UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAIS ECONÔMICAS
GUSTAVO ORGE ORRICO
A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO NO BRASIL: UMA
AVALIAÇÃO PRELIMINAR
SALVADOR
2010
GUSTAVO ORGE ORRICO
A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO NO BRASIL: UMA
AVALIAÇÃO PRELIMINAR
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas. Orientador: Hamilton de Moura Ferreira Jr.
SALVADOR
2010
Ficha catalográfica elaborada por Valdinea Veloso CRB 5-1092 Orrico, Gustavo Orge
O75 Implantação de políticas industriais no Brasil e construção de um sistema nacional de inovação: uma avaliação da política de
desenvolvimento produtivo / Gustavo Orge Orrico. - Salvador, 2010 56f. il.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Economia) – Faculdade de Ciências Econômicas, Universidade Federal da Bahia.
Orientador: Prof. Dr. Hamilton de Moura Ferreira Jr.
1.Política industrial - Brasil 2.Desevolvimento econômico I. Orrico, Gustavo Orge. II. Ferreira Jr., Hamilton de Moura. III. Título
CDD – 338.09
A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO NO BRASIL: UMA AVALIAÇÃO PRELIMINAR
Aprovada em julho de 2010
Orientador: _____________________________________ Prof. Hamilton de Moura Ferreira Junior Faculdade de Ciências Econômicas da UFBA
_______________________________________ Luiz Alberto Teixeira
Faculdade de Ciências Econômicas da UFBA
_______________________________________ Prof. Thiago Reis Góes
AGRADECIMENTOS
Agradeço à todos os que contribuíram para a realização deste trabalho, direta ou indiretamente.
Agradeço aos meus pais e ao meu irmão, pelo apoio e incentivo em todos os momentos em que precisei.
Agradeço à Maria Eugênia Neves pelo apoio e, principalmente, pela paciência.
Agradeço ao meu orientador, Prof. Hamilton de Moura Ferreira Jr., pela dedicação e aconselhamento no decorrer de todo o trabalho.
Aos amigos e companheiros da Unidade de Estudos Setoriais (UNES) pelas horas de estudos, pesquisas e trocas de informações durante todo o período.
E a todos os meus familiares, tios e tias, avós, primos e primas, e aos meus amigos, pelas palavras de apoio e estímulo.
RESUMO
O presente estudo tem como principal finalidade avaliar os resultados da Política de Desenvolvimento Produtivo e inferir sobre a sua contribuição para a construção de um Sistema Nacional de Inovação. A política, que se encontra em vigor no Brasil desde maio de 2008, já apresenta resultados quantificáveis no começo do presente ano, de forma que é possível verificar o grau de consecução de suas metas, e devido à crise econômica mundial, ficaram abaixo do planejado. Partindo-se do arcabouço teórico da síntese Schumpeterian-Evolucionist-Structuralist (SES), tem-se por objetivo verificar se a nova política está de acordo com o proposto pela teoria, e se representa um avanço em relação às demais políticas industriais adotadas no país no passado recente. Descreve-se, portanto: i) o debate existente sobre política industrial e a teoria sob a qual se avaliou a política, ii) as diretrizes, programas e quadro institucional da Política de Desenvolvimento Produtivo, iii) Os resultados e instrumentos de suas macro-metas em fevereiro de 2010 e iv) a concentração regional dos repasses feitos pela política. Dentro do observado, a política encontra-se majoritariamente de acordo com o proposto pela síntese SES, e de fato apresenta rupturas positivas com os modelos adotados anteriormente, principalmente ao novo enfoque à inovação das empresas e o fortalecimento do papel das Micro e Pequenas Empresas na economia nacional. Entretanto, quanto à construção de um Sistema Nacional de Inovação, a política ainda não contribui para a disseminação de uma cultura inovadora na economia que dinamize a competitividade local.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 8
2 POLÍTICA INDUSTRIAL SOB A ÓTICA EVOLUCIONÁRIA 11
2.1 INTRODUÇÃO AO DEBATE ACERCA DA POLÍTICA INDUSTRIAL 11
2.2 A SÍNTESE SCHUMPETERIAN EVOLUCIONIST STRUCTURALIST 14
2.2.1 Política industrial: definição e escopo 16
2.2.2 Sistemas Nacionais de Inovação 21
3 A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO 27
3.1 POLÍTICA INDUSTRIAL NO BRASIL NO PASSADO RECENTE 27
3.2 POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO 30
3.2.1 Objetivos da política 32
3.2.2 Ações sistêmicas 35
3.2.3 Programas estruturantes para sistemas produtivos 39
3.2.4 Destaques estratégicos 40
3.2.5 Instituições envolvidas 44
3.2.6 Considerações sobre a política 45
4. AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS DA PDP 47
4.1 RESULTADO NACIONAL RECENTE 47
4.1.1 Ampliação do investimento fixo (Investimento/PIB) 47 4.1.2 Elevação do gasto privado em Pesquisa e Desenvolvimento 49
4.1.3 Ampliação das exportações 50
4.1.4 Dinamização das Micro e Pequenas Empresas 51
4..2 DISTRIBUIÇÃO SETORIAL E REGIONAL DOS RECURSOS DISPONIBILIZADOS PELA PDP
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5 CONCLUSÃO 56
1 INTRODUÇÃO
Um dos temas mais polêmicos em economia é, sem dúvida, a adoção de políticas públicas ativas que alterem de forma sistêmica os mercados existentes. A Política Industrial, entendida assim como intervenção política para o desenvolvimento econômico e social é alvo de muitas críticas, oriundas principalmente do mainstream1, sobre o seu poder de mudanças, a sua legitimidade, a sua eficiência ou mesmo a sua moral. Mesmo quando reconhecida como necessária, o seu debate foi historicamente focado na sua racionalidade e justificativas para a sua existência, ao invés de se buscar uma análise normativa sobre quais políticas, dado certo contexto e objetivos para o desenvolvimento nacional, são apropriadas em cada caso. (PERES; PRIMI, 2009)
No que pese a hegemonia da visão ortodoxa sobre o assunto, pode-se, a partir da constatação empírica, se afirmar que não existe nenhum exemplo de processo de desenvolvimento econômico inserido em algum ambiente que, mesmo remotamente, se assemelhe ao modelo de interações econômicas desvinculadas de instituições ativas, como preconizado pela literatura ortodoxa. Todos os processos históricos de desenvolvimento sustentável na história moderna encontraram condições favoráveis que as tornaram possíveis, dentro de um conjunto de instituições, regras sociais de comportamento e políticas públicas. As políticas públicas discricionárias têm sido normalmente os elementos que possibilitam as estratégias de desenvolvimento nacional, principalmente nos países em processo de emparelhamento ao longo de toda a história do capitalismo moderno. (CIMOLI; DOSI; NELSON; STIGLITZ, 2007)
No Brasil, A política industrial entrou de fato na agenda governamental durante o período pós-guerra, e impulsionou o desenvolvimento econômico nacional até o fim da década de 1970. Durante este período, prevaleceu o desenvolvimentismo nacionalista e o intervencionismo estatal, numa coalizão de interesses econômicos e políticos que, embora houvesse sofrido transformações democráticas profundas, mantinham-se em torno do projeto industrializante.
