UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ - UFC
FACULDADE DE DIREITO
CORDENAÇÃO DE ATIVIDADES COMPLEMENTARES E
MONOGRAFIA JURÍDICA
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
GÉRSON MENEZES MESQUITA
A IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DA EMPRESA BRASILEIRA
DE CORREIOS E TELÉGRAFOS
GÉRSON MENEZES MESQUITA
A IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DA EMPRESA BRASILEIRA
DE CORREIOS E TELÉGRAFOS
Monografia submetida à Coordenação do
Curso de Graduação em Direito, da
Universidade Federal do Ceará, como
requisito parcial para obtenção do grau de
Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Ms. Francisco de Araújo
Macedo Filho
GÉRSON MENEZES MESQUITA
A IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DA EMPRESA BRASILEIRA
DE CORREIOS E TELÉGRAFOS
Monografia submetida à Coordenação do
Curso de Graduação em Direito, da
Universidade Federal do Ceará, como
requisito parcial para obtenção do grau de
Bacharel em Direito.
Aprovada em: ____ /____ /________
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________
Ms. Francisco de Araújo Macedo Filho (Orientador)
Departamento de Direito Público – UFC
_______________________________________
Esp. Wagneriana Lima Temóteo
Departamento de Direito Processual – UFC
________________________________________
Bel. Paulo Martins dos Santos
Departamento de Direito Processual – UFC
AGRADECIMENTOS
A Deus, pela sua infinita graça e bondade em conceder-me mais essa vitória.
Aos meus familiares que, embora distantes fisicamente, sempre estiveram presentes em minha vida, proporcionando-me apoio e incentivo ao longo de minha jornada de estudos.
Aos colegas de turma por proporcionar trocas de conhecimento e experiências durante o convívio estudantil.
Aos amigos, pela compreensão nos momentos de minhas ausências.
“O que pensamos e escrevemos tem sempre um caráter provisório, jamais peremptório. A realidade tem muitas faces e é difícil vê-las todas. Daí, a exigência da cautela crítica e, não obstante todos os controles, a possibilidade de
RESUMO
A imunidade tributária é um preceito constitucional e seu reconhecimento por parte do fisco deve-se dar com todo rigor. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos goza de imunidade tributária, segundo entendimentos majoritários da jurisprudência e da doutrina, por exercer atividade de competência exclusiva da União, tendo sido equiparada em decisões do Supremo Tribunal Federal à Fazenda Pública, gozando dos privilégios da impenhorabilidade de seus bens e da subsunção ao regime de precatórios. As imunidades resguardam o equilíbrio federativo, a liberdade política, religiosa, associativa, intelectual, da expressão, da cultura e do desenvolvimento econômico. As atividades desenvolvidas pelas entidades imunes, uma vez que elas possuem funções tipicamente estatais, não se revestem de caráter arrecadatório, tornando a imunidade ainda mais relevante para o contexto nacional. A prestação do serviço público postal reveste-se de importância social, política e econômica para milhares de localidades no Brasil.
ABSTRACT
The tax immunity is a constitutional precept and its recognition by the tax authorities must be given with all accuracy. The Brazilian Enterprise of Posts and Telegraphs according to major understanding of jurisprudence and doctrine enjoys tax immunity. Because the Company exercises activity within Union’s exclusive scope it has been compared in the Brazilian Supreme Court decisions to the Customs, enjoying the privileges of their unseizability property and the submission of precatory system. The immunities protect the federal balance, the political, religious, associate and intellectual freedom of expression, culture and economic development. The activities undertaken by immune entities, since they have typically state functions, do not have a tax collectable characteristic, making the immunity even more relevant to the national context. The public post office service has a social, political and economical importance to thousand of people from Brazil.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACO – Ação Cível Originária.
ADIn – Ação Direta de Inconstitucionalidade. AgR – Agravo Regimental.
AI – Agravo de Instrumento. CF – Constituição Federal. DL – Decreto-Lei.
EBCT – Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos. ECT – Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.
ICMS – Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação.
IPTU – Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana. IPVA – Imposto sobre a propriedade de veículos automotores. QO – Questão de Ordem.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 10
2 ASPECTOS GERAIS SOBRE A IMUNIDADE TRIBUTÁRIA... 12
2.1 Etimologia e histórico... 12
2.2 Conceito... 19
2.3 Tipos de imunidade... 23
2.4 Imunidade e isenção... 24
3 A EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS... 27
4 O CAMPO DE ATUAÇÃO DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA.... 34
5 A IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DA EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS... 40 6 CONCLUSÃO... 49
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 50
1 INTRODUÇÃO
A imunidade tributária é um instituto garantido na Constituição de 1988 da República Federativa do Brasil e representa uma limitação ao poder de tributar do Estado. Esta se encontra fora do campo da hipótese de incidência, uma vez que não é alcançada pela imposição tributária. Difere, portanto, de isenção tributária, que nada mais é que a dispensa de recolhimento de tributo concedida pelo Estado a certos contribuintes e em determinadas situações específicas, por meio de normas infraconstitucionais.
Como os entes federativos estão constitucionalmente impedidos de instituir impostos sobre patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros, a Constituição de 1988 estendeu a imunidade recíproca a autarquias e fundações públicas, limitando essa imunidade ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes (§ 2º do art. 150).
Conforme o entendimento jurisprudencial majoritário, a imunidade recíproca só se aplica aos entes políticos nas situações em que o patrimônio, a renda ou os serviços prestados estejam vinculados às finalidades essenciais daquela entidade.
O Supremo Tribunal Federal, por meio de uma interpretação sistemática e teleológica, vem reconhecendo que a imunidade recíproca se estende também às empresas públicas que exercem a atividade de prestação de serviço público em regime de monopólio.
Vê-se a importância dada pelo constituinte originário ao serviço postal, uma vez que o inclui dentre as atividades que podem ser exploradas pelo Estado quando necessárias aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo.
2 ASPECTOS GERAIS SOBRE A IMUNIDADE TRIBUTÁRIA
2.1 Etimologia e histórico
A fim de adentrarmos na síntese do estudo do instituto da imunidade tributária, faz-se necessário abordar a matéria de uma forma ampla. Logo, traçaremos algumas observações genéricas sobre as imunidades como um todo, para uma melhor compreensão do tema.
Etimologicamente, o vocábulo imunidade procede do latim immunitas,
immunitate. Trata-se de palavra que indica negação de munus (cargo, função ou encargo),
sendo que o prefixo in oferece a sua verdadeira conotação (sem encargo, livre de encargos ou
munus).
Em princípio, pois, o vocábulo remete à noção de desobrigação de se suportar uma condição onerosa. Munus é também empregado, no latim, como sinônimo de imposto e, também, como dádiva ou favor.
