Direito do Urbanismo
Índice:
Introdução ao Direito do Urbanismo e às suas Fontes (2) .Noção do Ordenamento do Território. (9)
Instrumentos de Gestão Territorial (11) Gestão Urbanística( 22)
1.Introdução ao Direito do Urbanismo e às suas Fontes
Trata-se de um ramo especial do direito administrativo. Mas qual é o critério de especialidade? Direito Administrativo:
- Exercício típico de um poder de autoridade para a prossecução de ns públicos.
- Direito da função administrativa na prossecução de ns públicos, através de normas de competência e atribuição. Esta é a de nição favorita do DF.
A prossecução do interesse público em Direito do Urbanismo é especial em relação ao interesse público geral do Direito Administrativo.
Neste âmbito existe uma tensão permanente entre o Estado e os privados, em concreto entre as posições jurídicas dos privados e o interesse público do estado. Ora esta tensão justi ca regras próprias que vamos estudar nesta cadeira.
Quanto aos elementos diferenciadores do interesse público urbanístico do direito administrativo geral, o seu objeto não é distinção su ciente. É preciso que um objeto justi que certas características diferenciadoras para que se justi que a denominação “especial”.
Fontes: - CRP
A partir de meados do séc. XX as constituições aprovadas nos estados europeus (por causa da necessidade de reconstrução do pós guerra) conferiram ao estado um papel de transformador do solo. O legislador entendeu que era importante prever esta tarefa pública na constituição. Portugal não tinha essa preocupação especí ca, apesar de desde 1922 haver esse interesse. No entanto, este tratamento não era sistemático, tratando-se apenas de um subconjunto normativo. Só em 76 é que foi fundada, de facto, esta área do direito.
→ Artigo 9º:
i. Trata-se do contrato social, onde estão previstas as tarefas fundamentais do estado. O urbanismo surge neste artigo por 2 vias:
1. Na alínea E, o estado deve proteger o património, natureza, recursos e ordenamento. Com isto os constituintes legitimaram o estado a intervir nestes domínios, nascendo esta tensão entre D.P. e o interesse público.
2. Na alínea G, desenvolvimento harmonioso de todo o território. Componente mais fraca de urbanismo, mas pode-se fazer uma interpretação restrita. O que resulta daqui é a importância cimeira do urbanismo para o legislador, sendo o artigo 9º muito importante.
Adequada noção de utilidade pública, nal do nº4:
A noção de interesse é diferente da de utilidade. O conceito de utilidade tem um carácter muito especí co. Utilidade em Direito Administrativo representa a externalidade de um particular em relação ao interesse geral.
Exemplo: Pessoas de utilidade pública, que são privados que prosseguem ns privados, mas que
acabam por satisfazer interesses públicos relevantes. Ex. Associação desportiva juvenil privada que indiretamente acaba por ter nalidades públicas como o bem-estar físico e social dos jovens e o combate à toxicodependência juvenil.
A ideia de utilidade pública urbanística é a mesma. À custa da satisfação do interesse particular, o estado vai satisfazer ns públicos.
Participação dos interessados:
O número 5, garante a participação dos interessados. Este número traça um caráter de especialidade diferente do 267º/5 da CRP. Hoje podemos falar, através de uma interpretação do direito ordinário conforme esta norma, de uma certa ideia de concertação. O 267º/5 pode ser entendido restritivamente apenas para atos, mas este 65º/5 aplica-se indubitavelmente a regulamentos.
Função social da propriedade.
O estudo da propriedade tem de começar na CRP – 2 vetores que conformam a política de solo:
- Reconhecimento de que existe direito à propriedade privada (62º nº1 CRP)
- Reconhecimento de que existem normas de planeamento e expropriações de propriedade pública (65º nº4);
O direito de propriedade tem de conviver com expropriações e normas de planeamento. Assim, o direito de propriedade pode ceder, ou até ser eliminado (expropriações) – não é um direito absoluto.
Está subordinado a este limite imanente – função social da propriedade. A propriedade esta funcionalmente ordenada para o bem comum da sociedade.
O plano explicita o conteúdo concreto do direito de propriedade em cada parcela de solo – decorre da limitação da propriedade em razão da função social da propriedade. O plano não restringe direitos. O plano apenas atribui direitos com determinado conteúdo.
O direito de propriedade tem sempre faculdades de exercício individual e discricionário (liberdade de fruir da propriedade; tem direito de alienar a propriedade de forma livre; se for expropriado tem direito a receber indemnização; decidir de modo exclusivo se quer ou não exercer faculdades urbanísticas que lhe são conferidas).
O direito de construir é conferido ou não pelo plano.
- Função primordial do solo: construir; produção de bens alimentares (agricultura/pecuária/extração de água)
- Solo rústico (destinado à extração de bens alimentares) e solo urbano (capacidade para edi car/construir).
Ius Aedificandi
Tal e qual outros direitos fundamentais, o direito de propriedade privada sofre restrições legais, sendo que cabe ao Estado, às regiões autónomas e às autarquias de nir as demais regras ( como consta do artigo 65º.4 CRP) e como forma a assegurar o de nido no artigo 1º.1 Lei de Bases 31/2014).
A CRP consagra o direito de propriedade privada no seu artigo 62º1.É este conceito assim como o regime constitucional aplicado que concretizam o direito de propriedade dos solos ( 65º.4 CRP). O professor Jorge Miranda diz que a CRP adota um conceito amplo2de propriedade , devido às alterações sentidas nas relações económicas na sociedade atual. Este conceito destaca também o conceito propriedade do CC ( vide 1305º CC). , englobando ainda a propriedade sobre coisas não corpóreas com valor económico, assim como as participações sociais ( por exemplo).
A professora Maria Lúcia Amaral , diz que todos os direitos de valor pecuniário suscetíveis de apropriação pelos particulares gozam assim de força normativa constitucional nos termos do 62º CRP.
Faculdades que Integram o Direito de Propriedade Privada:
Os professores Gomes Canotilho e Vital Moreira , consideram que o direito fundamental de propriedade privada tem 4 faculdades distintas:
- a liberdade de adquirir bens;
- a liberdade de transmissão, inter vivos/ mortis causa os bens de que se é proprietário;
2O professor Miguel Nogueira de Brito discorda deste conceito amplo de propriedade
1A CRP prevê o a propriedade da habitação ( 65º.2.c), propriedade dos solos urbanos ( 65º.4) e a propriedade
- não ser privado da propriedade nem do seu uso;3
- a liberdade de usar e fruir dos bens de que se é proprietário;
Põe-se a questão de saber se o Direito de Propriedade Privada é um direito fundamental, de
natureza análoga aos direitos liberdade e garantias?
Assim no Título II Parte I da CRP, existem 3 subcategorias de direitos liberdades e garantias, pelo que para autores como o professor Gomes Canotilho terá natureza análoga para efeitos do 17º CRP, quando se consiga reconduzir a uma dessas subcategorias., devendo essa analogia ser determinada por um critério material.
O professor Vieira de Andrade utiliza um critério de determinabilidade que determina que são direitos, liberdades e garantias e direitos fundamentais análogos, aqueles cujo conteúdo principal é essencialmente determinado ou determinável ao nível das opções constitucionais”.
O professor Reis Novais a par deste critério usa ainda o critério da natureza dos condicionamentos ou acionabilidade, concluindo que são direitos fundamentais de liberdade os direitos fática e juridicamente realizáveis , cuja observância depende apenas do Estado .
Já o professor Afonso Vaz defende que um direito fundamental tem natureza análoga os direitos, liberdades e garantias quando goza da aplicabilidade direto do 18º.1 CRP., ou seja, quando se trata de “ conteúdo determinado de que os cidadãos são diretos titulares”.
Seguindo o exposto e a posição do professor Gomes Canotilho e Vital Moreira, será evidente que o direito da propriedade privada ( 62º CRP) será um direito fundamental de natureza análoga os direitos, liberdades e garantias se concretizam pelo simples respeito do Estado e de terceiros ainda que seja por vezes necessária do Estado ( exemplo: direito de propriedade de habitação , 65º.2 CRP).
O Direito Fundamental de propriedade privada está sob a alçada do regime jurídico próprio dos direitos, liberdades e garantias previsto no CRP ( o caso do art. 18º.1 CRP). Assim só poderá sofrer através de leis gerais e abstratas, com respeito pelo princípio da proporcionalidade na sua tripla vertente nos termos do 18º.2 e 3 CRP.
Não se admitiram por isso restrições ao direito de propriedade que não sejam expressamente autorizadas e previstas pela CRP ( 18º.2 CRP) , como por exemplo nos casos de requisição e
3Com a excepção dos casos de requisição/ expropriação por utilidade pública , mediante o pagamento de justa
expropriação por utilidade pública, mediante o pagamento de uma justa indemnização ( 62º.2 CRP).
A CRP impõe ainda limites imanentes implícitos ao direito propriedade , que embora cubra a faculdade de exercício, não o faz “ sem reservas”4, ao proteger o bem jurídico de propriedade ( como é o caso do 62º.1 CRP).
No entanto, sendo que o direito fundamental da propriedade privada só reveste natureza análoga no que respeita à sua relação com o poder estadual, nem todas as faculdades protegidas pelo 62º CRP, reconduzem à natureza dos direitos, liberdades e garantias. Assim quais serão as faculdades constitucionalmente protegidas pelo direito de propriedade que assumem a natureza análoga aos direitos liberdades e garantias ?
Consagrando a CRP um verdadeiro fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias de propriedade, a mesma protege tanto o direito à propriedade como um direito de propriedade , a doutrina portuguesa tem todavia discutido quais as faculdades que têm conteúdo constitucionalmente protegido
Coloca-se então a questão de saber se a o ius aedificandi integra essas faculdades ou se apenas se trata de uma faculdade conferida pelo poder público, segundo as normas urbanísticas 8 e saber neste caso se essa faculdade advém da lei e dos instrumentos de planeamento do território do 65º.4 CRP).
O professor Rui Pinto Duarte diz que o ius aedificandi pode ser de nido como “a faculdade de construir, levar a cabo atos jurídicos e as operações que possam ser necessárias à construção” ( incluindo-se aqui o direito de construir, urbanizar, de edi car e de lotear).
O problema do mesmo constituir ou não uma faculdade constitucionalmente protegida pelo direito de propriedade, coloca-se quando tidas em conta as normas de Direito do Urbanismo, impedem o proprietário de decidir em relação à tipologia, ao volume e à própria possibilidade de realizar a edi cação por estar sujeito à discricionariedade administrativa.
Teste Privatista
Temos assim de atender às teses que defendem uma e a outra coisa, como é o caso da Tese Privatista que propugna pela inserção do ius aedificandi conteúdo constitucionalmente protegido, socorrendo-se de normas do CC como é o caso do art. 1305º .
4O professor Gomes Canotilho diz assim que o direito de propriedade não é garantido em termos absolutos, mas
dentro dos limites e com as restrições previstas noutros lugares da CRP, por razões por exemplo de Ordenamento Territorial.
Assim o professor Oliveira Ascensão vê que o poder de disposição inclui o poder material de transformação e engloba abstratamente o poder de construir, que será um atributo natural da propriedade imóvel.
O professor Miguel Nogueira de Brito diz que a posição jurídica de um proprietário é determinada pelas normas do direito civil ( como o 1305º, 1339º e 1344º CC) e direito público, sendo que a liberdade de construir é incluída no âmbito de proteção da garantia constitucional da propriedade.
Também o professor João Caupers concorda dizendo que até que considera o ius aedificandi uma faculdade incluída no direito de propriedade do 1344º.1 CC, mas condicionada por uma intervenção administrativa favorável, que harmonize com as exigências da função social da propriedade do solo.
Já o professor Freitas do Amaral, considera que o ius aedificandi constitui uma faculdade privada pertencente ao particular proprietário em virtude do 1524º e ss. CC ( em relação ao direito de superfície) . Assim, para o professor , “ se o proprietário do solo pode ceder a outrem o direito de construir sobre o próprio terreno é porque como proprietário dispõe desse direito. A tese da inerência de nida pelo professor vem da possibilidade descrita que diz que o proprietário é titular do direito de construir, mesmo antes de qualquer plano urbanístico o regular.
Tese Publicista
Depois da Tese Privatista advém a Tese Publicista que defende que o ius aedificandi corresponde a uma atribuição jurídico-pública, atribuída pela autoridade pública segundo as regras e pressupostos do Direito Público.
O professor Fernando Alves Correia que encabeça esta tese defende que o ius aedificandi “é um poder que acresce à esfera jurídica do proprietário, nos termos e nas condições de nidos pelas normas jurídico-urbanísticas, em particular pelos planos dotados de e cácia plurisubjectiva”. O professor Cláudio Monteiro defende que no plano objetivo o direito de propriedade confere ao titular um poder de exigir uma regulamentação legal do direito que, conforme à função social assegure a existência de faculdades patrimoniais livremente exercíveis e no seu plano subjetivo essas faculdades encontrarão o seu campo de realização.
O direito de construir não será uma manifestação de liberdade de uso e fruição, pelo que não será protegido pela garantia constitucional da proteção do existente.
Para o professor esse direito está no estatuto da propriedade imobiliária urbana, cuja vocação para o
ius aedificandi será decidida através de instrumentos de planeamento e cria no seu titular um
O professor destaca que o problema reside no “direito consolidado”que a nossa legislação urbanística in uenciada pelo direito alemão utiliza ( como nas restrições singulares às possibilidades de aproveitamento do solo ).
Um “direito consolidado” será aquele que além de assegurar ao particular o direito de construir, não pode ser sacri cado de qualquer forma sem o pagamento de uma justa indemnização ou outra forma de compensação patrimonial. .
Assim a faculdade de o proprietário materializar o aproveitamento urbanístico correspondente, sendo este “ consolidado” pela licença ou outro ato análogo do controlo administrativo prévio das suas operações urbanísticas. A consolidação do direito de construir é um processo evolutivo, ao longo do qual o particular vai gradualmente adquirindo as suas faculdades urbanísticas, sendo estas incorporadas progressivamente na sua esfera jurídica patrimonial.
Os planos e ato de licenciamento urbanístico, conferem ao titular direitos subjetivos públicos que num primeiro momento apenas são oponíveis à própria Administração mas que se poderão converter em direitos subjetivos privados como propriedade existente, resultantes dos seus próprios procedimentos.
Para a professora Maria Glória Garcia, defende que a consagração de novos valores constitucionais, a par do direito de propriedade, conferindo, inevitavelmente, natureza pública do ius aedi candi, resultante dos planos urbanísticos
O professor António Cordeiro acompanhando o professor Alves Correia, pois segundo este ao prever-se a plani cação integral do território portugês de forma obrigatória todas as propriedades privadas passam a estar sujeitas às prescrições dos planos inquestionavelmente funcionais da propriedade imóvel .
Uma posição importante a destacar da tese publicista é a da professora Fernanda Paula Oliveira , que considera que a natureza pública do ius aedi candi é conferida não só pelos planos urbanísticos mas também pelos atos administrativos de controlo das operações urbanísticas.
A professora no Ac. STA 1.02.2001 diz ser inaceitável o reconhecimento às disposições dos planos de uma exclusiva capacidade de nidora e atribuidora do direito de edi car, uma vez que as autarquias locais têm a possibilidade de indeferir os pedidos de licenciamento, mesmo que as disposições dos planos apontem para uma zona de edi cação sem que isto represente um direito de indemnização para proprietários.
No Ac do TC nº329/ 99 ( também olhando para os Acs. 517/99 e 602/99) . O TC diz que quer que se entenda que o direito de edi car se inclui no feixe de faculdades constitucionalmente protegidas pelo direito de propriedade privada, em especial do do direito de propriedade dos solos, sendo que esse direito é uma atribuição jurídico-pública e é forçoso concluir que os direitos de urbanizar, lotear e edi car nem sempre fazem parte da essência do direito de propriedade, tal como é garantido pela CRP. Ou seja, ao direito de edi car não será possível atribuir natureza análoga dos direitos liberdades e garantias.
No Ac. STA nº 0633/08 , em conjunto com a demais jurisprudência, tem sido unânime em que o direito de construir não integra o conteúdo constitucional do direito de propriedade privada, pois o poder de gozo sobre o bem objeto do direito não inclui o direito de construir, visto que este, estando sujeito a limitações e condicionantes decorrentes do planeamento e do ordenamento do território e destas poderem impossibilitar a construção dependendo assim de autorização administrativa. Este mesmo direito de construir quando é reconhecido, a construir aquilo que se quer, onde se quer e como se quer mas, apenas e tão só, a construir aquilo que as autoridades administrativas consentirem dentro das limitações e restrições da legislação.
- 165º/1/Z.
Reserva relativa da AR no que toca às lei de bases do território e do seu ordenamento. O artigo 9º e o 65º devem ser desenvolvidos, em primeira mão, pelo parlamento. Só autorizado, poderá o governo intervir nesta matéria.
Outras Leis Importantes: - Lei BAse de 2014; - RJIGT;
- RJUE;
2. Noção do Ordenamento do Território
O conceito de ordenamento do território apresenta-se, atualmente, como uma função pública que visa dar uma resposta global aos problemas colocados pela utilização do espaço, articulando as diversas políticas setoriais que sobre o mesmo tem assento e fornecendo os instrumentos adequados à materialização de um adequado modelo de ocupação territorial.
Ordenamento do Território (lato sensu)→ aplicação ao solo de todas as políticas públicas, designadamente económico-sociais, urbanísticas e ambientais, visando a localização, organização e gestão correta das atividades humanas;
Ordenamento do Território ( amplo sensu) → caráter geral e integral de todos os fatores que incidem sobre o território ou que implicam a sua utilização, incorporando quer a plani cação física quer de carácter socioeconómico.
O Ordenamento do Território tem a sua função:
- especializadora ( expressão territorial das várias políticas públicas setoriais - sociais , económicas - e se preocupa com a localização física das várias atividades - como os aeroportos);
- coordenadora ( preocupações que vão muito além da sua localização atendendo também a questões de desenvolvimento económico, social, político e ambiental);
Tem também como objetivos:
- distribuição racional das atividades económicas;
- desenvolvimento socioeconómico e do restabelecimento de equilíbrios entre partes e regiões do país;
- da melhoria da qualidade de vida;
- da gestão responsável dos recursos naturais; Plani cação Urbanística
O planeamento urbanístico a rma-se como um dos domínios de intervenção mais importantes, apresentando uma relação de necessidade, por ser impensável uma administração e prática urbanísticas realizadas ao acaso, devendo ser enquadradas por instrumentos de planeamento. Assim existem planos:
-econômicos: visam o estabelecimento de opções relativas à evolução económica, de nindo orientações para a mesma;
- territoriais: têm o território por objeto com o intuito de intervir diretamente sobre ele;
Plano → instrumento que visa a realização de um certo m, estabelecendo para esse efeito um
leque de medidas que permitam alcançá-lo5. - Princípio da Tipicidade:
5Alves Correia: diz que é um órgão administrativo que, através de diferentes medidas interligadas visa a realização de
De acordo com este princípio a Administração não pode elaborar os planos que entender mas apenas aqueles que a lei prevê de um modo típico. O sistema de gestão territorial está concebido como um conjunto articulado de planos tipi cadamente identi cados pelo legislador, que a Administração deverá utilizar consoante a nalidade que pretenda atingir ( Lei Bases, RJIGT etc.). → Lei de Bases 2014
Nesta lei de Bases foi efetuada uma diferenciação entre programas e planos , pelo que os planos vinculam as entidades e ainda ( direta e imediatamente), os particulares ( 46º.1 e 2 ). Passam a integrar os planos: o PDM, o plano de urbanização e o plano de pormenor.
Esta lei inova criando também um novo nível, o nível intermunicipal:
Para a professora Fernanda Paula Oliveira, o nível intermunicipal corresponde a instrumentos que visam a prossecução de interesses diferenciados dos interesses municipais: interesses locais ou nacionais. Não fará sentido que este nível intermédio seja simultaneamente prosseguido pelo Estado até porque esta solução pode ser foco de con itos ( 52º.3 RJIGT).
3. Instrumentos de Gestão Territorial
O 2º RJIGT enumera os instrumentos de gestão territorial, diferenciando os programas e os planos, com base no artigo 2º retiramos os diversos instrumentos os diversos instrumentos e os seus âmbito. O sistema de gestão territorial (2º RJIGT) – visa dar expressão a vários interesses territoriais.
O sistema é um condomínio de interesses.O 1º nível é o nacional (tem de expressar interesses urbanísticos nacionais). Existe interesses urbanísticos comuns a todo o nosso país – têm de ser expressos em instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional.
Têm de conviver com estes, interesses especí cos de cada região – tem de haver instrumentos territoriais que expressem esta vontade/interesse.
Interesses locais ou municipais – concretizados por cada município (relacionados com cada
Condomínio de interesses – conviver e estar compatíveis entre si. No sistema de gestão territorial
expressam-se através de instrumentos de gestão territorial.
O estado e as autarquias têm de conviver como condomínio de interesses.
Ou seja, sabendo que no nosso sistema existem dois âmbitos radicalmente diferentes em termos materiais: programas são estratégicos; e os planos são de concretização. Também temos legitimidades político-jurídicas diferentes: administração direta e indireta do estado e as autarquias locais – vão existir, por conseguinte 2 interesses diferentes a serem prosseguidos: um público e um privado – haverá um con ito de interesses em que o contrato do 47º nº1 LB pode coordená-los.
➥PNPOT ( Programa Nacional da Política de ORdenamento do Território)
O documento que estabelece as grandes opções com relevância para a organização do território nacional consubstanciado o quadro de referência a considerar na elaboração dos demais instrumentos de gestão territorial e constitui um instrumento de cooperação com os demais Estados -Membros para a organização do território da UE ( 30º RJIGT).
Tem como objetivos de nir o quadro unitário para o desenvolvimento territorial integrado, harmonioso e sustentável do país; garantir a coesão territorial do país, atenuando as assimetrias regionais e garantindo a igualdade de oportunidades, o estabelecimento das grandes opções de investimento público, com impacte territorial signi cativo.
O conteúdo material consta do artigo 32º RJIGT, e o conteúdo documental está no artigo 33º RJIGT.
A sua elaboração é determinada por resolução do CM, divulgada através da comunicação social ( 65º.3.a RJIGT) e é da competência do Governo ( 34º RJIGT) e é acompanhada por uma comissão consultiva que emite parecer sobre a proposta do PNPOT, sendo tal proposta sujeita também a parecer da Comissão Nacional do Território ( 35º e 36º RJIGT). O PNPOT está sujeito a uma período formal de discussão pública ( 37º RJIGT). O PNPOT é aprovado por Lei da AR ( 38º RJIGT).
A e cácia jurídica vincula todas as entidades públicas mas não é diretamente vinculativo para os particulares ( 3º.1 RJIGT + 46º.1 LB 2014).
➥ Programas Setoriais
A eles reconduzem-se quer estratégias de desenvolvimento respeitantes aos diversos setores da Administração Central, quer os programas respeitantes aos diversos setores quer os programas respeitantes aos diversos setores ( área das orestas ou transportes), quer regimes territoriais
de nidos ao abrigo de lei especial, quer ainda as decisões de localização de grandes empreendimentos públicos com incidência territorial.
O âmbito territorial abrangem a área territorial necessária para a respetiva intervenção. Em relação ao seu conteúdo estes estabelecem nomeadamente as opções setoriais estabelecidos, a expressão territorial da política setorial de nida e a articulação da política setorial de nida e a articulação da política setorial com a disciplina consagrada nos demais programas e planos ( 40º RJIGT). Os planos setoriais integram as peças grá cas necessárias à representação da respectiva expressão territorial, sendo acompanhados por um relatório ( que procede ao diagnóstico da situação territorial - 41º RJIGT).
A elaboração é determinada por despacho do ministro competente em razão da matéria, sendo levada a cabo por entidades públicas que integram a Administração estadual ( 46º RJIGT) e divulgada através da comunicação social ( 6º.3.a RJIGT), o programa terá de ser sujeito a pareceres da comissão de coordenação e desenvolvimento regional territorialmente competente ( 48º RJIGT). Estão sujeitos a avaliação ambiental estratégica quando sirvam de enquadramento para futura aprovação de projetos sujeitos a avaliação de impacte ambiental ( 47º RJIGT). A elaboração do programa setorial estará sujeito a avaliação ambiental estratégica, com repercussão nas entidades que devem “ acompanhar” o programa ( 48º.2 RJIGT), estes estão sujeitos a discussão pública ( 50º RJIGT) e são aprovados por resolução do CM ( salvo norma especial que determine a sua aprovação → 51º RJIGT).
A e cácia jurídica vincula todas as entidades públicas mas não são diretamente vinculativos para os particulares ( 3º.1 RJIGT + 46º.1 LB 2014).
➥ Programas Especiais de Ordenamento do Território:
Os programas especiais de ordenamento do território são instrumentos de gestão territorial elaborados pela Administração central e que visam a prossecução de objetivos de interesse nacional com repercussão espacial ( 42º.1 RJIGT). Integram a categoria dos programas especiais de ordenamento do território ( 42º.2 RJIGT).
Os programas especiais abrangem a área necessária para o interesse a prosseguir ( sendo a mesma devidamente identi cada na Resolução do CM , 46º.1.d. RJIGT).
Os programas especiais visam a salvaguarda de objetivos de interesse nacional com incidência territorial ( 43º RJIGT).
Em relação ao seu conteúdo material, a distinção entre os programas especiais e setoriais : a sua característica diferenciadora está no seu conteúdo normativo, considerando estarem em causa áreas sensíveis do ponto de vista ambiental, dos riscos territoriais e da salvaguarda de alguns valores patrimoniais / culturais, ou os programas especiais de nem exclusivamente regimes da salvaguarda
dos valores envolvidos e o regime de gestão compatível com a utilização sustentável do território, através do estabelecimento de ações permitidas, condicionadas ou interditas ( 42º.1 e 44º.1 RJIGT). O artigo 44º.6 RJIGT vem acrescentar outra norma sem nenhuma atividade a de que as normas dos programas especiais que procedam à classi cação e à quali cação do uso do solo sejam nulas.
Decorria já da anterior versão do RJIGT que as tarefas de classi cação e de quali cação dos solos cabiam exclusivamente aos planos municipais sendo, portanto atribuição de entidades distintas do Estado, a decisão fora do âmbito das atribuições da pessoas coletiva que a toma um vício de incompetência absoluta ( 161º.2.b CPA).
Estes são constituídos por uma:
i ) parte escrita ( contém as diretivas para proteção e valorização de recursos);
ii) relatório que procede ao diagnóstico da situação territorial sobre a qual intervém e à fundamentação técnica das opções e objetivos estabelecidos;
iii) relatório ambiental ( quando exigível);
iv) programa de execução e um plano de nanciamento;
A elaboração dos programas especiais é determinada por despacho do membro do Governo competente em razão da matéria em articulação com o membro do Governo competente em razão da matéria em articulação com o membro do Governo competente em razão da matéria, em articulação com o membro do Governo responsável pela área do ordenamento do território ( 46º RJIGT) e divulgada através da comunicação social ( 6º.3. a RJIGT), acompanhada por uma comissão consultiva. Conforme o 49º.1 RJIGT quando seja necessária a emissão de um parecer escrito ( 49º.2 RJIGT). Há ainda a fase de concertação com as entidades que no âmbito daquela comissão, tenham formal e fundamentalmente discordado das orientações da proposta de programa , tendo em vista obter uma solução concertada que permita ultrapassar as objeções formuladas. Quando o consenso não seja alcançado, a proposta a parecer da CNT ( 49º.10 RJIGT).
Em relação à sua e cácia jurídica estas vinculam apenas as entidades públicas, deixando de vincular direta e imediatamente os particulares ( 3º.1 + 46º LB 2014).
➥ Programas Regionais
Estes são instrumentos que de nem a estratégia regional de desenvolvimento territorial que integram as opções estabelecidas a nível nacional constituem o quadro de referência para a elaboração dos planos intermunicipais e municipais de ordenamento do território ( 52º.1 RJIGT). Estes abrangem a área correspondente à respetiva CCDR que o elabora, mas esta pode propor ao Governo que o programa seja estruturado em unidades de planeamento correspondentes a espaços
sub-regionais, designadamente os correspondentes às áreas geográ cas das entidades intermunicipais, integrados às áreas geográ cas das entidades intermunicipais, integrados na respectiva na área de atuação e suscetíveis de elaboração e de aprovação faseadas ( 52º.3 RJIGT). Os programas regionais têm por objetivo desenvolver no âmbito regional, as opções constantes do programa nacional da política de ordenamento etc. Em relação ao conteúdo material e documental estes estão presentes no artigo 54º e 55º do RJIGT.
A elaboração compete à CCDR sob coordenação do membro do responsável pela área do ordenamento sob coordenação do membro do responsável pela área do ordenamento do território, determinada por resolução do CM ( 56º RJIGT) e divulgada através da comunicação social ( 6º.3. a RJIGT), sendo acompanhada por uma comissão consultiva ( 57º RJIGT)) e estando prevista uma reunião de concertação com as entidades daquela comissão tenham formal e fundamentalmente discordado. Quando o consenso não seja alcançado a CCDR submete a parecer da Comissão Nacional do Território o qual tem caráter vinculativo ( 58º.3 RJIGT).O programa regional está sujeito a um período formal de discussão ( 59º RJIGT) e é aprovado por resolução do CM ( 191º RJIGT) e objeto de publicação ( 192º.1 RJIGT) depositado na DG do Território ( 193º RJIGT). A e cácia jurídica destas normas vincula apenas as entidades públicas, não sendo direta e imediatamente vinculativas para os particulares ( 3º.1 + 46º.1 LB 2014).
➥ Programas Intermunicipais:
São instrumentos que asseguram a articulação entre o programa regional e planos intermunicipais, no caso de áreas territoriais que, pela sua interdependência estrutural e funcional ( 61º.1. RJIGT), o seu âmbito territorial está estabelecido no 61º.2 RJIGT.
Estes visam articular estratégias intermunicipais de desenvolvimento económico e social, de conservação da natureza e de garantia da qualidade ambiental ( 62º RJIGT). O seu conteúdo material e documental está previsto nos artigos 63º e 64º do RJIGT. Quando a sua área geográ ca incide sobre a totalidade de uma entidade intermunicipal, são elaborados pela comissão executiva metropolitana ( 65º RJIGT). A deliberação de elaboração deve ser publicada no DR e divulgada através da comunicação social, a qual deve ainda indicar se o programa está ou não sujeito a avaliação ambiental estratégica ( 65º.2 e 66º .1. RJIGT).
A elaboração do programa intermunicipal é acompanhada por uma comissão consultiva ( 67º RJIGT). OS programas intermunicipais são aprovados, quando abranjam a área territorial da totalidade de uma entidade intermunicipal pelo conselho metropolitano e quando incidam sobre a área geográ ca de dois ou mais municípios territorialmente contíguos, pelas assembleias municipais
interessadas, mediante proposta apresentada pelas respetivas câmaras municipais ( 68º RJIGT). à sua publicação e depósito aplicam-se o 191º e 193º RJIGT.
A sua e cácia jurídica vincula todas as entidades públicas mas não são diretamente vinculativas para os particulares ( 3º.1 + 46º.1 LB 2014).
➥ Planos Municipais
São instrumentos de natureza regulamentar que estabelecem o regime de uso do solo, de nindo modelos de ocupação territorial e da organização das redes e sistemas urbanos e na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo e de garantia da sustentabilidade socioeconómica e
nanceira e da qualidade ambiental ( 69º RJIGT).
A categoria genérica dos planos municipais integra os seguintes tipos: - planos diretores municipais ( 95º RJIGT e ss.);
O plano diretor municipal estabelece a estratégia de desenvolvimento e o modelo territorial de todo o território municipal. Este deve integrar no seu conteúdo material o disposto no 96º.1.a e b RJIGT, dele constando ainda uma planta de condicionantes que identi ca as servidões e restrições de utilidade pública em vigor ( 97º.1. c RJIGT).
Estes têm por função o estabelecimento da estratégia de desenvolvimento territorial, da política municipal de ordenamento do território e do urbanismo e das demais políticas urbanas. O 95º.2 RJIGT determina que estes são instrumentos de referência para os demais planos municipais, seu conteúdo material encontra-se previsto no 96º RJIGT.
O seu conteúdo documental está disposto no artigo 97º RJIGT. - planos de urbanização ( 98º RJIGT e ss.);
O plano de urbanização incide sobre parte determinada do território municipal integrada no perímetro urbano, podendo englobar solo rústico complementar ( 98º.2. a RJIGT). Devem ter uma planta de condicionantes ( 100º.1. c RJIGT) , devendo ainda de nir e caracterizar a área de intervenção, identi cando valores culturais e naturais a proteger ( 102º.1.a RJIGT). São instrumentos de planeamento municipal cuja caracterização deixou já de depender da área territorial a que se aplicam tendo passado a assentar nas nalidades que regulamentam: nalidades urbanas. O seu conteúdo material encontra-se identi cado no 99º RJIGT. Os planos de urbanização têm o seu conteúdo documental ( 100º RJIGT).
- planos de pormenor ( 101º RJIGT e ss.);
O plano de pormenor desenvolve e concretiza propostas de organização espacial de qualquer área especí ca do território municipal ( 101º RJIGT).Devem ter uma planta de condicionantes ( 107º.1.c) , devendo ainda de nir e caracterizar a área de intervenção, identi cando valores culturais e naturais a proteger ( 102º.1.a RJIGT).
Apresenta um conteúdo mais concreto, designadamente por incidir sobre áreas territoriais menos abrangentes ( 102º RJIGT). Os planos de pormenor são constituídos por o disposto no artigo 107º do RJIGT.
Uma outra função importante dos planos municipais é a conformação do território, já que é por seu intermédio que se de ne a localização das várias funções e das atividades humanas6.
A função conformadora do território exercida pelos planos vai aumentando a sua intensidade e e cácia vinculativa à medida que os planos vão sendo mais concretos. Outra importante função consiste na de nição das bases para a gestão do território, de nindo o quando e o modo da concretização das suas disposições e opções.
Os planos diretores municipais de urbanização contêm um programa como o dispostos nos 97º.2 c,d e 100º.2 , c e e RJIGT e um programa de execução das ações previstas e um plano de funcionamento respetivo ( 107º.2 d e f RJIGT). O plano diretor municipal deve de nir unidades operativas de planeamento e gestão, para efeitos de programação da execução do plano ( 96º. l RJIGT). Os planos de urbanização7de nem unidades operativas de planeamento e gestão ( 99º.g RJIGT) e os planos de pormenor identi cam o sistema de execução. ( 102º. 1. j RJIGT).
A elaboração destes incumbe à câmara municipal a deliberação dos planos municipais que terá de ser devidamente publicada para efeitos de participação preventiva dos interessados ( 88º.2 RJIGT), devendo estabelecer os prazos de elaboração do plano e justi car a oportunidade da sua elaboração do plano e justi car a oportunidade da sua elaboração ( 76º.3 RJIGT).
A elaboração é também uma responsabilidade da câmara municipal através dos respetivos departamentos de planeamento. A elaboração é acompanhada por entidades com interesses na área do município. A elaboração do plano diretor municipal, o acompanhamento é efetuado nos termos do 83º RJIGT por uma comissão consultiva, coordenada e presidida pela comissão de coordenação e desenvolvimento regional territorialmente competente. A propósito do funcionamento desta comissão é o disposto no artigo 84º RJIGT sobre os poderes de representação e de vinculação dos participantes nesta comissão. O parecer nal a ser emitido no terminus do acompanhamento, o qual traduz uma decisão global de nitiva e vinculativa para toda a Administração Pública.
7 Fernanda Paula de Oliveira + Tomás Ramon- Fernandez: o plano urbanístico assume uma dupla natureza
enquanto instrumento jurídico, sendo um instrumento estático ( cuja função consiste na determinação normativa do regime de uso, transformação, classi cação e ocupação dos solos) e a vocação cumprimento ( absolutamente
imprescindível contemplá-lo no seu aspeto dinâmico, como algo que caminha em direção à sua realização efetiva);
6Fernando Alves Correia: a conformação do direito de propriedade já que ao determinar a localização das atividades
A intervenção das entidades setoriais continua a ter de ocorrer se processem uma só vez e a uma só voz a realizar em fase posterior à elaboração técnica do projeto do plano ( 86º RJIGT). Após a aprovação da proposta do plano pela câmara municipal, deve este órgão proceder à abertura da discussão pública nda a qual promove e as correções dos particulares ( 89º RJIGT).
De seguida o projeto de plano é apresentado à Assembleia Municipal que é o órgão competente para a respetiva aprovação ( 90º RJIGT). Deve ainda ser dado cumprimento a uma fase integrativa da e cácia que conta sempre com a publicação ( 191º + 192º RJIGT).
Prevê-se agora que a rati cação do plano diretor, que pode ser total/ parcial, adote a forma prevista para a provação do programa setorial espacial/ regional ( 91º.4 RJIGT). A e cácia jurídica das normas dos planos municipais vinculam o próprio município que o elabora - tu patere legem quam
ipse fecisti. Os próprios órgãos do município ao plano municipal manifesta-se em 3 frentes:
obrigação de controlo de todas as operações urbanísticas; obrigação de observância de prescrições dos planos; dever de observância das determinações daquele documento;
As disposições também vinculam diretamente os administrados ( 3º.2 + 46º.2 LB 2014). Planos Intermunicipais:
Têm poucas especi cidades em relação aos planos municipais, motivo pelo qual o legislador manda aplicar supletivamente o regime aplicável aos planos municipais ( 110º.2 e 114º RJIGT).
Regime do Uso do Solo:
Planos Municipais do ordenamento do território que cabe a tarefa fundamental de : - classi cação do solo: determinam o destino básico do solo ;
- quali cação do solo: de ne o conteúdo do aproveitamento do solo por referência às potencialidades de desenvolvimento do território;
O solo urbano está total ou parcialmente urbanizado ou edi cado e afeto por plano territorial à urbanização e edi cação, já o solo rústico que se destina a usos em função da “ sua reconhecida aptidão “, para tal ainda que se apresente como uma classe residual porque nela se deve integrar também o solo que, ainda que não adotado ( 71º RJIGT) e aquele em que tal programação ainda não tinha acontecido, o solo cuja urbanização fosse possível programar ( 73º. 4 RJIGT). Nada impede que o solo rústico seja reclassi cado de urbano ( 72º RJIGT). Não basta o cumprimento cumulativo de todas estas exigências, o 172º.2 RJIGT diz que a alteração por adaptação do plano diretor municipal / plano diretor intermunicipal só dever realizada ndo o prazo previsto no nº5 e desde que executadas as operações urbanísticas previstas no 121º RJIGT.
O artigo 26º.1. estabelece uma relação de compromisso recíproco entre os demais instrumentos de gestão territorial da responsabilidade do Estado e pelo artigo 27º RJIGT decorre uma hierarquia por âmbito ou nível dos instrumentos: programas e planos intermunicipais e municipais devem
obediência aos programas nacionais e regionais. Por sua vez, também se veri cará que o PDM fornecerá o quadro de referência para a elaboração dos demais planos municipais ( 27º.5 RJIGT). O 28º RJIGT a necessidade de atualização dos instrumentos de gestão territorial sempre que entre em vigor um programa /plano de hierarquia superior . O 29º mantém a solução que já constava o 46º.5 LB 2014.
Existe uma diferença entre o procedimento de alteração e o procedimento de revisão, solução que está em consonância com o facto de também aqueles necessitarem de ser reponderados na sua globalidade/ elementos estruturantes ( 115º RJIGT). O procedimento de tramitação bastante simpli cada ( 121º RJIGT) esta alteração não pode ser adotada quando a alteração a efetuar determine uma opção autónoma de planeamento ( 121º.2 RJIGT), existindo também um elenco de situações sujeitas a correção material ( 122º RJIGT), mantendo-se também um procedimento de alteração simpli cado para as situações em que haja necessidade de rede nir o uso do solo ( 123º RJIGT), admite-se que os planos e programas sejam suspensos por desatualização, mas esta suspensão terá de estar sempre aliada a procedimentos de dinâmica com vista à sua atualização à realidade que visam regular ( 125º e 126º RJIGT).
Artigo 29.º - A falta de atualização de planos territoriais
1 - A não atualização do plano territorial, no prazo xado nos termos do n.º 1 do artigo anterior, determina a suspensão das normas do plano territorial, intermunicipal ou municipal que deviam ter sido alteradas, não
podendo, na área abrangida, haver a prática de quaisquer operações que impliquem a ocupação, uso e transformação do solo.
(Imaginem que que eu quero construir um ginásio, o PDM diz que lá pode haver serviços, mas o programa regional vem dizer que naquela zona já se atingiu a quota máxima de ginásios. O pdm vai ter que re etir isto, porque é uma ordem regional, não obstante o pdm em vigor me autorizar, por essa norma estar a violar o programa regional, essa norma que me habilitaria encontra-se suspensa, não me permitindo construir o ginásio.);
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a comissão de coordenação e desenvolvimento regional territorialmente competente deve emitir uma declaração da suspensão, a qual deve ser publicitada no Diário Da República e na plataforma colaborativa de gestão territorial, no prazo de 10 dias a contar da data da suspensão;
3 - A suspensão prevista nos números anteriores vigora da data da publicação da declaração de suspensão até à atualização dos planos territoriais.
4 - A falta de iniciativa, por parte da entidade intermunicipal, da associação de municípios ou do município,tendente a desencadear o procedimento de atualização do plano territorial, bem como o atraso da mesma atualização por facto imputável às referidas entidades, determina a suspensão do respetivo direito de candidatura a apoios nanceiros comunitários e nacionais, até à data da conclusão do processo de
atualização, bem como a não celebração de contratos-programa. Isto é gritantemente inconstitucional
Para efeitos do disposto no número anterior, a comissão de coordenação e desenvolvimento regional territorialmente competente deve solicitar à entidade intermunicipal, à associação de municípios ou ao município a apresentação, no prazo de 15 dias, de documentos que comprovem a iniciativa de atualização do plano territorial e que o atraso deste procedimento não se deve a facto que seja imputável àquelas entidades.
6 - Na falta de apresentação dos documentos previstos no número anterior, a suspensão é comunicada pela comissão de coordenação e desenvolvimento regional territorialmente competente às entidades intermunicipais, às associações de municípios ou ao município, bem como às entidades gestoras de apoios nanceiros nacionais e comunitários, para efeitos da aplicação do disposto no n.º 4.;
Artigo 44.º da Lei de Bases - Relações entre programas e planos territoriais
1 - O programa nacional da política de ordenamento território, os programas sectoriais e os programas especiais prosseguem objetivos de interesse nacional e estabelecem os princípios e as regras orientadoras da disciplina a de nir pelos programas regionais. (ideia de que o sistema de gestão de instrumentos de planeamento aparece em cascata normativa, ao longo destes números percebe-se isto)
2 - Os programas regionais prosseguem os objetivos de interesse regional e respeitam o disposto nos programas territoriais de âmbito nacional. (terá necessariamente de concretizar o PNPOT, e nos setoriais e especiais).
3 - Os planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal devem desenvolver e concretizar as orientações de nidas nos programas territoriais preexistentes de âmbito nacional ou regional, com os quais se devem compatibilizar. (a função da cascata normativa é assegurar esta tal compatibilização).
4 - Os planos territoriais de âmbito municipal devem ainda atender às orientações de nidas nos programas intermunicipais preexistentes.
5 - A existência de um plano diretor, de um plano de urbanização ou de um plano de pormenor de âmbito intermunicipal exclui a possibilidade de existência, ao nível municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na área por eles abrangida, sem prejuízo das regras relativas à dinâmica de planos territoriais. (convite à coordenação intermunicipal, Odivelas, amadora e lisboa, nada obsta a que haja pdm’s nestes conselhos, mas se amanhã lisboa, amadora e Odivelas aprovassem um plano diretor intermunicipal, deixavam de ter pdm’s autónomos)
6 - Sempre que entre em vigor um programa territorial de âmbito nacional ou regional, é obrigatória a alteração ou atualização dos planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal, que com ele não sejam compatíveis, nos termos da lei.
7 - O programa ou o plano territorial posterior avalia e pondera as regras dos programas ou planos preexistentes ou em preparação, identi cando expressamente as normas incompatíveis a alterar ou a revogar nos termos da lei.
Art. 47º LB Contratualização do planeamento:
1 - A elaboração, a alteração, e a revisão, a suspensão e a execução de planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal pode ser precedida da celebração de contratos entre o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais. (Contratos inter-administrativos, há interesses públicos contrapostos, há uma legitimidade direta e indireta da administração central estado e assembleia e outra que é a autarquia local.
2 - Os contratos referidos no número anterior podem ter por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequação dos planos existentes em relação a programas supervenientes com os quais aqueles devam ser conformes ou compatíveis. (articula-se com o 28º e 29º do RJGIT)
3 - Os particulares interessados na elaboração, alteração ou revisão de um plano de urbanização ou de plano de pormenor podem apresentar propostas de contratos para planeamento aos municípios. (poder de iniciativa contratual, ao nível municipal há uma clivagem grande entre PDM’s, os planos de urbanização e os de pormenor. Há uma razão normativa e histórica. Antes só havia PDM’s, os outros 2 não existiam)
4 - A contratualização prevista no número anterior não prejudica o exercício dos poderes públicos de planeamento, as garantias procedimentais de intervenção de outras entidades públicas ou de participação dos interessados, nem a observância das disposições legais e regulamentares aplicáveis. (cuidado de dizer que o número anterior é apenas uma iniciativa contratual, nada mais).
5 - Os procedimentos de formação dos contratos referidos nos números anteriores asseguram uma adequada publicitação e a realização de discussão pública.
No nal dos anos 90 houve um pico de mecanismos de contratualização da administração pública. Em certos domínios, como no urbanismo, a concertação de interesses é relevante. O contrato é melhor que o ato e o regulamento, para concertar interesses.
4. Gestão Urbanística
Gestão Urbanística → corresponde das atividades relacionadas com a concreta ocupação, uso e
transformação dos solos, quer sejam realizadas diretamente pela Administração Pública, quer pelos particulares sob a direção, promoção, coordenação e controlo.
Existe uma estreita relação entre a elaboração e a execução dos planos municipais, entre planeamento e gestão urbanística, fazendo ambos parte de uma mesma realidade. Não signi ca que planear e executar sejam atividades equivalentes, já que não há como negar se apresentam distintas e sucessivas. No entanto, não poderá signi car quer no planear está a inovação e no executar a mera aplicação subsuntiva de normas pré-determinadas. À execução do plano deve reconhecer-se também em doses adequadas, espaços de conformação e de decisão por parte das entidades públicas envolvidas. O projeto não deve ser visto como uma mera reprodução das opções constantes do plano, devendo antes ser-lhe reconhecido um papel “criador” e integrador das previsões deste. Os mais relevantes atos que se reconduzem a este tipo de gestão urbanística são os que se encontram regulados no RJUE ( licenciamentos, autorizações, atos de tutela). A gestão urbanística aponta para um papel mais ativo e programador dos municípios, que passam a programar e a coordenar as várias intervenções no território ( fazer acontecer o que verdadeiramente interessa à estruturação do território e ao desenvolvimento urbano), de nindo eles próprios prioridades do onde, do como e do quando da intervenção.
Os planos de pormenor por apontarem, para um desenho urbano “desligado” da divisão fundiária da sua área de intervenção, são um instrumento adequado para que o município promova intervenções não limitadas ao interior da propriedade de cada um “empurrando” os proprietários abrangidos para processos associativos sem os quais não se poderão concretizar nos seus terrenos qualquer operação urbanística.
As unidades de execução delimitadas pelas câmaras municipais, por iniciativa própria dos interessados ( 147º.2 RJIGT). Em causa está uma execução programada e integrada ( execução sistemática). Será concretizada através da delimitação, pela câmara municipal de unidades de execução e de iniciativa dos interessados, de cooperação / imposição administrativa ( 147º.1 RJIGT). O sistema de iniciativa dos interessados ( 149º.1 RJIGT) é da responsabilidade de todos os proprietários abrangidos pela unidade de execução respetiva, que para o efeito se deverão associar.
O sistema da cooperação ( 150º RJIGT), é concebido como sistema de iniciativa municipal, mas aberto à máxima cooperação dos proprietários interessados.
O sistema de imposição administrativa ( 151º RJIGT) o município assume como tarefa exclusivamente sua a de urbanizar atuando / concessionado a urbanização através de um concurso público.
A delimitação de unidades de execução deve cumprir um conjunto de exigências ( 148º RJIGT). As unidades de execução apresentam-se como instrumento adequado para garantir intervenções de conjunto, programação e contratualização entre proprietários, cabe sempre à câmara municipal a sua delimitação, devendo garantir que a área da unidade de execução proposta tem uma dimensão adequada para permitir um projeto urbano integrado e harmonioso bem como uma justa repartição de benefícios e encargos pelos proprietários que a área da unidade de execução não pode corresponder ao limite da propriedade de um só interessado.
A possibilidade atualmente admitida de o conteúdo prescritivo dos planos pormenor poder ser objeto de concertação com os proprietários da sua área de abrangência ( 79º + 81º RJIGT), aliada à circunstância de os mesmos em certas condições poderem proceder diretamente à transformação fundiária desta área, dispensado posteriores atos de controlo preventivo das operações urbanísticas que visam alcançar ( 197º.3 RJIGT, 108º.4 RJIGT e 165º RJIGT).
As unidades de execução não correspondem a uma tarefa de de nição das regras serão posteriormente seguidas pelos proprietários, mas antes ao momento da sua operacionalização ( efetiva concretização) de operações urbanísticas admitidas para efeitos de execução do plano. A Delimitação de uma unidade de execução corresponde ao processo através do qual a câmara procede à delimitação da área que considera adequada à realização de uma operação urbanística. Trata-se de uma operação urbanística.
Trata-se de uma unidade para executar e não para planear, a delimitação da unidade de execução é apenas uma fase para a execução de uma operação integrada no território.
O que se pretende com a unidade de execução é evitar que as operações ocorram ao sabor das iniciativas dos interessados. Pretende-se evitar que a concretização do plano que que dependente da vontade dos proprietários, que não estão “ empenhados na execução do plano” fazendo-os “avançar” ainda que não tivessem inicial ou isoladamente essa intenção ( 146º.2 RJIGT) , ao determinar que os interessados devem adequar as suas pretensões às metas e prioridades de nidas pela Administração.
A unidade de execução se apresenta rígida por obrigar a uma convergência no tempo da vontade dos atores públicos e privados. Tal implicará disponibilidade nanceira por parte dos
intervenientes, mas é por isso mesmo que as unidades de execução devem ser devidamente ponderadas ( programadas) pelos municípios . Por isso temos vindo a a rmar que as unidades de execução pressupõem uma diferente atitude que implica “ ir para o terreno” e convencer os particulares a avançar para processos urbanísticos. A ausência de disponibilidade nanceira por parte dos intervenientes não pode deixar de condicionar a opção municipal que, se considerar que é indispensável que a operação avance.
Dentro de uma unidade de execução deve ser aprovada uma operação urbanística integrada. Uma unidade de execução não se cinge ao terreno/ terrenos contíguos de um único proprietário, a mesma para além de implicar uma necessária associação entre titulares de direitos sobre o solo provoca uma reformulação fundiária da sua intervenção:
- reparcelamento ( nova divisão fundiária da área abrangida pelo projeto);
- aprovação de conjuntos de edifícios ( união dos prédios anteriormente existentes); Não é necessário, para que seja delimitada uma unidade de execução que a mesma se situe na área de abrangência de um plano de pormenor ( é apenas uma possibilidade e não uma necessidade). A lei permite, desde logo que a unidade de execução seja delimitada a partir de unidades operativas de planeamento e gestão identi cadas em planos diretores municipais o que se compreende dada a vocação intrínseca destas para a execução e a de nição a que procedem dos objetivos.
As unidades de execução podem ser extraídas de plano diretor municipal/ plano de urbanização, sem que medie um nível de planeamento mais concreto.
Nos casos em que a unidade de execução é delimitada a partir de um plano de pormenor cam asseguradas, as características típicas da intervenção urbanística a concretizar. Nestas situações está em causa um instrumento de planeamento dotado de e cácia plurisubjectiva, o desenho urbano constante do plano de pormenor é vinculativo para os proprietários. É porém o plano de pormenor de natureza regulamentar e apresentando que tem um desenho urbano fechado ( 101º e 102º RJIGT).
É nas unidades de execução não precedidas de plano de pormenor que não pressupõem indicações vinculativas precisas quanto à operação a concretizar no seu âmbito que, se colocam dúvidas quanto aos elementos que devem fazer parte da deliberação da sua delimitação, estando em causa a delimitação de uma unidade de execução a partir de um PDM, deste não resultará a vinculação do município e dos proprietários a um projeto mais ou menos determinado. Assim no que ao modelo legal de execução diz respeito, à necessidade de aprovação prévia, o RJIGT refere à xação em planta cadastral dos limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística ( 148º.1 RJIGT).
A professora Fernanda Paula Oliveira diz que é indispensável, nestes casos aquando da delimitação preliminar da unidade de execução da sua discussão pública, tem como requisitos:
- previsão dos usos multifuncionais e compatíveis a concretizar; - explicitação das áreas a afetar a espaços públicos;
- de nição dos encargos e da dimensão/ extensão desejável dos mesmos a ser assumidos pelos vários intervenientes;
→ Procedimento de delimitação de uma unidade de execução: i) Antecedentes procedimentais:
O início do procedimento de delimitação de uma unidade de execução pressupõe como passo prévio indispensável a preparação da respetiva resposta. Os passos necessários dependem de a referida delimitação se encontrar expressamente prevista num plano municipal ( ex: identi car uma unidade operativa de planeamento) ou de uma decisão autónoma ( isto é tendente à concretização de um plano municipal mas nele não expressamente prevista). São os seguintes os elementos necessários para que se possa formalizar uma unidade de execução:
- levantamento cadastral da área de intervenção; - elaboração do programa urbanístico;
- devida integração da unidade de execução:
- antevisão do sistema de execução e das regras básicas; ii) Iniciativa
A delimitação da unidade de execução é sempre da responsabilidade da câmara municipal, podendo o respetivo procedimento ser da sua própria iniciativa/ desencadeando mediante requerimento / petição dos proprietários interessados ( 147º.2 RJIGT).
- no caso de iniciativa da câmara: é adequado que ela seja precedida de auscultação pública preventiva e tentativa de concentração com os proprietários;
- no caso de iniciativa dos proprietários. o requerimento/ petição não tem de ser subscrito por todos;
-iii) Formalização da proposta e discussão pública:
A competência para a sua delimitação é da câmara municipal ( ainda que a iniciativa da unidade de execução tenha pertencido aos proprietários);
Mesmo que os proprietários requeiram a aprovação de uma unidade de execução com uma determinada con guração a câmara pode proceder à sua delimitação com uma con guração distinta. Tal assim é por na execução dos planos por via de unidade de execução não estar em causa meramente/ mesmo diretamente a regulamentação dos interesses dos privados.
A proposta de delimitação da unidade de execução está sujeita a discussão pública nas situações em que não haja plano de pormenor/ quando ele permita essa exibilidade,a unidade de execução não corresponda à delimitação dela feita naquele plano.
iv) Aprovação da unidade de execução e e cácia:
Cada operação a concretizar no seu seio estava já devidamente concretizada e acertada com todos os proprietários, que ocorra simultaneamente a aprovação da operação de reparcelamento ( quanto à noti cação como condição de e cácia, 160º CPA).
v) Atos subsequentes:
As etapas seguintes são sobretudo a responsabilidade dos promotores, as quais dependem do sistema de execução que tiver sido adotado, mas que, pro estar em causa a concretização de operações urbanísticas, etapas que se destinam ao licenciamento ( se a iniciativa for dos interessados) ou à aprovação se se assumir ser iniciativa da Administração garantida que esteja a sua legitimidade),
5. Direito da Urbanização e Edi cação
O Professor João Miranda defende que o fundamento geral da existência de controlos públicos sobre actividades privadas está no art. 61.º/1 CRP, nos termos do qual a liberdade económica pode ser limitada em nome do interesse geral.
Da mesma forma, o direito fundamental de propriedade privada também pode comportar limites e restrições resultantes de outros valores constitucionais: «assim se explica que a realização de operações urbanísticas por particulares, enquanto expressão do conteúdo urbanístico do direito de propriedade, esteja submetida a um controlo preventivo público, destinado a apreciar a sua conformidade com os limites legalmente xados e que a execução daquelas operações esteja igualmente sujeita a scalização da Administração» .
O art. 4.º RJUE extrai, nesta conformidade, um princípio geral de sujeição das operações urbanísticas a um controlo prévio da AP; no mesmo sentido, o art. 93.º/1 RJUE determina que quaisquer operações urbanísticas estão sujeitas a scalização administrativa.
O Professor João Miranda aponta duas funções da actividade de controlo: - função de polícia das edi cações ou de construções;
Quanto à f unção de política de edi cações, :
Em primeiro lugar, cumpre referir que se trata de actividade mais antiga desenvolvida pela AP no âmbito do urbanismo que se traduz na observância das condições respeitantes à segurança, à salubridade e à estética pelos projectos de construções urbanas que os particulares pretendem promover e pelo acompanhamento e inspecção das obras ou trabalhos.
Consubstancia-se, portanto, num controlo preventivo e num controlo sucessivo das operações urbanísticas.
Em segundo lugar, re ra-se que esta função de polícia das edi cações tem uma das suas razões de ser no dever geral de protecção contra riscos que incumbe ao Estado (“cidade de riscos”) – o risco não pode estar sujeito a uma auto-regulação privada.
Os fundamentos da polícia das edi cações, no âmbito de uma “cidade de riscos”, são : (i) a segurança dos cidadãos;
(ii) o princípio do Estado Social:
(iii) a tutela do direito de propriedade privada e (iv) os deveres de protecção implícitos nos direitos fundamentais.;
A tendência actual passa por o Estado con ar responsabilidades crescentes aos particulares (técnicos privados, v.g., arquitectos, engenheiros, etc., para controlar previamente certa edi cação), remetendo a intervenção administrativa para um mero controlo sucessivo da acção dos particulares. Neste sentido, diz o Professor João Miranda que «a transferência da execução de tarefas públicas de controlo para sujeitos privados obriga o Estado, em nome das suas responsabilidades sociais, a tornar-se mais vigilante» . No seio desta actividade inspectiva, a AP dispõe de instrumentos que garantam a efectividade das normas urbanísticas, a correcta tramitação de procedimentos administrativos executivos e sancionatórios e que previnam o ilícito urbanístico. Desde logo, as inspecções, que podem ocorrer durante e após a realização de quaisquer operações urbanísticas, seja para aferir da sua conformidade legal, regulamentar e material, seja para prevenir a ocorrência de perigos.
Quanto à função de garantia da execução do plano e do modelo de urbanização que estipula, outras notas.
Uma, para referir que esta função estabelece uma linha de continuidade entre plano e gestão urbanística: o plano tem de ser executado. A gestão urbanística tem que ver não só com a actividade material de operações urbanísticas, mas também de execução do plano.
Outra, para dizer que a actividade de controlo de operações urbanísticas (operação extremamente procedimentalizada, diga-se em jeito de nota) gera um acto con rmativo (que é a licença de
construção, meta nal desse procedimento), mas antes, há que assegurar a conformidade da obra a realizar com critérios que incidem na conformidade com os instrumentos de gestão territorial, procurando averiguar da integração dessa pretensão no âmbito das infra-estruturas e serviços gerais existentes, bem como a sua adequada inserção no ambiente urbano – necessidade de assegurar o modelo de cidade presente no plano.(24.º/1, a), 2, b) e 4 RJUE).
O controlo da AP sobre operações urbanísticas não se basta com a neutralização de perigos: é necessária a apreciação da conformidade de pretensões urbanísticas com os instrumentos de gestão territorial aplicáveis.
- Assumpção de Responsabilidades pelos particulares no controlo da edi cação e da utilização dos solos
Atualmente, num quadro de privatização de responsabilidades públicas e de reforço das responsabilidades privadas, os privados têm sido chamados a desempenhar funções de controlo do desenvolvimento da actividade de urbanização e de edi cação, que antes eram con adas apenas à AP.
Existem poderes instrutórios (estamos no seio de um procedimento administrativo) que são con ados a privados que auxiliam o promotor da operação urbanística – e este reforço das responsabilidades privadas tem como consequência certo desaparecimento da actividade da AP neste âmbito.
O Professor João Miranda defende que estas medidas de responsabilização dos particulares têm como fundamento a simpli cação procedimental e a necessidade de a AP se orientar por critérios de e ciência e economicidade (“Administração de resultado”).
Aliás, é sob a égide desta necessidade de simpli cação procedimental que o legislador adoptou, como veremos, dois procedimentos de controlo prévio, que, em determinados casos, o particular pode escolher entre ambos: por um lado, o procedimento de comunicação prévia, caracterizado por uma maior rapidez mas uma menor segurança jurídica; por outro lado, o procedimento de licenciamento, caracterizado por uma maior lentidão, mas uma maior segurança jurídica (visto que há a emissão de um acto administrativo que protege a posição jurídica subjectiva dos particulares).
Associa-se também como causa desta responsabilização dos particulares o fenómeno de liberalização/desregulação (procedimental) na actividade urbanística privada. A regulação passa a ser feita por particulares (o que, no entanto, não substitui o controlo público) – há regulação jurídica, só que assume natureza privada. Isto não isenta o particular de cumprir a legalidade (não se trata de desregulação substantiva). O Professor João Miranda não assume esta visão de “privatização da regulação urbanística”, porque considera que a tarefa desempenhada pelos particulares neste domínio é uma tarefa pública, onde abunda a regulação feita pelo Direito Público.
Nesta conformidade, tem-se assistido, paralelamente, a uma tendência no sentido da colaboração de entidades técnicas privadas (que pode ocorrer por imposição legal – particular é obrigado a ser apoiado por especialista ou perito; ou através do recurso pela AP a estas entidades técnicas para cumprir as suas tarefas de controlo de operações urbanísticas). Nestas situações, pode nem haver desregulação, apenas uma “re-regulação” (i.e., passa a haver uma nova regulação), v.g., quando o particular con a a um engenheiro o controlo prévio de uma operação urbanística, o próprio engenheiro está sujeito a uma regulação, nomeadamente a regulação da Ordem dos Engenheiros.
Por m, podemos apontar como causa deste fenómeno de assumpção de responsabilidades urbanísticas dos particulares a e ciência e economicidade da actuação da AP, bem como a incapacidade de a AP lidar com problemas relacionados com a técnica e com os seus riscos (“tecnização da actividade administrativa”): a falta de recursos nanceiros e/ou nanceiros permite que técnicos privados possam proceder a esse controlo (v.g., na propriedade horizontal, quem veri ca os elevadores são entidades privadas).
Em conclusão, duas notas. Em primeiro lugar, a dimensão constitucional do urbanismo não estipula uma reserva de AP em matéria de defesa contra perigos resultantes da actividade de construção: trata-se de uma tarefa pública cuja execução pode ser realizada por particulares. Em segundo lugar, re ra-se que esta responsabilização dos particulares não implica o recurso de mecanismos de Direito Privado sem mais; pelo contrário, como refere o Professor João Miranda, a submissão de particulares a normas de Direito Administrativo torna-se um elemento decisivo para a admissibilidade da responsabilização de privados em matéria urbanística. Devemos, nesta conformidade, aferir que esta transferência de responsabilidades públicas de controlo da urbanização e edi cação para a esfera privada é corolário de um fenómeno de privatização de certos poderes de polícia administrativa.
Operações Urbanísticas
para o Professor Freitas do Amaral: «operações urbanísticas são conjuntos ordenados de actos jurídicos, obras e empreendimentos, de iniciativa pública ou privada, levados a efeito no quadro de um dado plano urbanístico, a m de criar novos aglomerados populacionais ou de expandir ou renovar os existentes»
A Professora Fernanda Paula Oliveira quali ca operações urbanísticas como «as várias operações de intervenção nos solos para ns não naturais (isto é, arti ciais)»8. Englobam-se neste conceito todas as operações materiais de urbanização, de edi cação, de utilização dos edifícios ou do solo (desde que, neste último caso, para ns não exclusivamente agrícolas, pecuários, orestais, mineiros ou de abastecimento público de água (art. 2.º, j) RJUE).
O art. 2.º RJUE elenca as diversas operações urbanísticas.