As metas eram estabelecidas para sanar problemas no Balanço de Pagamentos (BP) nacional: substituição de importações e expansão de exportações de manufaturados. Desta forma, a PI era resultado de esforços concentrados para a construção de setores, de forma que a estrutura industrial nacional se aproximasse do padrão das economias centrais, naquele período baseada nas indústrias metal mecânica e química. Os esforços pró-industrialização do período avançaram
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também na tentativa de criação, ainda que em estágio embrionário, de um Sistema Nacional de Inovação. No entanto, o desequilíbrio macroeconômico e as sucessivas crises que marcaram a economia nacional entre os anos 1980 até o início do século XXI mudaram o foco de intervenção estatal, cessando os investimentos de fomento ao desenvolvimento para focalizar no controle das contas internas e externas. (SUZIGAN; FURTADO, 2006)
A Política Industrial “caiu em desuso” pelos formuladores de políticas públicas durante cerca de três décadas, com um pequeno ensaio mal-formulado na tentativa de reestruturação produtiva do início dos anos 1990. Somente a partir da maior estabilidade macroeconômica na primeira metade dos anos 2000, este tipo de política voltou a fazer parte da agenda econômica brasileira.
Lançada em 2008, e dando seguimento à Política Industrial de Tecnologia e de Comércio Exterior – PITCE, a Política de Desenvolvimento Produtivo tem como principal finalidade sanar os recorrentes gargalos que representam a maior ameaça de interrupção precoce do crescimento da economia, responsáveis pela adoção de políticas restritivas nas últimas três décadas, e que impossibilitaram o país de desenvolver-se a plena capacidade. Para consolidar a confiança na capacidade de crescer e promover a competitividade de longo prazo da economia brasileira, a PDP mantém o seu foco em quatro áreas de atuação com metas a serem atingidas até o final de 2010: 1) ampliar a capacidade de oferta nacional; 2) preservar e consolidar a robustez do Balanço de Pagamentos nacional; 3) elevar a capacidade de inovação das empresas brasileiras; 4) e fortalecer as Micro e Pequenas Empresas (MPEs) (BRASIL, 2010b).
A política pode representar um avanço significativo da agenda pública de políticas, por reintroduzir o fomento ao desenvolvimento nacional frente às freqüentes mudanças mundiais de paradigmas tecnológicos e produtivos. Entretanto, é necessário analisar quais avanços esta nova política industrial traz em relação às adotadas no passado, centradas na diversificação de setores econômicos, muitas vezes revestindo um protecionismo frívolo e gerando ineficiências nos mercados, bem como a apropriação ilegítima da renda nacional em função por parte de agentes beneficiados pelas imperfeições.
Outro ponto a se considerar é como esta política tem capacidade de alterar a lógica competitiva nacional. O desejável é que o emparelhamento com as estruturas produtivas dos países centrais ocorra com a finalidade de oferta de bens e serviços competitivos, mas de forma dinâmica, com ênfase ao desenvolvimento local de uma cultura de inovação, enquanto que historicamente o aumento da competitividade brasileira estava fortemente atrelada à política cambial.
Atualmente, no ano estabelecido pela política para a consecução de suas metas, já é possível visualizar alguns de seus resultados a nível nacional. O seu caráter horizontal, entretanto, faz com que a análise segmentada para cada macrorregião torne-se um desafio, mas sem dúvida alguma é necessário fazê-la para avaliar o caráter desconcentrador da política, caso avance neste sentido. Isto se justifica pela forte concentração espacial de investimentos existentes no país, herança de décadas de políticas ativas de ampliar a oferta nacional de bens e serviços para as detentoras da maior parcela da renda nacional, também concentradas espacialmente no eixo Sul-Sudeste.
Esta monografia se estrutura de forma em que o primeiro capítulo está dedicado a recorrer o debate acerca da política industrial, e estabelecer a corrente teórica sob a qual a análise será feita. Se dedica, portanto, a descrever brevemente a posição ortodoxa das falhas de mercado e mais detalhadamente a literatura existente sobre política industrial sob a ótica neo-schumpeteriana. O segundo capítulo traz uma descrição da Política de Desenvolvimento Produtivo, trazendo esclarecimentos sobre os seus objetivos, instrumentos e relacioná-los com a teoria econômica adotada pelo autor para fins de comparação. O terceiro capítulo apresenta os resultados da política em fevereiro de 2010 e uma análise da regionalização dos investimentos estimulados por ela. Por fim, a conclusão tenta esclarecer quais os avanços que esta nova política traz e poderá trazer, e em quais aspectos a política não se mostra diferente das adotadas no Brasil no passado recente.
2 POLÍTICA INDUSTRIAL SOB A ÓTICA EVOLUCIONÁRIA
2.1 INTRODUÇÃO AO DEBATE ACERCA DA POLÍTICA INDUSTRIAL
É praticamente um consenso entre as correntes econômicas, de viés ortodoxo ou heterodoxo, que o Estado tem um papel a desempenhar na economia, porém há grande divergência sobre como e quando ele deve atuar. A abordagem teórica das discussões sobre política industrial manteve sob o foco principal a racionalidade e as justificativas para a existência da mesma, ao invés de buscar uma análise normativa sobre quais políticas, dado certo contexto e objetivos para o desenvolvimento nacional, são apropriadas em cada caso. (PERES; PRIMI, 2009)
O debate atual encontra-se polarizado entre basicamente duas vertentes acerca do instrumental teórico das políticas industriais: i) a posição neoliberal, que encarrega ao mercado os mecanismos de ajuste, e limita a gama de ações do Estado para a correção de falhas de mercado e ii) uma abordagem que sintetiza o pensamento schumpeteriano, evolucionista e estruturalista (SES - Schumpeterian, Evolucionist and Structuralist)2, tradicionalmente promovido pela Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL). Existem, entretanto, interpretações alternativas para a intervenção do Estado na economia, principalmente no caso das políticas industriais.
Além destas duas correntes principais, existem posições de menor expressividade no pensamento econômico, nas quais a intervenção do Estado na economia pode ser interpretada como um meio para a consecução de fins próprios, de grupos de interesses ou marcado pelo dilema agente-principal3, entre os desígnios do governo e os burocratas executores do planejamento. Uma quarta via da discussão, apresenta as possibilidades das falhas de governo na implementação de políticas públicas, cujo argumento se sustenta sobre dois supostos básicos: i) as assimetrias de informação, ou a dificuldade enfrentada pelo Estado na coleta de informações suficientes para determinar as áreas de intervenção e promover a eficiência e ii) o alocamento ineficiente dos recursos na economia em função de sinais de mercado alterados pelo governo e pelas barreiras e monopólios
2
A síntese SES compreende o trabalho dos Estruturalistas latino americanos (Prebisch, Furtado, Pinto, Ocampo, entre outros), desenvolvimentistas schumpeterianos como Chang, Reinert e Stiglitz, e evolucionistas como Nelson, Winter, Freeman, Dosi, Soete, Pérez, Arthur e Cimoli.
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O dilema trata do conflito de interesses que ocorre sob condições de informação incompleta ou assimétrica, quando um principal contrata um agente para perseguir seus interesses, enquanto o agente pode agir de acordo com os seus próprios interesses em detrimento da vontade do contratante.
garantidos por ele em políticas de proteção industrial. Para completar, as discussões acerca do papel do Estado na economia atingem ainda a esfera moral do direito individual à liberdade.
Em respeito aos argumentos apresentados, Chang (1994) afirma que: do ponto de vista da Economia Política – intervenção do governo para consecução de fins próprios e de grupos de interesses, e do oportunismo por parte dos burocratas – não se podem fazer assunções gerais sobre os objetivos de todos os Estados, independente do tempo e local em que existem. No que diz respeito aos problemas de limitação informacional e do oportunismo rent-seeker4, são argumentos exagerados, e existem meios de mitigar os problemas – a exemplo de grandes corporações que através de inovações institucionais são capazes de tomar decisões envolvendo um número elevado de variáveis - no caso da informação, e - de que os monopólios temporários podem se apresentar como uma eficiente estratégia para a acumulação de competências, ou que o protecionismo pode ser feito de maneira não espúria, de forma que exija contra-partidas das empresa para o aumento da eficiência, sob pena de perder os benefícios - no caso dos oportunismos rent-seeker.
