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PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO

Como operacionalizar o aspecto participativo dos planos diretores: sistematização do processo

participativo, através da inserção dos insumos participativos em banco de dados georeferenciado; permitindo o cruzamento dos mapas e dados técnicos com as informações colhidas junto à sociedade civil.

Conjuntura

Tema obrigatório de debate e assunto do momento nos meios profissional e acadêmico, o Plano Diretor Participativo quebra os paradigmas dos antigos planos diretores ao introduzir no seu processo de elaboração os próprios atores da dinâmica de produção do espaço urbano.

Com isso, cria-se um sistema de planejamento que integra o próprio poder público local (gestor do município e responsável pelo processo) e a sociedade civil (que vive o dia-a-dia da cidade, sendo, dialeticamente, meio e fim do ambiente urbano em produção).

Sistema de Planejamento

Cabe inicialmente compreender a abrangência de cada um dos elementos deste sistema.

O poder público deve ser entendido vertical e horizontalmente a partir do governo executivo local. Verticalmente, acima, subordinado aos governos estadual e federal e, tematicamente, às secretarias e aos ministérios correspondentes. Verticalmente, abaixo, envolvendo as secretarias municipais, autarquias, empresas públicas e concessionárias. Horizontalmente, no nível local, o poder executivo relaciona-se com os poderes legislativo e judiciário. (Observemos que, no nível regional, o governo local dialoga com os governos municipais vizinhos, com os quais haja uma relação de dependência quanto a acesso, transporte, equipamentos públicos comuns, bacias hidrográficas ou eventuais conurbações).

Plano Diretor - um Processo Político

De acordo com diretrizes expressas no Estatuto da Cidade, os Planos Diretores devem contar necessariamente com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos econômicos e sociais, não apenas durante o processo de elaboração e votação, mas, sobretudo na implementação e gestão das decisões do Plano.

A sociedade civil, longe de ser uma massa homogênea, deve ser subdividida segundo dois grupos de interesse: o poder civil (composto por aqueles que habitam a cidade, a fauna do meio-ambiente-cidade) e o poder econômico (composto pelos que tem na cidade, seu mercado - não necessariamente nela habitando).

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Dessa forma, para efeito desta abordagem, estabeleceremos três esferas de interação:

1. Esfera do poder público - aparato governamental da prefeitura, sob a hierarquia federal-estadual-municipal e dentro do sistema de poder executivo-legislativo-judiciário. É recomendável que os representantes do poder legislativo participem desde o início do processo de elaboração do Plano Diretor, evitando alterações substanciais, radicalmente distintas da proposta construída pelo processo participativo.

2. Esfera do poder econômico - envolvendo proprietários de terras, empreendedores imobiliários, empresários dos setores agrário, industrial, comercial e de serviços; cujo interesse principal é a reprodução do capital, independentemente de responsabilidades fisico-territoriais ou socioambientais. 3. Esfera do poder civil - compreende os munícipes em geral, que usufruem, com diferentes níveis de satisfação, do espaço urbano do município; representados de acordo com entidades de caráter local (associações de moradores, movimentos populares, igrejas ou sociedades de amigos de bairro), de representação profissional (sindicatos, associações de funcionários ou instituições de categorias de classe) ou de defesa de interesse (entidades de pais e amigos, associações de consumidores, etc). O poder público conduzirá o processo participativo de elaboração do plano diretor, que deverá envolver o poder econômico, como principal ator na produção do espaço urbano, e o poder civil, usuário deste espaço urbano, mas, em menor escala, também responsável por sua produção.

Exigência Legal

"Todo cidadão tem o direito de acompanhar a gestão da coisa pública".

O Estatuto da Cidade, no seu artigo 40, § 4º, garante esta participação quanto ao Plano Diretor através de: audiências públicas, debates, publicidade dos documentos e informações produzidos, e acesso aos documentos e informações.

A Resolução 25 do Conselho das Cidades no seu Artigo 3º, §1º, estabelece que a coordenação do processo participativo de elaboração do Plano Diretor deve ser compartilhada, por meio da efetiva participação de poder público e da sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde a elaboração até a definição dos mecanismos para a tomada de decisões. O Artigo 4º especifica que o processo de planejamento deverá conter os requisitos de ampla comunicação pública, em linguagem acessível, através dos meios de comunicação social de massa disponíveis; informando cronograma e dos locais das reuniões, da apresentação dos estudos e propostas sobre o plano diretor com antecedência de no mínimo 15 dias; inclusive com publicação e divulgação dos resultados dos debates e das propostas adotadas nas diversas etapas do processo.

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Metodologia Participativa

Consideremos que o processo de elaboração do plano diretor passe pelas seguintes etapas, intercaladas com eventos correspondentes:

Evento Inicial: Cerimônia oficial de lançamento com autoridades, vereadores, procuradores e promotores / Plenária de lançamento do plano diretor - com todos os segmentos da sociedade civil - Ponto de partida de mobilização da sociedade, quando se anunciam o início do processo e as regras para elaborar o plano diretor, quando a sociedade deve ser convocada e atraída.

Etapa 1: Leitura da cidade

Etapa 1a: Leitura técnica da cidade

Atividade: Montagem da base cartográfica, pesquisa e ordenamento de dados espaciais e socioeconômicos

Produto: Mapas temáticos de caracterização / Tabulação e localização dos pontos apontados em oficina

Evento: Oficina interna - com secretarias e concessionárias / Oficina pública - para indicação e discussão das questões problematizadas

Etapa 1b: Leitura comunitária da cidade

Atividade: Identificação das principais questões locais, a partir do olhar da população em geral. Resgate histórico do bairro e da cidade, construindo uma linha do tempo.