Ainda com referência à etimologia da palavra imunidade, faz-se necessário observar-se que a sílaba latina in, antecedente do radical, além de negação, assume também o significado de "em para dentro de" e o termo munitus, seguindo a mesma raiz de munus, tem o mesmo sentido de "algo protegido por uma barreira"1.
Esse instituto em estudo deve ser entendido como sendo uma espécie de privilégio, pois as imunidades tributárias protegem valores sociais e políticos contemplados
1 FARIA, Maria Cristina Neubern de. A interpretação das normas de imunidade tributária: conteúdo e
na Constituição, tais como a liberdade de expressão e a difusão de conhecimentos através das fronteiras internas e externas de nosso país.
No direito romano, muito embora houvesse uma estrutura tributária mais complexa que a nossa, a situação não era diversa em relação a outras sociedades da Antigüidade. Também em Roma, "(…) com freqüência, as isenções eram concedidas, mais ou menos caprichosamente, como graça ou favor, aos seguidores ou amigos dos senhores e soberanos"2.
Assim, infere-se que, nos tempos remotos, a imunidade tributária constituía privilégio para os que eram beneficiados por ela, pois os governantes pouco se importavam com valores sociais, culturais e políticos da população como um todo, tendendo a proteger seus próprios interesses.
Neste sentido, Maria Cristina Neubern de Faria preceitua que é curiosa a constatação de que a noção subliminar de imunidade relacionada como sendo uma "benesse fiscal" a uns poucos privilegiados, remonta a Antigüidade.
A desoneração de tributos baseava-se precipuamente, na diferenciação das classes sociais, sendo concedida indiscriminadamente como graça ou favor aos amigos e protegidos do soberano. O privilégio tributário era decorrente do domínio político inicialmente, para, em seguida, manifestar-se em favor dos povos invasores e conquistadores em relação aos conquistados, como também em favor das classes tidas como superiores diante dos menos privilegiados desprovidos de direitos civis e políticos. Todavia, com o passar dos tempos, não mais havendo razão para a distinção de classes, os privilégios fiscais foram sofrendo radical transformação, dando lugar à fundamentação jurídica com base nos supremos interesses sociais.3
Na Idade Média, as imunidades eram privilégio apenas do clero e dos nobres que ficavam imunes, inclusive no âmbito fiscal, do poder do soberano. A tributação recaía sobre os empresários, os comerciantes e a classe trabalhadora, como sendo os agricultores e artesãos, de forma arbitrária e, extremamente, onerosa.
2
Ibidem, p. 118.
A Carta Magna4 de 1.215 d.C. foi um marco para a cidadania e para a tributação, uma vez que com ela surgem, de forma embrionária, várias garantias de liberdade presentes hoje nas Constituições Ocidentais, dentre elas o Princípio da Legalidade. No entanto, tais direitos eram controlados pela nobreza, em seu próprio proveito, e não para favorecer a sociedade como um todo. As garantias eram dos nobres e da igreja, e não da sociedade.
O avanço das idéias liberais e cidadãs trouxe uma lógica coletiva. Progressivamente esse caráter de não tributar a nobreza e o clero foi sendo contestado. As imunidades puderam ser democratizadas, deixando de ser privilégio de nobres e da igreja frente ao rei, passando a representar garantia de desoneração fiscal de determinadas atividades “sociais”.
Dentro dessa nova perspectiva liberal, de garantia individual, as limitações ao poder de tributar evoluíram. Dessa época, surgiu a idéia de liberdade e de igualdade, pois, uma vez conquistadas tais garantias, a ‘ordem natural’ se encarregaria de fazer com que o bem estar e a prosperidade viessem.
A “ordem natural” no Capitalismo apenas privilegiou os que possuíam o poder econômico e as soluções de caráter meramente individual, tratando de forma igual os desiguais. Não foram, entretanto, suficientes para resolver as questões sociais. Passou-se, então, a cogitar a aplicação de direitos coletivos como direitos fundamentais.
Dessa forma, ao analisar as imunidades tributárias sob uma perspectiva histórica, elencam-se alguns fatos sociais ocorridos que corroboraram com a implantação do instituto das imunidades tributárias no Brasil.
Inicialmente cita-se a tributação como um dos fatores que fundamentou o principal movimento de independência política do Brasil Colônia em relação ao domínio de Portugal.
4
A Conjuração Mineira de 1789 vem num segundo momento, tendo eclodido a partir de uma revolta contra a opressão portuguesa que exigia o pagamento dos impostos que estavam em atraso. Esse movimento foi violentamente sufocado por Portugal e foram mantidos os privilégios das classes e a cobrança abusiva de impostos. Um século depois da Inconfidência Mineira, com a Proclamação da República Federativa do Brasil e com a instauração do Regime Federativo do Brasil é que se fixaram regras e princípios jurídicos do Estado de Direito que passariam a estruturar a ordem tributária, incluindo as hipóteses da imunidade5.
A Constituição de 1824 faz menção a privilégios essenciais dos quais hoje trata a imunidade:
Art.179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte.
[...]
XV. Ninguem será exempto de contribuir pera as despezas do Estado em proporção dos seus haveres.
XVI. Ficam abolidos todos os Privilegios, que não forem essencial, e inteiramente ligados aos Cargos, por utilidade publica. 6
Com relação à Constituição de 1891, Denise Lucena Rodrigues diz:
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brazil já estabelece em seu texto as primeiras diretrizes do Sistema Tributário, onde encontram-se as raízes de princípios básicos como o da liberdade de tráfego, legalidade, delimitação de competência e, também, algumas normas exonerativas.
Estabelece o artigo 9º, em seu § 4º, normas semelhantes à imunidade recíproca atual, vedando aos Estados tributar bens e rendas federais ou serviços a cargo da União e reciprocamente. 7
5 FARIA, Maria Cristina Neubern de. A interpretação das normas de imunidade tributária: conteúdo e
alcance. Revista Tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais, ano 9, n° 36, Coordenação Dejalma Campos, p. 123.
6 BRASIL. Constituição Política do Império do Brazil, de 25 de março de 1824. Livro 4º de Leis, Alvarás e
Cartas Imperiaes, Rio de Janeiro, DF, 22 abr. 1824. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao24.htm>. Acesso em: 9 abr. 2009.
7
Segue o texto constitucional mencionado:
Art 9º - É da competência exclusiva dos Estados decretar impostos: [...]
§ 4º - Fica salvo aos Estados o direito de estabelecerem linhas telegráficas entre os diversos pontos de seus territórios, entre estes e os de outros Estados, que se não acharem servidos por linhas federais, podendo a União desapropriá-las quando for de interesse geral. 8
Através desta primeira Constituição Republicana foram instituídas as primeiras imunidades tributárias no Brasil, permanecendo até os dias atuais no texto da atual Carta Magna. Leia-se o artigo 10 da Constituição de 1891:
Art 10 - É proibido aos Estados tributar bens e rendas federais ou serviços a cargo da União, e reciprocamente.