O autor ainda ressalta a inabilidade (ou falta de vontade) destas vertentes teóricas de apresentar meios pelos quais se possa remediar as falhas de governo, que não seja pela simples “não-intervenção”, de forma que se aceita as falhas de mercado em detrimento das falhas de governo como o menor dos males, sem que necessariamente seja esta premissa verdadeira. Do ponto de vista moral da intervenção do Estado, é completamente questionável a premissa de que o individualismo como ciência seja um ponto de vista universal, e não somente uma forma particular de moralidade. (CHANG, 1994)
A mais sofisticada abordagem do assunto é a literatura das Falhas de Mercado, ou economia do bem-estar. Seu foco se concentra nas imperfeições dos mecanismos de mercado em equacionar os benefícios e custos sociais e privados, e argumenta que a intervenção Estatal é necessária para corrigir tais deficiências. São basicamente três as falhas de mercado sobre as quais o poder público deveria atuar: i) produção de bens públicos; ii) mercados não competitivos e iii) externalidades.
A necessidade atribuída ao Estado de prover bens-públicos5 deriva da possibilidade de um agente consumir um bem sem pagar por ele, enquanto outro agente necessariamente pagou por seu
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Apropriação da renda através da manipulação ou exploração do ambiente político e econômico, como em casos de monopólios concedidos por lobbies, licitações vencidas através de manipulações processuais, propinas e etc.
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Por definição, Bens Públicos são aqueles que cujo uso é não-rival e não-exclusivo. A não-rivalidade significa que o uso de um bem por um indivíduo não reduz a disponibilidade deste bem para o consumo de outros, enquanto que a não-exclusividade significa que ninguém pode ser efetivamente excluído do consumo deste bem.
consumo. Este problema de oportunismo levaria a uma subprodução do bem em relação ao necessário para a satisfação social ótima, pois ao se buscar a maximização pessoal (pagando o mínimo possível), todos acabam sofrendo com uma produção insuficiente. Neste caso, defende-se a intervenção do Estado na provisão do bem através da taxação de toda a sociedade para a sua produção. (CHANG, 1994)
A segunda justificativa para a intervenção do Estado é sob as condições de mercados imperfeitos6, de forma a garantir o fornecimento ótimo dos bens em questão para a população. Neste caso, as formas de intervenção mais regularmente apontadas são as legislações anti-truste e a produção do bem por parte do Estado em concorrência com a produção privada (empresas estatais).
Por externalidades, entende-se os efeitos da ação de um agente sobre outro, que podem ser de caráter positivo ou negativo. Nestes casos, a negociação dos direitos de propriedade, entre os agentes produtores das externalidades e aqueles que a usufruem, ou a compensação por externalidades negativas podem apresentar altos custos na obtenção de informações, elaboração de contratos e etc. Caberia ao governo intervir neste caso na provisão ou subsídio de externalidades de cunho positivo como educação, segurança e infra-estrutura e etc. ou na taxação de externalidades negativas, como a poluição, por exemplo, para compensar os serviços prestados.
De acordo com a teoria apresentada estes são os únicos casos que justificariam a intervenção do Estado através de políticas de desenvolvimento, cabendo ao mercado alocar de forma otimizada os recursos disponíveis na economia e gerando assim o “bem-estar de equilíbrio”. O problema reside no fato de que dificilmente será encontrada alguma situação real que se assemelhe com tal padrão de medida. Caso se considere para a situação de equilíbrio as premissas de i) perfeição da concorrência; ii) a simetria de informação entre os agentes econômicos; iii) a atomização do mercado; iv) racionalidade completa; v) exogenia e imutabilidade do padrão tecnológico; além das demais condições impostas pelo modelo ortodoxo, tal equilíbrio jamais poderá ser encontrado em situações concretas, e poderia se afirmar que o mundo inteiro pode ser encarado com uma grande falha de mercado (CIMOLI; DOSI; NELSON; STIGLITZ, 2007). Ainda dentro do arcabouço formal da ortodoxia econômica, a Política Industrial deveria ser horizontal, sem discriminação de setores e ainda assim quando os seus benefícios não fossem inferiores ao seu custo em termos de falhas de governo ou de rent-seeking. (SUZIGAN; FURTADO, 2006)
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Contrapõem a simplificação neoclássica dos mercados inserindo variáveis no modelo como a não-atomização dos agentes econômicos, assimetria de informação, presença de economias de escala e etc.
2.2 A SÍNTESE SCHUMPETERIAN EVOLUCIONIST STRUCTURALIST
Pode-se, a partir da constatação empírica, afirmar que não existe nenhum exemplo de processo de desenvolvimento econômico inserido em algum ambiente que, mesmo remotamente, se assemelhe ao modelo de interações econômicas desvinculadas de instituições ativas, como preconizado pela literatura ortodoxa. Todos os processos históricos de desenvolvimento sustentável na história moderna encontraram condições favoráveis que as tornaram possíveis, dentro de um conjunto de instituições, regras sociais de comportamento e políticas públicas. As políticas públicas discricionárias têm sido normalmente os elementos que possibilitam as estratégias de desenvolvimento nacional, principalmente nos países em processo de “catching up7” ao longo de toda a história do capitalismo moderno. (CIMOLI; DOSI; NELSON; STIGLITZ, 2007)
Os recentes avanços na literatura heterodoxa, principalmente das teorias neo-schumpeteriana e institucionalista, vêm mostrando consistentemente que as relações através do mercado não são as únicas ou sequer as principais relações sobre as quais a economia é regida. A economia capitalista é agora vista como um fluxo constante, no qual o aprendizado apresenta um papel fundamental. (CHANG, 1994)
Sem desprezar as teorias formais, a teoria neo-schumpeteriana baseia-se na rigorosa observação dos fenômenos econômicos, com o enfoque schumpeteriano da concorrência através da inovação como motor do desenvolvimento e nas formalizações da teoria evolucionária. A teoria descarta os pressupostos de equilíbrio, e considera hipóteses mais realistas como principalmente: i) racionalidade limitada; ii) caráter tácito e cumulativo do conhecimento, e os subseqüentes path-dependence8 e lock-in9. (SUZIGAN; FURTADO, 2006)
Esta visão do desenvolvimento econômico percebe que mesmo quando os mercados funcionam razoavelmente bem do ponto de vista da distribuição de informações, segurança institucional, etc. seu papel deve ser avaliado não em termos de eficiência alocativa, mas como um ambiente de seleção de caráter ex-ante, ao direcionar o foco dos agentes dentro do paradigma de escolhas vigente, e ex-post, ao por as inovações geradas pela competitividade à prova. Funciona assim
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Políticas públicas ativas de emparelhamento com as economias avançadas.
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Processo pelo qual o comportamento futuro dos agentes é de certa forma limitado pelo seu comportamento no passado, tanto no processo de tomada de decisões como na definição de paradigmas de suas ações.
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Processo de compromisso acumulativo sobre determinada ação, tanto em função do montante de esforço despendido no processo quanto pelo custo de mudança (pessoal ou social).
como uma instituição não menos importante no progresso econômico, mas desde que se reconheça o seu caráter imperfeito e a mudança da ótica alocativa para a eficiência dinâmica. (CIMOLI; DOSI; NELSON; STIGLITZ, 2007)
A abordagem do SES reconhece a natureza setorial, as características do conhecimento, da inovação e das atividades produtivas e seus impactos no crescimento e desenvolvimento, concluindo assim que a inovação ocorre no contexto da expansão ou criação de setores ou atividades específicos. Considera-se também o papel das instituições e políticas na moldagem de processos de desenvolvimento e suas influências na direção e velocidade em que o progresso tecnológico ocorre.
