UNIVERSIDADE METODISTA DE SÃO PAULO
FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO E ECONOMIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
JAIR DE CASTRO ARAÚJO
DESEMPENHO DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL (OS) NO
GERENCIAMENTO DE ORGANISMOS PÚBLICOS: ESTUDO
DESCRITIVO-EXPLORATÓRIO DO CENTRO NACIONAL DE
PESQUISA EM ENERGIA E MATERIAIS - CNPEM
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
SÃO BERNARDO DO CAMPO
2010
2
JAIR DE CASTRO ARAÚJO
DESEMPENHO DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL (OS) NO
GERENCIAMENTO DE ORGANISMOS PÚBLICOS: ESTUDO
DESCRITIVO-EXPLORATÓRIO DO CENTRO NACIONAL DE
PESQUISA EM ENERGIA E MATERIAIS - CNPEM
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração, da Universidade Metodista de São Paulo, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre.
Área de Concentração: Gestão de Pessoas e
Organizações
Orientação: Professor Dr. Luiz Roberto Alves
SÃO BERNARDO DO CAMPO
2010
3
Ficha Catalográfica
ARAÚJO, Jair de Castro – Nascimento 1954 [email protected] – 19.3512-1061
DESEMPENHO DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL (OS) NO GERENCIAMENTO DE ORGANISMOS PÚBLICOS: ESTUDO DESCRITIVO-EXPLORATÓRIO DO CENTRO
NACIONAL DE PESQUISA EM ENERGIA E MATERIAIS - CNPEM
São Bernardo do Campo: Universidade Metodista de São Paulo. 166 páginas
Dissertação de Mestrado - Universidade Metodista de São Paulo, Administração, 2010. Palavras-chave: Ciclo de Vida; Competência; Desempenho; Gestão; Legalidade; Legitimidade e Organização Social.
JAIR DE CASTRO ARAÚJO
DESEMPENHO DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL (OS) NO
GERENCIAMENTO DE ORGANISMOS PÚBLICOS: ESTUDO
DESCRITIVO-EXPLORATÓRIO DO CENTRO NACIONAL DE
PESQUISA EM ENERGIA E MATERIAIS - CNPEM
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração, da Universidade Metodista de São Paulo, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre.
Área de Concentração: Gestão de Pessoas e
Organizações
Data da aprovação: 23 de março de 2010
BANCA EXAMINADORA:
Prof. Dr. Luiz Roberto Alves Orientador
Universidade Metodista - UMESP
Profa. Dra. Maria do Carmo F. Martins Examinador Interno
Universidade Metodista - UMESP
Prof. Dr. Jefferson Bettini Examinador Externo
Membro do Conselho de Administração – CNPEM.
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao Mestre dos Mestres, o Senhor Jesus Cristo, o meu principal Instrutor, Arquiteto do Universo, do qual João, um dos seus alunos, registrou: “todas as coisas foram feitas por intermédio d’Ele e sem Ele nada do que foi feito se fez”. Ao Mestre maior toda a glória pela inteligência e capacidade para a realização deste trabalho.
Agradeço a minha família – Julia, Reilane, Giovana, Isabela, Elisua e Eloíse – pelo sacrifício e o abrir mão da minha presença durante os dois anos de dedicação para confecção deste trabalho.
Agradeço aos doutores da Universidade Metodista que me ensinaram através das disciplinas. Homens e Mulheres preparados por Deus para a execução de tão importante tarefa de transmitir o conhecimento.
Agradeço à da Banca Examinadora, Dra. Maria do Carmo Fernandes Martins e Dr. Jefferson Bettini, pela pronta e gentil aceitação do convite, sem medir esforços. Agradeço, ainda, sugestões dadas para o êxito deste trabalho.
Agradeço, em especial, ao meu orientador Dr. Luiz Roberto Alves, reconhecendo a sua capacidade e experiência, destacando-o como um dos mais importantes pesquisadores da Universidade Metodista. Sem ele eu jamais finalizaria esta tarefa.
6
“(...) E para que me credencie a defender a minha verdade, começo por manifestar a humildade de saber que existem outras verdades e que elas são tão sustentáveis quanto as minhas e que a única razão pela qual um homem, um democrata passa a ter o direito de defender a sua verdade é exatamente o respeito que ele manifesta pela alheia”.
7 RESUMO
Este trabalho discutiu o desempenho do Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais – CNPEM, que deu início às suas atividades como Associação Brasileira de Tecnologia de Luz Síncrotron - ABTLuS, Organização Social (OS), entidade da sociedade civil, sem fins lucrativos, disciplinada pela Lei 9.637 de 15 de maio de 1998, para gerir organismos públicos mediante a assinatura de contrato de gestão baseado em metas a serem cumpridas. O modelo nasceu concomitantemente com a criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE, na gestão do ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso - FHC, tendo como princípio básico a prestação de serviços sociais, nas áreas de cultura, educação, pesquisa científica, proteção e preservação do meio ambiente e saúde, na expectativa de que ele pudesse prestar melhores serviços do que as empresas estatais e as entidades da administração direta. Hoje, dez anos se passaram e o CNPEM continua prestando serviços na área de pesquisa científica ao CNPq e ao MCT, apesar de não haver apoio para a criação de novas OS na esfera do governo federal, o que indicou ameaças ao seu ciclo de vida. A pesquisa desenvolveu-se através de estudo descritivo-exploratório, interpretando dados por intermédio do processo de hermenêutica para interpretação de dados retirados dos documentos institucionais, com conclusão favorável à continuidade do modelo, tendo em vista que a pesquisa demonstra que ele é legal, legítimo e competente no cumprimento das metas e missão, bem como está em plena forma física, sem ameaças ao seu ciclo de vida, demonstrando que tem muito a oferecer para a ciência brasileira e, como não poderia deixar de ser, a milhares de usuários espalhados pelo Brasil e o mundo.
Palavras Chave: Ciclo de vida, competência, desempenho, legalidade,
8 ABSTRACT
This work discussed the performance of the National Center for Research in Energy and Materials – CNPEM, which initiated its activities as the Brazilian Association for Synchrotron Light Technology – ABTLuS, a Social Organization (OS), a non-profit entity of the civil society, disciplined by Law 9.637, date May 15, 1998, to manage public organisms through the signing of a management contract based on goals to be fulfilled. The model was created at the same time as the creation of the Ministry of Administration and State Reform – MARE, during the administration of Minister Luiz Carlos Bresser Pereira, in the government of Fernando Henrique Cardoso – FHC, having as it basic principle the rendering of social services in the areas of culture, education, scientific research, protection and preservation of the environment and health, with the expectation that it could render better services than the state-owned enterprises and the entities of direct administration. Today, ten years have passed, and the National Center for Research in Energy and Materials - CNPEM continues to render services in the area of scientific research for the National Counsel for Research and Development – CNPq, and for the Ministry of Science and Technology - MCT, although there is no support for the creation of new OSs in the sphere of the federal government, which indicated threats to its life cycle. The research was developed through a descriptive-exploratory study, interpreting data by means of the process of hermeneutics of institutional documents, with a favorable conclusion for the continuity of the model, having in view that the research demonstrates that it is legal, legitimate and competent in the fulfillment of its goals and mission, as well as in full physical form, without threats to it life cycle, demonstrating that it has a great deal to offer Brazilian science and, evidently, to thousands of users spread over Brazil and the world.
