucionais e neste caso, especificamente, a impessoalidade protegerá a sociedade de um eventual favorecimento, visto que a ferramenta possibilitará o essencial controle.
3.1.4 Moralidade
O Princípio da Moralidade deve guardar os bons costumes que norteiam a sociedade no que se refere a uma postura proba, honesta e de boa-fé do agente, tendo em vista que seus atos são em nome da Administração e não pautado em sua liberdade de agir.
O agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o Honesto do Desonesto. E ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético da sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo do injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto (MEIRELLES, 2012, pág. 90)
Portanto é necessário que a compreensão do agente vá além do que prevê suas atribuições. Tal princípio requer ainda discernimento do agente para estar de acordo com os preceitos éticos os quais permeiam o interesse público e privado. No caso da sua vinculação com o Portal do Fornecedor, o devido princípio assegurará também a observância dos padrões éticos aos envolvidos na relação contratual, independente de ser servidor ou particular, mas
tão somente qualquer pessoa que estabelecer vínculo com a Universidade Federal do Rio Grande do Norte a exemplo da proposta que se segue neste trabalho.
3.1.5 Publicidade
A Publicidade como Princípio pode ter conceito amplo, o qual dá margem à interpretação tanto da necessidade de publicação dos atos e gastos da Administração Pública por meio de ferramentas que atinjam toda a sociedade, como outdoors e murais nos órgãos públicos; quanto à disponibilização em portais institucionais, para que a sociedade busque informações no sentido tomar conhecimento e fiscalizar os entes.
A exigência de publicação oficial de atos da administração pública que devam produzir efeitos externos, ou que onerem o patrimônio público, é inerente à própria noção de Estado democrático de direito, uma vez que o reconhecimento de que o legítimo titular da coisa pública é o povo implica assegurar a este os mais amplos meios de controle da atuação daquela - a administração pública - que é mera gestora de seus bens e interesses. E é de todo evidente que só há como controlar eficazmente essa atuação se os atos que a concretizam forem publicados, possam ser prontamente por todos conhecidos. (ALEXANDRINO, 2016, p. 226).
Esta ferramenta pode ser considerada uma das mais eficazes no sentido do controle, isto porque o cidadão independente de sua classe social, econômica ou política, é sujeito titular de direitos para reivindicar sempre que observar alguma irregularidade. Além disso, confere inclusive aos próprios agentes, tal prerrogativa para acompanhamento de seus procedimentos e procedimentos das empresas titulares de contratos com a Administração, Conforme possibilitará o Portal do Fornecedor.
3.1.6 Probidade Administrativa
Embora a Probidade Administrativa guarde uma grande relação com os procedimentos de Licitação, outro entendimento é atribuído ao referido princípio, segundo entendimento de Marcelo Figueiredo, este é espécie de sub-princípio de outro princípio conforme sua afirmação:
A probidade administrativa é corolário da moralidade administrativa. Corresponde ao dever do agente público de servir à coisa pública, à Administração, com honestidade, com boa-fé, exercendo suas funções de modo lícito, sem aproveitar-se do Estado, ou das facilidades do cargo. Assim, a probidade, como espécie
qualificada da moralidade administrativa, seria o aspecto pessoal-funcional da moralidade administrativa (FIGUEIREDO, 2009, P.46)
Dando prosseguimento ao seu entendimento, a probidade administrativa não se refere somente à moralidade administrativa, visto que seu conceito se mistura ao conceito de outros princípios a exemplo da impessoalidade. Todavia ressalta-se a importância de sua observação visto que seu entendimento, cuja interpretação é ampla pode ser aplicável a tudo que se refere, ou que pelo menos cuida do interesse público.
3.1.7 Vinculação ao Instrumento Convocatório
A Vinculação ao Instrumento Convocatório ou Contratual é o principal princípio da Licitação, juntamente com o julgamento objetivo das propostas. Sua aplicação consiste no impedimento de declinar sobre o que determina o edital no processo licitatório, a fim de que não haja prejuízos ou benefícios aos participantes, resguardando inclusive a equidade. José dos Santos Carvalho nos orienta com sua seguinte lição:
A vinculação ao instrumento convocatório é garantia do administrador e dos administrados. Significa que as regras traçadas para o procedimento devem ser fielmente observadas por todos. Se a regra fixada não é respeitada, o procedimento se torna inválido e suscetível de correção na via administrativa ou judicial. (CARVALHO, 2013, p. 246)
O edital é o conjunto de regras que busca resguardar os envolvidos no procedimento e atender o interesse público, sendo, desta forma, a vinculação do instrumento convocatório uma das regras essenciais para lisura de todo o certame.
