AULA DE
DIREITO ADMINISTRATIVO I
Profª Lúcia Luz Meyer
revisto e atualizado em 02.2010
PONTO 03 –
DIREITO
ADMINISTRATIVO
Roteiro de Aula (07 fls)
SUMÁRIO: 3.1. Conceito. 3.2. Objeto. 3.3. Características. Conteúdo do regime jurídico administrativo. 3.4. Alguns princípios peculiares.
A originalidade do Direito Administrativo é que ele resulta de uma construção doutrinária – a só interpretação do princípio da separação dos poderes do Estado, tal como foi proclamado entre os ideais
da Revolução de 1789. Vedado ao Judiciário conhecer dos atos do Executivo, ficou a este instituir seus próprios juízes, pela atuação dos quais se formou todo um corpo de normas e preceitos específicos, a que
se chamou ‘uma ciência da ação e da competência da Administração Pública’ (LAFERRIÈRE). (LAFAYETTE PONDÉ - Estudos de Direito Administrativo,
Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 11)
3.1. CONCEITO:
Como já visto no ponto anterior (Ponto 02 – Evolução histórica), o Direito Administrativo surgiu, como displina autônoma após as Revoluções Sociais do século XVIII, mais precisamente, após a Revolução Francesa (1789). Alguns chegam a falar que seu termo inicial foi a Lei de 28 pluvioso do Ano VIII (1800). Até então, pode-se falar em normas administrativas, mas não de um ramo próprio do Direito; tais normas administrativas antes vigentes, além de esparsas, enquadravam-se no Jus civile. Assim, foi na Europa continental, mais precisamente fruto de idéias francesas, que surge o Direito Administrativo. Seu conceito, entretanto, varia de acordo com
escolas e critérios doutrinários.
C
ritérios para conceituar o Direito Administrativo :
a) do serviço público – o critério do serviço público teve origem na França (Escola do Serviço Público), com LEÓN DUGUIT, GASTÓN JÈZE e BONNARD; tal conceito - de que o Direito Administrativo tem por objeto o serviço público -, para uns ultrapassa seu objeto e, para outros, deixa de lado matérias pertinentes a esse ramo do Direito;
b) do Poder Executivo – este critério considera que definir o Direito Administrativo tendo por noção o Poder Executivo é insuficiente, pois o Poder
Legislativo e o Poder Judiciário, atipicamente, também exercem a função administrativa e se sujeitam, então, às regras de Direito Administrativo; ademais, as
funções de governo, do próprio Poder Executivo, não são objeto do Direito
Administrativo e sim do Direito Constitucional;
c) das relações jurídicas – este é um critério considerado por muitos como insuficiente, uma vez que outros ramos do direito também tem por objeto as
relações jurídicas;
d) teleológico – pelo critério teleológico considera-se o Direito Administrativo como o sistema de princípios jurídicos que regula as atividades do Estado para o cumprimento de seus fins de utilidade pública – é defendido, dentre outros, por
ORLANDO e OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO;
e) negativo ou residual - igual ao teleológico, o critério negativo ou residual considera que o Direito Administrativo abarca todas as atividades do Estado, excluindo a atividade legislativa, ou a judicial, ou ambas;
f) da Administração Pública – defendido por ZANONINNI, LAUBADÈRE,
OTTO MAYER, RUY CIRNE LIMA, HELY LOPES MEIRELLES, etc. Tal critério considera que “o Direito Administrativo é conjunto de princípios que regem a Administração Pública”.
Vejamos alguns conceitos de Direito Administrativo emitidos por diversos doutrinadores : Para DUCROCQ (ESCOLA FRANCESA) o Direito Administrativo é o “estudo do sistema de leis que regem a Administração Pública”. Crítica: passaria o Direito Administrativo a ser um catalogador da legislação administrativa?
MEUCCI, ZANOBINI (ESCOLA ITALIANA) conceitua o Direito Administrativo como o “estudo dos atos do Poder Executivo”. Crítica: exclui atos administrativos praticados pelos Poderes Legislativo e Judiciário.
BERTHÉLEMY entende que o Direito Administrativo “cuida de todos os atos públicos que secundam a execução das leis, excluídos os da Justiça”.
Segundo LAFERRIÈRE, cuida o Direito Administrativo da “ordenação dos serviços públicos e da regulamentação das relações entre a Administração e os administrados”.
GASTÓN JÈZE resume o Direito Administrativo como o “conjunto de regras relativas aos serviços públicos”. Funda, junto a DUGUIT, a Escola do Serviço Público.