Keywords: Life Cycle, competence, performance, legality, legitimacy, Social
9 LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Representação do Conselho de Administração 55 Gráfico 2 - Representação do Comitê Internacional 62 Gráfico 3 - Indicadores Gerais Fontes de Luz Síncrotron 87 Gráfico 4 - Satisfação dos Usuários da Linha XAFS1 88 Gráfico 5 - Satisfação dos Usuários da Linha D06A: DXAS 91 Gráfico 6 - Satisfação dos Usuários da Linha XRF 93 Gráfico 7 - Satisfação dos Usuários da Linha SXS 94 Gráfico 8 - Satisfação dos Usuários da Linha TGM 95 Gráfico 9 - Satisfação dos Usuários da Linha SGM 97 Gráfico 10 - Satisfação dos Usuários da Linha D03B: MX1 99 Gráfico 11 - Satisfação dos Usuários da Linha D12A: XRD1 101 Gráfico 12 - Satisfação dos Usuários da Linha XRD2 102 Gráfico 13 - Satisfação dos Usuários da Linha XPD 103 Gráfico 14 - Satisfação dos Usuários da Linha D02A: SAXS2 105 Gráfico 15 – Evolução do Índice de Satisfação dos Usuários 107
10 LISTA DE FIGURAS
11
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Descrição do Modo de Visar 26
Quadro 2 - Relação dos Membros do Conselho de Administração 55 Quadro 3 - Relação dos Membros do Comitê Internacional 62
Quadro 4 - Painel dos Votos dos Ministros 73
Quadro 5 – Macro-objetivo: Indicadores 1 a 11 82
Quadro 6 - Macro-objetivo: Indicadores 12 a 16 83
Quadro 7 - Macro-objetivo: Indicadores 17 a 24 84
Quadro 8 – Forma de Poder x Interesses Relacionados 112 Quadro 9 - Fase e Características do Ciclo de Vida: Gestação 120 Quadro 10 - Fase e Características do Ciclo de Vida: Infância 121 Quadro 11 - Fase e Características do Ciclo de Vida: Adolescência 124 Quadro 12 - Fase e Características do Ciclo de Vida: Plenitude 126
12 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABTLuS Associação Brasileira de Tecnologia de Luz Síncrotron
ADI 1923-5 Ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei 9.637/98, impetrada
pelo PT e PDT
APS Associação das Pioneiras Sociais
CAA Comissão de Acompanhamento e Avaliação do Contrato de Gestão
LNBio Laboratório Nacional de Biociências
CI Comitê Internacional
CLAD Centro Latino Americano de Administração para o Desenvolvimento
CNPEM Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
CTBE Laboratório Nacional de Ciência e Tecnologia do Bioetanol
DOU Diário Oficial da União
FHC Fernando Henrique Cardoso
LNLS Laboratório Nacional de Luz Síncrotron
LULA Luiz Inácio Lula da Silva
MARE Ministério da Administração e Reforma do Estado
MCT Ministério da Ciência e Tecnologia
OS Organização Social
PDRAE O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
SAL Secretaria de Atendimento aos Usuários
13 SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 16
1.1 Definição do Escopo de Investigação 16
1.2 Motivação para a Realização do Trabalho 21
1.3 Formulação do Problema de Pesquisa 22
1.4 Proposição 22
1.5 Objetivo Geral 22
1.6 Objetivos Específicos 23
1.7 Delimitação do Escopo 23
2 METODOLOGIA 25
3 DEFINIÇÃO DO ESCOPO DE INVESTIGAÇÃO 28
3.1 O Objeto de Estudo 28
3.2 A Reforma do Estado no Mundo 28
3.3 A Reforma do Estado no Brasil 29
3.4 A Publicização e o Contrato de Gestão 31
3.5 A Influência da Associação das Pioneiras Sociais 32 3.6 A Crise Brasileira e Necessidade de Mudanças 33
3.7 A Reforma do Aparelho do Estado 35
3.8 A Qualilificação da Primeira Organização Social 36
4 GOVERNANÇA EM ORGANIZAÇÕES SOCIAIS 39
4.1 Definição de Governança 39
4.2 Pontos Relevantes na Gestão do CNPEM 39
4.3 Área de Suprimentos 39
4.4 Aquisição com a Lei 8.666/93 e Regulamento Próprio 39 4.5 Análise de Processos na Área de Suprimentos 41
4.6 Área de Recursos Humanos 48
5 SISTEMA DE CONTROLE DO CONTRATO DE GESTÃO 53
5.1 Pano de Fundo do Contrato de Gestão 53
5.2 A Teoria de Agência Aplicada na Gestão 53
5.3 Composição do Conselho de Administração 54
5.4 Atribuições do Conselho de Administração 56
5.6 Comissão de Acompanhamento e Avaliação do Contrato 60
5.7 Comissão Internacional 61
5.8 Auditoria Independente 62
5.9 Sistema de Controle Interno 63
5.10 Sistema de Gerenciamento Assemelha-se ao Ciclo PDCA 64 6 LEGALIDADE, LEGITIMIDADE E COMPETÊNCIA DO CNPEM 68
6.1 Definindo o Conceito de Legalidade 68
6.2 A Legalidade do CNPEM 68
6.3 Definindo o Conceito de Legitimidade 69
6.4 O Processo de Legitimação do CNPEM 71
6.5 O Conceito de Competência 75
6.6 O Relatório do Comitê Internacional 77
6.7 O Relatório Semestral do Ano de 2008 Aprovado pelo Conselho 80 6.8 Relatório da Comissão de Acompanhamento e Avaliação 82 7 PESQUISA DE SATISFAÇÃO DOS USUÁRIOS DO LNLS 86
7.1 Definição da Palavra Usuário 86
7.2 Conceito da Palavra Usuário no Mundo Empresarial 86
7.3 Conceito Usuário Para o CNPEM 86
7.4 Indicadores Gerais da Fonte de Luz Síncrotron 87 7.5 D04B: XAFS1 - Estrutura Fina de Absorção de Raios-X 88 7.6 D06A: DXAS – Espectroscopia de Absorção de Raios-X Dispersivos 91
7.7 D09B: XRF – Fluorescência de Raios-X 92
7.8 D04A: SXS – Espectroscopia de Absorção de Raios-X Moles 94 7.9 D05A: TGM – Monocromador de Grade Toroidal 95 7.10 D08A: SGM – Monocromador de Grade Esférica 96 7.11 D03B: MX1 – Cristalografia de Macromoléculas 98
7.12 D12A: XRD1 – Difração de Raios-X 101
7.13 D10A: XRD2 – Difração de Raios-X de Alta Resolução 101 7.14 D10B: XPD – Difração de Raios-S em Policristais 102 7.15 D02A: SAXS2 – Espalhamento de Raios-X a Baixo Ângulo 105 7.16 Evolução do Índice de Satisfação dos Usuários de 2002 a 2006 107 8 A CULTURA, O PODER E AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS 109
8.2 O Pano de Fundo do Poder 110 8.3 A Vida Profissional de Barão de Mauá e o Poder do Império 114 8.4 Barão de Mauá: o Evangelista que Não Catequizou o Poder do Império 114
8.5 Práticas de Mecanismos de Isomorfismo 116
9 CICLO DE VIDA DA ORGANIZAÇÃO SOCIAL CNPEM 119
9.1 Fundamentação do Tema Ciclo de Vida 119
9.2 Comparação da Fase Gestação com Práticas no CNPEM 120 9.3 Comparação da Fase Infância com Práticas no CNPEM 121 9.4 Comparação da Fase Adolescência com Práticas no CNPEM 124 9.5 Comparação da Fase Plenitude com Práticas no CNPEM 126
CONSIDERAÇÕES FINAIS 128
REFERÊNCIAS 131 WEBGRAFIA 134 APÊNDICES 136 Apêndice A - Questionário de Avaliação de Projetos Realizados no LNLS 137 Apêndice B - Questionário e Resposta do Porsani 142 Apêndice C - Questionário e Resposta do Ângelo 144 Apêndice D - Questionário e Resposta da Glória 146 Apêndice E - Questionário e Resposta da Gislaine 149 Apêndice F - Questionário e Resposta do Alexandre 152 Apêndice G - Questionário e Resposta do Magalhães 157
Apêndice H - Questionário e Resposta do Meire 160
1 INTRODUÇÃO
1.1 Definição do Escopo de Investigação
Governar o Brasil é uma tarefa imensa e de muita complexidade. Os meios de comunicação, escrita, falada, televisiva discorrem, todos os dias, sobre o assunto, na maioria das vezes criticando a forma caótica da governância do estado.
Cobra-se eficiência na gestão pública. Uma boa gestão, além de proporcionar ao povo os direitos proporcionados pela constituição, dá respostas aos problemas culturais, econômicos, pedagógicos, políticos e sociais. Na falta de uma boa gestão a sociedade começa a não acreditar no estado que tem sido questionado pela sociedade acerca dos meios que utiliza para gastar o dinheiro público, adquirido através de pesadas alíquotas de impostos.