3.1.8 Transparência Na Administração Pública
Na Administração Pública a transparência tem por objetivo legitimar suas ações, reduzindo a distância com os administrados. Muitos confundem transparência com publicidade, a publicidade é o ato de divulgar as ações realizadas pelo Estado, enquanto que transparência é o ato de disponibilizar dados em linguagem clara e acessível para que sejam publicados para toda a sociedade interessada.
A noção de publicidade da ação administrativa, neste aspecto, resulta em um dever de transparência, na exata medida em que estabelece como paradigma da ação administrativa sua exposição ao conhecimento público, para acesso de qualquer interessado, como condição, critério para sua legitimidade.
A Lei Complementar nº 101/2000 – LRF surgiu com o propósito de corrigir e equilibrar as contas públicas e ampliar a transparência nas contas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Essa Lei deu um passo decisivo na Estabilidade Fiscal, sendo observadas mudanças no cenário nacional, em relação à gestão de recursos públicos, objetivando corrigir os rumos da administração pública, limitando os gastos às receitas, realçando, assim, a transparência das ações do governo.
3.2 CONTRATAÇÕES E AQUISIÇÕES PÚBLICAS
Para uma Administração Publica mais competente, a fim de gerenciar melhor os bens, executar de forma mais clara os serviços e prestar melhor assistência à sociedade, é necessária uma articulação mais ampliada e coesa junto a particulares, não permitindo aos contratos serem realizados a livre escolha. Segundo o Acórdão 353/2014, do Tribunal de Contas da União:
30. O controle gerencial é uma importante ferramenta que visa levar a organização a atingir seus objetivos institucionais. Dentre as avaliações de um sistema de controle gerencial, pode-se destacar aquela relacionada ao controle das aquisições e dos serviços continuados, os quais permitem o planejamento da aquisição de bens e contratações de serviços de forma racional, para o melhor funcionamento da entidade.
Nesse sentido, surge a licitação como um procedimento que torne a Gestão pública mais transparente e em igualdade de condições para todos. Assim concordamos com Meirelles (2007, p. 25) quando diz "a administração Pública, por suas entidades estatais, autárquicas e empresariais, realiza obras e serviços, faz compras e aliena bens. Para essas atividades precisa contratar, mas seus contratos dependem, em geral, de um procedimento seletivo prévio, que é a licitação."
Nesse contexto e visando uma gestão transparente e isonômica, capaz de definir o que é mais vantajoso para a Administração no momento de adquirir e contratar bens/serviços é
que surge a obrigatoriedade de Licitar, não permitindo que essa contratação seja realizada a livre escolha.
A obrigatoriedade de licitar vem expressa na Constituição Federal, em seu artigo 37, inciso XXI, que diz:
ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Surgindo, para regulamentar esse artigo, a Lei 8.666/93, mais conhecida como a Lei de Licitações, estabelecendo normas de como licitar e contratar na Administração Pública, além, de estabelecer a quem se obrigam essas normas. DI Pietro (2017, p. 431), estabelece que:
Estão obrigados à licitação todos os órgão da Administração Pública direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas , as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. º parágrafo único).
Mesmo existindo a exigência expressa em Licitar, a Administração Pública tem a possibilidade, como dito nos arts. 24 e 25 da Lei 8.666/93, de fazer contratações diretas. Como explicado por Noronha (2017, p.24) “pode a Administração contratar diretamente nas hipóteses em que a licitação puder ser dispensada (artigo 24 da Lei nº 8.666/93) ou quando a licitação for inexigível pela inviabilidade de competição (artigo 25 da Lei nº 8.666/93).”
Figura 2 – Contratações públicas
Fonte: NORONHA, 2017, p. 23
Podemos definir licitação como um procedimento utilizado pela administração pública para, de forma isonômica e por meio de mecanismos que garantam sua lisura, delegar serviços públicos a particulares, ou adquirir bens para entes ou entidades. Para Noronha et al Justen Filho (2017, p. 27):
A licitação é um procedimento administrativo disciplinado por Lei e por um ato administrativo prévio, o edital, que determina critérios objetivos visando à seleção da proposta, dentre interessados que tenham atendido à convocação da administração pública, de contratação mais vantajosa e à promoção do desenvolvimento nacional sustentável, com observância do princípio da isonomia, conduzido por um órgão dotado de competência específica para tanto.