ANDRÉ DE LAUBADÈRE conceitua o Direito Administrativo como “o ramo de Direito Público Interno que regula a organização e atividade da administração, isto é, o conjunto de autoridades, agentes e organismos, encarregados, sob o impulso do poder político, de assegurar as múltiplas intervenções do Estado Moderno”.
MÁRIO MASAGÃO entende que o Direito Administrativo é o “conjunto dos princípios que regulam a atividade não contenciosa do Estado, e a constituição dos órgãos e meio de sua
atuação em geral”.
O Direito Administrativo, segundo JOSÉ MATOS DE VASCONCELOS, é o “sistema de princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado, salvo as partes civil e penal, nele compreendida a constituição dos órgãos de sua atividade.
Para RUI CIRNE LIMA o Direito Administrativo é o
Ramo do Direito Positivo que especifica e privativamente rege a administração pública como forma de atividade; define as pessoas administrativas e a organização e os agentes do Poder Executivo das politicamente constituídas e lhes regula, enfim, os seus direitos e obrigações, em suas relações, umas com as outras e com os particulares, por ocasião do desempenho daquela atividade.
THEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI (Tratado de direito administrativo, São Paulo-Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1956), na mesma linha, conceitua o Direito Administrativo como o:
Ramo do Direito Público que regula a estrutura e o funcionamento da administração pública bem como os organismos criados para executar os serviços públicos; regula, também, as relações entre a administração e terceiros quando vinculados às finalidades próprias do serviço público.
JOSÉ CRETELLA JÚNIOR define-o como o “ramo do Direito Público Interno que regula a atividade jurídica não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação, em geral.”
No ensinamento de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (Manual de Direito Administrativo, 17ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 07),
Muitos são os conceitos encontrados nos autores modernos de Direito Administrativo. Alguns levam em conta apenas as atividades administrativas em si mesmas, outros preferem dar relevo aos fins desejados pelo Estado. Em nosso entender, porém, o Direito Administrativo, com a evolução que o vem impulsionando contemporaneamente, há de focar-se em dois tipos fundamentais de relações jurídicas: uma, de caráter interno, que existe entre as pessoas administrativas e os órgãos que as compõem; outra, de caráter externo, que se forma entre o Estado e a coletividade em geral.
Desse modo, sem abdicar dos conceitos dos estudiosos, parece-nos se possa conceituar o Direito Administrativo como sendo o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse
público, regem as relações jurídicas entre pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir.
Para MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (Direito Administrativo, 22ª ed, São Paulo: Atlas, 2009, p. 47 – grifos originais):
Partindo para um conceito descritivo, que abrange a Administração Pública em sentido objetivo e subjetivo, definimos o Direito Administrativo como o ramo do direito público que tem por objeto
os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.
HELY LOPES MEIRELLES (Direito Administrativo Brasileiro, 29ª ed, São Paulo: Malheiros, 01-2004, p. 40) diz que:
O conceito de Direito Administrativo, para nós, sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Vale dizer, de acordo com o supra citado conceito, o Direito Administrativo é o:
- ‘conjunto harmônico de princípios jurídicos’ – sistematização de normas doutrinárias do direito;
- ‘que regem os órgãos, os agentes’: ordena a estrutura e o pessoal do serviço público;
- ‘e as atividades públicas’: seriação de atos da Administração Pública;
- ‘tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo
Estado’: caracterização e delimitação do objeto do Direito Administrativo.
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (Curso de Direito Administrativo, 20ª ed, São Paulo: Malheiros, 02-2006, p. 43) aduz que:
Só se pode, portanto, falar em Direito Administrativo no pressuposto de que existam princípios que lhe são peculiares e que guardem entre si uma relação lógica de coerência e unidade compondo um sistema ou regime: o regime jurídico-administrativo.
Para MARÇAL JUSTEN FILHO (Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 2005, p. 1),
O direito administrativo é o conjunto das normas jurídicas de direito público que disciplinam as atividades administrativas necessárias à realização dos direitos fundamentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais e não estatais encarregadas de seu desempenho.
ODETE MEDAUAR (Direito Administrativo Moderno, 11ª ed, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 30) resume dizendo que,
Em essência, o direito administrativo é o conjunto de normas e princípios que regem a atuação da Administração Pública. Inclui-se entre os ramos do direito público, por tratar primordialmente da organização, meios de ação, formas e relações jurídicas da Administração Pública, um dos campos da atividade estatal.
O direito administrativo pode ser visualizado do ponto de vista científico como um setor de estudo no âmbito do direito, dotado de objeto e princípios próprios. Ou pode ser considerado sob o ângulo de complexo normativo destinado a reger o funcionamento de uma das partes do organismo estatal.