O cenário atual, para muitos, demonstra ineficiência na gestão pública e nas suas práticas gerenciais. As privatizações acontecem em função da falta de gerenciamento do poder publico, tendo em vista que interesses pessoais são priorizados em relação aos interesses do estado.
O orçamento público, também chamado orçamento da união é complexo, a começar por sua elaboração. Milhares de emendas são negociadas pelos parlamentares, sendo uma boa parcela com interesses regionais, o que torna o nome orçamento da união adequado, pois, além de representar a união dos estados e municípios, representa também a união dos políticos na expectativa de administrá-lo. Nota-se que os ministérios mais almejados são aqueles que possuem a maior fatia do orçamento.
Na década 80, com o avanço da globalização e da sociedade em rede, a academia e a imprensa passaram a discutir com mais intensidade o papel do estado na economia e na sociedade. Surgem então os que entendiam que o estado estava fracassado, bem como o seu papel de promotor econômico e social. Esses defendiam as privatizações de empresas públicas, administradas pelo setor privado,
pensando que o crescimento do estado fez com que suas empresas e agências se tornassem ineficientes, não apenas as que atuavam no mercado, como aquelas que operavam na área social. Dentre as alternativas apresentadas estavam: a formação do “estado mínimo” que propôs o desdobramento das atribuições do estado perante a economia e a sociedade e o “estado do bem estar social” para designar basicamente o estado assistencial que garantiam padrões mínimos de educação, saúde, habitação, renda e seguridade social a todos os cidadãos.
Na década 90, surge outra perspectiva. Não se tratava apenas de privatizar e sim de promover a melhoria da gestão do estado, pois, os mecanismos de comando dos sistemas econômicos, controlados principalmente pelo poder público estavam atrofiados. Nessa linha de pensamento ressalta Furtado (1992, p.24): "a atrofia dos mecanismos de comando dos sistemas econômicos nacionais não é outra coisa senão a prevalência de estruturas de decisões transnacionais, voltadas para a planetarização dos circuitos de decisões".
Em 1995 no Governo de FHC, foi criado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Esse plano apontava de um lado, privatizar grandes conglomerados públicos e, de outro, introduzir mudanças no modelo da administração pública. Segundo o PDRAE (1995, p.11):
A reação imediata à crise - ainda nos anos 80, logo após a transição democrática - foi ignorá-la. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia do estado mínimo. Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilíbrio; a segunda, porque era utópica. Só em meados dos anos 90 surge uma resposta consistente com o desafio de superação da crise: a idéia da reforma ou reconstrução do estado, de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implantar políticas públicas. (PDRAE, 1995, p.11)
O PDRAE subdividiu o aparelho do estado brasileiro em quatro grandes segmentos: O núcleo de decisões estratégicas integrado pelos poderes legislativo, judiciário e o executivo, além do ministério público; o núcleo de atividades exclusivas do estado, que corresponderia aos serviços que só o estado pode realizar, como regulamentar, fiscalizar e fomentar cobrança e fiscalização de impostos, poder de polícia e os serviços básicos como a previdência social e o controle do meio
ambiente; o núcleo de serviços não exclusivos que incluiria setores onde o estado atuaria com organizações privadas e o núcleo de produção de bens e serviços para o mercado que, conforme PDRAE (1995, p.42) corresponde ao setor onde o estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas:
As instituições desse setor não possuem o poder de estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, na medida em que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. (PDRAE, 1995, p.42)
O PDRAE tinha como objetivo criar um modelo gerencial de controle por resultados, além de ampliar a descentralização na execução de serviços públicos por meio de OS, entidades privadas com autonomia e flexibilidade de gestão, que atuariam no setor de serviços não-exclusivos do estado. Tais Organizações firmariam parceria com o estado mediante a assinatura de contrato de gestão com metas a serem cumpridas por seus gestores. Na área de ciência e tecnologia essa transformação também pode ser percebida.
O Laboratório Nacional de Luz Síncrotron (LNLS), inaugurado como instituto de pesquisa vinculado ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), passou a ser operado, a partir de janeiro de 1998, pela ABTLuS, hoje CNPEM, figurando como uma pioneira de gestão de ciência e tecnologia a operar por meio do contrato referenciado.
A opção por um modelo de OS permite operar com mais flexibilidade, tendo em vista a administração de recursos humanos, suprimentos, instalações e equipamentos pertencentes ao poder público, promovendo assim, autonomia administrativa e orçamentária, dos recursos financeiros alocados pelo governo e igual uso de outros recursos adicionais para a expansão e melhoria de suas atividades.
Visando a adaptação às transformações provocadas pela transição para esse novo modelo, o CNPEM promoveu uma série de mudanças organizacionais, que envolveram:
• Gestão da área de suprimentos com a implantação de um regulamento próprio de contratações;
• A administração direta de recursos humanos;
• A modernização da máquina administrativa com o controle financeiro por meio de centro de custos e com controle das atividades por intermédio de sistema gerencial integrado, contemplando contabilidade, custos, compras, almoxarifado, patrimônio e recursos humanos;
• Plano anual de trabalho, com detalhamento das metas estabelecidas no contrato de gestão e determinação de prazos para seu cumprimento.
Para fiscalizar o cumprimento das metas traçadas pelo contrato de gestão, o ator principal (estado) criou: um conselho de administração formado por doze membros com representação paritária, compondo-se de representantes do governo, do corpo técnico do CNPEM e da sociedade civil de reconhecida competência em ciência e tecnologia, cumprindo-lhe exercer função deliberativa e fiscalizadora, além de fixarem as diretrizes de funcionamento do CNPEM; uma comissão de acompanhamento e avaliação do contrato de gestão integrada por representantes do Ministério da Ciência e Tecnologia – MCT e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; uma auditoria independente contratada entre as mais conceituadas do mercado, selecionada por meio de processo de licitação; além de contar com a Controladoria Geral da União (CGU), órgão do governo federal, responsável por assistir diretamente a presidência da república nos assuntos que, no âmbito do poder executivo sejam relativos a defesa do patrimônio público e ao
incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.
Os mecanismos acima têm o papel de verificar as informações prestadas pelo CNPEM, além de analisar os atos e fatos de sua gestão, com o objetivo de instruir o processo de prestação de contas a ser submetido a julgamento ulterior pelo Tribunal de Contas da União – TCU.
O gerenciamento operacional do CNPEM está a cargo de uma diretoria, formada por um diretor geral e, atualmente, por três diretorias associadas: as diretorias do Laboratório Nacional de Luz Síncrotron (LNLS); do Laboratório Nacional de Biociências (LNBio) e do Laboratório Nacional de Ciência e Tecnologia do Bioetanol (CTBE). À diretoria compete fazer cumprir o estatuto e as decisões do conselho de administração, bem como implantar políticas, diretrizes, estratégias, planos de atividades e orçamentos por ele estabelecidos.
O conselho de administração e a diretoria criaram, a despeito de não se achar previsto em lei, o Comitê Internacional (CI), formado por cientistas de renome, com o objetivo de assessorar a direção no planejamento da pesquisa, na avaliação dos projetos submetidos pelos centros associados, na priorização de seus investimentos e no seu relacionamento com a comunidade científica e tecnológica. A cada dois anos, os resultados das pesquisas são avaliados pelo comitê.
A proposta institucional do CNPEM é a de crescimento em suas áreas de atuação, buscando a excelência de seus quadros, ao promover a qualificação científica de seus usuários, especialmente da comunidade acadêmica, e estimulando o desenvolvimento de empresas. Esses objetivos compõem as chamadas "metas" explicitadas no contrato de gestão, que tem vigência de cinco anos e que estabelece também um cronograma para a respectiva execução. Assim, o contrato de gestão funciona, em análise última, como um instrumento de planejamento da pesquisa.