Art 11 - É vedado aos Estados, como à União:
1 º ) criar impostos de trânsito pelo território de um Estado, ou na passagem de um para outro, sobre produtos de outros Estados da República ou estrangeiros, e, bem assim, sobre os veículos de terra e água que os transportarem; 9
Com a Constituição de 1934 ganha-se um sistema mais complexo, onde são estampados diversas garantias e controles à atividade do Fisco.
Mantém-se a imunidade recíproca, conforme o artigo 17, X, estendendo tal benefício às concessões de serviços públicos.
A Constituição de 1934 estabelece também a imunidade dos combustíveis produzidos no país para motores a explosão (art. 17, VIII). Veda incidência de imposto que grave diretamente a profissão de escritor, jornalista ou professor (art. 113, 36).10
Observa-se que as normas fiscais são criadas de acordo com os valores de um período e correspondendo ao contexto político-social da época.
Transcreve-se a seguir os artigos da Constituição de 1934:
Art 17 - É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
8
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, DF, 24 fev. 1891. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao91.htm>. Acesso em: 9 abr. 2009.
9 Ibidem.
10
[...]
VIII - tributar os combustíveis produzidos no País para motores de explosão; [...]
X - tributar bens, rendas e serviços uns dos outros, estendendo-se a mesma proibição às concessões de serviços públicos, quanto aos próprios serviços concedidos e ao respectivo aparelhamento instalado e utilizado exclusivamente para o objeto da concessão.
Art 113 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
36) Nenhum imposto gravará diretamente a profissão de escritor, jornalista ou professor. 11
Observa-se que na Constituição de 1937 a imunidade às concessões de serviços públicos é retirada:
Art 32 - É vedado à União, aos Estados e aos Municípios:
a) criar distinções entre brasileiros natos ou discriminações e desigualdades entre os Estados e Municípios;
b) estabelecer, subvencionar ou embaraçar o exercício de cultos religiosos; c) tributar bens, rendas e serviços uns dos outros.
Parágrafo único - Os serviços públicos concedidos não gozam de isenção tributária, salvo a que lhes for outorgada, no interesse comum, por lei especial. 12
Com a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946 têm-se as diretrizes básicas de imunidade que vêm sendo aplicadas atualmente:
Art 31 - A União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios é vedado: [...]
V - lançar impostos sobre:
a) bens, rendas e serviços uns dos outros, sem prejuízo da tributação dos serviços públicos concedidos, observado o disposto no parágrafo único deste artigo; b) templos de qualquer culto bens e serviços de Partidos Políticos, instituições de educação e de assistência social, desde que as suas rendas sejam aplicadas integralmente no País para os respectivos fins;
c) papel destinado exclusivamente à impressão de jornais, periódicos e livros. Parágrafo único - Os serviços, públicos concedidos, não gozam de isenção tributária, salvo quando estabelecida pelo Poder competente ou quando a União a
11
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934. Diário Oficial, Rio de Janeiro, DF, 16 jul. 1934. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao34.htm>. Acesso em: 9 abr. 2009.
12BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937. Diário Oficial
da União, Rio de Janeiro, DF, 10 nov. 1937. Disponível em:
instituir, em lei especial, relativamente aos próprios serviços, tendo em vista o interesse comum. 13
Observe-se o texto referente à imunidade tributária na Constituição de 1967 que sofre o acréscimo da alínea “d”:
Art 20 - É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...]
III - criar imposto sobre:
a) o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros; b) templos de qualquer culto;
c) o patrimônio, a, renda ou os serviços de Partidos Políticos e de instituições de educação ou de assistência social, observados os requisitos fixados em lei; d) o livro, os jornais e os periódicos, assim como o papel destinado à sua impressão. 14
Com o advento da Emenda Constitucional nº 1 de 1969 não se teve alterações em relação ao texto anterior. Senão vejamos:
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...]
III - instituir impôsto sôbre:
a) o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros; b) os templos de qualquer culto;
c) o patrimônio, a renda ou os serviços dos partidos políticos e de instituições de educação ou de assistência social, observados os requisitos da lei; e
d) o livro, o jornal e os periódicos, assim como o papel destinado à sua impressão. 15
A Constituição Federal de 1988 distribuiu competências tributárias e ao mesmo tempo indicou padrões que o legislador ordinário de cada pessoa política – União, Estados, Municípios e Distrito Federal – deverá obedecer enquanto institui tributos. No campo imunidade o assunto se esgota na própria Constituição. Através da imunidade tributária, pessoas, bens, coisas, fatos ou situações, deixam de ser alcançados pela tributação.
13
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, DF, 19 set. 1946 e 25 set. 1946. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao46.htm>. Acesso em: 9 abr. 2009.
14 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, de 24 de janeiro de 1967. Diário Oficial
da União, Brasília, DF, 20 out. 1967. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao67.htm>. Acesso em: 9 abr. 2009.
15 BRASIL. Emenda Constitucional Nº 1, de 17 de outubro de 1969. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 20
out. 1969; 21 out. 1969 e 30 out. 1969. Disponível em:
O rol das imunidades tributárias está previsto em nosso ordenamento jurídico no artigo 150, inciso VI, alíneas "a" a "d", da Constituição Federal de 1988, que veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir impostos sobre o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros, bem como sobre patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos e suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, sobre templos de qualquer culto e livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão. 16
2.2 Conceito
José Augusto Delgado conceitua a imunidade como sendo uma entidade jurídica tributária consagrada na Constituição Federal. Ela está, portanto, subordinada aos princípios que norteiam a Magna Carta. Tais princípios, expressos ou tácitos, são mais do que simples normas jurídicas e formam, de modo conjunto, um sistema denominado de ordenamento submetido a uma hierarquia axiológica17.
O pagamento do tributo é um dever imperativo de todos os segmentos da população, pois corresponde a uma necessidade vital. Logo, podemos definir o tributo como o combustível que move a máquina estatal, pois sem sua arrecadação seria impossível fornecer assistência médica, moradia, saneamento básico, programas de redução de miséria e educação pública e gratuita à população que realmente necessita e que estaria desamparada e em condições piores do que a realidade atual, se não houvesse arrecadação.
Neste sentido, Ives Gandra da Silva Martins aduz que:
16 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, de 5 de outubro de 1988. Diário Oficial da
União, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 9 abr. 2009.
17
[...] apesar do tributo ser elemento essencial para a movimentação da máquina estatal, nosso ordenamento jurídico prevê o instituto da imunidade consagrado em fundamentos extrajurídicos, atendendo a orientação do poder constituinte em função das idéias políticas vigentes, preservando, dessa forma, os valores políticos, religiosos, educacionais, sociais, culturais e econômicos, todos eles fundamentais à sociedade brasileira. Daí a correta afirmação de que a imunidade é antologicamente constitucional. 18
A imunidade tributária é uma limitação constitucional ao poder de tributar, vez que está contida de forma expressa pela Constituição Federal. Logo, tal observância, significa dizer que a pessoa ou o bem descrito pela Magna Carta não pode sofrer tributação em razão da manutenção do equilíbrio federativo, das liberdades política, religiosa, associativa, intelectual, cultural, de expressão e de desenvolvimento econômico.