A licitação é um procedimento administrativo que visa à igualdade de condições entre seus concorrentes para melhor servir a administração pública. Neste sentido, Mello (2014, p. 534) conceitua licitação como um:
procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou serviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem público, segundo condições por ela estipuladas previamente, convoca interessados na apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em função de parâmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados.
Podemos dispor ainda, sobre o conceito de licitação, dos argumentos utilizados por Noronha (2017, p. 28) para conceituar o processo administrativo da licitação, no ordenamento brasileiro, como:
o processo administrativo que leva à indicação de quem vai celebrar contrato com a Administração. Visa, portanto, a selecionar quem vai contratar com a Administração, por oferecer proposta mais vantajosa ao interesse público e é um processo administrativo porque, além da sucessão de atos e fases, há sujeitos diversos – os licitantes – interessados no processo, que dele participam, perante a Administração, todos, inclusive esta, tendo direitos, deveres, ônus e sujeições
Uma das etapas licitatórias está prevista no art. 22 da Lei 8.666/93, e em seu texto constam as cinco modalidades de licitação, sendo elas: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Estas modalidades são indispensáveis e não cumulativas, em outras palavras, é absolutamente vedada a criação de novas modalidades, ou a combinação de mais de uma, dentre as já existentes, conforme parágrafo oitavo do mesmo artigo. Dito por Di Pietro (2017, p. 449) que:
a Lei nº 8.666/93 prevê cinco modalidades de licitação, no artigo 22: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão; nos cinco primeiros parágrafos contidos no dispositivo, define cada uma dessas modalidades; no §8º, veda a criação de outras modalidades de licitação ou da combinação das referidas neste artigo
Em que pese à vedação da criação de outras modalidades, foi criada por meio da medida provisória nº 2.026/2000 a modalidade Pregão, todavia sua aplicação está restrita à utilização pela união. Ademais a Lei 10.520/02 em que se converteu a partir da mesma medida provisória, ampliou a utilização para Estados, Distrito Federal e Municípios. No que preceitua Meirelles (2007, p. 103):
é sabido que, por conta da norma proibitiva do §8º do art. 22 da Lei 8.666, de 1993, o administrador não pode criar modalidade nova de licitação, mas o legislador federal pode. E foi no exercício da competência para legislar sobre norma geral de licitação que editou a Medida Provisória 2.026, de 2000, depois convertida na Lei 10.520, de 2002. Esta lei, válida para União, Estados, Distrito Federal e Municípios, estabelece normas gerais de licitação na modalidade pregão, admitindo-se a edição de normas suplementares nas diversas esferas, desde que não contrariem o quanto lá disposto
As universidades federais fazem parte da administração indireta, se caracterizando como Autarquias Federais. Segundo Mello (p.161, 2009), Autarquias Federais se constituem em:
Centros subjetivados de direitos e obrigações distintos do Estado, seus assuntos são assuntos próprios; seus negócios, negócios próprios; seus recursos, não importa se oriundos de trespasse estatal ou hauridos como produto da atividade que lhes seja afeta, configuram recursos e patrimônio próprios, de tal sorte que desfrutam de “autonomia” financeira, tanto como administrativa; ou seja, suas gestões administrativa e financeira necessariamente são de suas próprias alçadas – logo, descentralizadas.
Conforme citado por Medeiros (p. 45, 2014), “a UFRN, assim como as demais autarquias federais existentes no Brasil, é uma pessoa jurídica de direito público com autonomia administrativa, o que implica em atuar de maneira específica, embora seguindo diretrizes federais”.
Como expresso no Estatuto da Universidade Federal do Rio Grande do Norte aprovado pela resolução nº 013/2018 - CONSUNI, a UFRN, foi criada pela Lei Estadual nº 2.307/58 e federalizada pela Lei 3.849/60, tendo sido reestruturada pelo Decreto nº 62.091/68 e modificado pelo Decreto nº 74.211/74. Sendo uma instituição universitária de caráter público vinculada ao Ministério da Educação, estando situada em Natal capital do Rio Grande do Norte.