A constituição, administração e controle do CNPEM geraram inúmeros documentos, que descrevem com precisão a história do centro, bem como a sua
competência, legalidade e legitimidade, além de apontar as dificuldades enfrentadas que podem ameaçar o seu ciclo de vida. São mais de dez anos de história, desde que foi criado, trata-se, portanto, de um momento ideal para fazer uma avaliação dos trabalhos desenvolvidos pelo CNPEM, avaliação que esta dissertação tem como propósito realizar.
1.2 Motivação para a Realização do Trabalho
A motivação para a realização do projeto de pesquisa está na importância de avaliação do CNPEM, depois de dez anos de atividades, juntamente com outras organizações sociais na gestão de organismos públicos, como saída para um estado em crise deste o final do século passado até a presente data.
Outro fator que motivou a pesquisa foi a transformação de cinco laboratórios de renome internacional em organizações sociais e depois dessa transformação nenhum outro pode ser operado com base em tal modelo na esfera do governo federal. Sabe-se que, em 01 de dezembro de 1998, o Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido Democrático Trabalhista (PDT) ajuizaram, no Supremo Tribunal Federal - STF a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 1.923-DF, impugnando diversos dispositivos da lei federal nº. 9.637/98, de 15 de maio de 1998 que dispõe sobre a qualificação de entidades como as OS, a criação do Programa Nacional de Publicização - PNP, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá outras providências. Mais de dez anos se passaram e ainda não foi julgado pelo STF o mérito dessa questão.
O estudo do conceito de ciclo de vida das organizações, instrumental teórico utilizado no capítulo oito, somado à medida imposta pelos ministérios e o TCU, por meio da inserção de cláusula específica no contrato de gestão da obrigatoriedade da observância da Lei nº. 8.666/93, para a celebração de contratos de seu interesse, em substituição ao regulamento de compras que a lei de origem das OS permite adotar, sugeriu, afinal, a realização desta investigação.
1.3 Formulação do Problema de Pesquisa
Qual o desempenho da OS CNPEM no cumprimento das metas estabelecidas pelos ministérios e órgãos de controle da união, que justifique a sua continuidade após dez anos de funcionamento?
1.4 Proposição
A meta para o modelo de OS foi administrar organismos públicos, por meio de um novo modelo gerencial com ênfase em controle de processos para se obter melhor resultado mediante acompanhamento de indicadores de desempenho. O acordo do contrato de gestão firma propósitos como: autonomia de gestão; competências; prazos de execução; responsabilidades e melhoria qualitativa de prestação de serviços com o propósito de atender melhor os clientes-usuários nos diversos segmentos de pesquisa para o qual cada uma foi designada.
A proposição deste projeto de pesquisa consiste numa avaliação das experiências obtidas com a administração do CNPEM, especialmente no aspecto inovador da administração pública, bem como na produção de conhecimento para que os gestores públicos possam comparar em termos de competência e administração a gestão de uma OS com o modelo tradicional de administração pública.
1.5 Objetivo Geral
Construir conhecimento teórico na área de gestão de pessoas e organizações, com ênfase no CNPEM, visando a inserção de informações no cenário nacional, sobre desempenho, competência, legitimidade, qualidade dos serviços prestados por esse centro, bem como avaliar o seu ciclo de vida, contribuindo assim para uma tomada de decisão dos administradores da gestão pública sobre a importância de sua continuidade como prestador de serviços públicos.
1.6 Objetivos Específicos
Demonstrar o desempenho produtivo do CNPEM na administração de organismos públicos.
Ampliar o conhecimento teórico sobre a gestão de OS para contribuir com o aperfeiçoamento de gestão dessa natureza, bem como descrever a atuação do CNPEM e avaliar se os resultados obtidos o credenciam para continuar suas atividades.
Medir a satisfação dos usuários dos serviços do CNPEM, objeto da pesquisa, comparando o seu trabalho atual com o da administração tradicional.
Promover para outras equipes gestoras análogas o conhecimento da gestão do CNPEM, visando a interesses comuns, em busca dos provimentos necessários para o fortalecimento do modelo de gestão, objeto de estudo, com a participação da sociedade.
1.7 Delimitação do Escopo
A proposta deste projeto de pesquisa é produzir conhecimento a respeito do CNPEM, credenciado por meio do Decreto n.º 2.405, de 26 de novembro de 1997. O CNPEM foi o primeiro centro a adotar o figurino de OS, com a incumbência de gerir o Laboratório Nacional de Luz Síncrotron – LNLS, até então inserido na estrutura do CNPq. A luz síncrotron é a intensa radiação eletromagnética produzida por elétrons de alta energia num acelerador de partículas, abrangendo uma ampla faixa do espectro eletromagnético: Raios-X, luz ultravioleta e infravermelha, além da luz visível, que sensibiliza o olho humano. Através da luz síncrotron cientistas descobrem novas propriedades físicas, químicas e biológicas existentes em átomos e moléculas, os componentes básicos de todos os materiais.
Em janeiro de 2010, o CNPEM transformou-se num centro de apoio que abriga, além do LNLS, mais dois centros de pesquisas:
O LNBio criado em 1999 para coordenar e desenvolver pesquisa na área de biologia molecular, ressonância magnética nuclear (RMN) e das linhas de luz MX1 e MX2, cujas instalações, em 2001, foram abertas aos usuários de todo o país e do exterior, e que opera com características de laboratório nacional multiusuário, disponibilizando para agendamento, laboratórios e infra-estrutura de apoio nas áreas de espectrometria de massas (MAS), espectroscopia e calorimetria (LEC), micro-arranjos de DNA (LMA) e cristalização de proteínas (ROBOLAB);
O Laboratório Nacional de Ciência e Tecnologia do Bioetanol – CTBE, que tem como missão contribuir para a liderança brasileira no setor de fontes renováveis de energia e de insumos para a indústria química e, em especial, o desenvolvimento da cadeia produtiva do bioetanol de cana-de-açúcar, por meio de pesquisa, desenvolvimento e inovação na fronteira do conhecimento. O CTBE foi incorporado como centro associado do CNPEM por intermédio do décimo terceiro termo aditivo - assinado em 28 de dezembro de 2008 - ao referido contrato de gestão com a seguinte redação da cláusula primeira: “o presente termo aditivo tem a finalidade de complementar os recursos financeiros ao orçamento de 2008 do CNPEM, para a continuidade do fomento e execução das atividades relacionadas à implantação do CTBE”.
2 METODOLOGIA
A pesquisa realizou-se com base em um estudo descritivo-exploratório que, segundo Gil (2006, p. 43-44), tem como objetivo obter uma visão geral sobre determinado objeto de pesquisa, sendo utilizado, especialmente, quando o tema a ser explorado é pouco conhecido.
A pesquisa desenvolveu-se com base em dados secundários da instituição em estudo e em documentos institucionais consultados tais como: estatutos, orçamentos, planos de ação, prestações de contas, relatórios anuais, publicações institucionais, atas do conselho de administração, relatórios de auditorias interna e independente, relatórios do TCU, tudo com o propósito de registrar as experiências obtidas no processo de concepção, implantação, acompanhamento e avaliação do modelo de OS. Foram descritas as experiências do CNPEM por meio de visadas críticas, definidas como modo de ver as coisas de forma crítica, sobre o processo de seu acompanhamento e avaliação.
A proposta embasada pela presente metodologia foi a de alcançar os alvos propostos. Ao avaliar o desempenho do CNPEM, sistematizou-se um conhecimento maior sobre o passado, o presente e possibilidades futuras do mesmo. Nesse sentido, Vieira e Zouain (2006, p.106) sugeriu as visadas como atos intencionais conectados. As visadas se relacionaram umas com as outras, cada uma induziu a uma segunda, completando as demais, indicando outras possíveis que formaram o contexto imediato e remoto do objeto. Nesse contexto, Nalli (2006, p. 163) afirma:
Todo ato de compreender consiste numa pré-compreensão de seus pré-juízos e pré-conceitos, ou seja, de tudo aquilo que este ente traz em sua história individual antes do próprio pôr-se em atitude compreensiva. É exatamente esta tematização das pré-condições do compreender que permite uma objetividade da compreensão. Mas não se trata de aceitar estas pré-condições, mas sim de também compreendê-las devidamente numa disposição de abertura ao visado hermenêutico. (NALLI, 2006, p. 163)
O quadro a seguir, segundo Vieira e Zouain (2006, p. 106), representou o modo de visar, adotado para a pesquisa.