Por interessante, vale aqui pontuar que, enquanto o Direito Administrativo estuda o aspecto dinâmico, funcional, do Estado, o Direito Constitucional ocupa-se de seu aspecto estático, estrutural.
Recomendamos, finalmente, pesquisar LAFAYETTE PONDÉ, em Estudos de Direito Administrativo, Belo Horizonte: Ed. Del Rey, 1995, pp. 79-80, 82 e 85-86 .
3.2. OBJETO:
O objeto do Direito Administrativo varia no tempo e no espaço, sob vários critérios. Mas não há dúvidas de que se trata de uma disciplina de Direito Público Interno.
O sistema europeu continental adota maior amplitude, enquanto no sistema anglo
americano grande parte das relações jurídico-administrativas são regidas pelo Direito comum - a common law.
a) critério da ESCOLA LEGALISTA / EXEGÉTICA: o Direito Administrativo é sinônimo de Direito positivo, seu objeto é apenas a interpretação das leis
administrativas e atos complementares. Crítica: o Direito Administrativo não se
esgota nas leis e regulamentos, compreendendo conceitos e princípios, doutrina e jurisprudência;
b) critério do DIREITO ADMINISTRATIVO E CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO: ampliou-se o objeto envolvendo a Ciência da Administração (matéria de política administrativa e não jurídica). Com o tempo, o Direito Administrativo ficou com a atividade jurídica e a Ciência da Administração com a atividade social;
c) critério TÉCNICO-CIENTÍFICO: para juristas alemães (como OTTO MAYER, CARL F. GEBER, G. MEYER) o objeto do Direito Administrativo foi reduzido a matérias de natureza jurídica; há uma construção doutrinária sistemática e científica, adotando-se uma preocupação em definir institutos específicos e princípios informativos.
3.3. CARACTERÍSTICAS. CONTEÚDO DO REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO:
Quanto ao regime jurídico administrativo, trata-se o Direito Administrativo de um ramo do Direito Público. Observe-se que o que vai caracterizar uma atividade como pública ou privada não é ser mais ou menos relevante para a coletividade, mas o regime jurídico que lhe houver sido atribuído pelo sistema normativo.
Entende-se que o Estado pode submeter-se tanto ao regime jurídico de direito público quanto, atipicamente, ao regime jurídico de direito privado; de fato, em regra, submete-se ao regime de direito público - às normas de direito público. Pois bem, o regime
jurídico-administrativo significa o regime jurídico de Direito Administrativo, que é - o Direito
Administrativo - um ramo do Direito Público. Logo, o regime jurídico-administrativo é um
regime de direito público, em que o Estado, no exercício da função administrativa (a
Administração Pública, portanto), coloca-se em posição privilegiada nessa relação, utilizando-se de perrogativas ou privilégios e sofrendo certas sujeições ou restrições a fins e princípios, inexistentes no direito privado, com vistas a melhor atender ao interesse da coletividade.
Essas prerrogativas e privilégios, próprias do regime jurídico-administrativo, caracterizam, no dizer de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2009:61 – grifo original), uma bipolaridade no Direito Administrativo, com a liberdade do indivíduo e a autoridade da Administração Pública, além das restrições e prerrogativas, aduzindo ainda que:
Para assegurar-se a liberdade, sujeita-se a Administração Pública à observância da lei; é a aplicação, ao direito público, do princípio da legalidade. Para assegurar-se à autoridade da Administração Pública, necessária à consecução de seus fins, são-lhe outorgados prerrogativas e privilégios que lhe permitem assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular.
Isso significa que a Administração Pública possui prerrogativas e privilégios, desconhecidos na esfera do direito privado, tais como a auto-executoriedade, a autotutela, o poder de expropriar, o de requisitar bens e serviços, o de ocupar temporariamente o imóvel alheio, o de instituir servidão, o de
aplicar sanções administrativas, o de alterar e rescindir unilateralmente os contratos, o de impor medidas de polícia. Goza, ainda, de determinados privilégios como a imunidade tributária, prazos dilatados em juízo, juízo privativo, processo especial de execução, presunção de veracidade de seus atos.
Finalmente, vale lembrar que o Direito Administrativo brasileiro não é codificado, no sentido clássico de lei única. Compõe-se de leis esparsas, estatutos, diversos códigos, como a Lei de Licitação e Contrato Administrativo, a Lei da Parceria Público-privada, o Código das Águas, o Código de Trânsito, o Código Florestal, o Código de Contabilidade, o Código de Mineração, o Código da Aeronáutica, etc. Assim, ele reproduz características do Direito Público, acrescidas de peculiaridades próprias.
Mais uma vez remetemos à leitura da obra, já citada, de LAFAYETTE PONDÉ, 1995:18-19.