Para Peres e Primi (2009) através do termo SES, se alinham diversos grupos de economistas e pensadores do desenvolvimento, cujo denominador comum é o seu reconhecimento de i) as diferenças quantitativas e qualitativas entre setores e atividades produtivas; ii) as especificidades do conhecimento e tecnologia, e o seu papel catalisador nos processos de desenvolvimento; iii) a ausência de mecanismos automáticos de ajuste na economia e iv) o papel ativo das instituições na transição para níveis maiores de desenvolvimento associado ao deslocamento de capital humano e financeiro para atividades com retornos crescentes. Logo, mudanças estruturais (que implicam transformações nos processos produtivos e organizacionais) envolvem a criação de assimetrias que favoreçam atividades consideradas positivas para o crescimento de longo prazo, principalmente as de base tecnológica e intensivas em conhecimento.
2.2.1 Política industrial: definição e escopo
No âmbito da síntese do SES, pode-se identificar o termo "política industrial" (ou PI) como o conjunto de instrumentos (essencialmente incentivos, regulamentos e formas de participação direta na atividade econômica) através do qual o Estado promove o desenvolvimento de determinadas atividades econômicas ou agentes econômicos (ou um grupo deles) com base nas prioridades de desenvolvimento nacional. (PERES; PRIMI, 2009)
Na política industrial, como em outras áreas políticas, o Estado pode desempenhar papéis diferentes. Há quatro principais tipos de intervenções do Estado no apoio ao desenvolvimento industrial: (i) como regulador, por exemplo, pela fixação de tarifas e níveis de produção para
determinadas atividades, ou pela criação de incentivos fiscais ou subsídios de apoio a setores industriais. (ii) Como produtor, participando diretamente na atividade econômica, como no caso das empresas estatais. (iii) Como consumidor, assegurando um mercado estratégico para indústrias e atividades econômicas, através de contratos públicos. (iv) Finalmente, como um agente financeiro e investidor, influenciando o mercado de crédito e promovendo a alocação de recursos financeiros públicos e privados para projetos industriais considerados estratégicos devido ao seu impacto sobre produtividade, ou por causa de sua capacidade de absorver trabalho. (PERES; PRIMI, 2009)
A coordenação é um aspecto importante a ser ressaltado no debate sobre a política industrial. Do ponto de vista do mainstream econômico, a PI seria uma forma de coordenação ex-post, face às falhas ou imperfeições de mercado, e que quando ausentes caberia ao próprio mercado coordenar as ações dos agentes. Este modelo normativo, entretanto, não é capaz de dar conta do dinamismo da mudança tecnológica, que caracteriza a realidade. No enfoque neo-schumpeteriano, a coordenação é vista, na verdade, como a essência da PI. É através da coordenação dos agentes e instituições que se permite criar um ambiente fértil para o desenvolvimento dos processos de aprendizado, regras de comportamento e do ambiente de seleção. A coordenação é vista sob esta ótica como um mecanismo ex-ante. (SUZIGAN; FURTADO, 2006)
Nesta interpretação, a PI é uma colaboração estratégica entre o governo e a iniciativa privada, tendo em vista as metas da política, e não uma coordenação centralizada no Estado. A sua elaboração e execução implicam na criação de órgãos colegiados, como instâncias consultivas, deliberativas e decisórias.
Dentro do debate existente sobre a necessidade e eficiência de políticas industriais, o estabelecimento de metas é certamente o aspecto mais polêmico da política, e freqüentemente alvo de críticas por parte dos opositores a este tipo de planificação. Acontece que o estabelecimento de metas é fundamental em uma estratégia industrial calcada na inovação e reestruturação das empresas e indústrias, ao evidenciar explicitamente o que se propõe e o alcance e os limites da política. A “escolha de campeões”, por exemplo, é freqüentemente criticada de forma equivocada. A sua adoção não implica em substituir os mecanismos de mercado por decisões burocráticas, mas é resultante de esforços públicos e privados para entender de que forma se dá a mudança tecnológica e tirar o melhor proveito das externalidades que são melhor encadeadas por determinadas indústrias-chave. (SUZIGAN; FURTADO, 2006)
A política industrial pode ser profundamente perturbada por um ambiente macroeconômico instável, principalmente através de dois preços básicos da economia – juros e câmbio - e do nível e estrutura da tributação. A PI pode constituir um elemento de baliza para lidar com as incertezas, mas não é capaz de removê-las por inteiro. Na medida em que o ambiente macroeconômico apresenta desafios constantes, a política perde força e grande parte da sua potencialidade como política estruturante e de mudança econômica, uma vez que os agentes passam a se estruturar com base no imediatismo que a situação requer. (CHANG, 1994; SUZIGAN; FURTADO, 2006)
O sucesso da PI como estratégia de desenvolvimento centrada na inovação depende de uma intrincada articulação entre instrumentos e instituições. Através destes mecanismos, a PI é capaz de alterar os sinais econômicos e direcionar os incentivos e restrições à inovação que sintonizam as estratégias das empresas, centradas na lucratividade, com os objetivos de desenvolvimento e de crescimento da competitividade da política. Alguns dos instrumentos como: i) sistema de proteção; ii) financiamento; iii) promoção de exportações; iv) incentivos fiscais; defesa da concorrência e v) lei de patentes podem facilmente se configurar em direções opostas, com prioridades diferentes, com metas incompatíveis, etc. e minar o poder da política industrial. A coordenação dos instrumentos mostra-se, portanto, determinante do sucesso ou fracasso da política. (SUZIGAN; FURTADO, 2006).
O plano político da Política Industrial é bastante complexo e propício à perda de eficiência. Algumas ressalvas devem ser feitas às instituições executoras da política e ao comando político por trás da sua formulação. Quanto as primeiras, jamais devem ser administradas pelos interesses dos burocratas da própria área ou se deixar capturar por interesses específicos (CHANG, 1994), e devem estabelecer o diálogo com entidades representativas de empresas e outros interesses, cujo papel de interlocutores na formulação e implementação da política deve ser legitimado. No que diz respeito à cadeia de governança, a PI deve ser comandada por uma liderança política incontestável, capaz de colocar a Política no vértice da pauta econômica, de coordenar as ações e articular as instituições executoras.
Quanto à sua formulação, Peres e Primi (2009) estabelecem quatro elementos-chave relevantes para política industrial: as prioridades, objetivos, instrumentos e responsabilidades institucionais (o Quadro 1 apresenta breves definições destes conceitos).
Quadro 1: Elementos-chave da política industrial
Fonte: Elaboração própria com base em Peres Primi (2009)
Segundo os autores, o processo de formulação da política tem três fases, interligados por um mecanismo de feedback: concepção e desenho, implementação e avaliação. A primeira fase é baseada no trabalho anterior de criar um consenso sobre as prioridades. Isto é essencial se a política visa a produção de ação e resultados. Apesar de cada fase ser importante em si, é o conjunto interligado destes três planos que garante que a política irá se traduzir em ação e provocar alterações na produção e estruturas sociais.
O âmbito em que opera a política depende de duas dimensões: (i) a capacidade de decisão política, que por sua vez, depende de um conjunto de fatores, incluindo a capacidade institucional para a concepção, implementação e avaliação, e (ii) o número e o alcance dos instrumentos utilizados, que depende da estratégia de desenvolvimento e os seus objetivos específicos. Estas duas dimensões definem um espaço político, onde podemos identificar uma seqüência de três tipos de políticas: horizontal, seletivo (setorial) e de fronteira, cada uma caracterizada por diferentes conjuntos de instrumentos, segmentação e arranjos institucionais (ver Gráfico 1). Países que contam apenas com capacidades mais básicas podem efetuar apenas as políticas horizontais; à medida que suas capacidades institucionais aumentam ao longo do tempo eles podem incluir em primeiro lugar, as políticas seletivas e, eventualmente, também as políticas de fronteira.