Quadro 1 - Descrição do Modo de Visar
Modo Descrição Hermenêutica: significa explicar ou
interpretar, portanto, descreve a prática da interpretação.
O que o pesquisador lê sobre x: é o resultado das interpretações e análise de documentos institucionais.
Autotransposição Imaginativa: o pesquisador usa a sua imaginação para transpor idéias de outros, para lugares diferentes, sem que elas percam o significado original.
O pesquisador no lugar do outro ou como x ou agente de x: o pesquisador comporta-se como agente interpretador, mantendo-se fiel às idéias, sem deixar que interesses pessoais possam influenciar na idéia original.
Autopercepção: teoria que defende o pesquisador que desenvolve suas atitudes por meio da observação do próprio comportamento e pelas conclusões as quais se chega sobre o objeto pesquisado.
O que os atores x ou os agentes de x declaram de x: diante de várias idéias expressadas por diversos atores sobre o mesmo tema, o pesquisador deverá tirar as suas próprias conclusões sem mudar o significado das idéias.
Observação/percepção: o pesquisador usa a sua expertise para compreender o material resultado da sua pesquisa, expondo as suas observações.
Como o pesquisador vê x: o resultado final da pesquisa deverá expressar exatamente como o pesquisador passa a enxergar o objeto pesquisado, nesse momento completamente desvendado.
Fonte: Elaborado pelo pesquisador, adaptado de Vieira e Zouain (2006, p. 106). O processo metodológico foi aplicado seguindo a seguinte ordem:
• Por se tratar de uma pesquisa descritivo-exploratória adotou-se o estudo de caso do CNPEM;
• Para alcançar os resultados utilizou-se do processo de hermenêutica para interpretação de dados retirados dos documentos institucionais;
• Os dados foram transportados conforme a leitura do pesquisador sobre o objeto pesquisado;
• Utilizou-se a autotransposição imaginativa para adaptar idéias de outros para lugares diferentes, preservando o significado original, como se o pesquisador estivesse no lugar outro, como agente deste;
• Utilizou-se da teoria da autopercepção que pode ser definido como um momento de observação de idéias dos diversos atores sobre o tema proposto, quando o pesquisador usou de expertise para sistematizar o material de pesquisa, tendo como resultado a forma que se passa a enxergar o objeto da proposta, nesse ponto quase que completamente desvendado e, por último, foram utilizados questionários para esclarecimentos de dúvidas.
3 DEFINIÇÃO DO ESCOPO DE INVESTIGAÇÃO 3.1 O Objeto de Estudo
O escopo de investigação proposto é o CNPEM e seu desempenho no cenário científico nacional. Trata-se de pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, destinado a exercer atividade na área pesquisa científica, financiada por meio de assinatura de contrato de gestão com o poder público.
O modelo de OS, no qual o CNPEM está inserido, nasceu com a reforma do estado iniciada pelo MARE na década de 90 no governo FHC. A reforma gerencial do estado não faz parte apenas da pauta político-administrativa brasileira, mas tem sido implantada em diversos países, principalmente no contexto latino-americano, com vistas a tornar a gestão pública mais ágil e flexível, frente aos novos desafios de uma sociedade complexa. O Ministro Gilmar Mendes (ADI1923-5/2007, p.167 a 171), ao indeferir medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade contra a lei 9.637/98, impetrada pelo PT e PDT, afirma, em seu voto, que as OS estão inseridas no contexto de reforma do estado brasileiro, iniciada na década de 90 e que ainda está em desenvolvimento, afirmando ser um tema central da agenda política mundial:
Não visa à redução drástica do tamanho do estado e não prima pela predominância do mercado. Ao contrário, ela parte da constatação de que a solução para a crise do estado não estaria no desmantelamento do aparelho estatal, mas em sua reconstrução. A reforma gerencial do estado pressupõe uma modificação estrutural do aparelho estatal, não podendo ser confundida com a criação de novas formas de gestão. (ADI1923-5/2007, p.167 a 171),
3.2 A Reforma do Estado no Mundo
Segundo um documento preparado pelo Conselho Científico do Centro Latino Americano de Administração para o Desenvolvimento – CLAD - composto por autoridades governamentais, entre elas o presidente do conselho científico Luiz Carlos Bresser Pereira, responsáveis pela modernização da administração pública e da reforma do estado dos 25 países membros, a reforma do estado nasceu para:
Construir um estado para enfrentar os novos desafios da sociedade pós-industrial, um estado para o século XXI, que, além de garantir o cumprimento dos contratos econômicos, deve ser forte o suficiente para assegurar os direitos sociais e a competitividade de cada país no cenário internacional. Busca-se, desse modo, uma terceira via entre o laissez faire neoliberal e o antigo modelo social-burocrático de intervenção estatal.
Falando a respeito da reforma do estado, Caiden (1991, p.87) declarou que “as reformas administrativas pelo mundo afora foram realizadas menos por esquemas grandiosos de transformação e mais por aperfeiçoamento e melhorias substantivas incrementais” A declaração de Madrid, fazendo referências às palavras de Caiden (op.cit. p.78), afirmou que “o governo não pode ser uma empresa, mas pode se tornar mais empresarial”.
3.3 A Reforma do Estado no Brasil
No Brasil, a reforma do estado surgiu no governo do presidente FHC em 1995, com a elaboração do PDRAE, elaborado pelo MARE que contém os programas e metas para uma reforma destinada à transição de um modelo tradicional, para um novo modelo que, segundo (Mare, p.4) é “um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão”.
Com a reforma, o estado deixaria de ser responsável direto pelo desenvolvimento social, para tornar-se provedor e regulador, assumindo o propósito de adaptação do país ao novo modo globalizado de sociedade para enfrentar a competição econômica internacional. Sobre esse propósito trata o documento elaborado pelo CLAD (1998, p. 3):
O estado deve alterar suas antigas políticas protecionistas, substituindo-as por medidas que induzam as empresas a serem mais competitivas no novo ambiente econômico mundial. Para atingir esta meta, é preciso ter um sólido projeto para o setor de comércio exterior, visando aumentar a participação dos países no fluxo de
comércio mundial; além disso, os recursos públicos e privados devem ser canalizados estrategicamente para programas nas áreas de educação e ciência e tecnologia. (CLAD, 1998, p. 3)
Assim o Brasil assumiu importância decisiva tendo em vista a incapacidade para absorver e administrar com competência todo o imenso peso das demandas que lhe são dirigidas, sobretudo na área social. Segundo as palavras do ministro Gilmar Mendes (ADI1923-5, p. 167), falando sobre a redefinição do papel do estado, que deixa de ser agente interventor e produtor direto de bens e serviços para se concentrar na função de promotor e regulador do desenvolvimento econômico e social, afirma:
O esgotamento do modelo estatal intervencionista, a patente ineficácia e ineficiência de uma administração pública burocrática baseada em um vetusto modelo weberiano, assim como a crise fiscal, todos observados em grande escala na segunda metade da década de oitenta, tornaram imperiosa a reconstrução do estado brasileiro nos moldes de um estado gerencial, capaz de resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implantar políticas públicas. (ADI1923-5, p. 167),
Numa primeira fase da reforma do estado brasileiro, deu-se ênfase a programas e metas voltadas, em especial, para o mercado. O desafio atual, entretanto, está na formulação e efetivação de políticas públicas voltadas para o mercado, como observa o ministro Gilmar Mendes (op. cit. p. 167):
Nessa perspectiva, as OS vão ao encontro das metas dessa reforma ao privilegiar as demandas sociais, tornando exemplo de descentralização do projeto do poder público, por meio de um sistema de parceria entre o estado e sociedade para financiamento e controle da produção de serviços. (Gilmar Mendes op. cit. P. 167)
Assim, o estado deixa de ser o prestador de serviços, embora permaneça no papel de regulador e provedor destes, em especial dos serviços sociais, determinantes para o desenvolvimento, em razão de envolverem investimento em capital humano, para a democracia, por promover cidadãos, bem como para assegurar uma distribuição de renda mais justa, como esclarece o ministro.
