A produção do conhecimento em políticas educacionais no Brasil e o papel das
pesquisas e dos estudiosos: contribuições do ciclo de políticas
The production of knowledge in educational policies in Brazil and the role of
research and studios: contributions to the policy cycle
DOI:10.34117/bjdv6n11-464
Recebimento dos originais: 03/10/2020 Aceitação para publicação: 23/11/2020
Joedson Brito dos Santos
Pós-Doutor em Educação pela Universidade de São Paulo (USP) Professor Adjunto da Universidade Federal do Tocantins (UFT)
Universidade Federal do Tocantins, Tocantins, Brasil
Av. Nossa Sra. de Fátima, 1104-1196, Tocantinópolis - TO, 77900-000 E-mail: jbsantus@mail.uft.edu.br
Jaqueline Dourado do Nascimento
Doutora em Educação pela Universidade Federal da Bahia; Professora (CCSA) Universidade Federal do Cariri, Centro de Ciências Sociais Aplicadas (CCSA).
Avenida Tenente Raimundo Rocha Cidade Universitária 63048080 - Juazeiro do Norte, CE - Brasil
E-mail: jaqueline.dourado@ufca.edu.br
Fernanda de Jesus Santos Brito
Mestranda em educação. Pedagoga.
Universidade Metodista de Piracicaba - UNIMEP - Bolsista CNPq Av. Rio das Pedras 2201. Piracicaba- São Paulo
E-mail: nanda.jbrito@uft.edu.br
RESUMO
O texto objetiva fazer uma reflexão sobre a produção do conhecimento em políticas educacionais no
Brasil contemporâneo e o papel das pesquisas e dos estudiosos do tema. Além disso, o trabalho visa discutir limites e possibilidades da investigação em políticas educacionais e as contribuições da abordagem sobre “ciclo de política” para pensar esse processo e tema. Utiliza uma abordagem teórica, faz um panorama da análise de políticas educacionais e traz as contribuições do ciclo de políticas para pensar as políticas educacionais no Brasil. Conclui-se que o contexto de reestruturação do capitalismo impôs várias mudanças e desafios para a sociedade brasileira que se operacionalizam via reformas educacionais. Nesse contexto, a educação passar a ter um papel centralizado na pauta política e favorece o crescimento dos estudos e análise de políticas em educação. Contudo, tal processo exige exame e avaliação das políticas, dos processos teórico-metodológico que envolvem os estudos em políticas educacionais e do papel dos intelectuais pesquisadores do campo das políticas no intuito da elaboração de outro projeto de educação, de sociedade e de cultura para o Estado brasileiro.
ABSTRACT
The text aims to reflect on the production of knowledge in educational policies in contemporary Brazil
and the role of research and scholars on the subject. In addition, the work aims to discuss the limits and possibilities of research in educational policies and the contributions of the “policy cycle” approach to thinking about this process and theme. It uses a theoretical approach, provides an overview of the analysis of educational policies and brings the contributions of the policy cycle to think about educational policies in Brazil. It is concluded that the context of capitalism restructuring imposed several changes and challenges for Brazilian society that are operationalized through educational reforms. In this context, education has a central role in the political agenda and favors the growth of studies and analysis of policies in education. However, such a process requires examination and evaluation of policies, the theoretical-methodological processes that involve studies in educational policies and the role of intellectual researchers in the field of policies in order to develop another project of education, society and culture for the Brazilian state.
Keywords: Production in educational policies, Policy cycle, Research role.
1 INTRODUÇÃO
O fenômeno da crise e reestruturação do capitalismo global, atrelado aos avanços da ciência e da tecnologia, têm posto novos e constantes desafios para a sociedade atual, sobretudo, tendo em vista a necessidade de um melhor enfrentamento aos modernos padrões de trabalho, de produtividade e de competitividade. Nesse contexto, a educação é reafirmada como componente essencial para o desenvolvimento econômico dos indivíduos e das sociedades, bem como a panaceia capaz de resolver os problemas de ordem social. É possível verificar uma forte tendência em colocar a educação como prioridade entre as políticas públicas e como centralidade nas agendas governamentais, tanto no âmbito local nacional quanto no âmbito internacional – global.
Ver-se promover no mundo e no Brasil, sobretudo a partir dos anos de 1990, constantes reformas educacionais com a finalidade de adequar o sistema educacional aos ditames do sistema produtivo. A ideia e a de que por meio das políticas educacionais tornar o sistema educacional mais eficiente, seja em preparar as pessoas para o exercício da cidadania e para o mercado de trabalho, seja em contribuir para a construção de uma sociedade mais justa. Tais reformas abrangem todos os níveis de modalidade de ensino.
Paralelamente, tem crescido também o interesse pela investigação e pela produção do conhecimento na área das políticas educacionais, principalmente por meio dos Programas de pós-graduação em educação, espalhados nas diversas universidades brasileiras; de entidade; de associações e grupos de debate; de estudos e pesquisas; e da difusão do conhecimento sobre a área das políticas de educação e em educação em geral.
Contudo, apesar das inúmeras reformas e das políticas públicas em educação implementadas nas últimas três décadas, os grandes desafios da educação brasileira seguem em aberto, como, por
exemplo: a garantia de qualidade, a gratuidade e equidade para todos e em quase todos os níveis e modalidade de ensino; o acesso, a permanência e êxitos dos escolares, principalmente, os advindos das camadas populares e em condições de vulnerabilidade. Para essa discussão, basta remontarmos os desafios de implementação das metas e estratégias da Lei 13.005 de 2014, que instituiu o Novo Plano Nacional da Educação.
Ao mesmo passo, podemos dizer que, em paralelo ao crescimento das pesquisas, dos estudos e da análise de políticas em educação e na permanência de fortes desafios, têm se ampliado também as exigências quanto aos processos teórico-metodológicos da investigação em políticas em educação, bem como em relação ao papel e ação desses pesquisadores no contexto das reformas educacionais, sobretudo, num contexto brasileiro de desmonte do Estado de direito, no qual se pretende, por meio da educação, consolidar um golpe político, jurídico e midiático da “suposta elite do país” aplicado sobre a população.
Essas constatações provocam inferências e sugerem reflexão quanto aos limites e possibilidades das políticas educacionais implantadas no Brasil nas últimas décadas, quanto à análise e à produção do conhecimento sobre as políticas educacionais do Brasil, na contemporaneidade, bem como em relação ao papel das pesquisas e dos pesquisadores e estudiosos do campo. Há uma necessidade de se discutir os aspectos teórico-metodológicos, os processos e os efeitos ou resultados dos estudos e de se pensar a dimensão objetiva dos mesmos, o papel dos próprios estudiosos das políticas educativas, bem como as próprias políticas em educação em si. É nessa direção e objetivo que produzimos este texto, trazendo para debate as contribuições da abordagem sobre ciclo de política para pensar esse processo e tema.
Além dessa introdução, o presente trabalho está dividido em três partes: a primeira trata de uma breve contextualização e problematização da discussão da pesquisa sobre políticas de educação; a segunda discorre sobre um panorama da análise de políticas educacionais; a terceira trata das contribuições do ciclo de política para pensar as políticas educacionais no Brasil; e, nas considerações, ratificamos limites e possibilidades das investigações em políticas de educação e apresentamos contribuições do ciclo de políticas.
2 AS DISCUSSÕES E ESTUDOS SOBRE PESQUISA DE POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO
Nos últimos anos, as políticas educacionais têm ganhado centralidade no contexto das políticas públicas do Brasil, tanto no que se refere à criação, à implementação e às reformas, quanto no que se refere à produção de conhecimento em políticas educativas, isto é, aos estudos, análises e pesquisas sobre elas. Tal assertiva pode ser constatada a partir do conjunto de políticas públicas, em educação, que tem sido criado e implementado no sistema escolar brasileiro nas últimas décadas, como também,
da crescente produção de estudo sobre esse assunto, nos programas de pós-graduação em educação espalhados em todo país.
Nos últimos 20 anos, o Brasil tem realizado expressivas reformas em todos os níveis e modalidades do ensino. São citadas mudanças na elevação do acesso; na redução das desigualdades sociais de acesso; no aspecto da permanência com a elevação da quantidade de alunos que concluem o ensino médio; na ampliação do número de profissionais da educação e da escolarização dos mesmos e até na implantação de um piso salarial nacional para os profissionais da educação; na criação de um sistema de avaliação estruturado e tecnicamente sólido; no desenvolvimento de mecanismos de descentralização da gestão e de recursos para educação. Enfim, é evidente o aumento de políticas, programas, planos, leis, diretrizes e propostas de estratégias para melhorar a qualidade da educação nacional.
No entanto, alguns problemas parecem longe de serem resolvidos, por exemplo: “A qualidade da educação é muito baixa” (VELOSO, 2009, p.3); o número de alunos que não chegam a completar 12 anos de estudos é elevado; muitos alunos apresentam baixos resultados nas avaliações de desempenho e de aprendizagem; muitos discentes que concluem o ensino básico, não conseguem ter acesso ao ensino superior e também carregam déficits elementares de aprendizagem. No âmbito escolar, ainda persistem problemas como: evasão, distorção idade-série e problemas a nível de alfabetização. Na formação de professores, ainda há desafios como: muitos docentes sem formação; diminuição da procura pelos cursos de licenciatura; e formação, predominantemente, realizada no setor privado e no sistema a distância. Nesse âmbito, há problemas relativos à valorização; à proletarização e à precarização do trabalho docente. Outro problema evidente é em relação à persistência na falta de clareza sobre a legislação em relação a padrões mínimos de qualidade para as escolas e para a educação em geral, como também impasses com relação à quantidade e à gestão dos recursos educacionais. Assim, é presente a fragilidade, a baixa capacidade técnica e/ou falta de vontade política, de órgão de fiscalização e de gestão educacional e escolar, em relação à existência, à implementação, ou operacionalização de vários programas e propostas de políticas educativas existentes1. Não obstante, é bom lembrar que existe também o crescimento ou propagação da elevação de casos de indisciplina e violência escolar.
Esses e tantos outros aspectos educacionais configuram-se em obstáculos e revelam avanços e desafios para consolidação da escola pública de qualidade para todos, revelam ainda que há muito que avançar e explicitam, no contexto deste ensaio, o que chamamos de crise da escola, da educação formal regular e das políticas educativas.
1Há casos de municípios que contratam empresas e consultorias para elaborar seus PPP, PAR, PDDE-Escola ou para gerir
Tais aspectos mencionados se constituem como problemas de debates, estudos e pesquisas em diversos programas de pós-graduação em educação do país2, em entidades da área e em grupos de estudos e pesquisas, em particular, os/as direcionados/as à pesquisa e à análise de políticas educacionais intensificadas a partir dos anos de 1990.
Azevedo e Santos (2009), tratando da pesquisa em educação e sobre os estudos em políticas educacionais, destacam que, a partir de meados da década de 80 do século passado, com a abertura política pós-ditadura militar– começam, de forma mais direcionada, os estudos sobre a condução das políticas educacionais no Brasil. As autoras destacam também que, a partir da década de 1990, com a reformulação dos programas de pós – graduação em educação, com a criação de linhas de pesquisas passou a existir uma linha de pesquisa específica em políticas de educação. Cabe ressaltar, que a preocupação com esse campo não surgiu do nada, pois, desde o início da pós-graduação no Brasil, a política de educação já estava presente nos trabalhos dos professores e dos estudiosos desse campo.
Entretanto, parece-nos que a pesquisa em educação, particularmente, no campo das políticas educativas, não têm respondido eficazmente aos dilemas e desafios postos a ela na atualidade, haja vista os graves problemas que cercam a educação brasileira na contemporaneidade e, de certa forma, alimentam uma sociedade desigual. Devem-se considerar também os limites presentes nela mesma, sobretudo pela necessidade de se repensar os pressupostos teóricos e metodológicos (AZEVEDO, 2004).
Mainardes (2009), ao se ocupar da análise de políticas educacionais no Brasil, afirma que, apesar da relevância desse campo de estudo, ainda é escasso a ênfase nos aspectos teórico-metodológicos e análise em políticas de educação no país. O autor destaca, por exemplo, a importância da ampliação e diálogo com abordagens e referenciais analíticos que têm sido utilizadas em outros países, com a finalidade de expandir as bases teóricas que fundamentam as pesquisas brasileiras no campo da educação.
Para esse autor, a pesquisa em políticas educacionais deve estar comprometida com uma perspectiva crítica e dialética e destaca a complexidade que envolve e supõe envolver a pesquisa sobre as políticas educativas: o conjunto de influências, o processo de disputa, a noção de redes e as correlações de forças que envolvem o processo de formulação e implantação das políticas sociais e que devem ser observadas na análise das mesmas.
2 Segundo dados fornecidos pela CAPES, no primeiro semestre de 2008, o Brasil contava com 89 programas de
pós-graduação em educação, divididos entre os que têm apenas cursos de mestrado (49) e os que têm cursos de mestrado e doutorado (39), além de um (1) que possui apenas o curso de doutorado. Esses programas abarcavam 88 mestrados e 40 doutorados, totalizando 128 cursos. Desse total, 11 programas são localizados na Região Nordeste, sendo 6 com cursos de mestrado e 5 com cursos de mestrado e doutorado, todos eles funcionando em universidades públicas (AZEVEDO; SANTOS, 2009, p.540).
Azevedo (2004), Oliveira (2009) e Mainardes (2009), de certa forma, nos dão dicas de que, na atualidade, mudanças e demandas têm sido postas para o campo da educação que acabam por revelar uma crise nos pressupostos teórico-metodológicos que sustentam as análises em políticas educacionais. Aliados os pressupostos, existem inúmeros outros elementos afins que devem ser pensados no processo de estudos das análises das políticas, como os relativos às condições e às contingências em que são realizadas as análises, bem como às influências, às correlações, às forças e às redes que circunscrevem as políticas públicas.
Azevedo (2004) e Oliveira (2009) enfatizam e defendem também a necessidade de se pensar a produção de um conhecimento, em políticas educacionais capazes de contribuir para a (re)construção de um sistema educacional que possa questionar e combater uma ordem social-política-econômica injusta e desigual, bem como, de criar condições e elementos para a edificação de uma sociedade mais justa e igualitária.
Azevedo (2004) defende a existência de uma tensão na compreensão e no estudo da educação com política pública, a saber: a necessidade de uma postura objetiva da parte dos investigadores e estudiosos da temática, que signifique um posicionamento ante a construção de alternativas para a emancipação dos sujeitos humanos.
Oliveira (2009) chama atenção para o fato de que os pesquisadores da área precisam fazer um reexame das pesquisas e estudos: do que investigamos, de como o fazemos e qual nosso papel nesse processo. Para essa autora, é imprescindível repensar nossas práticas e nosso conhecimento produzido, pois “a produção do conhecimento em políticas educacionais apesar de extensa, exige permanente reexame das ‘verdades aceitas’”, além disso, “como pesquisadores politicamente comprometidos, temos a obrigação de discutir o nosso papel diante da realidade investigada, da própria pesquisa e dos resultados a que chegamos” (OLIVEIRA, 2009, p. 7).
Esses autores– apesar de cada um possuir uma perspectiva– deixam evidenciar alguns aspectos de semelhanças, como: atribuição à importância de repensar o processo de análise das políticas educacionais; ideias sobre o que perpassa, necessariamente, os aspectos teórico-metodológicos das investigações; bem como tratam de uma dimensão objetiva da ação do pesquisador em políticas, que transcorre desde o reexame à ação propositiva, no sentido de (re)pensar uma política de educação capaz de favorecer a efetivação de uma sociedade menos desigual. Além disso, os autores apresentam uma postura de denúncia, de resistência e de luta em favor da educação como instrumento de enfrentamento das desigualdades, da alienação e de defesa da sociedade democrática de direito.
3 BREVE PANORAMA SOBRE AS PESQUISAS EM POLÍTICAS EDUCACIONAIS
A pesquisa em política educacional, apesar de vasta, ainda é recente no país. É bem verdade que ela já era matéria de interesse dos professores desde a criação dos programas de pós - graduação, no período da ditadura militar (AZEVEDO; SANTOS, 2009). No entanto, um marco para a análise de políticas de educação no Brasil é o contexto da redemocratização do país. Em meados dos anos de 1980, o país vivia um contexto de redefinição da política de educação. Nesse momento, elevou-se o interesse dos programas de pós-graduação em Educação pelas temáticas de política, gestão e planejamento dessa área. Assim, tem-se início uma preocupação pela análise da implantação de políticas, denúncia de irregularidade, incoerências administrativas e incoerências teórico-práticas (idem), mas, foi a partir da década de 90 do século passado, que os programas de pesquisa em educação passaram a possuir uma linha de investigação específica que se ocupa das políticas nesse campo.
Azevedo e Santos (2009) apresentam alguns estudos de caráter de “estado da arte” para evidenciar o campo da análise de políticas de educação como um campo relativamente novo e que vem se ampliando ano após ano. Elas citam as investigações de Azevedo e Aguiar (2001a; 2001b), destacando que os estudos das políticas seguiam dois blocos: um apresenta uma gama de estudos sobre experiência e implementação de políticas e programas governamentais e gerais e o outro destaca a avaliação de programas. Esses estudos estavam preocupados com as características e tendências das investigações e produção do conhecimento do campo da política de educação no Brasil. As autoras ainda citam os estudos de Wittmann e Gracindo (2001) que tinham como intenção contribuir à ampliação e avanço da produção do conhecimento na área da administração escolar. Além disso, apresentam o estudo de Gonçalves (2003) que pesquisa, em 202 artigos científicos, o estudo sobre política de educação e encontra relação com o tema em 158 desses. Esse estudo revela que, nos anos 1980, havia uma tendência para o tema da capacidade administrativa do Estado em assegurar a eficiência e a racionalização e enfatizava a ineficiência e omissão em relação à educação. Os estudos também se ocupavam da legislação. Já na década de 1990, a produção do conhecimento em políticas educacionais sofre muita influência do contexto dos ditames e influência do neoliberalismo no país e nas políticas sociais educacionais, bem como com o tema das reformas de estado e das políticas.
No estudo de análise das políticas educacionais no Brasil, Mainardes (2009) apresenta algumas considerações teórico-metodológicas sobre a análise de políticas educacionais, sobretudo, por considerar importantes, polêmicos e incipientes os trabalhos que se ocupam de abordagens metodológicas no Brasil. Para ele, é parte fundamental do estudo das políticas educativas tanto a análise metodológica quanto a forma como o pesquisador compreende e se posiciona frente à política.
O autor apresenta um panorama do debate sobre a análise de políticas públicas e políticas educacionais no Brasil, e alguns de seus principais problemas. Ele apresenta também alguns
referenciais que enfatizam a natureza processual das políticas educacionais no intuito de destacar a relevância de se investigar e compreender o contexto de influência no processo de formulação de políticas, bem como o papel das redes nesse processo.
Mainardes (2009) cita os trabalhos de Azevedo e Aguiar (2001a; 2001b) e acrescenta Dutra (1993), Paro (2001), Azevedo (2004) e os trabalhos publicados pelo Núcleo de Estudos de Políticas Públicas da UNICAMP (NEPP, 1994). Para esse autor:
Embora alguns desses trabalhos incluam discussões presentes na literatura internacional sobre análise de políticas (por exemplo, aquelas abordagens e discussões metodológicas publicadas em inglês ou francês), pode-se argumentar que ainda são escassas as publicações que apresentam as discussões teóricas e abordagens metodológicas que compõem a vasta literatura internacional sobre a análise de políticas. Além disso, as abordagens convencionais e lineares da análise de políticas parecem ter sido mais fortemente incorporadas nas pesquisas e publicações brasileiras do que as abordagens críticas e dialéticas (MAINARDES, 2009, p.6).
Para o referido autor, é possível identificar que, numa óptica geral, as pesquisas sobre políticas educacionais, no Brasil, tendem a tomar dois direcionamentos: de um lado, há o estudo de natureza teórica, buscando compreender as formulações e implementações; de outro, as investigações se colocam no campo da análise e avaliação de programas e políticas. Essas são questões que merecem destaque no debate e aprofundamento do conhecimento concernente às políticas educacionais. No entanto, vista sob uma perspectiva dialética, essas perspectivas nos levam a questionarmos qual contribuição para uma análise mais consolidada das políticas e quais estudos e medidas de cunho teórico e analítico tem se dado de forma eficaz nas transformações sociais.
Todavia, Mainardes (2009) chama atenção para a necessidade de uma articulação entre as duas perspectivas mencionadas. Ele destaca também a necessidade de estudos de natureza teórica que possam contribuir para a análise de cada política específica, e vice-versa, além de defender a articulação de uma perspectiva macro e micro, fato que já vem sendo discutido na literatura internacional.
Em uma de suas investigações sobre o tema, Mainardes (2009), utilizando o banco de dados de tese e dissertações que trataram de uma política pública específica e das que abordaram questões teórico-metodológicas da análise de políticas educacionais, identificou inúmeras limitações ou problemas que precisariam ser repensados nesse campo, entre eles: algumas pesquisas não explicitam os pressupostos teóricos, com exceção de pesquisas fundamentadas em referenciais teóricos consistentes (materialismo histórico e dialético, estruturalismo, pós-estruturalismo); muitas apresentam a utilização de referências de matrizes distintas na análise, tornando as pesquisa inconsistentes, e poucos são os autores que explicitam os princípios que fundamentam suas análises, inclusive os valores éticos; outras tantas análises de políticas específicas supervalorizam os processos locais e apresentam pouca articulação com o contexto macro, como o sistema social-político-econômico; observa-se ainda
a falta de teorizações consistentes sobre o Estado, concepção e papel de política educacional que orientam os mandatos administrativos; além disso, em muitas investigações, sobretudo sobre políticas educacionais específicas, observa-se a ausência ou insuficiente reflexão sobre o contexto histórico e raízes das políticas e sua relação com os problemas e questões que elas se propuseram enfrentar. Por fim, essa preocupação é encontrada em alguns estudos, principalmente de autores de diferentes perspectivas teóricas como o materialismo histórico e dialético, pós-estruturalismo; e foi observada pouca preocupação com uma perspectiva crítica e uma análise, mas mais totalizante por parte de muitas pesquisas realizadas.
Parafraseando Ball (2006), a teoria é de extrema importância, pois ela provê a possibilidade de “desidentificação”, o que, segundo o autor, nos oportuniza o “efeito de estar em e contra”. Assim, ela aparece de modo que o campo teórico ou do esforço intelectual –se assim queiramos conceituar– permeiam uma disputa para revelar e subverter o que não está apresentado explicitamente nas práticas prevalentes.
Nesse sentido, não podemos desconsiderar as contribuições das pesquisas que buscam investigar o contexto da prática. Percebemos que ambas as formulações têm sua relevância no campo das políticas e se apresentam necessárias para o crescimento e aprofundamento do conhecimento sobre estas.
Mainardes (2009) recorre à explicação desses modos de pesquisa a partir da articulação de perspectivas políticas macro e micro, como também outros problemas, tais como: a falta de pressupostos teóricos que deem sustentação às análises; supervalorização das pesquisas nos processos locais e falta de articulação de forma consistente com as bases mais amplas; pesquisas que não se produzem dentro de um contexto histórico que lhe oportunize base entre outros contextos, a exemplo o político e o econômico; como também pesquisas de políticas educacionais em condições críticas.
Quando ocorrem esses problemas de articulação, o campo de pesquisa torna-se frágil, uma vez que, quando não se tem definido os pressupostos teóricos para sustentar a pesquisa, tornam-se difusos e inconsistentes os fundamentos e acabam não sendo explicitados os valores éticos e os princípios que norteiam as análises.
Em se tratando da supervalorização dos processos locais, a incipiência de articulação com os fenômenos políticos, sociais e econômicos mais abrangentes torna fragilizado o processo da pesquisa, apontando a ausência de teorizações mais aprofundadas sobre o papel do Estado, transformando obscuro a articulação da política em foco investigativo com as demais que circulam e/ou estão sendo implementadas.
Outro dado que podemos explorar é a necessidade de um elo entre as políticas e o contexto histórico. O que temos, em alguns casos, é a ausência dessa articulação, principalmente, quando se trata
de políticas educacionais específicas, impossibilitando uma compreensão das origens das políticas, bem como dos problemas que necessitam enfrentar.
A necessidade da perspectiva crítica mais explícita na pesquisa oportuniza a junção desses pontos, exigindo do pesquisador a necessidade de articular o contexto político, cultural, socioeconômico mais amplo com o mais específico. No entanto, isso ainda é escasso nos trabalhos que temos na área.
Contudo, assim como Mainardes (2009), não pretendemos com esses destaques fazer generalizações ou desconstruções do que se tem hoje nas pesquisas sobre políticas, mas pretendemos instigar o debate sobre questões teórico-metodológicas e sobre a análise de políticas, com o propósito de aprofundarmos as discussões acerca da pesquisa em política educacional.
Destacamos, agora, as investigações de Barretto (2009) que analisa as tendências de abordagem nos estudos acadêmicos sobre políticas educacionais no Brasil e estuda a articulação e embate entre políticas universais versus compensatórias; e igualdade versus equidade. Essa autora, ao destacar seus objetivos em analisar a fragmentação da produção da área, evidência alguns limitadores ou problemas presentes nas análises em políticas educacionais.
Barretto (2009), por exemplo, destaca questões relativas, ausência e/ou escassez dos recursos destinados à pesquisa, bem como acerca das limitações que a ausência de recursos e de infraestrutura causam no desenvolvimento de uma pesquisa. Entre os problemas, a autora cita o fato de muitas pesquisas tendenciar predominantemente para o “estudo de caso”, e destaca o fato de muitas abordagens seguirem as determinações ou interesses das pesquisas dos orientadores ou de grandes investigações financiadas e já existentes.
Além disso, a autora enfatizou: a carência de estudo que, com a utilização de métodos, abordagens e estratégias, exigem maior aporte financeiro; o problema com o elemento tempo, a exemplo das pesquisas desenvolvidas nos programas de mestrado e doutorado que têm prazos e tempos bem definidos; e o problema da pouca experiência (ou maturidade) por parte da maioria dos investigadores aos elementos estruturais de uma pesquisa (BARRETTO, 2009).
Podemos perceber nos estudos de Azevedo e Santos (2009), Mainardes (2009) e Barretto (2009), quanto ao processo da pesquisa em políticas educacionais no Brasil que, apesar dos avanços da análise de política educativa, existem aspectos que devem ser observados tendo em vista a melhoria e aperfeiçoamento das investigações. É necessário, portanto, repensar o problema da fragmentação na produção das análises, a necessidade de maior articulação entre abordagens micros e macros, entre abordagens teóricas e mais gerais e as abordagens voltadas para determinada política mais específica. É evidente também a necessidade de maior aprofundamento teórico-metodológico, conhecimentos,
estudo e utilização de experiências de outros países, a exemplo das pesquisas realizados na Grã-Bretanha.
Assim, é importante destacar que inúmeros outros desafios perpassam a produção do conhecimento em políticas educacionais, como também toda pesquisa no campo da educação, por exemplo: os decorrentes do fenômeno do chamado produtivismo e modismo acadêmico; o aligeiramento da produção científica, muita repetição ou descrição de questões já batidas, de forma paralela e baixa criatividade.
Vale lembrar também que muitas dessas questões já envolvem toda pesquisa no campo da educação e foram analisadas de maneira contundentes por André (2001), Alves-Mazotti (2001) e Gatti (2001), entre outros, que discutiram, por exemplo: o tema do rigor e da melhoria nas condições e na pesquisa em educação; o problema da pobreza teórica, a metodologia e a importância da teorização e da aplicabilidade da pesquisa em diversos contextos; a hegemonia dos grupos de pesquisa e interferência internacionais nas abordagens e as questões institucionais (ANDRÉ, 2001; ALVES-MAZOTTI, 2001; GATTI, 2001).
Mainardes (2009), ao discutir alguns limites ou problemas presentes na análise de políticas educacionais no Brasil, destaca que não há intenção de fazer generalizações ou julgamento às pesquisas sobre políticas, mas visa colaborar com o aprofundamento e ampliação dessa análise e, sobretudo, contribuir com o debate e a relevância de se ocupar mais com as questões teórico-metodológicas sobre a análise de políticas.
Por isso, esse autor se ocupa em apresentar contribuições de algumas das principais abordagens que têm sido empregadas na análise de políticas, no âmbito internacional, mas também no Brasil, como a abordagem proposta por Taylor que sugere a necessidade de se explorar os contextos, textos e consequências das políticas, o que implica a análise da trajetória das políticas– a abordagem denominada ciclo de políticas, que propõe o exame de cinco diferentes contextos: de influência, produção do texto, da prática, resultados ou efeitos e da estratégia política, perspectiva trabalhada por Bowe, Ball entre outros. O modelo de análise baseado na teoria do discurso, apresentada por Fulcher, que discute o processo de formulação de políticas é entendido como uma arena de disputa sobre significados. Tais abordagens e/ou modelos de análises dão ênfase a dimensão processual da formulação de políticas (MAINARDES, 2006).
Também Barretto (2009), ao apresentar suas considerações para pesquisa em políticas educacionais, da significativa importância para a abordagem do ciclo de política. A autora tece algumas sugestões quanto à análise de políticas e indica o esquema proposto por Oslak e O’Donnell que, depois, é retomado por outros autores, por meio da análise do “ciclo de políticas”.
Segundo Barretto (2009), Oslak e O’Donnell argumentavam que as mudanças ocorridas no Estado deveriam ser analisadas a partir do contexto social, econômico e político em que ocorrem e, por isso, deveriam ser tomadas numa abordagem empírico-indutiva, em uma proposta complementar as que já existiam e trabalhavam apenas no nível conceitual ou que exploravam a vinculação estrutural classe-Estado. Assim, a proposta de análise supõe um estudo da trajetória das políticas. Tal proposta é retomada por autores, inclusive no Brasil, por meio da análise do ciclo de políticas (BARRETTO, 2009).
Cabe ainda fazer um destaque: os estudos e pesquisa em políticas educacionais tem se intensificado de forma sistematizada a partir da Red Latinoamericana de Estudios Epistemológicos en
Política Educativa – ReLePe– que foi criada por iniciativa de pesquisadores de universidades
argentinas (UNTREF, UNSAN e UNLP) e da Universidade Estadual de Ponta Grossa, em 2010. Hoje, envolve universidades e pesquisadores de diversos países da América Latina e de outros lugares do mundo. De acordo com Tello e Mainardes (2010), a ReLePe tem agregado pesquisadores do campo das políticas educacionais de diferentes países, interessados em estudos teóricos e epistemológicos da política educacional e seus estudos se organizam em eixos temáticos como: problemas e limitações no desenvolvimento da pesquisa sobre política educacional; enfoques e perspectivas epistemológicas; metodologias para a análise e pesquisa de políticas educacionais; história do campo; produção de conhecimento e tomada de decisões em uma perspectiva epistemológica, dentre outros.
Feito esse breve panorama da análise em políticas educacionais no Brasil, propomos discutir um pouco mais sobre a “policy cude oppoach”(a abordagem do ciclo de políticas), considerada por alguns autores como uma perspectiva de fundamental importância e utilidade para o estudo das políticas educacionais na atualidade.
4 O CICLO DE POLÍTICA E SUAS POSSÍVEIS CONTRIBUIÇÕES PARA ANÁLISE DE POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL
A ideia da existência de um “ciclo de política” e que foi transformada na abordagem do “ciclo de políticas” foi formulada pelo sociólogo inglês Stephen Ball e alguns colaboradores em uma perspectiva pós-estruturalista (MAINARDES, 2006; PAULILO, 2010).
A compreensão de Ball (1994) tem como pano de fundo, ou como referência, o que autor chama de Estado pós-bem-estar-social, aquele que assume as características de Estado regulador e avaliador. É um momento de mudança de foco na compreensão da atuação do Estado quanto à educação. Assim, enquanto no Estado do bem-estar as políticas sociais são concebidas como algo que prejudica e contraria o modelo de acumulação do capital, no pós-bem-estar-social vai prevalecer a ideia de uma política estática e a serviço do mercado. O autor afirma que, ao analisar uma política, deve ser
levado em conta o contexto de influência, o contexto da produção do texto político e o contexto das práticas e efeitos, não necessariamente nessa ordem. Nesse sentido, se detém à relevância de situar as políticas de educação no conjunto das políticas sociais contemporâneas e aponta a necessidade de apropriação de conceitos e teorias do campo das ciências políticas (BALL, 1994; BARRETTO, 2009). De acordo com Mainardes (2006, p.49), essa abordagem põe em evidência o caráter controverso da política educacional e destaca “os processos micropolíticas e a ação dos profissionais que lidam com as políticas no nível local e indica a necessidade de se articular os processos macro e micro” no contexto da análise de políticas de educação.
Em uma primeira tentativa de formulação dessa teoria, Ball e Bowe (1992) introduziram a noção de ciclo contínuo em três enfoques “facetas ou arenas políticas”, como afirma Mainardes (2006, p.49). São elas: a política proposta, ou seja, a política oficial, que traz em si o conjunto de intenções de todos os sujeitos de onde a política emerge tanto dos governos e seus interlocutores quanto da escola e seus intermediários; a política de fato, que se refere ao texto político e ao texto legislativo, propriamente dito, e que dá corpo à política; e a política em uso que se refere aos discursos e práticas que emergem no âmbito institucional da parte dos profissionais que atuam diretamente com a prática.
Numa segunda formulação, Ball e Bowe (1992) rompem com a abordagem inicial por considerarem muito rígida para o que eles queriam delinear como “ciclo de políticas”. Esses autores consideram que há uma multiplicidade de facetas, de intenções e disputas que influenciam o processo e construção das políticas sociais. Eles também rejeitam os modelos de políticas de educação que separam a política de educação em sua fase de formulação e implementação, porque, ao fazer isso, se dá ênfase ao racionalismo e ignoram-se as disputas presentes do processo (MAINARDES, 2006). Desse modo, Ball e Bowe (1992) propõem um ciclo de política composto de cinco contextos: o contexto de influência, o contexto de produção do texto, o contexto da prática, o contexto dos resultados ou efeitos e o contexto de estratégias.
O contexto de influência é o cenário da correlação dos interesses postos e em conflito, e da correlação de forças e influências para determinar as bases das finalidades da política. Vale lembrar que essa correlação também está presente na interface micro e macro das influências. Assim, é o momento de legitimação, formação e ou confronto do discurso que forma a base para a política. O contexto de produção se trata da compreensão de que o texto da política é resultado da disputa e das influências diversas e, por isso, não são inteiramente claros, precisos, e, por vezes, são contraditórios. O contexto da prática é onde a política está sujeita à interpretação e recriação, de transformação e inovação. No entanto, vale lembrar que, muitas vezes, as políticas educacionais brasileiras têm seu maior problema no processo de implementação. Muitas políticas são implementadas de forma corriqueira, sem maturação e discussão com os sujeitos inseridos no contexto escolar. Para esses
autores, os professores e demais profissionais exercem papel ativo na interpretação, reinterpretação e, consequentemente, no processo de implementação das políticas (MAINARDES, 2006).
O contexto de resultado ou efeitos refere-se aos impactos das políticas em relação à justiça, igualdade e a liberdade individual. As políticas deveriam ser tomadas e analisadas em relação ao seu impacto e interações com as desigualdades existentes. Ball apresenta uma distinção entre efeito e resultado indicando que efeito é mais completo. Segundo Mainardes (2006), Ball considera que a análise de uma política deve envolver o exame: (a) de várias facetas e dimensões e suas implicações; e (b) de interface com outras políticas setoriais. O quinto contexto é o de estratégia. Trata-se do conjunto das possíveis atividades sociais e políticas capazes de lidar com as desigualdades advindas da política em análise. Esse se refere a uma abordagem crítica.
Para muitos estudiosos de políticas educacionais, a abordagem do ciclo de política é muito útil para ampliar os estudos dessa área, sobretudo aqui no Brasil, onde ainda são incipientes as discussões sobre as abordagens teóricas e metodológicas para a análise de políticas em educação.
O Ciclo de Política oferece a possibilidade de que a política educacional seja e possa ser analisada dentro de sua trajetória, o que indica que ela deve ser tomada em todos os seus momentos ou contextos. Isso pode corroborar com a afirmação de Oliveira (2009, p.8) ao dizer que: “As Políticas Públicas podem ser capturadas como objetos de estudo no momento de sua concepção ou formulação, de sua implementação ou sua execução e em seu monitoramento ou sua avaliação”. No entanto, a abordagem do ciclo de política acrescenta outros contextos imprescindíveis: o de influências e de produção do texto da política, o da prática e, consequentemente, das possibilidades de reinterpretação e proposições de uma política. Além disso, há o contexto dos efeitos de uma política e o das possíveis estratégias de ações tomadas a partir de uma dada política.
A abordagem em questão oferece ainda a possibilidade de construção ou desconstrução de conceitos e certezas, de engajamento crítico, da busca de novas e ampliadas perspectivas e princípios educativos. Há também a abordagem da condição de focalização de práticas cotidianas ou micro políticas. Assim, o contexto da prática pode ser considerado um micro contexto político.
Dessa forma, pressupõe-se também, necessariamente, uma articulação entre o macro e o micro contexto e é oferecido instrumentos analíticos de toda a trajetória de uma política. No contexto de análise dos resultados, a ideia envolve uma diversidade de procedimentos para coleta de dados, desde a análise à utilização de informações quantitativas ou qualitativas. A pesquisa bibliográfica, documental, a análise de textos e documentos oficiais, a entrevista com formuladores e ou com os autores do texto de políticas e com os demais profissionais, dados estatísticos e de avaliação do desempenho do aluno, dentre outros (PAULILO, 2010). Todavia, o mais importante no contexto dos resultados é a reflexão sobre questões conjunturais e das desigualdades sociais (MAINARDES, 2006).
Para Barretto (2009), algumas reflexões de Ball levam à operacionalização de uma pesquisa crítico-social, como meio de desenvolver estratégias para lidar com as desigualdades produzidas em decorrência das atuais políticas. Essa autora considera que as políticas colocam para as pessoas, na atualidade, problemas que necessitam de respostas criativas. As políticas, em si, não delineiam o que é preciso fazer ou quais os caminhos e estratégias, apenas apresentam textos muitas vezes bem redigidos, bonitos de se ler, mas que só estabelecem metas que não criam circunstâncias para possíveis encaminhamentos.
Olhando esse tipo de texto das políticas com suas vozes e discursos, Ball se pergunta quanto ao caráter e ao compromisso que, enquanto pesquisadores das políticas, queremos ter com as pessoas, sujeitos e entidades sociais, pais-alunos-professores formuladores de políticas, ao propor o desenvolvimento de uma pesquisa crítica e que acolha as políticas culturais da diferença, em coerência e compatibilidade com as políticas sociais da igualdade (BARRETTO, 2009).
Corroboramos com assertiva de Ball destacada em Barretto (2009) de que, mesmo sem advogar a licença eclética quanto ao uso de teorias, Ball admite, contudo, que o entrelaçamento de perspectivas, como as do neomarxismo e as pós-estruturalistas, alarga as possibilidades de interpretação dos processos e efeitos das políticas. No entanto acrescentaríamos ainda que, a abordagem do ciclo de políticas deve servir-se ou estar aberta a outras chaves de leituras para não se tornarem engessadas e cometerem os mesmos limites e problemas que a própria perspectiva pós-moderna e pós-estruturalista condenam.
Dessa forma, afirmamos que esse processo também perpassa pela compreensão crítica e analítica que os estudiosos das políticas precisam ter. Assim, é preciso compreender, nos termos enunciados por Antonio Gramsci (1982), que há que se pensar no papel dos intelectuais, sobretudo, no intuito da elaboração de uma nova hegemonia e uma nova cultura, um novo ou um contra projeto de educação, de sociedade, de cultura e de Estado brasileiro.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O contexto de reestruturação do capitalismo impôs várias mudanças políticas, econômicas e sociais que se operacionalizaram via reforma nessas mesmas instâncias. No âmbito da educação, um conjunto de reformas nas políticas educacionais se ocupou a adequar a educação à lógica da proposta neoliberal. Nesse contexto, a educação passou a ter centralidade na pauta política e houve o crescimento dos estudos e análises de políticas em educação, mas apesar dessa ampliação ainda persiste alguns dos desafios impostos para o campo educacional. Tal processo exige exame e avaliação das políticas e seus processos e profundidades teórico-metodológicos no trato, no estudo e na investigação.
Acerca disso, nos remete às inferências de Gramsci (1982) sobre sua análise e preocupação, no que tange ao papel dos intelectuais no processo da formação ou organização de uma nova cultura. Tal pensamento pode ser chave na análise seja no estudo do contexto de influência, de produção textual, da prática, dos efeitos ou resultados, como também no contexto de estratégias; sobretudo no sentido de questionar o papel de pesquisador de políticas educacionais enquanto intelectual dessa área. Para Gramsci, os intelectuais têm um papel importante na articulação e relação dos diferentes interesses das diversas classes sociais, entre elas mesmas e entre as demais classes ou grupos sociais.
Assim, ratificamos a ideia de que a produção do conhecimento em educação, particularmente, nas investigações sobre políticas educativas, precisa ampliar seus aportes teórico-metodológicos, principalmente para ir além do seu conteúdo produzido, efetivando um processo continuado de ação e reflexão (práxis). É necessário passarmos a uma abordagem objetiva no intuito de debater questões relevantes, a partir de uma análise comprometida com uma perspectiva crítica e reflexiva em suas múltiplas relações.
É necessário, portanto, repensar as bases teóricas e empíricas que fundamentam tal produção; a participação dos sujeitos na constituição dos processos; os contextos, as interferências, as correlações de forças; os textos e os contextos; os processos e os resultados; os objetivos, os reflexos, os impactos; um modelo ou concepção de estado, de governos e de sociedade civil que permeia a produção das pesquisas em políticas educacionais; e o projeto educacional e a identidade cultural do país.
Dessa forma, é imprescindível refletir sobre o papel da pesquisa e dos pesquisadores na produção do conhecimento sobre as políticas educacionais no contexto brasileiro atual. Qual o lugar e quais as implicações éticas, políticas, científicas, sociais e pessoais desse sujeito? Qual o compromisso e responsabilidade, ou com quem ou com o quê estão comprometidos? É necessária uma constante reflexão.
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