Assim sendo, não se deve considerar a imunidade tributária como benefício, favor fiscal ou renúncia à competência tributária, mas sim como uma forma de proteger e garantir os valores da comunidade e do indivíduo. As regras de imunidade previstas na Constituição Federal consagram valores indicados pelo constituinte originário no preâmbulo da Carta Magna, como sendo a igualdade, a justiça, a segurança etc.
Nesse sentido, Aires Fernandino Barreto e Paulo Ayres Barreto reiteram:
As tipificações constitucionais dos fatos, pessoas ou bens, sobre os quais não têm as pessoas políticas competência tributária, são reveladoras de valores privilegiados pela Constituição, porque decorrentes de princípios nela própria consagrados. O constituinte, ao estabelecer, no art. 150, VI, da CF, que é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir impostos sobre as situações ali expressamente indicadas, reafirma valores que hão de ser protegidos pela ordem jurídica: expressões de princípios reconhecidamente consagrados pela Constituição.19
Sendo assim, preceitua-se que, apesar da necessidade que o Estado tem de cobrar impostos, o legislador entendeu que os objetos protegidos pelo instituto da imunidade devem merecer um tratamento diferenciado em relação àqueles suscetíveis à tributação, pelos valores que eles disseminam numa sociedade política e democraticamente organizada.
18 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Curso de direito tributário. 8ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 209.
19
A Constituição Federal contém diversos princípios e normas tributárias que apontam desde os fatos alcançados pela tributação até os limites e condições de seu exercício, ficando pouca margem para a atuação dos legisladores ordinários.
Assim a Carta Magna distribuiu competências tributárias aos entes federados, que podem instituir, em caráter privativo, as modalidades de tributos relacionadas no Código Tributário Nacional. Das espécies tributárias criadas pela CF/88, quais sejam, empréstimo compulsório e contribuições especiais, apenas aquele foi exclusivamente outorgado à União, sendo que estas seguem à lógica da difusão de atribuição de competências.
A diferença básica entre imunidade e as demais formas de exoneração é que há uma norma superior, constitucional que impede a atuação dos poderes tributantes. Não há, na imunidade, o nascimento da obrigação fiscal ou do conseqüente crédito uma vez que a substância fática está fora do campo de atuação dos poderes tributantes.
A imunidade, vez que é uma limitação ao poder de tributar, reduz a extensão do próprio ente tributante, uma vez que ela subtrai certos fatos, situações, bens ou pessoas do campo reservado ao exercício da competência tributária, no sentido de impedir que as normas tributárias incidam sobre os fatos imunizados.
O conceito das imunidades tributárias foi aperfeiçoado pela CF/88, que inclui, na condição de alcance do benefício, os entes governamentais federados, as fundações dos partidos políticos e os sindicatos de trabalhadores. Determinou a ausência de finalidade lucrativa das entidades assistenciais e de educação para efeito de imunidade e estabeleceu a imunidade recíproca das fundações instituídas e mantidas pelo poder público.
Neste sentido, Amílcar de Araújo Falcão afirma:
idéia do modo seguinte: a Constituição faz, originariamente a distribuição da competência impositiva ou do poder de tributar; ao fazer outorga dessa competência, condiciona-a, ou melhor, clausula-a, declarando os casos em que ela não poderá ser exercida. A imunidade é, assim, uma forma de não-incidência pela supressão da competência impositiva para tributar certos fatos, situações ou pessoas, por disposição constitucional. 20
Corroborando com a mesma linha de pensamento, José Solto Maior Borges acrescenta:
Ao proceder à repartição do poder impositivo, pelo mecanismo da competência tributária, a Constituição Federal coloca fora de campo tributável reservado à União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios certos bens, pessoas e serviços, obstando, assim — com o limitar o âmbito de incidência da tributação — o exercício das atividades legislativas do ente tributante. Em última análise, ao estabelecer imunidades, a Carta Magna delimita a competência tributária de cada uma das entidades da federação brasileira. É a imunidade uma limitação constitucional ao poder de tributar. Mais precisamente ainda: a eficácia especifica do preceito imunitório consiste em delimitar a competência tributária aos entes públicos. Porquanto consiste numa limitação constitucional, a imunidade é uma vedação, uma negativa, uma inibição para o exercício da competência tributária. 21
Ainda no mesmo sentido ele afirma que a imunidade é um princípio constitucional de exclusão da competência tributária. E considera que quando se destaca no ordenamento jurídico um setor normativo autônomo - as regras tributárias - a análise constata a existência de duas modalidades distintas pelas quais se manifesta o fenômeno denominado não-incidência.
A primeira, a incidência genérica ou pura e simples, e a segunda, a não-incidência juridicamente qualificada ou especial, não-não-incidência por determinação constitucional, de lei ordinária ou complementar. A imunidade tributária inclui-se, pois, nesta segunda alternativa.
Considera, ainda que por ser a regra jurídica de imunidade uma limitação constitucional ao poder de tributar, deve ser conceituada como regra de exclusão ou restrição de competência tributária e não apenas de proibição da incidência do preceito que tributa.
20 FALCÃO, Amílcar de Araújo. Imunidade e isenção tributária instituição de assistência social. Revista de
Direito Administrativo, São Paulo, n.66, 1966, p.367.
Sobre o mês tema, Baleeiro também ensina que a imunidade, para alcançar os efeitos de preservação, proteção e estímulo, inspiradores do constituinte, pelo fato de serem os fins das instituições beneficiadas também atribuições, interesses e deveres do Estado, deve abranger os impostos que, por seus efeitos econômicos, segundo as circunstâncias, desfalcariam o patrimônio, diminuiriam a eficácia dos serviços ou a integral aplicação das rendas aos objetivos específicos daquelas entidades presumidamente desinteressadas, por sua própria natureza.22
A imunidade tem por finalidade proteger o sujeito/objeto imune contra toda e qualquer forma de imposto, isto é, impedir que o Estado diminua a liberdade, a democracia e o pacto federativo, transformando em letra morta os valores democráticos consagrados pela Constituição.
O reconhecimento da imunidade tributária deve-se dar com todo rigor, uma vez que as atividades desenvolvidas pelas instituições imunes não estarão inseridas no esforço coletivo de levar dinheiro para os cofres públicos devido à constatação de que essas instituições possuem funções a cumprir ao lado do Estado. A imunidade representa um subsídio econômico concedido pela Nação e que, em uma república, deve ter sua razão de ser plenamente justificada no contexto nacional.