Dentre esses programas e metas, assume especial importância o programa de publicização, que, segundo PDRAE (1995. p. 14) constitui a “descentralização
para o setor público não-estatal da execução de serviços, que não envolvem o exercício do poder de estado, mas deve ser subsidiado pelo estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica”.
O PDRAE (1995, p.14) demonstra que a reforma do estado envolve múltiplos aspectos: “o ajuste fiscal”, que devolve ao estado a capacidade de definir e implantar políticas públicas; a “liberalização comercial”, por meio da qual o estado abandona a estratégia protecionista da substituição de importações; o “programa de privatizações” que reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do estado de promover poupança forçada através das empresas estatais, transferindo para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente; e por último um “programa de publicização”, que consiste da transferência para o setor público não-estatal a produção dos serviços não-exclusivos de estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre o poder público e a sociedade para seu financiamento e controle.
Ao estabelecer um sistema de parceria entre estado e sociedade para financiamento e controle da produção de serviços, o estado deixa de ser o prestador direto de serviços, em especial quando se trata de serviços sociais, determinantes para o desenvolvimento, em razão de envolverem investimentos em capital humano. O CNPEM consolidou-se, ao longo dos dez anos de prestação de serviços, numa experiência de parceria, garantindo o controle social direto e a participação da sociedade nos serviços prestados.
3.4 A Publicização e o Contrato de Gestão
O ministro Gilmar Mendes (ADI1923-5, p. 164) conclui a sua referência falando a respeito o programa de publicização que permite ao estado compartilhar com a comunidade, as empresas e o terceiro setor a responsabilidade pela prestação de serviços públicos que, segundo o ministro “trata-se de uma parceria entre estado e sociedade na consecução de objetivos de interesse público, com maior agilidade e eficiência”. Para o ministro “as OS correspondem à implantação do PNP e, dessa forma, constituem estratégia central da reforma do estado brasileiro”.
3.5 A Influência da Associação das Pioneiras Sociais
O modelo de gestão, mediante a assinatura de contrato firmado entre a administração pública e a privada, teve seu momento relevante em 1960, conforme informações abaixo tiradas do site oficial da Rede Sarah (Http://www.sarah.br/), acessado em agosto de 2009:
A Associação das Pioneiras Sociais – APS foi criada em 22 de março de 1960, por intermédio da Lei 3.736, sancionada pelo presidente Juscelino Kubitschek que no seu artigo 1º diz: “é o poder executivo autorizado a instituir uma fundação de âmbito nacional, que será denominada APS, com sede e foro na capital da república, mediante a incorporação da sociedade civil APS", denominada também como Rede Sarah de Hospitais.
O primeiro trabalho da APS ou Rede Sarah de Hospitais teve início há 49 anos, com a implantação em Brasília do Centro de Reabilitação Sarah Kubitschek, pequena unidade de atendimento em reabilitação pediátrica, administrado pela APS. Em 1969 passou a funcionar como hospital de reabilitação com 66 leitos e infra-estrutura de laboratório, setor de imagem e centro cirúrgico proporcionais à seu número de leitos.
A assinatura do primeiro contrato de gestão entre a APS e o Ministério da Saúde aconteceu em 27 de dezembro de 1991, quando a Rede Sarah se torna o modelo de administração da assistência médico-hospitalar com base na Lei nº. 8.246/91. Este o primeiro contrato de gestão, com prazo de cinco anos, foi sistematicamente renovado nos qüinqüênios seguintes. Entre o primeiro contrato e o atual, na medida da disponibilidade de recursos, foram construídos e implantados hospitais em Belo Horizonte, São Luiz, Salvador e Fortaleza; unidades de reabilitação infantil foram implantadas em Macapá e no Rio de Janeiro, tendo-se iniciado nesta última cidade a construção de um hospital de grande porte. Uma segunda unidade de reabilitação foi implantada em Brasília, no Lago Norte, onde passou a funcionar um Centro Internacional de Neurociências e de Reabilitação. Uma unidade avançada está em construção em Belém do Pará.
Certamente, o modelo implantado para a APS influenciou em muito a implantação das OS com a assinatura da Lei 9.637/98. Em seu voto, o Ministro Gilmar Mendes (ADI1923-5/2007, p.164), indeferindo a medida cautelar, afirmou que “a Lei acima está a viger, enquanto não se conclui a análise e decisão do mérito”. Observa-se que “o modelo de contrato de gestão, estabelecido pela Lei 9.673/98, baseia-se amplamente no sistema de gestão instituído pela Lei nº. 8.246/91” que, segundo seu artigo primeiro “tem o objetivo de prestar assistência médica qualificada e gratuita a todos os níveis da população e de desenvolver atividades educacionais e de pesquisa no campo da saúde, em cooperação com o poder público”. Segundo o ministro “a lei 8.246/91 é que deu base legal para que houvesse êxito comprovado na experiência promovida pela APS”, instituição gestora da Rede Sarah de Hospitais do Aparelho Locomotor, com hospitais localizados nas cidades de Brasília, Salvador, São Luis, Belo Horizonte e Rio de Janeiro.
3.6 A Crise Brasileira e Necessidade de Mudanças
Na década de noventa, Nilson Holanda (1993, p. 165) reconheceu a incapacidade de gestão do Brasil ao dizer, principalmente com a nova república, não havendo, no seu modo de ver nenhuma proposta:
A capacidade gerencial do estado brasileiro nunca esteve tão fragilizada; a evolução nos últimos anos, e especialmente a partir da chamada nova república, tem sido no sentido de uma progressiva piora da situação; e não existe, dentro ou fora do governo, nenhuma proposta condizente com o objetivo de reverter a curto ou médio prazo, essa tendência de involução. (NILSON HOLANDA, 1993, p. 165).
Luiz Carlos Bresser Pereira, no artigo publicado nos jornais Correio Brasiliense e o Globo no dia 11 de janeiro de 1995, expôs a sua opinião sobre realidade brasileira no período de 1980 a 1995, afirmando que o Brasil alcançara o apogeu de uma crise econômica e política em função do caos no estado brasileiro, crise que levou a inflação a alcançar em 1990, no governo de Sarney, o patamar de 80% ao mês, segundo Bresser o Brasil, nestes últimos quinze anos, viveu grandes crises econômicas e políticas, destacadas a seguir: A “grande crise do estado”; a
“crise fiscal do estado”; a “crise do modo de intervenção do estado na economia”; a “crise do próprio aparelho estatal”, definida pela desorganização e a desmoralização da burocracia estatal, que a onda conservadora, neoliberal, transformou na culpada por todos os males do país.
Segundo o ministro foram “quinze anos de crise, mas, também quinze anos de conscientização da existência da crise e de suas causas”; para ele foram “quinze anos de reformas econômicas orientadas para o mercado”, como também “de ajuste fiscal”, de “liberalização comercial”, de “desregulação da economia”, de “privatização”; e, principalmente, “quinze anos de busca de uma síntese social-democrática e pragmática, entre o velo nacional-desenvolvimentismo e o novo neoliberalismo”.
A situação indicava que o Brasil precisava de alternativas para superar as “grandes crises”. Na ocasião Henry Mintzberg (1996, p.78) sugere que organizações sem proprietários poderiam administrar setores dos órgãos públicos, mostrando que cooperativas e associações poderiam ser uma saída viável de gestão administrativa:
Não está claro que aqueles serviços profissionais aceitos como públicos sejam particularmente efetivos quando oferecidos diretamente pelo estado e principalmente por empresas privadas. Nenhum dos dois é capar de dar conta de todos os requisitos presentes nesses serviços profissionais. Organizações sem proprietários ou cooperativas podem servir melhor nesses casos, desde que financiadas pelo estado. (HENRY MINTZBERG,1996, p.78).