De acordo com o Estatuto hora citado a UFRN está estruturada administrativamente da seguinte maneira: I. Conselhos Superiores; II. Reitoria; III. Centros Acadêmicos; IV. Unidades Acadêmicas Especializadas; V. Departamentos Acadêmicos; VI. Unidades Suplementares; VII. Núcleos de Estudos Interdisciplinares; VIII. Comissões Permanentes.
3.2.2 Aquisição de bens e contratação de serviços no âmbito da UFRN
Toda e qualquer organização independente se pública ou privada, tem no setor de compras e contratações papel estratégico para o bom andamento da instituição. Como bem dito por Noronha (2017, p. 26):
Para a consecução das atividades administrativas da Universidade, são imprescindíveis as aquisições e contratações de serviços, uma vez que a Universidade não é capaz de produzir todos os insumos e recursos de que necessita, nem executar todos os serviços de que precisa, através de seus próprios colaboradores.
Seguindo as diretrizes das legislações federais, Lei 8.666/93 e Instruções Normativas do ministério do planejamento, a UFRN compõe a sua estrutura administrativa do setor de compras a partir do que foi aprovado na Resolução 20/2015 – CONSUNI.
O Setor de compras da UFRN está inserido na Pró-reitoria de Administração que como citado no anexo da Resolução 20/2015 – CONSUNI, art. 93. “A Pró-Reitoria de Administração, diretamente subordinada à Reitoria, é o órgão responsável pela supervisão e coordenação das áreas de contabilidade, finanças, material, patrimônio, segurança, transportes e serviços gerais da UFRN”. Sendo de responsabilidade do DMP, segundo art. 106 da mesma resolução, as seguintes atribuições:
Art. 106. A Diretoria de Material e Patrimônio tem a finalidade de planejar, coordenar e executar as compras institucionais de âmbito nacional e internacional, realizar o controle patrimonial dos bens móveis e imóveis e a gerência física e contábil dos almoxarifados de suprimentos de bens de consumo e de manutenção de obras.
Na UFRN a aquisição de bens e a solicitação de serviços são realizadas por meio eletrônico, através do Sistema Integrado de Patrimônio, Administração e Contratos – SIPAC, no qual as unidades orçamentárias requisitam bens e serviços por meio desse sistema e os setores de compras e orçamentários encaminham esses pedidos aos fornecedores, para posterior entrega as unidades solicitantes.
No caso da presente pesquisa é tratado mais especificamente da fase do pós-compras e/ou pós prestação de serviços, na Resolução 20/2015 – CONSUNI, trata como atribuição do pós-compra em seu art. 112, vejamos:
Art. 112 Ao Setor de Pós-Compra compete a coordenação do acompanhamento das compras efetivadas no que se refere à elaboração de processos para pagamento, ao controle e acompanhamento dos empenhos junto aos fornecedores dos bens e serviços contratados e das respectivas notificações para fins de apuração de inadimplências e o gerenciamento das atas de registro de preços.
Ao Setor de pós-compras cabe informar a empresa da solicitação existente, estabelecer o prazo da entrega do produto ou serviço solicitado, fazer o acompanhamento desse processo, no caso se o prazo não for cumprido cabe ao setor de pós-compras notificar a empresa e persistindo o não atendimento da solicitação deverá o setor abrir processo para possível penalização à empresa. Além de receber o que foi solicitado e encaminhar aos solicitantes. Por fim atestar e visar às notas fiscais e posteriormente proceder com o pagamento ao fornecedor.
3.2.3 Avaliação dos Fornecedores
A administração pública vem buscando cada vez mais um controle eficiente e transparente sobre seus processos internos, mais especificamente em seus setores de compras, a cada dia mais ferramentas são criadas para da transparência aos atos da administração.
Com vistas a aprimorar esse processo de compras e como sugestão de boas práticas para esse aprimoramento e através de pesquisa realizada por meio de vários acórdãos do TCU, foi possível observar que nas análises de auditoria realizadas, foi citado que órgãos seguem ou devem seguir a inclusão de avaliação de fornecedores de licitações e contratações da administração pública.
