FACILITADORES E BARREIRAS NA INTEGRAÇÃO ENTRE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DE DEFESA NA MARINHA DO BRASIL
Paulo Cezar Tonacio Junior* Thauan dos Santos** Nival Nunes de Almeida*** RESUMO
Visando permitir um olhar para o futuro, em relação a um ambiente em mutações constantes e a demandas crescentes, cada dia mais complexos, as organizações públicas carecem de ferramenta para conduzir suas atividades em direção ao atendimento de sua finalidade social. No campo da defesa, tal necessidade é ainda mais latente, haja vista a dificuldade do cidadão em perceber quais as reais necessidades em se despender recursos com forças armadas. Levando-se em consideração o cenário brasileiro, carente na prestação de serviços públicos básicos, como saúde e educação, a situação é ainda mais nebulosa. Neste contexto, o planejamento estratégico mostra-se fundamental, porém palavras em papel somente não bastam, pois é necessária a sua efetiva implantação. Portanto, este trabalho investigou a integração entre planejamento e orçamento, tendo atenção especial à área de defesa, com escopo na Marinha do Brasil (MB). O objetivo desta pesquisa é estabelecer um quadro teórico-normativo que permita especificar facilitadores e barreiras no processo de entrelaçamento entre planejamento e orçamento de defesa, no que tange à MB. Os resultados da pesquisa permitiram o levantamento de três categorias de facilitadores, quais sejam: estrutura normativa desenvolvida; estrutura administrativa especializada; e sistema gerencial de planejamento orçamentário implantado, e de ____________________
* Oficial da Marinha do Brasil, Mestrando do Programa de Pós-graduação em Estudos Marítimos (PPGEM) da Escola de Guerra Naval (EGN), Especialista em Gestão Pública pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e Administração Pública pelo Centro de Instrução Almirante Newton Braga (CIANB), graduado em Ciências Navais, com habilitação em Administração pela Escola Naval. Atua há 10 anos como administrador público em diversos cargos e funções na Marinha do Brasil. E-mail: pctonacio@gmail.com
** Professor Adjunto do Programa da Pós Graduação em Estudos Marítimos da Escola de Guerra Naval (PPGEM/EGN), é coordenador do Grupo Economia do Mar (GEM) e pesquisador do Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). E-mail: santos.thauan@gmail.com
***Doutor em Engenharia Elétrica pela Coordenação dos Programas de Pós-Graduação em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro - COPPE/UFRJ (1997), Mestre em Engenharia Elétrica pela COPPE/UFRJ (1988) e Graduado em Engenharia Elétrica, com ênfase em Sistemas Eletrônicos, pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ (1982). Atualmente é Professor Titular da Escola de Guerra Naval (EGN), onde atua em cursos de pós-graduação e, em especial, no Programa de Mestrado em Estudos Marítimos (PPGEM). Exerceu o cargo de Reitor da UERJ de 2004 a 2007. E-mail: nivalnunes@yahoo.com.br
barreiras, divididos em incrementalismo; cortes e contingenciamento orçamentário; e cultura organizacional de planejamento orçamentário enfraquecida.
Palavras-chave: Defesa Nacional. Marinha do Brasil. Orçamento Público. Planejamento Estratégico.
FACILITATORS AND BARRIERS IN THE INTEGRATION BETWEEN PLANNING AND DEFENSE BUDGET IN THE BRAZILIAN NAVY
ABSTRACT
Aiming at allowing a future look, faced with an environment in constant mutations and growing demands of society, and increasingly complex in society, public organizations lack tools to conduct their activities towards the fulfillment of their social purpose. In the defense field, such a need is even more latent, given the difficulty of the citizen in perceiving the real needs in expending resources with armed forces. Taking into account the Brazilian scenario, lacking in the provision of basic public services, such as health and education, the situation is even more hazy. In this context, strategic planning is fundamental, but words on paper are not enough, given the need for its effective implementation. Therefore, this work investigated the integration between planning and budget, with special attention to the area of defense, with scope in the Brazilian Navy (MB). The objective of this research is to establish a theoretical- normative framework that allows to list facilitators and barriers in the process of interweaving between planning and defense budget, with regard to MB. The results of the research allowed the survey of three categories of facilitators, namely: normative structure developed; specialized administrative structure; and management system of budget planning implanted, and barriers, divided in incrementalism, cuts and budget contingency, organizational culture of budget planning weakened.
Keywords: Brazilian Navy. National Defense. Public Budget. Strategic Planning. FACILITADORES Y BARRERAS EN LA INTEGRACIÓN ENTRE LA PLANIFICACIÓN Y EL
FACILITADORES Y BARRERAS EN LA INTEGRACIÓN ENTRE LA PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO DE DEFENSA EN MARINA DE BRASIL
RESUMEN
Para poder mirar hacia el futuro, ante un entorno en constante cambio y demandas crecientes y cada vez más complejas de la sociedad, las organizaciones públicas carecen de las herramientas para llevar a cabo sus actividades hacia el cumplimiento de su propósito social. En el campo de la defensa, tal necesidad es aún más latente, dada la dificultad del ciudadano para comprender cuáles son las necesidades reales para gastar recursos con las fuerzas armadas. Tomando como base el escenario
brasileño, que carece de la provisión de servicios públicos básicos como sanidad y educación, la situación es aún más nebulosa. En este contexto, la planificación estratégica es fundamental, pero las palabras en papel no son suficientes, ya que es necesario para su implementación efectiva. Por lo tanto, este trabajo investigó la integración entre planificación y presupuesto, prestando especial atención al área de defensa, con alcance en la Marina de Brasil (MB). El objetivo de esta investigación es establecer un marco teórico-normativo que permita enumerar los facilitadores y las barreras en el proceso de entrelazar la planificación y el presupuesto de defensa, con respecto a la Marina de Brasil. Los resultados de la encuesta llevaron al estudio de tres categorías de facilitadores, que son: marco regulatorio; desarrollada estructura administrativa especializada;, y el sistema de planificación de deplanificación presupuestaria ejecutado, y las barreras, dividido en incrementalismo, cortes y contingencias presupuestarias, la cultura organizacional de planificación del presupuesto debilitado.
Palabras clave: Defensa Nacional. Marina de Brasil. Presupuesto Público. Planificación Estratégica
1 INTRODUÇÃO
O horizonte de mudanças frente ao futuro tem-se encurtado, na forma do desenvolvimento tecnológico, que transborda em mudanças sociais e até mesmo culturais. Portanto, um olhar porvindouro tornou-se essencial para a sobrevivência das organizações. À vista disso, este ambiente mutável demanda das organizações públicas um planejamento adequado com vistas a permitir o cumprimento da sua função social.
Planejar é preciso! Mais essencial ainda é o planejamento quando se fala em defesa, principalmente por se tratar de um setor peculiar e único no trato de suas dinâmicas próprias. Todavia, planos bem elaborados não bastam, pois as ações decorrentes podem não se alinhar com o planejamento de forma efetiva, de tal modo que tais planos podem se tornar meros documentos, que não conseguem alcançar a finalidade para a qual foram criados.
Doutra banda, em sede do bem público, tal qual é a defesa, é necessário atentar-se ao processo orçamentário, pois os recursos financeiros daí advindos são meios essenciais na consecução dos objetivos presentes no planejamento organizacional.
Dessa feita, a presente pesquisa tem por objetivo estabelecer um quadro teórico-normativo que permita listar facilitadores e barreiras no processo de entrelaçamento entre planejamento e orçamento de defesa, no que tange à Marinha do Brasil (MB). Justifica-se esta tarefa haja vista a crescente demanda social por racionalização dos recursos, exigindo-se, nesta faina, eficiência, eficácia e efetividade por parte do agente público.
É relevante, portanto, tratar desse elo entre planejamento e orçamento, pois a ligação deles permite uma melhor utilização dos recursos para se alcançar as ações estratégicas pretendidas de maneira otimizada. No campo da Defesa, caracterizado por projetos de longo prazo, entrelaçar essas duas áreas torna-se fundamental. A exemplo disso, na MB, tem-se o Programa de Desenvolvimento de Submarinos, que inclui a construção de um submarino movido à propulsão Nuclear, política essa prevista na diretriz seis da Estratégia Nacional de Defesa que tem como propósito “levar a cabo, entre outras iniciativas que exigem independência tecnológica em matéria de energia nuclear, o projeto do submarino de propulsão nuclear” (BRASIL, 2012, p. 51), a partir de um horizonte de longo prazo.
Nesta perspectiva, o texto encontra-se estruturado a partir de um referencial teórico baseado no planejamento e orçamento públicos, com enfoque para área de defesa. Também são descritos os processos de planejamento e orçamento na MB, bem como a forma de relacionamento entre ambos. Passa-se, a partir disso, à análise dos facilitadores e barreiras na ligação entre planejamento e orçamento na MB.
Os resultados da pesquisa permitiram o levantamento de três categorias de facilitadores, quais sejam, estrutura normativa desenvolvida, estrutura administrativa especializada e sistema gerencial de planejamento e orçamento implantado, e de barreiras, divididos em incrementalismo, cortes e contingenciamento orçamentário, cultura organizacional de planejamento orçamentário enfraquecida. Por fim, na última seção, são apresentadas as considerações finais.
2 DESENVOLVIMENTO
O planejamento é algo presente na história da humanidade, desde o momento que o homem passou a conviver em sociedade. Da mesma forma, para o Estado, o qual permeia a história humana a partir do viver social, o orçamento compõe um dos “mais antigos instrumentos de planejamento e execução das finanças públicas” (CARVALHO, 2010, p. 1).
No Brasil, para Giacomoni (2012), a concepção de orçamento remonta ao Império, evidenciado pela sua menção na Constituição de 1824. Nesse período, o planejamento era realizado através do orçamento tradicional ou clássico, baseado, com ênfase, no passado, ou seja, possuía uma visão bastante limitada na ciência de planejar. Tal modus operandi prossegue no nascer da nova república, vez que não houve evolução legal e administrativa nessa área. Todavia, a Lei no 4.320/1964 (BRASIL, 1964) traz uma mudança de paradigma no processo orçamentário, devido à inserção do conceito orçamento-programa na redação da lei, o qual muda o enfoque do planejamento com o olhar no passado, para um em função daquilo que se pretender realizar.
Posteriormente, o Decreto-lei nº 200/1967 (BRASIL, 1967) ratifica a elaboração do orçamento por intermédio de programas de governo. Da mesma forma, a Constituição de 1988 (BRASIL, 1988) evoca este caráter ao planejamento
governamental ao instituir o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e de Orçamento Anual (LOA)1. Apesar dos avanços, “foi apenas com a edição do Decreto nº 2.829/1998 e com o primeiro PPA 2000-2003 que (o orçamento-programa) se tornou realidade” (PALUDO, 2013, p. 26).
2.1 Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei de Orçamento Anual (LOA)
A Constituição Federal (CF) de 1988 institui os orçamentos do governo federal por intermédio de leis, de iniciativa do Poder Executivo e constituídos pelo PPA, LDO e LOA (BRASIL, 1988). Tais leis não representam caráter de imposição, apenas autorizam aos entes e órgãos federais a realizarem as despesas fixadas, a partir dos programas e projetos do governo.
Na visão de Carvalho (2010), trata-se, basicamente, de instrumentos de planejamento orçamentário, os quais devem atender a princípios básicos, estabelecidos pela legislação (BRASIL, 1964; BRASIL, 1988; BRASIL, 2000) e ampliados pela doutrina (CARVALHO, 2010; GIACOMONI, 2012; PALUDO, 2013).
No contexto do planejamento, vale ressaltar o princípio da universalidade, o qual preconiza que o orçamento deverá conter e discriminar todas as receitas e despesas “de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo” (BRASIL, 1964, art. 2º); o princípio do planejamento, decorrente da obrigatoriedade da elaboração do PPA e a exigência de ações planejadas de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (BRASIL, 2000); e o princípio da programação, por intermédio da instituição do orçamento-programa (BRASIL, 1964), que apregoa a inserção de despesas no orçamento em programas, com vistas a organizar as ações de governo de forma lógica e racional (PALUDO, 2013).
No processo de elaboração dos orçamentos, o PPA, segundo Giacomoni (2012), passa a se constituir na síntese dos esforços de planejamento de toda a administração pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo, assim como do próprio orçamento anual. Portanto, é a forma mais ampla de planejamento do Governo Federal, pois possui uma finalidade estratégica, principalmente àquelas relacionadas às políticas de governo:
No âmbito nacional o PPA representa o Planejamento Estratégico do Governo Federal; no entanto, em nível de órgão/entidade/ unidade administrativa ele é tão somente um planejamento
1 Trata-se de três leis de iniciativa do chefe do executivo, previstas no art. 165 da magna carta (BRASIL, 1988) utilizados pelo governo, nas 3 esferas de poder: federal, estadual e municipal, com o propósito de organizar e administrar o orçamento público. Em breve resumo, O PPA, de vigência quadrienal, tem por função estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Já a LDO, de vigência anual, elenca as políticas públicas mais relevantes, questões de responsabilidade fiscal, previsão de reajuste para o serviço público, além de prioridades e metas para o exercício seguinte, também é elo entre PPA e LOA. Por fim, a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício financeiro a qual se refere.
de longo prazo. Embora a missão já esteja definida nas teorias sobre o Estado como “promover o bem-estar da coletividade” [...]. (PALUDO, 2013, p. 79).
Alçado por essa lógica, o PPA 2012-2015 representou claras mudanças no foco do planejamento ao vislumbrar a visão de futuro e estratégica, vez que inseriu uma metodologia orçamentária facilitadora para as funções acima mencionadas, com a implantação de programas temáticos, objetivos e iniciativas (BRASIL, 2014). Essa nova lógica demonstrou a crescente preocupação da administração pública em estabelecer a ligação entre planejamento e orçamento, o que permitiu “[...] uma exposição mais qualificada dos dilemas e uma expressão mais clara dos desafios (objetivo e iniciativa) a serem observados, possibilitando a associação de metas aos objetivos [...]” (FONSECA JUNIOR, 2014, p. 5).
Ainda nesse escopo, segundo o § 2° do art. 165 da Carta Magna (BRASIL, 1988), a LDO figura como instrumento que estabelece, entre outros pontos, metas e prioridades da administração pública federal e as diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos da união, de forma a se configurar como elo entre PPA e LOA (BRASIL, 2014).
Por fim, a LOA, segundo Carvalho (2010), é um instrumento de curto prazo do planejamento orçamentário, a qual a Lei nº 4.320/1964 (BRASIL, 1964) define como elemento a conter “[...] a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo [...]” (BRASIL, 1964, art. 2º). Ademais, “[...] com as disposições da Constituição Federal, o orçamento anual passou, efetivamente, a demonstrar todo o fluxo de receitas e despesas públicas” (GIACOMONI, 2012, p. 232), de maneira a operacionalizar as diretrizes, objetivos e metas estratégicas do PPA. Além disso, a constituição trouxe dispositivos que convergiram à importância do correto planejamento, com vedações expressas para disfunções no planejar, a saber:
São vedados:
I - [...] o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; III - a realização de operações de créditos que excedam o
montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta [...]. (BRASIL, 1988, art. 167).
Assim sendo, o planejamento se insere cada vez mais no orçamento como elemento essencial em sua construção, de forma que as linhas estratégicas do Governo Federal (PPA) possam ter seus “braços” táticos (LDO) e operacionais (LOA) expressos em ações na Lei do Orçamento.
2.2 O Plano Diretor (PD) da Marinha do Brasil (MB)
A implementação do PD remonta a 1965 (BRASIL, 2014) e teve como base os conceitos de orçamento-programa, empreendidos pela Lei nº 4.320/1964 (BRASIL, 1964), assim internalizou na MB uma forma de dispor ações a partir de um processo integrado de planejamento que abrangesse toda a força, além de consolidar o planejamento e execução orçamentária, em um entrelaçamento harmônico, com vistas a evidenciar atividades e investimentos desenvolvidos (FONSECA JUNIOR, 2014).
Na visão de Valeriano (2009), as estruturas e processos do Plano Diretor (PD), em sua gênese, de alguma forma, visavam se alinhar com as políticas de governo, com o objetivo de otimizar o aperfeiçoamento do planejamento, execução e controle orçamentários da MB.
No momento atual, o PD constitui-se como um instrumento permanente de orientação e acompanhamento das ações nos diversos níveis hierárquicos da MB, no que concerne ao planejamento, execução e acompanhamento orçamentário e financeiro institucionais (BRASIL, 2014).
O PD possui como documento normativo a SGM-401 (BRASIL, 2014), o qual nomeia seus principais objetivos:
• [...] harmonizar o planejamento, a execução e o controle desenvolvidos na MB com o Plano Plurianual do Governo, seus Programas e Ações Orçamentárias decorrentes; [...] e • propiciar continuidade administrativa, em todos os níveis
organizacionais, no que tange ao planejamento, aplicação e controle dos recursos financeiros disponíveis. (BRASIL, 2014, p. 2-1).
No intuito do cumprimento desses objetivos, tal norma criou um conceito mais amplo que o PD, denominado Sistema do Plano Diretor (SPD), responsável por projetar o PD sobre a estrutura administrativa da MB e definido como:
[...] um conjunto de conceitos, processos, regras de funcionamento, atores e procedimentos, os quais permitem o planejamento, a execução e o acompanhamento das atividades orçamentárias, bem como a produção de informações gerenciais necessárias à tomada de decisão. (BRASIL, 2014, p. 2-1). O SPD desenvolve-se a partir de uma estrutura documental condicionante, com conteúdos que orientam o planejamento orçamentário, objetivando a priorização das metas da Marinha, visto o cenário de parcos recursos, diante das necessidades institucionais. São alguns destes documentos: o PPA, a LDO e a LOA; a Estratégia Nacional de Defesa (END), o Plano Estratégico da Marinha (PEM) e as Orientações do Comandante da Marinha (ORCOM) (BRASIL, 2014).
O PEM e a END são documentos que abordam um planejamento de longo prazo, ou seja, são estruturados em nível estratégico. O primeiro propõe “necessidades de defesa de longo prazo, norteando assim os projetos de investimento da MB” (FONSECA JUNIOR, 2014, p. 7), enquanto o segundo amplia o olhar do planejamento, abordando estratégias de estado na área de Defesa, tais como parque industrial de defesa e composição de efetivo de pessoal nas Forças Armadas.
Ainda dentro da estrutura do SPD, ressaltam-se os elementos constitutivos, os quais “permitem a concretização das atividades de planejamento, execução e controle, visando alcançar os objetivos determinados” (BRASIL, 2014, p. 2-7). Dentre eles, é válido para este estudo citar: o Plano de Metas (PM), o Plano de Ação (PA) e as Ações Internas (AI).
O PM consolida funcionalmente as metas da MB nas atividades de planejamento, execução e controle por áreas de conhecimento. Já o PA constitui “parcela do PD correspondente a um exercício financeiro, composta pelas AI dos diversos PM às quais foram consignadas dotações orçamentárias.” (BRASIL, 2014, p. 2-9). Por fim, as AI têm por objetivo detalhar as metas da MB de maneira a identificar clara e objetivamente um resultado a ser alcançado (BRASIL, 2014). Para melhor exemplificar, o esquema abaixo descreve a dinâmica ora exposta.
Fluxograma 1 – Dinâmica do planejamento orçamentário na Marinha do Brasil
2.3 A Elaboração orçamentária na Marinha do Brasil (MB)
As atividades correlacionadas à elaboração orçamentária na MB se desenvolvem na dinâmica do SPD com estruturação em três ciclos inter-relacionados: planejamento, execução e controle, conforme exemplifica a figura abaixo:
Fluxograma 2- Ciclos do Sistema do Plano Diretor:
Fonte: BRASIL, 2014.
Dessa forma, dentro da proposta desse referencial teórico, evidencia-se o ciclo de planejamento, o qual é composto pela Revisão do PM e a Montagem do PA, sendo, portanto, o estágio inicial do processo orçamentário. A priori, visualiza-se o Plano de Metas (PM) , instrumento-base do planejamento orçamentário da MB e partir das demandas apresentadas pelas Organizações Militares (OM), parte-se para a revisão dos PM, de tal modo que “essa atividade decorre dos subsídios apresentados pelas Organizações Militares (OM) aos Relatores Adjuntos2, caso sejam subordinadas a estes, e aos Relatores de PM, responsáveis pela sua compilação.” (BRASIL, 2014, p. 7-5). Terminada a revisão do PM, procede-se a montagem do PA, o qual destinará, de forma efetiva, a alocação dos recursos orçamentários ao rol de ações que se espera desenvolver. (BRASIL, 2014).
2 Dentro de uma disposição geográfica, a Marinha do Brasil, subdivide o país em Distritos Navais, que funcionam como comandos regionais, exercendo as diversas tarefas da Marinha em nível local. O Relator Adjunto está inserido dentro de um comando distrital, como uma figura que consolida, em seu nível, as demandas das OM subordinadas a este Distrito.
A revisão do PM será essencial na análise deste artigo, já que os subsídios orçamentários das OM (subsídios do PA) compõem o seu cerne; por esta razão, Souza (2013) identifica tais subsídios como uma grande vantagem para o ciclo de planejamento, tal a importância que as OM possuem neste processo. Por isso:
É fundamental que os subsídios sejam corretamente quantificados, tanto monetariamente quanto no que tange ao seu cronograma físico-financeiro, e contenham informações relevantes, relacionadas com os macrocenários nacionais, sobretudo às externalidades positivas decorrentes de sua execução. (BRASIL, 2013, p. 7-5). A montagem do PA é realizada ao fim de sua revisão. Neste momento, serão conhecidos os montantes e necessidades da MB para o ano subsequente. Todavia, cria-se o impasse entre demandas e os créditos orçamentários disponibilizados, por isso, são realizadas priorizações e adequações ao PA, por intermédio de reuniões realizadas pela Alta Administração Naval, de modo a se compatibilizar as necessidades aos montantes disponíveis (BRASIL, 2013).
Ademais, a dinâmica orçamentária, em sua fase de montagem, corrobora para a assertiva de Souza (2013), o qual conclui acerca da importância institucional da Marinha no trato do planejamento em todos os seus níveis com clara menção em normas. 2.4 Planejamento Estratégico
Mintzberg (1995) define planejamento estratégico nas organizações como uma estrutura sistematizada, na qual se encerram forças, fraquezas, ameaças e oportunidades, no sentido de se estabelecer objetivos e metas decorrentes, os quais transbordam em ações que favorecem a competitividade e atingem a missão institucional. Para que isso ocorra, no entanto, há a necessidade de que valores organizacionais formem a base de sustentação da estratégia.
No entendimento de Gouillart (1995), por meio do planejamento estratégico, serão analisados cenários com suas respectivas possibilidades de atuação no meio ambiente da instituição.
Dessa forma, a validade das dimensões substantivas nas estratégias, com o uso de critérios racionais, permite operacionalizar e implementar ações. Estes são os caminhos para concretização da missão, das metas e macroprocessos. Nisto, devem ser incluídas a análise ambiental e o comprometimento da alta administração e governança com os processos estratégicos (MOTTA, 2003).
2.5 Planejamento Estratégico na Marinha do Brasil
Devido às complexas relações que o setor público está inserido, Souza (2014) afirma que o planejamento estratégico vem sendo amplamente divulgado dentro
da MB, por meio do Planejamento Estratégico Organizacional (PEO). Este surgiu em 1994 para controlar os custos e os serviços prestados pelas Organizações Militares Prestadoras de Serviços (OMPS) (BRASIL, 2013).
Em 2006, ocorreu a criação do Programa Netuno, seguindo uma das orientações do Comandante da Marinha para aquele ano, qual seja, a criação de um programa de excelência de gestão, em consonância com o GesPública, objetivando o aprimoramento da gestão das Organizações Militares (OM) e assim proporcionar à Marinha do Brasil as melhores condições para estar pronta e adequada à estrutura político-estratégica exigida pelo País (BRASIL, 2013). Portanto, tal programa, adveio da necessidade de adequação ao GesPública do Governo Federal, e ampliou o Planejamento Estratégico Organizacional (PEO) para todas as OM da MB. O GesPública é o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, criado para apoiar o desenvolvimento e a implantação de soluções que permitam um contínuo aperfeiçoamento dos sistemas de gestão das organizações públicas e de seus impactos junto aos cidadãos. (BRASIL, 2005)
Segundo a norma SGM-107 (BRASIL, 2013, p. 1-3), o PEO possui o seguinte conceito:
[...] ferramenta fundamental para garantir a continuidade da Organização, dando meios para que ela possa se adaptar às mudanças do ambiente, superando suas ameaças e maximizando o aproveitamento das oportunidades identificadas. O PEO possui a finalidade de estabelecer metas de longo prazo para a Organização, mediante o levantamento de necessidades, o estabelecimento de prioridades e a definição e o acompanhamento dos indicadores de desempenho.
Nesse contexto, o PEO é estabelecido em cada OM, seguindo as diretrizes estabelecidas pela Alta Administração Naval (BRASIL, 2013), fruto do cerne estratégico de todo o processo de planejamento institucional.
2.6 Relação entre Planejamento Estratégico e Orçamento na MB
Segundo Carvalho (2010), o orçamento no setor público demonstra, de maneira continuada, em termos financeiros, planos e programas de trabalho governamental. Nesse sentido, na MB, a elaboração do orçamento é realizada com base nos objetivos relacionados ao PEO, de forma a permitir que objetivos nele estabelecidos sejam postos em prática. Todavia, restrições orçamentárias podem comprometer as ações que conduzem ao alcance desses objetivos (SOUZA, 2014). Igualmente, a figura abaixo fornece uma visualização ampliada do impacto das ações estratégicas na elaboração do orçamento:
Fluxograma 3 - Relação entre ações estratégicas que possuem impacto orçamentário e a elaboração da proposta orçamentária nas organizações
Fonte: SOUZA, 2014.
No contexto da MB, a conexão entre planejamento e orçamento é feita no momento em que as necessidades no Planejamento Estratégico Organizacional (PEO) da Organização Militar (OM), as quais demandem recursos financeiros, são elencadas nos subsídios e condensadas na Revisão dos PM.
No panorama conceitual apresentado pelo Fluxograma 3, o que se verifica no presente estudo é a caracterização e atuação de alguns facilitadores e barreiras encontradas por este autor em levantamentos bibliográficos e normativos para o caso da MB.
Por fim, vale ainda mencionar a essencialidade na utilização do PEO para permitir o melhor dispêndio dos recursos em prol das diretrizes e prioridades da organização, visto que:
[...] em um mundo caracterizado pela turbulência e pela incerteza, no qual os recursos disponibilizados às organizações são escassos, é imprescindível que haja um planejamento voltado para a melhoria da eficiência de nossas OM e para a otimização de seus resultados. (BRASIL, 2013, p. 7-1).
2.7 Dificuldades para implementação do Planejamento Estratégico
A descontinuidade administrativa, característica inerente à grande parte dos órgãos públicos, configura-se numa grande barreira à implementação do PEO, vez que dificulta o alcance das diretrizes, dos objetivos e das metas estabelecidos.
Segundo Ferreira et al. (2013), o formalismo e a rigidez de procedimentos presentes na administração pública brasileira também são fatores que geram
grande resistência dos funcionários à prática das ações estabelecidas em ações estratégicas, posto o prejuízo à adoção da visão por resultados.
Além dos fatores citados, há uma gama de outros, conforme apregoa Motta (2003), como a forte pressão política ou da sociedade nas decisões administrativas; o processo de barganha política e a necessidade de abarcar o maior número de interesses político-comunitários. Tais fatores tornam a definição dos objetivos mais ambígua e complexa. A consequência dessas dificuldades para organização pode ser o não atingimento dos objetivos ou apenas o seu atingimento parcial.
Segundo Souza (2014), essas barreiras podem ser enfrentadas através da visão de que não basta apenas planejar a estratégia, mas efetivamente executá-la, com vistas a superar a barreira de se ter o planejamento documentado, “em estantes”, apenas para cumprir normas superiores.
Ademais, é essencial à organização pública ter funcionários responsáveis por garantir a legitimidade do planejamento, líderes e uma equipe bem preparada e experiente para conduzi-lo. Esses líderes devem, ainda, ter habilidade de extrair informações e sinergia entre as pessoas em momentos de discussão e decisão de pontos importantes.
3 METODOLOGIA
Para detalhar a metodologia utilizada, é válido retomar o objetivo geral do presente artigo, qual seja estabelecer um quadro teórico-normativo que permita relacionar facilitadores e barreiras no processo de planejamento e orçamento de defesa, no que tange à MB.
Neste escopo, a pesquisa seguiu, na análise de Gil (2002), do ponto de vista de seus objetivos, como descritiva e exploratória. Assim, ao tentar ordenar, de maneira sistêmica planejamento e orçamento da MB, a pesquisa revestiu-se de um caráter descritivo. Em uma análise mais aprofundada, a pesquisa pode retratar-se enquanto exploratória, vez que Brustolin (2014) afirma que o assunto acerca de orçamento de defesa é pouco abordado na literatura, também o torna ainda mais inexplorado quando se trata da MB.
Neste sentido, este autor deparou-se com o grande desafio de se encontrar referências sobre o tema em voga, reforçando assim a tese da atual pesquisa ser exploratória, vez que “o fenômeno ainda não foi abundantemente estudado por outros autores e os dados são poucos” (LIRA, 2014, p. 24).
Quanto aos procedimentos técnicos, os dados da pesquisa foram obtidos por intermédio de pesquisa bibliográfica e normativa. As principais fontes bibliográficas para a montagem metodológica foram: Souza (2013), Souza (2014), Valeriano (2009) e Fonseca Junior (2014). Na parte normativa, os principais elementos utilizados foram: Título VI, Seção II – Dos Orçamentos, da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988); Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (LRF) (BRASIL, 2000); 401: Normas para a Gestão do Plano Diretor (BRASIL, 2014); e SGM-107: Normas Gerais de Administração (BRASIL, 2013).
Diante do referencial teórico e dos normativos, foram listados os principais achados da pesquisa quanto a facilitadores e barreiras no processo de planejamento e orçamento da MB.
Ademais, o objetivo do estudo não foi elaborar um rol taxativo de facilitadores e barreiras, mas apenas apontar e organizar, haja vista a estruturação teórica da presente pesquisa, algumas dimensões destas duas nuances dentro da estrutura orçamentária que ora é estudada.
4 RESULTADOS 4.1 Facilitadores
Estrutura normativa desenvolvida
É latente o esforço normativo para implementação de um planejamento de longo prazo para defesa nacional, haja vista a produção da Política Nacional de Defesa (PND), o documento de mais alto nível do país na questão e que constitui o norteador em nível estratégico, e a Estratégia Nacional de Defesa (END), a qual menciona as medidas necessárias para se alcançar os objetivos da PND3.
No campo dos processos orçamentários, tem-se estruturada na Carta Magna todo o ciclo do orçamento público, o qual os atores políticos são fiéis às etapas deste processo, de forma que não há inovações quanto ao molde do planejamento orçamentário que já se encontra implementado em termos institucionais.
Na Marinha do Brasil, no contexto das Organizações Militares (OM), também ocorre um esforço normativo, mediante a confecção e execução do Planejamento Estratégico Organizacional (PEO). Desta maneira, diante dos objetivos estratégicos presentes no PEO, as OM podem organizar suas propostas orçamentárias guardando relação com a visão estratégica de suas organizações (BRASIL, 2013).
Estrutura administrativa especializada
A existência de um corpo técnico especializado, que se encontra de uma estrutura administrativa para o fim do orçamento, é fundamental na consecução do ciclo orçamentário, tão mais quando se pensa nas peculiaridades de uma estrutura de defesa. Há, neste entendimento, uma série de denominações e procedimentos próprios, dentro de um conceito de orçamento público de defesa, que, portanto, carece de uma estrutura para este fim.
Isto posto, uma grande força que a MB possui em seu processo orçamentário é a existência de um órgão técnico responsável por organizar, monitorar e controlar o orçamento, que é a Diretoria de Gestão Orçamentária da Marinha (DGOM).
Este órgão possui ainda a responsabilidade de internalizar para a MB, 3 Em 13 de dezembro de 2018, foi aprovado o Projeto de Decreto Legislativo (SF) n° 137, de 2018,
que contém a PND, END e o Livro Branco de Defesa, este último sendo responsável por transpor no âmbito da sociedade as informações públicas contidas nos dois primeiros documentos.
programas e ações dispostos no PPA, LDO e LOA, além de manter o Sistema do Plano Diretor corretamente alimentado com os dados de orçamento da MB (BRASIL, 2014).
Sistema Gerencial de planejamento e orçamento implantado
Dada a quantidade e complexidade das informações orçamentárias geradas neste processo, é fundante a presença de um suporte de tecnologia da informação para gerenciar tal dinâmica.
No domínio federal, os dois principais sistemas financeiro-orçamentários são o Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) e o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP). Estes são responsáveis pelo suporte de planejamento, execução, monitoramento e controle do governo federal (BRASIL, 2018).
Por outro lado, a MB desenvolveu um sistema para comportar, em termos organizacionais, as informações do orçamento, o Sistema Integrado de Planejamento do Plano Diretor (SIPLAD). Este é responsável por operacionalizar todos os processos do Plano Diretor, sendo, portanto, indispensável, enquanto ferramenta de Tecnologia da Informação, para boa condução de um planejamento orçamentário.
4.2 Barreiras
Incrementalismo
O incrementalismo, no processo orçamentário, pode ser considerado, na visão de Cunha (1999) como a superposição entre execução e planejamento. Rezende e Cunha (2005) demonstram que há uma nociva interação entre essas duas fases quanto da confecção do orçamento. Portanto, caso haja a dominância do incrementalismo, há riscos de que as ações decorrentes da estratégia não estejam contempladas na peça orçamentária.
Neste contexto, nos relatos de Souza (2013), que realizou um estudo de caso múltiplo em quatro organizações da Marinha, com o foco de detectar as relações entre planejamento e orçamento, os resultados tenderam a demonstrar forte inclinação do incrementalismo. Quanto a este perigo, veja-se o que o pesquisador aponta, no que tange à MB:
Outro fator importante é a dissociação entre o planejamento e a execução. No processo orçamentário da organização, somente alguns setores efetivamente realizam o planejamento, ou seja, auxiliam na elaboração da proposta orçamentária. Desse modo, há um foco muito grande na execução, sendo muitas vezes essas duas fases confundidas pelos servidores. Portanto, muitas vezes os agentes financeiros se respaldam na execução para realizar a elaboração de sua proposta, o que leva a outro fator que é o incrementalismo (SOUZA, 2013, p. 79).
Cortes e Contingenciamento OrçamentáriosNo modelo orçamentário brasileiro, as Leis de Orçamento não possuem viés impositivo, portanto, apenas autorizam a realização das despesas, fixando-as. O principal motivo desta sistemática consiste em ajustar a estimação de receita à realidade arrecadatória do Estado. Portanto, o orçamento brasileiro acaba por ser profundamente impactado por sua instabilidade econômica.
Neste contexto, aparece a tradicional dicotomia entre investimento em defesa ou em necessidades básicas, vez que em um ambiente de recursos parcos, diante de uma sociedade que possui carências sociais latentes, a escolha por contingenciar o orçamento em defesa torna-se inevitável ao ator político definidor do orçamento.
Deger e Sen (1983), em um estudo econômico acerca do orçamento em defesa, afirmam que um decréscimo em uma ameaça de guerra resultará em um acréscimo à utilidade marginal de um gasto civil, e, por consequência, uma diminuição à utilidade marginal do gasto em defesa.
Assim, Pesce (2011) descreve que os cortes e contingenciamentos em defesa no Brasil são constantes, e por consequência dificultam o acompanhamento da execução orçamentária.
Isto posto, no tocante à MB, Souza (2013, p. 70) aponta que “as restrições sofridas e os contingenciamentos foram assuntos abordados por todos os entrevistados, sendo grande a preocupação em relação a esses. Esses foram motivos citados para a não utilização do planejamento estratégico”.
Cultura organizacional de planejamento orçamentário enfraquecida Segundo Motta (2003), uma das resistências ao planejamento é resultante de experiências ineficazes no passado, a partir de frustrações em solicitar-se recursos e não os receber. Este modelo de não atendimento aos pleitos orçamentários corresponde a um condicionamento que resulta em uma postura de rejeição à atividade de planejar, favorecendo assim o incrementalismo.Neste ponto, é salutar lembrar que o modelo de planejamento orçamentário adotado pela MB é o bottom-up4, portanto, as OM, na esfera operacional, são
as grandes responsáveis por planejarem seus orçamentos e proporem aos seus superiores diretos as demandas para o ano seguinte.
Desta feita, o modelo de constante contingenciamento e cortes, e de extrema racionalização dos recursos, tal qual é o modelo para defesa no Brasil, conforme já apontado, gera um enfraquecimento da cultura do planejar no âmbito das OM proponentes dos seus pedidos orçamentários.
4 Consiste em um modelo de planejamento orçamentário que parte das demandas das unidades participantes de menor nível, as quais realizam projeções individuais, dentro das premissas recebidas pela alta administração. Tais planejamentos são agrupadas e consolidados, gerando, dessa forma, o orçamento completo da organização. Neste método há a observância de um maior detalhamento, porquanto são realizadas tendo como base o nível operacional, com todas as particularidades de seu dia a dia.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente pesquisa buscou estabelecer um quadro teórico-normativo que permitisse arrolar facilitadores e barreiras no processo de entrelaçamento entre planejamento e orçamento de defesa, no que tange à MB.
Verificou-se que a MB possui uma sistemática própria de orçamento, o SPD, o qual adequa à estrutura de defesa naval programas e ações presentes no orçamento público. Há ainda, dentro desta dinâmica, uma estrutura administrativa própria somente para tratar do orçamento, com pessoal especializado no tema, qual seja: DGOM. Soma-se a isso, um sistema de Tecnologia da Informação para reunir e integrar os processos de planejamento e orçamento, o SIPLAD. Estes três elementos – SPD, DGOM e SIPLAD – são estratégicos e grandes facilitadores na integração entre o planejamento e o orçamento.
O grande entrave, porém, reside em integrar o Planejamento Estratégico Organizacional das OM ao processo orçamentário da Marinha do Brasil. Conforme constado, a prática do incrementalismo, somada a uma cultura organizacional de planejamento enfraquecida, principalmente pelos constantes cortes e contingenciamentos orçamentários, fazem com que o elo entre o planejamento e o orçamento se enfraqueça.
Por outro lado, os grandes projetos da MB, como o Programa de Desenvolvimento de Submarinos (PROSUB), aliado à continuidade do Programa Netuno, fazem com que, em um ambiente de longo prazo, os processos de integração do planejamento com o orçamento sejam aperfeiçoados e transbordem para o âmbito organizacional.
Por fim, é central que se permeie, entre os atores do processo de planejamento, a importância do gerenciamento dos recursos, mesmo que sendo parcos, com um olhar estratégico.
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Recebido em: 30 maio 2019. Aceito em: 07 out. 2019.