Políticas horizontais geralmente são menos exigentes em termos de infra-estrutura institucional, e geralmente empregam um número relativamente reduzido de instrumentos. Elas incluem medidas de apoio à formação de capital humano, e as medidas genéricas, como apoio das atividades de
Prioridades Objetivos Instrumentos Responsabilidade
Institucional
Função dos objetivos gerais e dos objetivos da estratégia
de desenvolvimento do
governo.
Indentificar o que a
política pública espera atingir.
Mecanismos para a execução da política.
Ministérios ou agências ad
hoc responsáveis pela
coordenação e execução de cada linha de ação.
Gerada através de
consenso.
Cada política tem objetivos gerais (cujos resultados dependem em parte das medidas implementadas) e
objetivos específicos
(resultados obtidos pelas medidas adotadas).
Mecanismos que criam as
condições para que se
almejem os objetivos
específicos. É preciso que haja a correspondência entre os objetivos e os instrumentos selecionados.
A instituição responsável pela execução administra o orçamento e os recursos financeiros.
produção, tais como certificações, controle de qualidade e normas para o estabelecimento de padrões, entre outros. Elas também incluem incentivos para a infra-estrutura e desenvolvimento de ambiente de negócios.
Políticas seletivas (setoriais) exigem uma maior capacidade institucional, uma vez que envolvem determinados setores ou áreas de interesse especial. A sua aplicação requer um amplo conjunto de instrumentos. Exemplos de políticas de atração seletiva são: atração seletiva de investimentos estrangeiros diretos, negociações comerciais internacionais para setores específicos, incentivos e subsídios para determinados setores ou atividades de produção e programas de apoio à competitividade das dadas atividades industriais. Elas podem incluir também a produção direta de empresas estatais e à execução dos contratos públicos, entre outras medidas.
Políticas de fronteira respondem a uma visão mais ampla de desenvolvimento nacional, e têm por objetivo a criação de capacidades em áreas tecnológicas e científicas estratégicas. Estas políticas são a expressão de estratégias mais complexas, exigindo uma maior capacidade de gestão institucional e uma coordenação efetiva das diferentes partes interessadas. Os programas nacionais na área da biotecnologia, nanotecnologia e defesa são geralmente agrupadas sob esta categoria, juntamente com os programas nacionais para o desenvolvimento científico, tecnológico e as capacidades de produção em áreas selecionadas através de parques tecnológicos, consórcios de pesquisa e outros tipos de instrumentos.
Gráfico 1: Espaço da política industrial
Fonte: Elaboração própria com base em Peres e Primi (2009)
Neste enfoque, a política industrial é ativa e abrangente - porém discrimina os setores econômicos com maior poder de induzir a mudança tecnológica e gerar externalidades, condiciona a evolução das estruturas de mercado e do arcabouço institucional, inclusive a formação de um Sistema Nacional de Inovação (SNI). Esta abordagem mostra-se mais adequada à formulação e implementação de uma política industrial como estratégia de desenvolvimento. (SUZIGAN; FURTADO, 2006)
2.2.2 Sistemas Nacionais de Inovação
Cabe neste ponto da discussão ressaltar que a implementação de políticas industriais acarretou muitas vezes não em um desenvolvimento sustentável, mas em uma indústria local protegida e ineficiente. É preciso, portanto, fazer uma avaliação sobre em quais circunstâncias a proteção à indústria jovem leva a uma indústria nativa forte, e as condições sob as quais ela é autodestrutiva.
Algumas regularidades, entretanto, podem ser levantadas sobre os casos em que a política industrial obteve sucesso, tanto para criar assimetrias quanto nos processos de emparelhamento: i)
Há uma regularidade válida para os Estados Unidos e para a Europa é a centralidade persistente desde o século XIX das agências públicas, tais como universidades e das próprias políticas no que diz respeito à geração de novos paradigmas tecnológicos; ii) os incentivos raramente são suficientes para superar grandes defasagens tecnológicas, tornando necessário o papel da política de afetar as capacidades dos atores; iii) a disciplina do mercado é fundamental e necessária, para extirpar do sistema nacional as firmas que apresentam baixo desempenho e recompensa as de alto desempenho. Choques muito fortes de seleção, porém, provavelmente eliminam o sistema como um todo, juntamente com a possibilidade de aprendizado futuro; iv) políticas de desenvolvimento – especialmente as voltadas para o emparelhamento – enfrentam o desafio de construir novas capacidades com mecanismos que limitem a inércia e o comportamento rent-seeker, elementos ausentes na tradicional experiência latino-americana de substituição de importações; v) os processos de emparelhamento em termos de renda per capita e de salários requereram, historicamente, políticas ativas de mudanças nos sinais de mercado, principalmente nos preços para que se permita a incorporação dos paradigmas tecnológicos mais novos e dinâmicos. (CIMOLI; DOSI; NELSON; STIGLITZ, 2007)
Este último padrão refere-se à quebra da “causação circular” de Kaldor, onde as vantagens e desvantagens futuras se relacionam com o padrão alocativo presente através da cumulatividade dos processos, sendo determinado, portanto, pelas vantagens comparativas existentes baseadas nos sinais presentes. Surge daí a necessidade de se alterarem os mesmos, em prol de uma quebra estrutural positiva no padrão de especialização das economias em fase de emparelhamento. (CIMOLI; DOSI; NELSON; STIGLITZ, 2007)
O instrumental analítico dos Sistemas de Inovação (SI) oferece diversas vantagens para a compreensão dos processos de produção, uso e difusão do conhecimento - considerado o elo inexistente nas políticas implantadas no país anteriormente (SUZIGAN; FURTADO, 2006). De caráter heterodoxo e calcada na teoria evolucionária do crescimento das firmas e setores, os Sistemas de Inovação: i) resgatam o peso das trajetórias históricas nacionais na construção do conhecimento, ii) privilegiam a produção baseada no conhecimento desenvolvido através da criatividade humana, em detrimento do acúmulo de estoques materiais pura e simplesmente, iii) apresentam uma caracterização do conhecimento e da inovação como resultado de processos interativos com múltiplas origens, iv) retomam o enfoque da empresa como principal agente inovador, inserida em realidades e culturas particulares e com trajetórias específicas, v) destacam a importância das inovações incrementais tanto quanto das radicais, bem como as distintas fontes de seus processos, vi) enfocam o caráter localizado do conhecimento, em sua criação, assimilação
e difusão em contraponto ao “tecnoglobalismo”, vii) observam a importância da natureza sistemática da produção de conhecimento, em suas diversas esferas. (CASSIOLATO; LASTRES; ARROIO, 2005).
O avanço da análise dos Sistemas de Inovação consiste em relativizar a abordagem neo-schumpeteriana através da visão de que a inovação é produto das interações coordenadas entre diferentes atores, sejam eles ordem pública ou privada. Estes agentes atuam nos âmbitos macro e microeconômicos a fim de gerar e difundir conhecimento e novas tecnologias, contribuindo desta forma para o desenvolvimento. Através dos SI, os governantes de um país podem implementar políticas que visem o desenvolvimento e o processo inovativo de setores, regiões e até mesmo nações. (PELAEZ; SBICCA, 2006)
Neste novo contexto, o capital social e institucional passam a ser elementos-chave no processo de criação e difusão destas competências entre os diversos agentes econômicos. O conhecimento é socialmente produzido em redes dinâmicas de aprendizado através da interação dos agentes, e o crescimento da “economia do aprendizado” é nutrido pelo capital social, em relações onde a confiança é elemento básico para que o conhecimento possa ser utilizado e difundido. (JONHSON; LUNDVALL, 2005)
Ainda segundo os mesmos autores, essa perspectiva toma como ponto de partida o fato de que boa parte do conhecimento desenvolvido é de caráter tácito e surgem dos contínuos aprendizados de uso, de interação e de práticas, e não apenas das buscas direcionadas a nível científico e tecnológico. Esta produção de conhecimento tampouco ocorre baseada em competências empresariais individuais, mas da interação destas com outras empresas, com bancos, instituições de pesquisa públicos e privados e as instituições setoriais e governamentais. Desta forma, o equilíbrio macroeconômico ainda é fundamental para manter as relações de confiança e expectativas, mas deve ser complementado com inovações institucionais para que se proporcione um ambiente de fertilidade para a geração de inovações.