O cenário da época demonstrava a necessidade de eficiência na gestão pública e nas suas práticas gerenciais, considerando que o orçamento público federal é muito complexo, a começar de sua elaboração, para atender a grande demanda existente da população. O Brasil apresentava-se no cenário mundial como país com grandes riquezas, mas na prática vivia como país subdesenvolvido, razão da grande quantidade de pessoas abandonadas nas ruas, altos índices de pessoas desempregadas, da criminalidade que ameaça o povo e o poder público, da distribuição injusta de riquezas em que muitos ganhavam pouco e poucos ganhavam muito, da prostituição de menores, realidade que demonstrava a falta de
credibilidade no estado. O cenário apontava para a necessidade de descentralização do estado, época em que Castells (1998, p. 9) escreveu:
Diante da complexidade crescente do sistema operativo global, os cidadãos e os grupos necessitam de critérios mais verificáveis de como são representados seus valores e defendidos seus interesses. Sua capacidade de controle político cotidiano, além das eleições a cada quatro anos, se organiza mais facilmente no âmbito local. Assim, observa-se no mundo inteiro um movimento de descentralização das instituições do estado, em parte respondendo a reivindicações locais e regionais, a expressões coletivas identitárias, mas em parte, também, como resultado de um esforço consciente do estado de encontrar fórmulas alternativas à rigidez da centralização e à crise de legitimidade que emana da desconfiança dos cidadãos. (CASTELLS, 1998, p. 9).
3.7 A Reforma do Aparelho do Estado
Com a chegada de FHC ao poder, deu-se início, no primeiro semestre de 1995, ao PDRAE. Entre as reformas propostas estava a que Bresser (1998, p. 1) chamou de gerencial porque buscou inspiração na administração das empresas privadas, porque pretendia dar ao administrador público profissional condições efetivas de gerenciar com eficiência as agências públicas.
O grande mentor das mudanças foi Bresser (1998, p.239). Na época, fez referência à declaração de Manuel Castells sobre as Organizações Não Governamentais (ONG), esclarecendo:
São instituições quase públicas na medida em que estão a meio caminho entre o estado e a sociedade. As organizações públicas não-estatais realizam atividades públicas e são diretamente controladas pela sociedade por meio de seus conselhos de administração. Existem, no entanto, outras formas de controle social direto e de definição de espaço público não estatal. No Brasil, a partir da experiência de Porto Alegre, uma instituição interessante é a dos orçamentos participativos, mediante a qual os cidadãos participam diretamente da elaboração do orçamento municipal. (BRESSER, 1998, p.239).
Bobbio (1995, p. 888), definindo a participação do povo na administração do orçamento público, destaca o orçamento participativo: “Situações em que o indivíduo contribui direta ou indiretamente para uma decisão política. Um exemplo de participação
direta dos cidadãos é o programa chamado orçamento participativo, adotado com muito êxito em muitas cidades dando a oportunidade ao povo de acompanhar ações do governo”.
3.8 A Qualilificação da Primeira Organização Social
Em 26 de novembro de 1997, por intermédio do Decreto 2.405, assinado por FHC e publicado no Diário Oficial da União – DOU em 27 de novembro de 1997, seção I, página 27.744, foi qualificada a primeira Organização Social do Brasil a ABTLuS que absorveu as atividades do extinto LNLS. “O Presidente da República, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, incisos IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 22, § 3º, da Medida Provisória nº. 1.591-1, de 06 de novembro de 1997, decreta”:
É qualificada como organização social a Associação Brasileira de Tecnologia de Luz Síncrotron - ABTLuS, com sede na Cidade de Campinas, Estado de São Paulo, portadora do CGC nº. 01.576.817/0001-75 (artigo 1º). Fica autorizada a absorção das atividades do extinto LNLS pela entidade referida anterior, mediante contrato de gestão a ser firmado com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq (artigo 3º)
A partir do dia 15 maio de 1988, oficialmente, com a assinatura da Lei Federal nº. 9.637/98, o poder público está autorizado a firmar contrato de gestão com organizações sociais, sem fins lucrativos que exerçam atividades de interesse público, com o propósito de formar parcerias para atividades de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, cultura, saúde e preservação do meio ambiente, conforme demonstram os artigos abaixo, tirados da referida lei:
O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta lei (artigo 1º);
Para os efeitos desta lei, entenda-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre o poder público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas às relacionadas no art. 1º (artigo 5º)
No site do CGEE, acessado em 26 de dezembro de 2009, encontram-se publicadas notícias da experiência do LNLS, entre as quais estão as declarações de Cylon Gonçalves (2009, p.1) que dirigiu o LNLS por mais de dez anos, esclarecendo a idéia que deu origem a OS CNPEM:
À medida que o Síncrotron ia sendo construído, pensamos em buscar uma nova institucionalidade para ele. A peculiaridade do laboratório - concebido para ser aberto a todos os pesquisadores interessados no uso da fonte de luz - levava à busca de alternativas. A pista que resultou na lei das OS veio da deputada Irma Passoni, do PT de São Paulo. Ela me perguntou: ‘Conhece o Sarah? Eles usam um contrato de gestão’. A marca do Hospital Sarah Kubistcheck, de Brasília, já era a de uma instituição de excelência dentro do sistema público de saúde. (CYLON GONÇALVES www.cgee.org.br)
Segundo Cylon (op. cit. 2009, p.1) um dos idealizadores do CNPEM, no documento notícias do LNLS publicadas no site do CGEE que havia um Conselho Diretor do LNLS que supervisionava a construção do mesmo e que esse resistiu à aceitação do contrato de gestão:
Houve resistência, no Conselho, à idéia de que o LNLS deveria ser operado por meio de um contrato de gestão com o MCT ou com o CNPq – do qual o Laboratório fazia parte à época. “Consegui convencê-los de que o sistema era a mais atraente entre as alternativas possíveis; foi o Conselho que fundou a Associação”. A idéia acabou posta de lado, durante o governo Itamar Franco. Foi Cylon que levou ao então ministro da reforma do estado, Luis Carlos Bresser Pereira, a sugestão de criar o que, mais tarde, se tornaram as Organizações Sociais. “Eu me ofereço como cobaia”, Cylon se lembra de ter dito a Bresser. (CYLON GONÇALVES www.cgee.org.br)
O voto do ministro Ilmar Galvão (ADI1923-5/2007, p. 105), indeferindo a medida cautelar, ressalta a relevância do projeto de gestão das OS à semelhança do CNPEM:
As Organizações Sociais constituem umas das ações mais inovadoras e de maior relevância, no sentido de aprimorar o funcionamento do estado, propiciando-lhe uma atuação eficiente e livre de vícios, inserindo-se a iniciativa no plano diretor da reforma do aparelho do estado, que prevê a absorção pelas referidas entidades, de natureza privada e sem fins lucrativos, dos serviços públicos sociais não-exclusivos, com eliminação das causas da deficiência de sua prestação por parte da máquina administrativa, com o notório
mau uso do dinheiro público. (ILMAR GALVÃO, ADI1923-5/2007, p. 105)
Segundo o ministro existe falha de gestão, “o agigantamento das atividades meio em detrimento das atividades-fim, o empreguismo desnecessário, a burocratização excessiva, além da acomodação de servidores estáveis, em prejuízo da iniciativa e eficiência na produção de bens, no que concerne à assistência a saúde e a educação” e que as atividades das OS estão previstas na Constituição Federal - CF, nos artigos 197/9 e 213, permitem que sejam prestadas por particulares, inexistindo no texto constitucional qualquer norma impeditiva de que o mesmo ocorra com a defesa do meio ambiente, a preservação cultural e o acesso à ciência, campos nos quais as chamadas organizações não governamentais vêm demonstrando, o que é notório, uma participação por vezes mais eficaz que o próprio estado.
Percebe-se, portanto, que a reforma do estado estava na agenda política internacional, tornando-se uma questão universal, e que o Brasil tinha a intenção de solucionar grandes problemas econômicos, políticos e administrativos, por meio da reformulação do estado, proposta por FHC, que Bresser (1988, pp. 49-50) a balizou na perspectiva de quatro grandes problemas: ”um problema econômico-político”, a delimitação do tamanho do estado; outro também “econômico-político”, mas que merece tratamento especial, a redefinição do papel regulador do estado; um “econômico-administrativo”, a recuperação da governança ou capacidade financeira e administrativa de implantar as decisões políticas tomadas pelo governo e outro “político”, o aumento da governabilidade ou capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar.