2.3 Tipos de imunidade
A doutrina costuma classificar as imunidades em subjetivas e objetivas, quanto ao objeto suscetível de tributação ou a certas peculiaridades da situação objetiva. Imunidades subjetivas ou mistas são as que se referem a determinadas pessoas, como por exemplo, à União, aos Estados, aos Municípios, ao Distrito Federal, às entidades religiosas, aos partidos
22
políticos e às instituições educacionais sem fins lucrativos. Quando se referem a determinadas coisas ou operações, isto é, exclusivamente à natureza do objeto, elas são denominadas objetivas. Nesse sentido pode-se mencionar a imunidade dos livros, revistas e jornais.
No tocante aos tipos de imunidade AMARO escreve:
As imunidades são definidas em função de condições pessoais de quem venha a vincular-se às situações materiais que ensejariam a tributação (p. ex., a renda, em regra passível de ser tributada, é imune quando auferida por partido político ou por entidade assistencial que preencha certos requisitos). Mas podem, também, as imunidades ser definidas em função do objeto suscetível de ser tributado (p. ex., o livro é imune), ou de certas peculiaridades da situação objetiva (p. ex., um produto que, em regra, poderia ser tributado, mas, por destinar-se à exportação, é imune). Podem, assim, identificar-se imunidades subjetivas (atentas às condições pessoais do sujeito que se vincula às situações materiais que, se aplicada a regra, seriam tributáveis) e imunidades objetivas (para cuja identificação o relevo está no objeto ou situação objetiva, que, em razão de alguma especificidade, escapa à regra de tributabilidade e se enquadra na exceção que é a imunidade)23.
As imunidades subjetivas devem ser requeridas pelos interessados e são condicionadas à comprovação, pela pessoa imune, de que determinado patrimônio, renda ou serviço por ela prestados vinculam-se a suas finalidades essenciais. Decorrem da destinação e dos aspectos subjetivos da entidade, pois transformada a sua natureza ou descaracterizada a sua finalidade ela está fora do campo da imunidade.
No artigo 150 da CF/88, as imunidades subjetivas são tratadas nas alíneas “a”, “b” e “c” do inciso VI e as objetivas são tratadas na alínea “d” do mesmo inciso.
2.4 Imunidade e isenção
A incidência tributária decorre de uma situação descrita em lei. A não incidência ocorre quando o fato econômico permanece fora do campo tributário. Quando ele não é atingido pela definição da hipótese de incidência de determinado tributo, isto é, não está na lei
como fato gerador; ocorre em relação a todos os outros fatos não abrangidos pela hipótese de incidência.
Para Geraldo Ataliba,24 hipótese de incidência pode ser entendida como a própria expressão da vontade legal, que, ao qualificar determinado fato abstratamente, formula uma descrição antecipada (tipo legal), genérica e hipotética.
Entende-se por fato gerador a realização da hipótese de incidência no plano real, concreto e fático. O fato que dá origem à obrigação tributária.
Na lição de Hugo de Brito Machado não incidência é a situação em que a regra jurídica de tributação não incide porque não se configuram os pressupostos de fato. Ela pode ser de fato, se resulta a clara inocorrência da hipótese de incidência da regra de tributação ou
de direito, se existe regra jurídica expressa dizendo que não se configura, no caso, a hipótese
de incidência tributária. 25
A isenção tributária é a renúncia que o sujeito ativo faz exercendo o poder tributante que a Constituição insere em sua competência, isto é, a desqualificação legal do fato gerador ou do sujeito passivo. Traz, como conseqüência, a perda do nascimento da obrigação tributária.
O fato econômico enquadra-se na descrição genérica do fato gerador, mas em razão de isenção concedida pelo sujeito ativo, por própria lei, este abre mão do direito de tributá-lo.
As isenções são utilizadas para permitir maior flexibilidade na política econômica das unidades federativas. São conjunturais e não estruturais. Em sua grande maioria, são
24 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 5ª Ed., São Paulo: Malheiros Editores, 1994, p. 68.
25
utilizadas de forma negativa, pois é um forte instrumento de se fazer a chamada “guerra fiscal” entre os entes federados.
A imunidade é uma forma de não incidência do tributo, porque impede que uma norma legal defina como fato gerador as situações que estão imunes. Assim, se não há previsão legal de incidência das matérias imunes, não se admite a ocorrência do fato gerador, por simples ausência de previsão legal e, conseqüentemente, a formação da obrigação tributária principal.
Dentre os fatos tributáveis, portanto, a hipótese de incidência é obtida com a exclusão, somente, das hipóteses de imunidade, ficando a isenção, de início, dentre os fatos tributáveis.
Hugo de Brito Machado, para distinguir a isenção da imunidade, ensina:
O que distingue, em essência, a isenção da imunidade é a própria posição desta última em plano hierárquico superior. Daí decorrem conseqüências da maior importância, tendo-se em vista que a Imunidade, exatamente porque estabelecida em norma residente na Constituição, corporifica princípio superior dentro do ordenamento jurídico, a servir de bússola para o intérprete que ao buscar o sentido e o alcance da norma imunizante não pode ficar preso a literalidade.
Ainda que na Constituição esteja escrito que determinada situação é isenta, na verdade de isenção não se cuida, mas de imunidade. E se a lei porventura se referir a hipótese de imunidade, sem estar apenas reproduzindo, inutilmente, a norma da Constituição, a hipótese não será de imunidade, mas de isenção. 26
Assim, o escopo da imunidade é o implemento concomitante dos objetivos do Estado, traçados pela sociedade na Constituição, enquanto a isenção diz respeito à conjuntura econômica e social de um ente federado traçada em lei.
3 A EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS
A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, entidade pública federal da Administração Indireta foi criada pelo Decreto-Lei nº. 509, de 20 de março de 1969, vinculada ao Ministério das Comunicações, conforme artigo 1º do referido diploma legal:
Art. 1º - O Departamento dos Correios e Telégrafos (DCT) fica transformado em empresa pública, vinculada ao Ministério das Comunicações, com a denominação de Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT; nos termos do artigo 5º, item II, do Decreto lei nº.200 (*), de 25 de fevereiro de 1967.27
A execução dos serviços postais em todo o território nacional é de competência administrativa da União Federal como determina o art. 21, X da Constituição Federal, e é exercido através da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.
Art. 21. Compete à União: [...]
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; [...]
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...]
V - serviço postal; [...]
A ECT tem a incumbência de executar esses serviços, conforme o mesmo decreto que a criou, em seu artigo 2º que menciona que compete à ECT executar e controlar, em regime de monopólio, os serviços postais em todo o território nacional.
Vê-se a importância dada pelo legislador constituinte originário ao serviço postal que o inclui dentre as atividades que podem ser exploradas pelo Estado quando necessárias aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de
27
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública; 28
De fato, a relevância do serviço postal emana de sua posição no texto constitucional, uma vez que, por constar no TÍTULO II da Constituição Federal, é uma competência administrativa que diz respeito à própria organização do Estado.
A respeito do conteúdo da mencionada norma, a doutrina é pacífica, como se exemplifica através das palavras de Celso Ribeiro Bastos, transcritas na íntegra:
As competências da União são divididas em legislativas e não legislativas, estas últimas vêm arroladas no art. 21. São atos da alçada tanto do Executivo quanto do Legislativo, conforme a hipótese. O que é certo é que são competências que a União deverá exercer diretamente; como declarar guerra, celebrar a paz, salvo nos casos em que a Constituição permite a descentralização mediante autorização, concessão ou permissão. (...) Trata-se sempre de competências exclusivas da União, isto é, nem Estados nem Municípios têm qualquer ingestão no desempenho dessas tarefas.29
Neste mesmo sentido é o ensinamento de JOSÉ AFONSO DA SILVA, in verbis:
Além da exploração e execução de serviços públicos decorrentes de sua natureza de entidade estatal, a Constituição conferiu à União, em caráter exclusivo, a competência para explorar determinados serviços que reputou públicos, tais como: a) manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; [...]30
A Administração Pública é exercida pelos órgãos e entes públicos que tanto podem se utilizar do regime jurídico de direito público quanto do regime de direito privado. O regime de direito público é, em tese, o único que goza das prerrogativas inerentes ao regime jurídico-administrativo.
28
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, de 5 de outubro de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 27 abr. 2009.
29 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 12ª. ed. São Paulo: Saraiva, 1990, pág. 261.
30
No que concerne ao regime jurídico da Administração Pública, portanto, a conotação que se confere é ampla, no sentido de abranger tanto o regime de direito privado (civil) quanto o regime de direito público (jurídico-administrativo).
No primeiro caso, a relação jurídica que se forma entre a Administração e o administrado é caracterizada pela horizontalidade, enquanto no segundo caso a relação jurídica é tipificada pela verticalidade, quando a Administração atua em posição de privilégio em relação ao particular justamente por força da necessidade de consecução do interesse público, como sendo a prestação de serviços à coletividade.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a Administração Pública goza de prerrogativas e privilégios, como se extrai de seus ensinos:
Basicamente, pode-se dizer que o regime administrativo resume-se a duas palavras apenas: prerrogativas e sujeições.
[...]
Isso significa que a Administração Pública possui prerrogativas ou privilégios, desconhecidos na esfera do direito privado, tais como a auto-executoriedade, a autotutela, o poder de expropriar, o de requisitar bens e serviços, o de ocupar temporariamente o imóvel alheio, o de instituir servidão, o de aplicar sanções administrativas, o de alterar e rescindir unilateralmente os contratos, o de impor medidas de polícia. Goza, ainda, de determinados privilégios como a imunidade tributária, prazos dilatados em juízo, juízo privativo, processo especial de execução, presunção de veracidade de seus atos.31
O serviço público exercido pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT é regulado pela Lei nº 6.538, de 22 de junho de 1978, que em seus artigos 7º e 9º assim conceituam o serviço postal:
Art. 7º. Constitui o serviço postal o recebimento, expedição, transporte e entrega de objetos de correspondências, valores e encomendas, conforme definido em regulamento.
§1º. São objetos de correspondência: carta;
cartão-postal; impresso; cecograma;
pequena-encomenda.
31
§2º. Constitui serviço postal relativo a valor: remessa de dinheiro através de carta com valor declarado; remessa de ordem de pagamento por meio de vale - postal; recebimento de tributos, prestações, contribuições pagáveis à vista por via postal. §3º. Constitui serviço postal relativo a encomendas a remessa e entrega de objetos, com ou sem valor mercantil, por via postal.
[...]
Art. 9º - São exploradas pela União, em regime de monopólio, as seguintes atividades postais:
I - recebimento, transporte e entrega, no território nacional, e a expedição, para o exterior, de carta e cartão-postal;
II - recebimento, transporte e entrega, no território nacional, e a expedição, para o exterior, de correspondência agrupada;
III - fabricação, emissão de selos e de outras fórmulas de franqueamento postal. § 1º - Dependem de prévia e expressa autorização de empresa exploradora de serviço postal:
a) - venda de selos e de outras fórmulas de franqueamento postal;
b) - fabricação, importação e utilização de máquinas de franquear correspondência, bem como de matrizes para estampagem de selo ou carimbo postal.
§ 2º - Não se incluem no regime de monopólio:
a) - transporte de carta ou cartão-postal, efetuado entre dependências da mesma pessoa jurídica, em negócios de sua economia, por meios próprios, sem intermediação comercial;
b) - transporte e entrega de carta e cartão-postal, executados eventualmente e sem fins lucrativos, na forma definida em regulamento.32
A citada lei, na verdade, é o instrumento concretizador do art. 21 da CF/88, e consiste em uma das competências administrativas da União Federal, tal qual declarar a guerra e celebrar a paz (art.21, II), assegurar a defesa nacional (art. 21, III), e emitir moeda (art. 21, VII).
Art. 21. Compete à União:
I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz; III - assegurar a defesa nacional;
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal; VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico; VII - emitir moeda;
VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada;
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; [...]33
32
Claramente a Constituição da República, em seu art. 21, X, não apenas “adverte” ser da União a competência para manter o serviço postal e o correio aéreo nacional, mas sim estabelece concretamente competências expressas e enumeradas, as quais a União deve exercer com exclusividade, o fazendo, no caso do serviço postal, por outorga à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT (Decreto-lei nº 509, de 20 de março de 1969).
Ademais, cumpre ressaltar que aludida competência atribuída à União encontra-se presente em todas as Constituições Republicanas, desde a Carta de 1891 até o atual texto constitucional, o que corrobora o entendimento de que a prestação do serviço de entrega de cartas é um serviço público a ser exercido exclusivamente pelo Estado, face sua relevância social:
De acordo com a Constituição Federal de 1891 em seu artigo 7º é da competência exclusiva da União decretar, dentre outras, as taxas dos correios e telégrafos federais. No artigo 34 o legislador menciona que compete privativamente ao Congresso Nacional legislar sobre o serviço dos correios e telégrafos federais.
Na Constituição Federal de 1934 está previsto no artigo 5º que compete privativamente à União a manutenção do serviço de correios.
A Constituição Federal de 1937 diz no artigo 15 que compete privativamente à União dentre outras atribuições, manter o serviço de correios. Em seu artigo 16, inciso X está
33 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, de 5 de outubro de 1988. Diário Oficial da
União, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso: 7 maio 2009.
34
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, DF, 24 fev. 1891. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao91.htm>. Acesso em: 27 abr. 2009.
35 BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934. Diário Oficial,
Rio de Janeiro, DF, 16 jul. 1934. Disponível em:
expresso que compete privativamente à União o poder de legislar sobre as matérias referentes a correios, telégrafos e radiocomunicação.36
Encontramos na redação da Constituição Federal de 1946 (artigo 5º, XI) que compete à União manter o serviço postal e o Correio Aéreo Nacional.37 A mesma redação está na Constituição Federal de 1967.
A respeito da natureza jurídica do serviço postal, assim leciona PINTO FERREIRA:
Voltando afinal a discutir o problema da natureza jurídica do serviço postal e de correio, como se sabe, há autores que lhe dão caráter civil e outros comercial. Pode-se dizer corretamente que é possível encontrar a solução do problema, em Pode-se considerando que no Brasil tal serviço é de natureza federal, exclusivamente federal, enquadrando-se a natureza jurídica dos serviços do correio no sistema genérico da execução dos serviços públicos, de ordem estatutária e especial.38
É clara e irrefutável a conclusão de que o serviço postal e o correio aéreo nacional são da esfera da competência exclusiva da União Federal, o que naturalmente exclui a possibilidade do exercício desses serviços públicos pelos Estados, pelos Municípios e quanto mais por particulares.
O serviço postal e o serviço de telegrama são explorados pela União, como reza o art. 2º da Lei nº 6.538, de 22 de junho de 1978, através de empresa pública vinculada ao Ministério das Comunicações.39
36 BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937. Diário
Oficial da União, Rio de Janeiro, DF, 10 nov. 1937. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao37.htm>. Acesso: 27 abr. 2009.
37
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, DF, 19 set. 1946 e 25 set. 1946. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao46.htm>. Acesso: 27 abr. 2009.
38 FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. São Paulo: Saraiva, 1989, pág. 540.
39
O art. 2º, inciso I, do Decreto-Lei n.º 509, de 20 de março de 1969, dispõe sobre a competência da ECT para executar e controlar, em regime de exclusividade, os serviços postais em todo o território nacional.40
Deste modo, não há dúvidas de que a Constituição da República não trata o serviço postal como uma “singela atividade privada”, que todos os indivíduos podem explorar livremente. É serviço público que consiste basicamente (dentre outras atividades) na coleta, transporte e entrega de cartas.
Dentre os interesses do legislador em resguardar a prestação dos serviços postais a cargo exclusivamente da ECT, poder-se-ia destacar a proteção ao sigilo de correspondência, verdadeiro corolário das inviolabilidades insculpido no art. 5º, inciso XII da Constituição Federal de 1988.
Faz-se necessário asseverar que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é obrigada a atuar em todo o território nacional, utilizando suas tarifas para cobertura dos custos operacionais e expansão e melhoramento dos serviços postais, nos termos do art. 33, § 1º, letras “a” e b” da Lei nº 6.538/78.
Art. 33 - Na fixação das tarifas, preços e prêmios "ad valorem", são levados em consideração natureza, âmbito, tratamento e demais condições de prestação dos serviços.
§ 1º - As tarifas e os preços devem proporcionar: a) cobertura dos custos operacionais;
b) expansão e melhoramento dos serviços.41
Além disso convém observar que a prestação do serviço público postal tem importância social, política e econômica para muitas localidades no Brasil, uma vez que atende a áreas longínquas, cujos serviços não interessariam à iniciativa privada em razão da impossibilidade de lucro e da necessidade de continuidade, regularidade do serviço postal e modicidade das tarifas.
40 BRASIL. Decreto-Lei Nº 509, de 20 de março de 1969. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 mar. 1969.
Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del0509.htm>. Acesso em: 7 maio 2009.
41
4 O CAMPO DE ATUAÇÃO DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA
À luz da interpretação literal do texto constitucional, uma parte significativa da doutrina entende que a imunidade intergovernamental recíproca de que trata o art. 150, VI, a, atuaria tão somente em relação a tributos vinculados incidentes (impostos) sobre o “patrimônio, renda ou serviços”. Esta é a redação literal do Texto Constitucional.
Nesse sentido é o entendimento de Sacha Calmon Navarro Coelho, para quem a imunidade não atuaria sobre as taxas e contribuições de melhoria; não atuaria sobre as chamadas contribuições parafiscais, especiais ou sociais e sobre empréstimos compulsórios, salvo se tais tributos assumirem juridicamente a feição de impostos suplementares sobre a renda, o patrimônio ou serviços e, finalmente, não atuaria em relação a impostos cujo fato gerador seja diverso de renda, patrimônio ou serviços.42
No entanto, em contraposição a este pensamento, e com muita veemência, Paulo de Barros Carvalho sustenta que não há fundamento para a redução da aplicação da imunidade apenas aos impostos:
Querem, quase todos, que a imunidade seja uma instituição jurídica que diga respeito unicamente aos impostos, forrando-se a ela as taxas e a contribuição de melhoria. Tudo sobre o fundamento de que o texto do Diploma Básico, ao transmitir as hipóteses clássicas veiculadas pelo art. 150, VI, cita, nominalmente, a espécie de tributos que Geraldo Ataliba nomina de não-vinculados. Além do mais, insistem alguns na circunstância de que os impostos são concebidos para o atendimento das despesas gerais que o Estado se propõe, ao passo que as taxas e as contribuições de melhoria, antessupondo uma prestação direta, imediata e pessoal ao interessado, não comportariam o benefício da imunidade, por todos os títulos incompatível com aqueles tipos impositivos. 43
42 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988 – Sistema Tributário. 3ª ed. Rio
de Janeiro: Forense. 1991, p. 338.
Ainda para Paulo de Barros Carvalho não há nada mais infudado que isso. A redução é descabida, transparecendo como o produto de exame meramente literal e apressado ou como o resultado de considerações metajurídicas, que não se prendem ao contexto do direito positivo que vige. Há de se questionar que motivo de ordem superior ditaria o princípio de que o legislador constituinte, no exercício de suas prerrogativas, pudesse estar impedido de organizar as competências tributárias, de tal modo que tolhesse a decretação de certas taxas ou impossibilitasse a criação de contribuições de melhoria.
Para ele, nenhum motivo. Se a Constituição fala reiteradamente nos impostos, tratando-os com a intimidade de quem os conhece pelo nome, é natural que utilize expedientes como a imunidade para lhes tracejar a feição. Com os gravames vinculados, sendo as menções constitucionais mais reduzidas, nem por isso deixou o constituinte de alcançá-los, como prova o versículo do art. 151, I, que estatui o primado da uniformidade.
O referido inciso diz que é vedado à União instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou implique distinção ou preferência em relação a qualquer Estado ou Município, em prejuízo de outro. Em comentário ligeiro, Aliomar Baleeiro evoca a lembrança de que o dispositivo que aparece em todas as Constituições desde a de 1891, refere-se a tributo e, portanto, compreende, por definição legal e não apenas teórica, os impostos, as taxas e a contribuição de melhoria. 44
No juízo do insigne Mestre, a proposição afirmativa de que a imunidade é instituto que só se refere aos impostos denota uma exacerbada extensão de uma “particularidade constitucional” que pode ser facilmente enunciada mediante a ponderação de outros fatores, também extraídos da disciplina do Texto Superior, a saber, a escassa referência que a Constituição faz às exações vinculadas (taxas e contribuições de melhoria) em contraposição ao que sucede com as imposições vinculadas (impostos), que mereceram, do constituinte, amplo e significativo tratamento quando de sua conformação jurídica. Veja-se:
Ao refletirmos acerca dos modos e dos meios que o político utiliza para esboçar as competências tributárias das pessoas dotadas de poder legislativo, iremos observar que as exações vinculadas (taxas e contribuições de melhoria) mereceram escassas referências, fundamentalmente concentradas no princípio de que, em tese, poderiam ser criadas tanto pela União quanto pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, firmando-se a legitimidade em função da pessoa que realizar a atuação específica. Isso vale para as taxas cobradas em razão do exercício do poder de polícia, como também para aquelas instituídas com fundamento na prestação dos serviços públicos. E, em idêntica proporção, aplica-se às contribuições de melhoria, que poderão ser criadas por qualquer uma daquelas pessoas, desde que se verifique o pressuposto de fato, qual seja a valorização imobiliária como decorrência da realização de obra pública. 45
Além dessa outorga genérica, vê-se que o legislador constitucional sublinha a contingência de que não se pode tomar como base de cálculo das taxas a que tenha servido para dimensionar a incidência dos impostos (art. 145, § 2º), que expressa, por outra retórica, a necessidade incontornável de fixar-se base de cálculos nas taxas, imperativo que não foi ainda devidamente digerido pela nossa dogmática. E se é verdade que assim sucede no plano das imposições vinculadas, algo completamente diverso se dá no que concerne aos impostos.
Aqui, o constituinte se manteve demoradamente, traçando, retraçando, bordando, burilando e cinzelando, de forma atremada, um sistema minucioso, feito com zelo e penetrado de tantos escrúpulos que até chega a confundir o aplicador menos precatado. Não deve surpreender, então, que apareça um número significativo de referências constitucionais especialmente viradas ao regime desse e daquele imposto.
Leve-se em conta essas injunções, colhidas na linguagem do direito positivo brasileiro, e teremos explicada, por inteiro, a razão pela qual quase todas as imunidades aludem a impostos. Subsistem, contudo, alguns preceitos, como o da uniformidade tributária, em que nos é dado ver que o instituto é perfeitamente compatível com a sistemática das taxas e da contribuição da melhoria.
A proposição afirmativa de que a imunidade é instituto que só se refere aos impostos carece de consistência veritativa. Traduz exacerbada extensão de uma
particularidade constitucional que pode ser facilmente enunciada mediante a ponderação de outros fatores, também extraídos da disciplina do Texto Superior. Não sobeja repetir que, mesmo em termos literais, a Constituição brasileira abriga regras de competência da natureza daquelas que se conhece pelo nome de imunidades tributárias, e que trazem alusão explícita às taxas e à contribuição de melhoria, o que basta para exibir a falsidade da proposição descritiva.46
Não obstante a lucidez de tais conclusões, irrepreensíveis sob o ponto de vista jurídico, emanadas de um dos maiores juristas em atividade no país, o fato é que de longa data o Supremo Tribunal Federal tem entendimento firmado no sentido que a imunidade tributária recíproca somente atua em relação aos tributos vinculados (impostos). É o que diz a Súmula 324 do STF: “A imunidade do art. 31, V, da Constituição Federal não compreende as taxas”.
É bem verdade que a referida Súmula foi editada ainda sob a égide da Constituição pretérita, tendo sido aprovada na Sessão Plenária de 13/12/1963. Todavia, pelo que se vê das recentes decisões da Corte, o verbete ainda encontra-se em pleno vigor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. IPTU. IMÓVEIS DO ACERVO PATRIMONIAL DO PORTO DE SANTOS. IMUNIDADE RECÍPROCA. TAXAS.
1. Imóveis situados no porto, área de domínio público da União, e que se encontram sob custódia da companhia em razão de delegação prevista na Lei de Concessões Portuárias. Não-incidência do IPTU, por tratar-se de bem e serviço de competência atribuída ao poder público (artigos 21, XII, "f" e 150, VI, da Constituição Federal). 2. Taxas. Imunidade. Inexistência, uma vez que o preceito constitucional só faz alusão expressa a imposto, não comportando a vedação a cobrança de taxas. Recurso Extraordinário parcialmente provido.
(STF – RE 265749/SP – 2ª Turma – Relator Ministro Maurício Correa – Decisão de 27/05/2003 – DJU de 12/09/2003, p. 49).
Assim, considerando que o Supremo Tribunal Federal é quem dá a palavra final em matéria de interpretação do Texto Constitucional no país (Art. 102, caput, CF/88), forçoso é que se curve ao entendimento de que a imunidade constitucional prevista no art. 150, VI, a,
da Constituição atua tão somente em relação a tributos vinculados, ou seja, apenas sobre os impostos, na literal acepção da palavra.
No sentido da confirmação da abrangência da imunidade tributária recíproca às empresas públicas prestadoras de serviço público, que se distinguem das que exercem atividade econômica, como a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, que é prestadora de serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado, veja-se:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. ART. 102, I, "F", DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS - EBCT. EMPRESA PÚBLICA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO POSTAL E CORREIO AÉREO NACIONAL. SERVIÇO PÚBLICO. ART. 21, X, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
1. A prestação do serviço postal consubstancia serviço público [art. 175 da CB/88]. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é uma empresa pública, entidade da Administração Indireta da União, como tal tendo sido criada pelo decreto-lei nº 509, de 10 de março de 1969.
2. O Pleno do Supremo Tribunal Federal declarou, quando do julgamento do RE 220.906, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ 14.11.2002, à vista do disposto no artigo 6º do decreto-lei nº 509/69, que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é "pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, que explora serviço de competência da União (CF, artigo 21, X)".
3. Impossibilidade de tributação de bens públicos federais por Estado-membro, em razão da garantia constitucional de imunidade recíproca.
4. O fato jurídico que deu ensejo à causa é a tributação de bem público federal. A imunidade recíproca, por sua vez, assenta-se basicamente no princípio da Federação. Configurado conflito federativo entre empresa pública que presta serviço público de competência da União e Estado-membro, é competente o Supremo Tribunal Federal para o julgamento da ação cível originária, nos termos do disposto no artigo 102, I, "f", da Constituição.
5. Questão de ordem que se resolve pelo reconhecimento da competência do Supremo Tribunal Federal para julgamento da ação.
As empresas públicas prestadoras de serviço público distinguem-se das que exercem atividade econômica. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é prestadora de serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado, motivo por que está abrangida pela imunidade tributária recíproca: C.F., art. 150, VI, a. II. - R.E. conhecido e provido.