Os processos inovativos não devem ser entendidos no seu sentido radical apenas, com a introdução de tecnologias destrutivas de paradigmas anteriores, como já apontavam Nelson e Winter (1982), mas principalmente na sua forma processual, fonte do maior número de inovações geradas nas relações econômicas e sociais. Complementar a este conceito, as inovações tampouco devem ser discutidas considerando a sua originalidade universal, isto é, que nunca antes tenha sido vista por qualquer agente nas diversas regiões ou setores. A inovação deve ser entendida de
maneira ampla, considerando o conhecimento e difusão de novos processos, produtos ou desenhos que são novos para o agente (geralmente a firma produtora), independente de serem novos ou não para os demais agentes da economia nacional e internacional. A inovação tampouco é restrita aos setores dinâmicos e não-raramente ocorre em setores tradicionais da economia. (NELSON, 1993; MYTELKA; FARINELLI, 2005).
A abordagem dos Sistemas de Inovação, como visto acima, rompe com a visão de inovação como fruto de mudanças técnicas radicais, e destaca o papel das inovações incrementais, e deixa de atribuir este exclusivamente à Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), para reforçar a participação de micro e pequenas empresas. (CASSIOLATO; LASTRES; ARROIO, 2005).
O conceito de sistema nos SI corresponde às interações entre os agentes econômicos e não econômicos através das instituições (formais e informais) sintetizadoras de regras sociais, de regulação de comportamentos e normas técnicas, leis, políticas governamentais e história do setor e/ou região. Estas instituições são fundamentais na análise dos sistemas, pois limitam e direcionam os comportamentos das firmas, além do seu próprio caminho traçado (path-dependence). Adicionalmente, o processo de inovação na sua forma de criação e de difusão não ocorre de forma isolada no âmbito das firmas, e a abordagem de seus comportamentos desvinculados do sistema torna-se insuficiente. O processo de inovação envolve, portanto, demais agentes como os fornecedores, consumidores, agentes de financiamento e regulação bem como instituições de pesquisa e universidades.
Nestes sistemas é possível destacar três distintos papéis fundamentais para o seu funcionamento. As universidades e institutos públicos de pesquisa, caracterizados pela “pesquisa por excelência”, geralmente desempenham suas atividades voltadas para a pesquisa básica, embora esta não seja uma característica rígida, enquanto as firmas e institutos de pesquisa privadas orientam as suas buscas em pesquisa aplicada, orientados pelo lucro e que geralmente representam a maior parcela responsável pela geração e difusão de novas tecnologias. Complementarmente, o Estado coordena as relações definindo as diretrizes para o sistema e estimulando-as através de políticas de Ciência e Tecnologia (C&T), criando infra-estrutura para que ocorram as interações necessárias e gerando capacitação tecnológica através de demandas do governo. (PELAEZ; SBICCA, 2006)
Esta articulação é geradora de sinergias e externalidades fundamentais ao progresso técnico e não ocorre de forma linear, partindo da pesquisa básica para a geração de tecnologias. As interações ocorrem de forma dinâmica, com constantes feedbacks entre consumidores e produtores,
produtores e fornecedores, ciência básica e tecnologia e etc. em uma rede de aprendizado contínuo.
A aprendizagem é também um conceito fundamentalmente social, que envolve a interação entre pessoas e que não está limitada às atividades de P&D ou à educação formal. O aprendizado pode ocorrer através das operações de produção (learning-by-doing), do uso de sistemas complexos (learning-by-using) e do envolvimento entre usuários e produtores (learning-by-interacting), e que nas empresas ocorre na forma com que as rotinas operacionais vão se modificando, tanto por pressões do mercado no qual está inserida quanto em função das suas estruturas organizacionais. (PELAEZ; SBICCA, 2006)
Estes processos são cumulativos, e a probabilidade de sucesso na geração de conhecimentos e tecnologias é mais favorável às realidades que já apresentam esta dinâmica e dominam o “estado da arte” das tecnologias e, portanto, encontram-se mais próximos da fronteira tecnológica. (RADAELLI, 2006)
É requerida a habilidade de aprender a aprender (learn-to-learn) do que simplesmente a capacidade de assimilar tecnologias de ponta, dadas as constantes mudanças na quantidade e tipo de informação disponível, capacidades estas que são complementares, visto a necessidade de selecioná-las e aprendê-las. A história e as dinâmicas existentes são elementos decisivos na capacidade de aprendizado e desenvolvimento dos sistemas, e a transposição de modelos entre regiões e setores é impraticável. (PELAEZ; SBICCA, 2006)
A abordagem de Sistemas de Inovação não pressupõe que as interações surjam de forma conscientemente estruturadas, nem que as instituições sejam de modo algum perfeitamente harmoniosas e coerentes. O enfoque é que este conjunto de agentes, através de instituições formais e informais tem enorme influência sobre o progresso técnico e, feitas estas considerações, não se pode descartar o papel das políticas governamentais. Tais políticas jamais foram os únicos determinantes do processo de desenvolvimento, mas sempre atua como forma de condutor e articulador do sistema de acordo com as suas diretrizes. Do mesmo modo, dadas as especificidades de cada sistema e as divergentes diretrizes, não é possível se importar uma receita de política governamental para estimular o desenvolvimento dos sistemas. Além disto, o governo atua na criação de infra-estrutura para o funcionamento das interações, estimula e cria externalidades na geração do conhecimento, gera demanda para projetos e desafia o setor privado,
busca remover imperfeições identificadas ao longo do processo de formação dos sistemas e promove suporte a aprendizagem.
São variadas as delimitações para os SIs. A alta complexidade do instrumental teórico fornecido por eles permite a utilização de recortes analíticos distintos dos nacionais e setoriais. A ênfase da análise dos SI em nível regional permite, por exemplo, a identificação de limites geográficos cuja matriz institucional gera interações com características específicas que não seriam captados nem através de uma análise regional e nem setorial. É necessário também atentar para as constantes necessidades de adaptação às distintas realidades, e de muitas vezes complementar uma análise julgada mais apropriada com outro enfoque. Em todo caso as ações das administrações governamentais mostram-se necessárias na construção de um sistema de inovação para o sucesso de Políticas Industriais, seja ele de qualquer recorte, de forma a se evitar os antigos gargalos persistentes nas economias latino-americanas.
3 A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO
3.1 POLÍTICA INDUSTRIAL NO BRASIL NO PASSADO RECENTE
A política industrial entrou de fato na agenda brasileira durante o período pós-guerra, e impulsionou o desenvolvimento econômico nacional até o fim da década de 1970. Durante este período, prevaleceu o desenvolvimentismo nacionalista e o intervencionismo estatal, numa coalizão de interesses econômicos e políticos que, embora houvesse sofrido transformações democráticas profundas, mantinham-se em torno do projeto industrializante.
Segundo Suzigan e Furtado (2006), a liderança política em torno de políticas industriais se destacou com maior relevo durante o Plano de Metas do governo Kubitschek, com participação do setor privado liderado por grupos executivos industriais e, o II Plano Nacional de Desenvolvimento durante a ditadura militar, sob o comando ativo e autoritário do Conselho de Desenvolvimento Econômico. As evoluções em conjunto de tecnologia, instituições e estruturas econômicas, no entanto, ocorreram durante todo o período, embora de forma intermitente.