4 GOVERNANÇA EM ORGANIZAÇÕES SOCIAIS 4.1 Definição de Governança
A palavra Governança, segundo Luciano Sathler (2008, p.33) vem do latim gubernare que é uma adaptação do termo grego kybernan, cujo significado original relacionava-se a pilotar um navio ou dirigir uma carruagem e foi utilizado por Platão tendo em vista o governo de homens e mulheres. A expressão pode, portanto, significar o sistema de governo de uma empresa ou nação. Assim como o sistema de governo brasileiro é composto pelos poderes executivo, legislativo e judiciário, todas as empresas têm o seu equivalente.
4.2 Pontos Relevantes na Gestão do CNPEM
Na análise da Lei nº. 9.637/98, que concebeu o contrato de gestão, bem como o estatuto do CNPEM, destaca-se três pontos relevantes, que distinguem a governança de OS do tradicional sistema de governança pública.
4.3 Área de Suprimentos
A área de suprimentos foi uma das que sofreram mudanças significativas em razão da transição para o modelo de OS. No modelo anterior, como Instituto do CNPq, o LNLS submetia-se, como qualquer outro órgão público, à Lei nº. 8666/93 na compra de bens e de serviços. Esta lei, como se sabe, exige normalmente uma série de passos para a execução de uma licitação (confecção de edital, aprovação jurídica edital e sua publicação de edital e contrato, abertura pública da habilitação e propostas, com possibilidade de recurso, fiscalização das empresas licitantes, por meio da verificação da sua regularidade fiscal, etc.), o que torna complexa e demorada a operação de compra.
Enquanto os órgãos da administração direta adquirem e controlam seus produtos com base na Lei nº. 8.666/93, ao passo que a OS CNPEM segue regulamento próprio, conforme prevê a Lei 9.637/98:
A organização social fará publicar, no prazo máximo de noventa dias contado da assinatura do contrato de gestão, regulamento próprio contendo os procedimentos que adotará para a contratação de obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público. (ARTIGO 17)
O referido regulamento foi publicado no DOU no dia 16 de março de 1998, seção 3, página 68. No capítulo primeiro, sobre princípios, reza:
Toda contratação realizada pelo CNPEM, reger-se-á pelos princípios básicos da moralidade, da probidade, da economicidade e da busca permanente da qualidade, durabilidade e adequação às finalidades propostas de obras, serviços, materiais, componentes e equipamentos necessários ao cumprimento da missão da Associação; Este regulamento estabelece os critérios adotados pelo CNPEM na contratação de obras e serviços e na aquisição e alienação de bens duráveis ou não, necessários para suas atividades, a serem realizadas fielmente dentro dos princípios acima estabelecidos.
O LNLS, na condição de Instituto do CNPq, foi construído envolvendo todas as suas compras realizadas sob a Lei nº. 8.666/93, em razão do que registrou-se uma série de dificuldades.
Os principais empecilhos em face da observância da Lei nº. 8.666/93 - segundo informam as respostas dos questionários de pesquisa, anexos deste trabalho, devem-se a problemas de qualidade e à impossibilidade de escolha prévia do fornecedor: a aquisição de componentes que, selecionados em função do menor preço, afeta o desempenho do equipamento desenvolvido no LNLS (houve até mesmo caso em que o setor requisitante da aquisição, dentro do LNLS, teve de recusar o material, por sua baixa qualidade); a circunstância de desenvolvimento de projeto, com a colaboração de fornecedor potencial, a Lei 8.666/93 impede o fornecedor de participar do processo licitatório: “não poderá participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obra ou serviço e do fornecimento de bens a eles necessários: I - o autor do projeto, básico ou executivo, pessoa física ou jurídica” (artigo 9º, inciso I).
Com a transição para o novo modelo, o CNPEM beneficiou-se não apenas em razão da simplificação do processo de compras, como também da possibilidade da escolha de seus fornecedores. O processo que segue o Regulamento de compra próprio possibilita a pré-qualificação das empresas. Além disso, como não há necessidade de se fazer a abertura pública das propostas, as empresas concorrentes não sabem o valor oferecido pelas concorrentes, aumentando o poder de negociação do CNPEM sobre o preço.
4.5 Análise de Processos na Área de Suprimentos
As palavras do senhor Alexandre Ferreira Pessoa, tiradas do questionário de resposta, anexados no final deste trabalho, fundamentam-se as diferenças na aplicação da Lei nº. 8.666/93 e o regulamento de compras do CNPEM.
Para construir equipamentos com o padrão exigido pelo CNPEM, é necessário que o material seja de primeira qualidade. A Lei nº. 8.666/93, não favorece a aquisição do melhor material pelos seguintes motivos: a) no contexto do estado de São Paulo, muitos fabricantes de primeira linha não participam de pregões eletrônicos porque os seus produtos não competem com o de segunda linha, é perda de tempo e dinheiro; b) as empresas competem em igualdade de condições, independentemente da qualidade do produto, seja inferior ou superior; c) na contratação de compra de equipamento não se pode exigir a qualidade, uma vez que se proíbe a indicação de código ou marca que determine um fabricante; d) o principal critério para se escolher um vencedor é o menor preço e este, quase sempre, se aplica ao produto de qualidade inferior. Às vezes, uma empresa possui o mesmo produto de 1ª e 2ª linha e cota o inferior para vencer a licitação.
No questionário, Alexandre Pessoa indicou alguns processos que poderiam ser observados tais fatos, processos que foram verificados, destacando os pontos levantados:
Processo 2007.000319. Compra de uma prensa hidráulica por meio de pregão eletrônico. Analisando o processo nota-se a participação na disputa de quatro licitantes. O requisitante da prensa havia indicado um fabricante no estado de São Paulo, com capacidade técnica para a produção do equipamento e que havia
fornecido um orçamento preliminar, da ordem de R$ 33.850,00 (trinta e três mil e oitocentos e cinqüenta reais), o qual veio a servir de referência para a licitação; todavia, lançado o Edital, o referido fabricante foi desclassificado do pregão em razão da falta da completa regularidade fiscal, e o objeto licitado foi afinal arrematado por R$ 40.000,00 (quarenta mil reais).
O arrematante localizava-se na cidade de Goiânia, estado de Goiás, possuindo, naquela cidade, apenas um escritório de representação e mesmo assim, apresentou toda a documentação exigida no edital, não havendo nenhum ponto que a pudesse inabilitar, conquanto não fosse ela mesma a fabricante de tal equipamento. A partir da adjudicação, o arrematante começou a procurar, no estado de São Paulo, algum fornecedor para fabricação da prensa para assim economizar com frete. Por coincidência, o arrematante contratou o fabricante indicado pelo requisitante, que exigiu uma entrada de 40%, e a licitante vencedora teve dificuldades de dar a entrada no tempo programado, o que levou a um atraso de mais de 30 dias no cronograma de entrega, trazendo prejuízos técnicos. O CNPEM aplicou a multa prevista no contrato, resultando no valor final de aproximadamente R$ 36.000,00 (trinta e seis mil reais).
Processo 2007.000712. Compra de aço inox pelo pregão eletrônico. Analisando o processo, observou-se que não houve licitante interessada em participar do pregão eletrônico, mesmo depois de informalmente contatadas várias empresas especializadas no fornecimento do material que deu origem ao processo de compras. Depois de insistir com vários fornecedores para participar do pregão, um deles mostrou-se interessado e entrou na disputa. O preço ofertado pelo fornecedor estava acima de um pré-orçamento feito anteriormente, houve negociação e o material foi arrematado pelo preço anteriormente ofertado.
Segundo o questionário, resposta do senhor Alexandre, há dificuldades e encontrar empresas no estado de São Paulo para fornecimento de algumas linhas de produtos “muitas empresas não participam de pregão eletrônico, porque estão sempre concorrendo com licitantes que ofertam produtos de baixa qualidade”. Outra