Produto: Desenhos e mapas temáticos. Registros documentais através de fitas gravadas com depoimentos dos moradores do bairro e da cidade.

Evento: Oficina interna - com associações de moradores, nos clubes, sindicatos, igrejas.

Etapa 2: Interpretação

Atividade: Cruzamento dos dados técnicos, históricos e socioeconômico com os de oficinas / Confrontação das leituras técnicas e comunitárias com atenção específica à decodificação da leitura comunitária / Estabelecimento de diretrizes .

Produto: Mapas temáticos de interpretação / Mapas com diretrizes

Evento: Plenária interna - com câmara, secretarias e concessionárias / Plenária pública - com todos os segmentos da sociedade civil

Etapa 3: Proposição

Atividade: Discussão das diretrizes / Recebimento, tabulação e localização das propostas da sociedade civil

Produto: Mapas temáticos de proposições / Apresentação das intervenções urbanas e das normas regulatórias

Evento 1: Oficina interna - com secretarias e concessionárias / Oficina pública - com todos os segmentos da sociedade civil

Evento 2: Plenária única para apresentação

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Etapa 4: Projeto de Lei

Atividade: Discussão das diretrizes / Recebimento, tabulação e localização das propostas da sociedade civil

Produto: Mapas temáticos do plano diretor / Textos de conceituações, quadros de delimitações, tabelas de índices e coeficientes, relações de intervenções urbanas

Evento: Audiência pública para apresentação dos elementos gráficos e escritos do plano diretor para posterior encaminhamento à Câmara Municipal

A complexidade deste processo está em como capturar, registrar, localizar, interpretar, processar e efetivamente utilizar as informações de oficinas (de leitura e proposição) no conteúdo do plano. A metodologia aqui proposta consiste na sistematização do processo participativo, através de banco de dados georeferenciado, de modo a permitir o cruzamento dos mapas técnicos com as informações colhidas junto à sociedade civil. Para que isto se viabilize são necessários procedimentos operacionais:

a. Setorização da extensão territorial do município conforme unidades de localização de modo a otimizar o processo de discussão em oficina, subdividindo-a em setores.

b. Classificação das informações problematizadas, pré-identificadas, de acordo com categorias, representadas por pictogramas para utilização nas oficinas setoriais, permitindo localizar em mapa a situação problematizada.

c. Organização das oficinas de leitura, de acordo com setores, conduzindo a participação de acordo com a seqüência de temas - para permitir que cada representante entregue uma ficha e cole seu pictograma no mapa (ambos com a mesma identificação numérica), permitindo a posterior alimentação em mapa associado ao banco de dados georeferenciado de leitura.

d. Tabulação das informações recebidas, gerando tabela para publicação, e lançamento em mapa de respectivos blocos com atributos de localização, categoria de problema e numeração de ordem, associada à ficha entregue em oficina.

e. Análise comparativa dos dados técnicos (primários e secundários) com os insumos recebidos da sociedade civil em oficina e correspondente retorno do cruzamento de informações à própria sociedade civil, sob a forma de diagnóstico/diretrizes, em plenária de interpretação.

f. Abertura de inscrições de propostas da sociedade civil, através de fichas identificadas acompanhadas de cópia de croquís de localização, permitindo a alimentação em mapa associado ao banco de dados de propostas georeferenciado.

g. Organização das oficinas propositivas, também de acordo com setores, a partir das diretrizes da etapa interpretativa e da localização das propostas de munícipes, permitindo a discussão e aprovação - rejeição - negociação das propostas encaminhadas. Propostas não pertinentes ao escopo de plano diretor são esclarecidas publicamente, encaminhadas ao âmbito respectivo e arquivadas. Eventualmente são agendadas reuniões para conciliação de conflitos.

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h. Montagem dos mapas finais apresentando o conjunto consistente de propostas (compatibilizado tecnicamente) as propostas de intervenções urbanas (incluindo aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade) e normas regulatórias de zoneamento (incluindo usos, taxas e coeficientes). i. Organização de plenária propositiva geral para apresentação e aprovação (com eventuais observações para revisão) para os diversos níveis de governo e todos os segmentos da sociedade civil.

j. Elaboração do projeto de lei do plano diretor, com base na proposta aprovada, instruído com os produtos gráficos e escritos, compreendendo mapas, textos, quadros e tabelas.

k. Organização de audiência pública para apresentação do conjunto de elementos que compõe o projeto de lei do plano diretor, para homologação junto aos diversos níveis de governo e a todos os segmentos da sociedade civil, permitindo o posterior envio à Câmara Municipal para apreciação. Entendemos que a efetivação deste processo dependerá ainda dos seguintes pressupostos:

- capacitação dos técnicos da prefeitura para atuar no processo, assim como de representantes do poder legislativo e judiciário, bem como da sociedade civil (é importante o entendimento geral de o que é plano diretor);

- constituição de núcleo gestor composto de elementos representativos da sociedade civil e do poder público, com o objetivo de acompanhar todo o processo, antecipar discussões e colaborar na divulgação e esclarecimentos;

- constituição de bureau técnico interno à prefeitura, com local próprio, equipamentos e pessoal treinado, para o fornecimento de todos os insumos técnicos necessários à elaboração do plano, que responderá, após a aprovação, pela implementação do mesmo;

- contratação de consultores técnicos especializados (com credenciamento junto ao Ministério das Cidades) para condução do processo, respondendo pelo seu cronograma, pela apresentação dos eventos públicos e pela produção dos produtos gráficos e escritos;

- amplo apoio do prefeito e seus assessores na divulgação dos eventos e resultados do plano.

Espera-se, com este texto, ter fornecido uma visão compreensiva e prática para implementação de uma metodologia participativa de elaboração de plano diretor.

Arquiteto/Urbanista Pascoal M C Guglielmi