Ainda segundo os mesmos autores, as metas eram estabelecidas para sanar problemas no Balanço de Pagamentos (BP) nacional: substituição de importações e expansão de exportações de manufaturados. Desta forma, a PI era resultado de esforços concentrados para a construção de setores, de forma que a estrutura industrial nacional se aproximasse do padrão das economias centrais, naquele período baseada nas indústrias metal mecânica e química. Os esforços pró-industrialização do período avançaram também na tentativa de criação, ainda que em estágio embrionário, de um Sistema Nacional de Inovação – Sistema Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (SNDCT), e no desenvolvimento da infra-estrutura em energia, transportes e telecomunicações. Houve também uma contínua construção do aparato institucional em termos organizacionais e de coordenação econômica, com a criação de órgãos de planejamentos, instituições e políticas de financiamento, fomento e comércio exterior, regulamentação de preços (salários, tarifas) e concentração econômica, além de programas de metas e planos setoriais, transferência de tecnologia e investimento direto estrangeiro, entre outras. Sua articulação, no entanto, era bastante precária bem como os mecanismos de controle.
Durante todo este período, houve fatores que acabaram por minar a embrionária PI nacional e o Sistema de Inovação: i) proteção aduaneira indiscriminada e exagerada, ii) concessão indiscriminada de subsídios fiscais e financeiros, iii) ênfase tardia na exportação, iv) distorções nos preços econômicos – determinantes de investimentos, v) estrutura tributária arcaica e fortemente regressiva e iv) sistema financeiro privado subdesenvolvido.
De fato, o crescimento econômico e a industrialização acelerada modificaram radicalmente o padrão de especialização da economia brasileira e a sua inserção internacional. O país abandonou o seu status de exportador de commodities agropecuárias e agroindustriais para aumentar sensivelmente a sua participação como fornecedor de manufaturados e semi-manufaturados. Estas mudanças não se viram refletidas no campo social, podendo-se afirmar inclusive que houve piora neste quadro. Houve um grande movimento de êxodo-rural e forte concentração populacional urbana sem o devido acréscimo da estrutura necessária para suportar esta situação – sistema educacional, habitacional e de treinamento de mão-de-obra qualificada, houve piora nos indicadores de concentração regional da produção e da renda, que comprometeriam seriamente o crescimento futuro do país. (BRUM, 2005)
Seguindo o modelo proposto de PI, fazia-se necessário uma mudança no modelo normativo vigente. Cabia a redução do foco na construção de setores e o reconhecimento do modelo de substituição de importações como processo insuficiente de industrialização e a instauração de um modelo com metas mais qualitativas, voltadas para a inovação, produtividade, desenvolvimento tecnológico e a sua difusão na sociedade, enfim: um aprofundamento do embrionário Sistema Nacional de Inovação.
Ao contrário, a partir de 1981 com a crise macroeconômica instalada tardiamente em conseqüência do segundo choque do petróleo em 1979, houve uma involução no processo histórico de desenvolvimento tecnológico, modelos de gestão e estruturas industriais e de instituições, deterioração da infra-estrutura nacional e abandono do SNDCT, cujos recursos foram reduzidos em mais de dois terços. O desenvolvimentismo nacional e o intervencionismo estatal perderam força e liderança, a atitude pró Política Industrial foi substituída por objetivos de estabilização e controle inflacionário, e na década de 90 pela política monetária e cambial do Plano Real. As subseqüentes tentativas de implantação de Políticas Industriais foram frustradas ou apenas parcialmente executadas. (SUZIGAN; FURTADO, 2006)
Os anos 1990 foram marcados por grandes transformações econômicas, para bem e para mal. O desenvolvimento industrial voltou a figurar na agenda política nacional, mas foi fracassada ainda no primeiro governo da década, da Política Industrial e de Comércio Exterior (PICE) do governo Collor apenas a liberalização do comércio exterior foi implantada. Os seguintes acordos multilaterais de comércio e a posterior sobrevalorização do Real completaram o quadro de abertura comercial e se abandonou o sistema de fomento à indústria em detrimento ao amplo processo de privatizações industriais e de infra-estrutura. Houve um ajustamento da indústria tanto na reformulação de suas estruturas gerenciais e operacionais quanto na melhora de qualidade e aumento de produtividade. Entretanto, também foi marcante a desarticulação nas cadeias produtivas e desativação de segmentos de alta tecnologia. (SUZIGAN; FURTADO, 2006)
Já no final dos anos 1990 e início dos anos 2000, o país continuava sem indícios de uma Política Industrial definida, e ainda caso existisse uma liderança política no intuito de desenvolver e implementar uma, sofreria dura oposição por uma série de motivos: i) Havia um viés ideológico anti-PI, cristalizado após a década em que a agenda neoliberal prevaleceu no país, ii) a política macroeconômica era excessivamente restritiva no que diz respeito a ações pró-política industrial, iii) havia pouca articulação entre os setores público e privado, ainda decorrente do insuficiente aparato institucional existente no período anterior em que se esgotaram os antigos modelos, iv) o financiamento público ao desenvolvimento industrial no período se via restringido por cortes orçamentários, e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) mantinha o seu foco em privatizações e operações financeiras; v) o SNDCT ainda se via fragilizado em decorrência dos cortes orçamentários anteriores; vi) todo o aparato institucional de regulação, defesa da competição, incentivos fiscais e estímulos a exportação encontrava-se desarticulado; vii) a infra-estrutura nacional encontrava-se defasada em decorrência da crise vivenciada pelo país na década de 1980 e os sucessivos cortes em investimentos; viii) o país contava com um quadro social em constante agravamento com aumento da pobreza e desemprego, piora na distribuição de renda, crise no sistema público de saúde e previdenciário e pelo sistema educacional e profissionalizante degradados nos últimos anos. (SUZIGAN; FURTADO, 2006)
O primeiro passo para a reversão deste quadro foi dado com o lançamento da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) em fins de 2003. O viés anti-PI já fora vencido e, ainda que sua formulação e implementação não contemple todo o leque de problemas impostos por uma estratégia neoschumpeteriana de desenvolvimento centrado na indústria, impulsionada pela inovação e norteada pela interação entre firmas e mercado, fora um grande avanço na época.
Segundo Suzigan e Furtado (2006, p. 174), os principais pontos positivos da PITCE são “as metas, o foco na inovação e, em certa medida, o reconhecimento da necessidade de uma nova organização institucional para executar a coordenação da política. As fraquezas resultam de: incompatibilidade entre a PITCE e a política macroeconômica (particularmente juros e estrutura tributária), falta de articulação dos instrumentos e destes com as demandas das empresas, precariedade da infra-estrutura, insuficiências do sistema de Ciência, Tecnologia e Inovação (C,T&I), e fragilidade de comando e coordenação do processo da PI”.
3.2 POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO
Criada em 2008, a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) dá continuidade ao movimento de retomada das políticas de desenvolvimento competitivo da indústria brasileira – iniciado em março de 2004, com o lançamento da PITCE. Os planos de recuperação da capacidade de formulação e coordenação do governo brasileiro e a definição de ações integradas visando mudar o patamar da indústria nacional foram ampliados e aprofundados com a PDP (BRASIL, 2010b).
A PDP tem como principal finalidade sanar os recorrentes gargalos que representam a maior ameaça de interrupção precoce do crescimento da economia, responsáveis pela adoção de políticas restritivas nas últimas três décadas, e que impossibilitaram o país de desenvolver-se a plena capacidade. Para consolidar a confiança na capacidade de crescer e promover a competitividade de longo prazo da economia brasileira, a PDP mantém o seu foco em quatro áreas de atuação: 1) ampliar a capacidade de oferta nacional; 2) preservar e consolidar a robustez do Balanço de Pagamentos nacional; 3) elevar a capacidade de inovação das empresas brasileiras; 4) e fortalecer as Micro e Pequenas Empresas (MPEs) (BRASIL, 2010b).