A Instrução Normativa 05/2017 do ministério do planejamento em seu Capítulo V trata da Gestão de Contratos, mais especificamente da Gestão e fiscalização da execução dos contratos, e no que se refere a avaliação dos fornecedores, por parte dos usuários, o art. 40, inciso V, diz que:
Fiscalização pelo Público Usuário: é o acompanhamento da execução contratual por pesquisa de satisfação junto ao usuário, com o objetivo de aferir os resultados da prestação dos serviços, os recursos materiais e os procedimentos utilizados pela contratada, quando for o caso, ou outro fator determinante para a avaliação dos aspectos qualitativos do objeto.
Destacam-se, ainda, segundo o Acórdão 803/2016, do Tribunal de Contas da União, em relação às avaliações aos fornecedores, as seguintes indicações:
158. A documentação das ocorrências contratuais por meio de Históricos de Gerenciamento confere transparência à atuação dos atores envolvidos no gerenciamento contratual e garante que o conhecimento e as informações envolvidas permaneçam à disposição do órgão a fim de subsidiar o planejamento e o gerenciamento de contratações futuras.
159. Alinhado a tal entendimento, o Cobit 5, APO10.01 – identificar e avaliar relacionamento com fornecedores e contratos (tradução livre), preceitua como boa prática de gestão ‘Identificar fornecedores e contratos associados e categorizá-los por tipo, significância e criticidade. Estabelecer critérios de avaliação de fornecedores e contratos, bem como avaliar o portfólio geral de fornecedores e contratos existentes e alternativos’ (tradução livre).
160. Assim, a utilização de Históricos de Gerenciamento se coadunaria com a prática de avaliar os fornecedores e contratos
É imprescindível para o bom andamento do setor de compras de uma instituição, contar com fornecedores que dispunham de produtos de qualidade, entregues conforme o previsto e que possam cumprir o que foi acordado em contrato. Sabe-se que nem sempre os
fornecedores cumprem o que prometeram seja por indisponibilidade de produtos, seja pela qualidade do mesmo, prejudicando dessa forma o bom andamento das instituições.
Nesse sentido, a Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) de Minas Gerais, disponibilizou uma nova metodologia de avaliação de desempenho de fornecedores, através do Portal de Compras de MG, essa nova metodologia de Avaliação de Desempenho de Fornecedores, operacionalizada no Portal de Compras MG, a mesma trata essa avaliação com os seguintes quesitos:
A aplicação da nova metodologia irá gerar indicadores para os fornecedores do Estado, conforme seu desempenho em cada entrega realizada. Os critérios avaliados se referem a obrigações já previstas nos instrumentos de contratação como: o prazo, a quantidade, a qualidade e a documentação regular dos materiais entregues.
Com o registro das informações a cada entrega, será possível acompanhar o desempenho dos fornecedores em todas as contratações realizadas nos diversos órgãos e entidades do Governo de Minas.
As informações geradas permitirão que sejam evidenciados os principais gargalos do processo para que sejam desenvolvidas soluções e aprimorada a relação entre os compradores e fornecedores do Governo de Minas.
Com base nas notas de cada fornecedor, os órgãos e entidades do Governo de Minas poderão tomar as seguintes ações: emissão de atestados de capacidade técnica para os fornecedores com bom desempenho; a necessidade de realização de reuniões, análise de causas e motivos do resultado e subsídio para elaboração de plano de ação para os fornecedores com desempenho mediano e para aqueles que possuam resultado ruim, além das ações propostas aos fornecedores com resultado mediano, bem como a análise da possibilidade de abertura de processos administrativos punitivos.
Com base nas pesquisas realizadas foi possível observar a importância da avaliação do fornecedor, tendo em vista que com essa avaliação será possível contratar empresas com boa reputação, ao mesmo tempo em que as empresas tenderão a cumprir seus contratos da forma mais eficiente possível para não sofrem penalizações ou mesmo ficarem impedidas de licitar. No caso dessa pesquisa, a intenção dessa avaliação é somente fornecer um feedback para as unidades solicitantes e mesmo para as empresas puderem avaliar se estão cumprindo de forma satisfatória o que se comprometerem a fazer, previamente, em contrato. Sem qualquer respaldo legal para penalizações.
4 ANÁLISE DOS DADOS
Nesse capítulo serão apresentados e analisados os resultados da pesquisa de campo voltada para as unidades orçamentárias requisitantes de bens serviços da UFRN, com intuito