3.4. ALGUNS PRINCÍPIOS PECULIARES:
A Administração Pública submete-se a inúmeros princípios, os quais condicionam suas atividades. Este assunto (princípios) será estudado especificamente no Ponto 05 do Programa. Aqui, daremos apenas uma introdução ao tema.
Segundo CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (02-2006:43):
Diz-se que há uma disciplina jurídica autônoma quando corresponde a um conjunto sistematizado de princípios e regras que lhe dão identidade, diferenciando-a das demais ramificações do Direito. Só se pode, portanto, falar em Direito Administrativo, no pressuposto de que existam princípios que lhe são peculiares e que guardem entre si uma relação lógica de coerência e unidade compondo um sistema ou regime: o regime jurídico-administrativo.
Pode-se citar como princípios peculiares do Direito Administrativo (os quais veremos em Ponto específico do Programa), dentre outros:
a) supremacia do interesse público (da coletividade) sobre o interesse particular :
justifica os privilégios e prerrogativas de que goza a Administração Pública;
b) posição privilegiada: verticalidade das relações entre a Administração e os
particulares: autoridade; comando; desigualdade jurídica entre Administração e
administrados; poder discricionário; presunção de legitimidade dos atos jurídicos (cabe ao particular provar em contrário);
c) direitos e deveres da situação jurídica resultante de ato jurídico administrativo são regulados por ato unilateral do Estado e não pela vontade das partes;
d) indisponibilidade, pela Administração Pública, dos bens e interesses públicos :
ordem legal; os interesses (incluindo bens) públicos, sendo inapropriáveis (são próprios da coletividade), são também indisponíveis;
e) outros princípios : da legalidade, da finalidade, da razoabilidade, da
obrigatoriedade de desempenho de atividade pública e continuidade do serviço público, controle administrativo ou tutela, isonomia dos administrados face à Administração, da publicidade, da inalienabilidade dos direitos de interesse público, do controle jurisdicional dos atos administrativos, da hierarquia, etc.
Ainda, como característica do sistema administrativo brasileiro, temos a jurisdição única, pois não existe no Brasil um contencioso administrativo. Tivemos uma experiência na Constituição de 1824, praticamente como “letra morta”.
Observar os temas 'DIREITO PÚBLICO versus DIREITO PRIVADO' – LAFAYETTE PONDÉ – 1995:117-118; 'DIREITO ADMINISTRATIVO versus DIREITO CIVIL' –
LAFAYETTE PONDÉ – 1995:105, 114 e 115.
Vale pesquisar, ainda, sobre princípios, dentre outros autores, GUSTAVO BINENBOJM -
“Uma Teoria do Direito Administrativo - Direitos Fundamentais, Democracia e Constitucionalização”, Rio de Janeiro: Renovar, 2006, bem como DANIEL SARMENTO e outros - “Interesses Públicos versus Interesses Privados”, Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2007. Mas, repita-se, o assunto 'Princípios' será estudado em Ponto específico do Programa.
• DOUTRINA CITADA:
• CARVALHO FILHO, José dos Santos - Manual de Direito Administrativo, 17ª ed., Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2007.
• DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella - Direito Administrativo Brasileiro, 22ª ed, São Paulo: Atlas,
2009.
• JUSTEN FILHO, Marçal - Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 2005.
• MEDAUAR, Odete - Direito Administrativo Moderno, 11ª ed, revista e atualizada, São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2007.
• MEIRELLES, Hely Lopes - Direito Administrativo Brasileiro, 29ª ed, São Paulo: Malheiros,
01-2004.
• MELLO, Celso Antônio Bandeira de – Curso de Direito Administrativo, 20ª ed, revista e
atualizada, São Paulo: Malheiros, 02-2006.
• PONDÉ, Lafayette - Estudos de Direito Administrativo, Belo Horizonte: Del Rey, 1995.
• TEXTOS RECOMENDADOS COMO LEITURA COMPLEMENTAR:
• DALLARI, Adilson Abreu – Os poderes administrativos e as relações
jurídico-administrativas. < http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_141/r141-06.pdf > -
TEXTO 0283.
• DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella - 500 anos de Direito Administrativo Brasileiro,
(disponível em: Revista Eletrônica de Direito do Estado, n° 5 – 2006 ) - TEXTO Nº 0240. • MODESTO, Paulo - Notas de Introdução ao Direito Administrativo – Revista Eletrônica de
Direito do Estado – n. 9 – 2007 – www.direitodoestado.com - TEXTO Nº 0241.
Osnabrück (DE), revisto e atualizado em 19 de fevereiro de 2010 Profª LUCIA LUZ MEYER
meyer.lucia@gmail.com