Neste sentido, a política se adéqua ao proposto por Suzigan e Furtado (2006), no que se refere à definição explícita de metas sucintas e, como se verá a seguir, na priorização de setores para a consecução destas metas. Esta forma de tirar o melhor proveito das externalidades geradas por determinadas indústrias-chave também está de acordo com a síntese SES.
A ampliação da oferta nacional visa evitar a eventual formação de gargalos produtivos e os choques adversos que provocam a explosão das pressões inflacionárias, exigindo intervenções de restrição de crédito, com impactos negativos para o crescimento. Neste sentido, busca-se manter
elevada a Formação Bruta de Capital Fixo (FBKF) pari passu com o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) (BRASIL, 2010b).
Esta perspectiva da política industrial proposta representa sensível avanço em relação às tradicionais políticas adotadas no Brasil em anos anteriores. A política passa a apresentar um perfil de sustentabilidade da competitividade nacional no longo prazo, em detrimento da opção por diversificação setorial, tradicionalmente adotada no país. Valendo-se do ambiente macroeconômico favorável, a política conta com a vantagem de serem menores os distúrbios que terminam por encaminhar as políticas públicas para os desafios de curto prazo. Neste sentido, a PDP tem poder para manter a sua potencialidade como política estruturante e de mudança econômica.
No que diz respeito à preservação da robustez do Balanço de Pagamentos do país, tem-se como objetivo sustentar o crescimento das exportações através do estimulo àqueles setores que já apresentam uma situação internacionalmente consolidada, bem como buscar diversificar a pauta brasileira. Essas medidas visam fortalecer a contribuição dos mercados externos como fonte de demanda. A política foca os seus esforços também na atração de investimentos diretos estrangeiros para o país (BRASIL, 2010b).
O terceiro foco de atuação da PDP é a elevação da capacidade de inovação das empresas brasileiras. Esta é tomada como uma condição indispensável para agregar valor aos produtos nacionais, ampliar a competitividade das empresas no mercado doméstico e fortalecer a inserção externa do País. Este é, talvez, o maior avanço da PDP em relação políticas industriais adotadas anteriormente.
A definição desta meta coloca o fomento à inovação como um dos focos para o desenvolvimento nacional sustentável e reconhece a sua importância como condição para o processo de emparelhamento com as economias centrais e consiste no primeiro passo para a construção de um Sistema Nacional de Inovação.
Por fim, para estimular a geração de empregos e distribuição da renda nacional, a PDP busca fortalecer a atuação de micro e pequenas empresas, alargando o espaço de mercado para esta categoria (BRASIL, 2010b). Esta iniciativa de expansão das MPEs no cenário produtivo nacional apresenta também um caráter pouco discutido e que aponta novamente a política numa direção virtuosa: fortalece a iniciativa privada nacional e aperfeiçoa, por conseqüência, os processos de
seleção de mercado. Caso as políticas designadas para elas sejam eficientemente implementadas, estas empresas podem consistir em um poderoso motor de inovações não-radicais, essenciais para o início do ciclo virtuoso de aprendizado contínuo.
3.2.1 Objetivos da política
O principal alicerce da Política de Desenvolvimento Produtivo consiste na mobilização dos agentes produtivos para a consecução dos objetivos propostos, sendo a interlocução com o empresariado fundamental para a operacionalização da política. Além disso, exige completa transparência e disponibilidade nos compromissos firmados em conjunto por agentes públicos e privados (este ponto é considerado um dos principais avanços em relação à PITCE. Tal transparência permite o estabelecimento de metas quantitativas, explícitas em dois níveis distintos (BRASIL, 2010b; TEIXEIRA, 2009).
Este diálogo com a iniciativa privada para o estabelecimento das metas e a redução do papel do Estado como produtor representam uma ruptura importante com as políticas adotadas historicamente e guarda forte sintonia com o proposto pela síntese SES. Conforme estabelecido pela PDP, o Estado realiza principalmente as atividades de regulador e agente financeiro e investidor, conforme tipologia proposta por Peres e Primi (2009)
O primeiro nível define macro-metas para o País (ou Metas-País), para 2010. O seu propósito é indicar, com clareza, o sentido e o alcance da PDP, atuando como elemento de coordenação de expectativas na economia brasileira, assim como permitir o acompanhamento periódico dos resultados da política. Estas macro-metas consistem no acompanhamento do aumento da Formação Bruta de Capital Fixo, do aumento do dispêndio privado com P&D, na ampliação da participação das exportações brasileiras no comércio internacional e na ampliação da atividade exportadora das Micro e Pequenas Empresas.
Ampliação do investimento fixo
INVESTIMENTO/PIB
Posição 2007: 17,6% ou R$ 450 bilhões
Meta 2010: 21% (R$ 620 bilhões)
Crescimento médio anual de 11,3% entre 2008-2010
Elevação do gasto privado em P&D
P&D PRIVADO/PIB
Posição 2005: 0,51% ou R$ 11,5 bilhões
Meta 2010: 0,65% (R$ 18,2 bilhões)
Crescimento médio anual de 9,8% entre 2007-2010
brasileiras
PARTICIPAÇÃO NAS EXPORTAÇÕES MUNDIAIS
Posição 2007: 1,18% ou US$ 160,6 bilhões
Meta 2010: 1,25% (US$ 208,8 bilhões)
Crescimento médio anual de 9,1% entre 2007-2010
NÚMEROS DE MPEs EXPORTADORAS
Posição 2006: 11,792 empresas
Meta 2010: aumentar em 10% o número de MPEs exportadoras
Quadro 2: Metas-País.
Fonte: Elaboração própria, segundo dados obtidos em: http://www.abdi.com.br/?q=system/files/PDPSITE.pdf
O segundo nível é composto pelas metas específicas que se almeja em cada um dos programas que integram a Política e está dividido em três níveis de análise. O primeiro é o nível sistêmico, que trata das iniciativas sobre as condições de competitividade de forma horizontal, ultrapassando os níveis empresariais e setoriais e incidindo sobre os aspectos tributários, fiscais, financiamento à inovação e segurança jurídica. O segundo contempla a seleção de Destaques Estratégicos, divididos em cinco, que impactam diretamente a estrutura produtiva do Brasil: 1) Fortalecimento das Micro e Pequenas Empresas; 2) Expansão das Exportações; 3) Integração Produtiva com a América Latina e com a África; 4) Regionalização ou descentralização espacial da produção no País; 5) e Produção Ambientalmente Sustentável (BRASIL, 2010b).
O terceiro nível consiste na elaboração de uma vasta gama de programas estruturantes para Sistemas Produtivos. Esta mudança de abordagem com enfoque em sistemas produtivos deriva da substituição da definição de um conjunto fixo e limitado de setores-alvo, por uma perspectiva inclusiva que dialoga, de forma focalizada, com a diversidade da estrutura produtiva doméstica (BRASIL, 2010b).
Quatro fatores justificam essa mudança de abordagem: i) o entendimento de que o atual ritmo de mudanças tecnológicas intensas tem tornado cada vez mais difícil a delimitação das fronteiras entre atividades econômicas e a conseqüente priorização de setores; ii) a complexidade da matriz produtiva doméstica favorece a opção pelo fortalecimento da diversidade em sistemas produtivos para o aproveitamento do potencial local, que pode ser estancado caso haja a priorização de alguma atividade; iii) a necessidade de variar a geometria das ações dentro da política, ajustando cada instrumento às diversas realidades e assim permitindo a ampliação do escopo de sistemas beneficiários; iv) e a oportunidade de realizar investimentos em atividades com maior impacto para o conjunto da economia brasileira por intermédio das principais agências públicas de financiamento. De acordo com o perfil de cada sistema produtivo, a PDP prevê a adoção de cinco estratégias para o desenvolvimento pleno do seus potenciais:
