de Estudos sobre Aforro, Investimento e Pensões de Reforma
Sustentabilidade Financeira dos Sistemas Públicos
de Segurança Social em Portugal:
Situação Actual e Análise Prospectiva
Associação Portuguesa de Fundos de
Investimento, Pensões e Patrimónios
Ficha Técnica
Título:
Sustentabilidade Financeira dos Sistemas Públicos de Segurança Social em Portugal: Situação Actual e Análise Prospectiva
Autoria:
Equipa coordenada cientificamente pelo: Prof. Doutor Jorge Miguel Ventura Bravo
Universidade de Évora, Departamento de Economia E-mail: jbravo@uevora.pt
Editor
Associação Portuguesa de Estudos sobre Aforro, Investimento e Pensões de Reforma Telefone: (+351) 969549626
E-mail: geral@aireforma.pt
Website: http://www.aireforma.pt/
Apoio
APFIPP - Associação Portuguesa de Fundos de Investimento, Pensões e Patrimónios
DEZEMBRO 2012
Disclaimer: Agradecemos à Associação Portuguesa de Fundos de Investimento, Pensões e Patrimónios (APFIPP) o apoio financeiro concedido para a realização deste estudo. As opiniões expressas na presente publicação vinculam apenas os seus autores e não reflectem, necessariamente, os pontos de vista da APFIPP, dos seus associados e directores.
Índice Geral
1 Sumário Executivo ... 1
2 Introdução e Objectivos do Estudo ... 3
3 Reforma da Segurança Social de 2007: Antecedentes, Medidas Adoptadas e Impactos Financeiros ... 6
3.1 Do Relatório Técnico da Sustentabilidade Financeira da Segurança Social de 2006 à Reforma de 2007 ... 6
3.2 As medidas introduzidas ... 9
3.3 Os resultados três anos depois ... 11
4 Pressupostos Demográficos, Macroeconómicos e Actuariais ... 14
4.1 Pressupostos Demográficos ... 15
4.1.1 Fertilidade ... 15
4.1.2 Mortalidade e Esperança de Vida ... 16
4.1.3 Factor de Sustentabilidade ... 19
4.1.4 Saldo Migratório Líquido ... 21
4.1.5 Estimativas de População Residente e Estrutura Etária da População ... 21
4.2 Pressupostos Actuariais ... 26 4.3 Pressupostos Macroeconómicos ... 27 4.3.1 Mercado de Trabalho ... 27 4.3.1.1 Taxa de Actividade ... 27 4.3.1.2 Oferta de Trabalho ... 29 4.3.1.3 Taxa de Desemprego ... 30 4.3.1.4 Evolução do Emprego ... 32 4.3.1.5 Ratios de Dependência ... 35
4.3.2 Produto Interno Bruto e Produtividade ... 36
4.3.3 Taxa de Crescimento dos Salários... 39
5 Projecções sobre a Sustentabilidade Financeira da Segurança Social ... 42
5.1 Sistema de Segurança Social ... 42
5.1.1 Indicadores Físicos do Sistema ... 43
5.1.1.1 Caracterização do Número de Pensionistas no ano base ... 43
5.1.1.2 Evolução do Número de Pensionistas e de Contribuintes ... 46
5.1.2 Indicadores Financeiros do Sistema ... 49
5.2 Caixa Geral de Aposentações ... 56
5.2.1.1 Caracterização do Número de Aposentados/Reformados no ano base ... 56
5.2.1.2 Evolução do Número de Aposentados/Reformados e Subscritores ... 59
5.2.2 Indicadores Financeiros do Sistema ... 61
5.3 Somatório dos Regimes (SSS + CGA) ... 66
5.3.1 Indicadores Físicos ... 66
5.3.2 Indicadores Financeiros ... 69
5.4 Evolução do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social ... 73
6 Análise de Sensibilidade das Projecções ... 74
6.1 Aumento na Taxa de Emprego ... 74
6.2 Aumento na Produtividade do Trabalho ... 76
6.3 Redução na Taxa Social Única ... 78
6.4 Aumento na Esperança Média de Vida à Nascença ... 80
7 Anexos ... 83
A. Resumo dos Pressupostos Demográficos, Macroeconómicos e Actuariais considerados no estudo ... 83
B. Síntese dos Principais Indicadores Físicos e Financeiros Projectados para o Sistema de Segurança Social ... 83
C. Síntese dos Principais Indicadores Físicos e Financeiros Projectados para a Caixa Geral de Aposentações ... 83
D. Síntese dos Principais Indicadores Físicos e Financeiros Projectados para o Somatório dos Regimes ... 83
Índice de Quadros
Quadro 1: Conta da Segurança Social ... 7
Quadro 2: Evolução do Número de Pensionistas e Beneficiários do Regime Geral ... 8
Quadro 3: Montante dos Encargos com Pensões do Regime Geral por Eventualidade ... 9
Quadro 4: Comparação entre os valores projectados e observados da conta do Sistema Previdencial da Segurança Social no período 2007-2010 ... 12
Quadro 5: Comparação entre os valores projectados e observados das principais variáveis macroeconómicas no período 2005-2010 ... 13
Quadro 6: Evolução do Índice Sintético de Fecundidade (2011-2060) ... 16
Quadro 7: Evolução da esperança de vida à nascença e aos 65 anos por ano cronológico (period approach) e ano de nascimento (cohort) (2011-2060) ... 17
Quadro 8: Indicadores Demográficos para os 27 Estados Membros (2010-2060) ... 25
Quadro 9: Ratios de Dependência Demográfica e Económica Estimados para Portugal ... 26
Quadro 10: Taxas de Actividade Projectadas ... 28
Quadro 11: Evolução Esperada da População em Idade Activa em Portugal ... 29
Quadro 12: Evolução Esperada da Taxa de Desemprego e da População Desempregada ... 31
Quadro 13: Evolução Esperada da Taxa de Emprego e da População Empregada, Desagregada por Género, Faixa Etária e Tipo de Emprego ... 33
Quadro 14: Indicadores do mercado de trabalho para a UE27 ... 34
Quadro 15: Ratios de Dependência Estimados para Portugal (2010-2060) ... 35
Quadro 16: Ratios de Dependência para os 27 Estados Membros (2010-2060) ... 35
Quadro 17: Síntese dos principais indicadores macroeconómicos projectados para o período 2011-2060 ... 38
Quadro 18: Indicadores Macroeconómicos para a UE27 (2010-2060) ... 39
Quadro 19: Impacto sobre a Despesa com Pensões, Contribuições/Quotizações e Saldo entre Receitas e Despesas num Cenário de Aumento de um p.p. na Taxa de Emprego 20-64 face ao baseline scenario ... 75
Quadro 20: Impacto sobre a Despesa com Pensões, Contribuições/Quotizações e Saldo entre Receitas e Despesas num Cenário de um Aumento de 0,1% na Produtividade do Trabalho face ao baseline scenario ... 76
Quadro 21: Impacto sobre a Despesa com Pensões, Contribuições/Quotizações e Saldo entre Receitas e Despesas num Cenário de Redução de 2 pontos percentuais na Taxa Social Única (TSU) face ao baseline scenario ... 79
Quadro 22: Impacto sobre a Despesa com Pensões, Contribuições/Quotizações e Saldo entre Receitas e Despesas num Cenário de Aumento de um ano na Esperança Média de Vida Completa à Nascença em 2060 face ao baseline scenario ... 81
Índice de Figuras
Figura 1: Evolução projectada para a esperança média de vida à nascença por ano cronológico
... 18
Figura 2: Evolução projectada para a esperança média de vida aos 65 anos, por ano cronológico ... 18
Figura 3: Evolução projectada do Factor de Sustentabilidade no horizonte temporal 2011-2060. ... 20
Figura 4: Evolução projectada para o Saldo Migratório Líquido no período 2011-2060 ... 21
Figura 5: Estrutura etária da população portuguesa projectada para 2011 ... 23
Figura 6: Estrutura etária da população portuguesa projectada para 2060 ... 23
Figura 7: Proporção de pessoas com 65 e mais anos, proporção de pessoas com 80 e mais anos, índice de dependência de idosos ... 24
Figura 8: Evolução da estrutura etária da população por grandes grupos etário no período 2011-2060 ... 24
Figura 9: Evolução da População em Idade Activa e da População Activa no período 2011-2060 ... 29
Figura 10: Evolução Esperada da Taxa de Desemprego no Período 2011-2060 ... 31
Figura 11: Peso relativo do desemprego jovem (15-24 anos), adulto (25-54 anos) e sénior (55-64 anos) no total da população desempregada, por ano cronológico ... 32
Figura 12: Evolução da população empregada por tipo de emprego ... 34
Figura 13: Decomposição da Taxa de Crescimento do PIB Potencial ... 37
Figura 14: Evolução do PIB per capita (valores em euros) em termos reais ... 39
Figura 15: Taxa de Crescimento anual projectada dos salários reais ... 40
Figura 16: Remunerações Médias Estimadas por Idade Actuarial, TCO, 2011 ... 41
Figura 17: Peso relativo das várias eventualidades no total de pensionistas do Sistema de Segurança Social, Dezembro de 2011. ... 43
Figura 18: Importância Relativa do Género no N.º Total de Pensionistas do Sistema de Segurança Social ... 44
Figura 19: Decomposição do N.º Total de Pensionistas do Sistema de Segurança Social por Regime ... 44
Figura 20: Estrutura etária dos pensionistas do sistema de segurança social por eventualidade estimada no final de 2011. ... 45
Figura 21: Evolução Estimada do Nº de Pensionistas do Sistema de Segurança Social por eventualidade ... 47
Figura 22: Evolução Estimada do Nº de Pensionistas do Sistema de Segurança Social segundo o
regime (contributivo, não contributivo) ... 47
Figura 23: Evolução projectada do ratio de suporte e do ratio entre a população activa e o número de pensionistas do sistema ... 48
Figura 24: Taxa de Substituição Estimada para as Novas Pensões de Velhice do RGSS para um conjunto representativos de níveis salariais mensais ... 50
Figura 25: Desagregação da Despesa Total com Pensões Sistema de Segurança Social em 2011, por eventualidade ... 52
Figura 26: Evolução Projectada da Despesa com Pensões do Sistema de Segurança Social em milhões de euros (todos os regimes) e em % do PIB ... 53
Figura 27: Evolução Estimada das Contribuições e Quotizações do Sistema de Segurança Social em milhões de euros (todos os regimes) e em % do PIB ... 54
Figura 28: Evolução Projectada do Saldo entre as Contribuições e a Despesa com Pensões dos Regimes Contributivos do Sistema de Segurança Social em milhões de euros e em % do PIB... 55
Figura 29: Peso Relativo das várias Eventualidades no Total de Aposentados e Reformados da CGA ... 56
Figura 30: Importância Relativa do Género no Número Total de Aposentados e Reformados da CGA ... 57
Figura 31: Estrutura Etária dos Pensionistas da Caixa Geral de Aposentações estimada no final de 2011 ... 58
Figura 32: Evolução Estimada do Número de Aposentados e Reformados da CGA por eventualidade ... 59
Figura 33: Evolução projectada do número de subscritores da CGA ... 60
Figura 34: Evolução Projectada para o Ratio de Suporte da CGA ... 61
Figura 35: Despesa com Pensões da CGA em 2011 por eventualidade ... 63
Figura 36: Evolução Estimada da Despesa com Pensões da CGA em milhões de euros e em % do PIB ... 63
Figura 37: Evolução Projectada das Contribuições e Quotizações para a CGA em milhões de euros e em % do PIB ... 64
Figura 38: Evolução Projectada do Saldo entre as Contribuições e Quotizações e a Despesa com Pensões da CGA em milhões de euros e em % do PIB ... 65
Figura 39: Evolução Projectada do Número de Pensionistas, Aposentados e Reformados dos Sistemas por eventualidade ... 66
Figura 40: Evolução Estimada do Número de Contribuintes Singulares e Subscritores dos Sistemas ... 67
Figura 41: Evolução Projectada do ratio de suporte e do ratio entre a população activa e o número de pensionistas, aposentados e reformados dos sistemas ... 68
Figura 42: Peso Relativo das Eventualidades na Despesa Total com Pensões em 2011 ... 69 Figura 43: Evolução Projectada da Despesa com Pensões de Todos os Regimes em milhões de euros e em percentagem do PIB ... 70 Figura 44: Evolução Projectada das Contribuições e Quotizações para os Sistemas de
Segurança Social em milhões de euros e em % do PIB ... 71 Figura 45: Evolução Estimada do Saldo entre Contribuições/Quotizações e Despesa com Pensões dos Sistemas em milhões de euros e em % do PIB ... 72 Figura 46: Evolução Projectada para a Dotação Final do FEFSS ... 73 Figura 47: Diferença entre os Valores (em M€ e em % do PIB a preços correntes) da Despesa com Pensões, Contribuições/Quotizações e do Saldo num Cenário de Aumento de um p.p. na Taxa de Emprego 20-64 face ao baseline scenario ... 75 Figura 48: Diferença entre os Valores (em M€ e em % do PIB a preços correntes) da Despesa com Pensões, Contribuições/Quotizações e do Saldo num Cenário de Aumento de 0,1% na Produtividade do Trabalho face ao baseline scenario ... 77 Figura 49: Diferença entre os Valores (em M€ e em % do PIB a preços correntes) da Despesa com Pensões, Contribuições/Quotizações e do Saldo num Cenário de Redução de 2 pontos percentuais na Taxa Social Única (TSU) face ao baseline scenario. ... 80 Figura 50: Diferença entre os Valores (em M€ e em % do PIB a preços correntes) da Despesa com Pensões, Contribuições/Quotizações e do Saldo num Cenário de Aumento de um ano na Esperança Média de Vida Completa à nascença em 2060 face ao baseline scenario ... 81
1
Sumário Executivo
As tendências demográficas projectadas para as próximas décadas em Portugal, marcadas por baixos níveis de fertilidade e uma longevidade acrescida, por uma diminuição da população em idade activa e pelo aumento do rácio de dependência, aumentarão a pressão sobre a sustentabilidade financeira dos Sistemas Públicos de Pensões e sobre as finanças públicas do país. Nos últimos anos assistiu-se a uma significativa deterioração dos equilíbrios dos Sistemas Públicos de Pensões. O agravamento da situação financeira dos sistemas, que se traduziu por um lado numa quebra das contribuições que constituem a principal fonte de receitas, e por outro lado num significativo aumento das despesas, por via do aumento de despesas com pensões e prestações de desemprego, é explicado em parte pelo quase nulo crescimento da economia portuguesa na última década mas também pelo aproximar da maturidade dos sistemas.
Neste contexto, é imprescindível promover na sociedade portuguesa uma reflexão aprofundada sobre a situação actual e futura dos Sistemas de Segurança Social, debate esse que será mais profícuo, objectivo e esclarecedor se for acompanhado de um diagnóstico rigoroso e detalhado da situação deste sector e um conhecimento profundo dos problemas em análise. Esta reflexão não deve ignorar os condicionalismos inerentes à actual conjuntura económica e social do país mas deve centrar-se, sobretudo, na avaliação dos impactos que as tendências demográficas e económicas previstas terão na evolução dos sistemas de Segurança Social no médio e longo prazo. Só uma correcta avaliação das perspectivas de evolução dos sistemas criará as condições para equacionar modelos alternativos de estruturação e eventuais modificações nas suas fontes de financiamento.
Num conjunto de dois estudos avaliamos a sustentabilidade financeira dos Sistemas Públicos de Segurança Social em Portugal e apresentamos um conjunto de propostas de reforma visando a criação de condições para a sua adequação, segurança e sustentabilidade no longo prazo. Neste primeiro estudo analisa-se de forma aprofundada a sustentabilidade financeira de longo prazo dos Sistemas Públicos de Segurança Social em Portugal (Sistema de Segurança Social e Caixa Geral de Aposentações), em particular dos subsistemas previdenciais de pensões. Considerando um conjunto extenso de pressupostos económicos, demográficos e actuariais, considerados no seu conjunto relativamente optimistas mas em linha com as estimativas recentemente publicadas pela Comissão Europeia no âmbito do Ageing Working Group, projectamos a evolução no horizonte temporal 2011-2060 dos principais indicadores físicos (N.º de pensionistas, N.º de contribuintes, densidade
contributiva, etc.) e financeiros (despesas com pensões, contribuições de quotizações, saldo, pensões médias, etc.) dos sistemas, avaliando a sua sustentabilidade financeira e económica.
Dada a incerteza inerente à evolução no longo prazo de algumas das variáveis-chave dos sistemas, realizamos ainda uma série de testes para aferir a sensibilidade das receitas com contribuições e quotizações e dos encargos com pensões a alterações nalguns dos pressupostos demográficos (esperança de vida) e macroeconómicos (taxa de emprego, produtividade e taxa social única) considerado no baseline scenario. Tratando-se de um modelo de equilíbrio parcial, a análise de sensibilidade efectuada não tem em conta os efeitos globais de alguns dos cenários testados, i.e., ignora para o presente efeito as relações de causalidade presentes num exercício mais amplo, que ultrapassa em muito o âmbito deste trabalho. Efectuamos, por fim, uma breve avaliação dos pressupostos que conduziram à Reforma da Segurança Social de 2007, recapitulamos as principais medidas introduzidas e realizamos uma primeira avaliação do seu impacto financeiro no sistema.
Os resultados obtidos neste estudo apontam para um crescimento significativo da despesa com pensões no período compreendido entre 2011 e 2060, quer pelo efeito volume (aumento do número de pensionistas) quer por um efeito preço (aumento da pensão média do stock de pensionistas), assumindo os encargos com pensões um peso crescente na riqueza criada no país. Conjugando as estimativas de receita em contribuições e quotizações e de despesa com pensões estimadas neste estudo, o saldo será negativo em todo o período analisado, atingindo um valor máximo de 6,7% do PIB em 2024. Estimamos ainda que a utilização da actual dotação do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), para financiar o saldo negativo entre contribuições e despesas com pensões verificado nos regimes contributivos dos sistemas de segurança social, levará ao seu esgotamento em 2015.
A modernização dos sistemas de pensões implicará uma maior responsabilidade individual, mais liberdade de escolha e uma efectiva solidariedade entre as gerações. Numa perspectiva de partilha dos riscos, os cidadãos deverão assumir um papel mais activo na diversificação das fontes de rendimento na reforma, adequando as pensões pela combinação de vários pilares. Num segundo estudo, publicado em simultâneo, efectuamos algumas propostas de reforma dos sistemas de pensões em Portugal tendentes à sustentabilidade financeira dos sistemas e à promoção das suas finalidades últimas em termos de protecção social face aos riscos, equidade, solidariedade, eficiência e eficácia.
2
Introdução e Objectivos do Estudo
A presente crise económica e financeira agravou e amplificou o impacto sobre os sistemas de pensões decorrente da tendência generalizada de envelhecimento da população portuguesa e europeia. A desaceleração e contracção do crescimento económico, os problemas nas finanças públicas e no financiamento por dívida pública, as ameaças à estabilidade financeira e o aumento acentuado do desemprego acentuam a necessidade de discutir a sustentabilidade financeira dos sistemas de pensões no sentido de aumentar a sua eficiência e segurança, assegurando aos cidadãos recursos para a manutenção de um nível de vida adequado na velhice e uma recompensa por uma vida de trabalho.
A necessidade de promover uma reflexão aprofundada na sociedade portuguesa sobre a situação actual e futura dos sistemas de Segurança Social requer um diagnóstico detalhado e um conhecimento profundo da situação deste sector. Esta reflexão não deve ignorar os condicionalismos inerentes à actual conjuntura económica e social do país mas deve centrar-se, sobretudo, na avaliação dos impactos que as tendências demográficas e económicas previstas terão na evolução dos sistemas de Segurança Social no médio e longo prazo.
Uma correcta avaliação das perspectivas de evolução dos sistemas é fundamental, quer para equacionar formas alternativas de estruturar os sistemas, quer para adequar as suas fontes de financiamento. A tomada de decisões em tempo oportuno é crucial para garantir a existência de sistemas de pensões adequados, seguros e sustentáveis, de modo a minimizar o impacto decorrente do envelhecimento generalizado da população, do aumento da esperança média de vida, do decréscimo da população em idade activa e do aumento do rácio de dependência, uma realidade que será particularmente determinante nas próximas décadas e que será agravada pela maturidade dos sistemas de Segurança Social.
Para além das consequências do envelhecimento demográfico, a Segurança Social é bastante sensível às tendências de longo prazo das variáveis macro-económicas, onde se destacam o efeito de alterações na estrutura produtiva, o impacto da melhoria das qualificações do capital humano e das alterações organizacionais nos ganhos de produtividade, os efeitos do equilíbrio das finanças e da eficiência do sistema financeiro na libertação de recursos para o investimento e na diminuição do custo real do capital, fundamental para potenciar a criação de valor acrescentado na economia, e as consequências sobre o mercado de trabalho induzidas por alterações na legislação laboral ou na composição dos agregados familiares.
O impacto das condicionantes estruturais sobre a sustentabilidade dos sistemas de Segurança Social em Portugal, nomeadamente a tendência demográfica e macroeconómica e a maturidade dos sistemas, assumem especial relevo ao nível do sistema contributivo, ou seja, no equilíbrio do Subsistema Previdencial. Nos termos da Lei de Bases da Segurança Social, este subsistema deve ser fundamentalmente autofinanciado, garantindo através das receitas de contribuições e cotizações dos trabalhadores os meios financeiros necessários ao pagamento dos encargos decorrentes dos direitos dos contribuintes. Por esta razão, debruçar-nos-emos neste estudo em particular sobre a sustentabilidade financeira do Subsistema Previdencial do Sistema Público de Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações, subsistema responsável pela gestão do regime de segurança social dos funcionários públicos e trabalhadores equiparados.
Tendo em conta esta realidade, o presente estudo visa alcançar os seguintes objectivos:
1. Caracterizar a situação actual dos Sistemas Públicos de Segurança Social: Subsistema Previdencial do Sistema Público de Segurança Social e Caixa Geral de Aposentações;
2. Analisar a sustentabilidade financeira dos Sistemas Públicos de Segurança Social no horizonte temporal 2011-2060 tendo em conta a informação mais recente sobre as condicionantes económicas e demográficas;
3. Avaliar a sensibilidade dos equilíbrios financeiros dos sistemas a alterações nas principais variáveis macroeconómicas e demográficas;
4. Estimar a evolução das taxas de substituição dos sistemas de pensões enquanto indicador básico da adequação dos sistemas;
5. Avaliar o impacto de longo prazo sobre as pensões estatutárias e sobre as pensões em curso decorrente das alterações na forma de cálculo das pensões (consideração de toda a carreira contributiva e factor de sustentabilidade) e no mecanismo de actualização das pensões, introduzidos na sequência da reforma de 2007;
6. Avaliar o impacto sobre os indicadores financeiros de curto prazo dos sistemas provocado pelas recentes medidas legislativas de suspensão dos subsídios de férias e de Natal, de congelamento dos salários e progressões na administração pública, de congelamento da maior parte das pensões em curso e de suspensão do regime de acesso a reformas antecipadas;
7. Estimar os efeitos de curto prazo sobre a conta do subsistema previdencial induzido pelo aumento das taxas de desemprego;
8. Analisar as implicações sobre a actividade económica e sobre os equilíbrios dos sistemas de pensões das alterações demográficas projectadas;
9. Analisar o impacto do envelhecimento da população sobre a estrutura etária dos contribuintes e pensionistas dos sistemas;
10.Quantificar os encargos anuais com pensões de aposentados e reformados da CGA e o seu impacto em termos de finanças públicas, considerando o fecho do sistema a novos contribuintes desde finais de 2005;
11.Analisar o impacto do envelhecimento da população sobre a criação de riqueza e a sua distribuição, repensando o modelo de financiamento dos sistemas de forma a torná-los actuarialmente justos intragerações, equitativo intergerações e equilibrado socialmente.
Esperamos que no quadro de uma discussão sobre o futuro da Segurança Social este estudo possa contribuir para sensibilizar os portugueses e as organizações sociais e políticas para a necessidade de introduzir mecanismos que reforcem o papel estabilizador da Segurança Social na protecção social da sociedade portuguesa.
3
Reforma da Segurança Social de 2007: Antecedentes, Medidas
Adoptadas e Impactos Financeiros
Efectuamos, nesta secção, uma breve avaliação dos pressupostos que conduziram à Reforma da Segurança Social de 2007, recapitulamos as medidas introduzidas e realizamos uma primeira avaliação do seu impacto financeiro no sistema.
3.1 Do Relatório Técnico da Sustentabilidade Financeira da Segurança Social de 2006 à Reforma de 2007
O Regime Geral da Segurança Social, actualmente integrado no subsistema Previdencial, já foi sujeito a três reformas paramétricas profundas, em 2000, em 2002 e em 2007. Em 2005 este Regime apresentava ainda excedentes correntes, apesar da crise económica de 2002/2003. Mas as tendências de fundo, demográficas, económicas e sociais ameaçavam pôr em causa a sustentabilidade financeira de longo prazo de um regime que, por definição, tem de ser autofinanciado através dos rendimentos gerados na economia.
Em resultado da degradação a prazo das condições de equilíbrio do modelo de pensões em repartição o Governo propôs, em Maio de 2006, aos parceiros sociais, com base nas previsões do Relatório Técnico sobre a Sustentabilidade da Segurança Social, um conjunto de medidas, principalmente no domínio das prestações, com o objectivo de reequilibrar as contas financeiras no horizonte de 2050.
Segundo o Relatório, “O enquadramento geral subjacente à formulação das presentes projecções (com base no modelo MODEPENS) da Conta do Subsistema Previdencial é particularmente negativo. Fruto da conjugação de um conjunto de factores negativos, como um fraco crescimento económico, concomitante crescimento do desemprego, da maturação do sistema e da consolidação de esquemas de antecipação/flexibilização da idade de acesso à pensão, assistiu-se nos últimos cinco anos a uma acentuada deterioração do equilíbrio financeiro do Sistema de Segurança Social, particularmente evidente pelo crescimento explosivo verificado desde 2000 nas despesas com pensões e com prestações associadas ao desemprego.”
O ritmo de crescimento destas despesas foi, como se pode constatar pela leitura do Quadro 1 muito superior ao verificado para as contribuições e cotizações, principal fonte de financiamento do Subsistema Previdencial e de toda a Segurança Social. Com efeito, enquanto que as despesas com prestações cresceram a uma taxa média anual
de 9,6% entre 2000 e 2005, com especial destaque para as despesas com pensões, com complementos sociais de pensão e com prestações de desemprego, as contribuições para o sistema aumentaram apenas a um ritmo de 4,6% ao ano.
Quadro 1: Conta da Segurança Social
Rubricas Valores (milhões de euros) Taxas de crescimento anual (%)
2000 2004 2005 2004/2000 2005/2004 2005/2000
Contribuições 8741 10429 10955 4,5% 5,0% 4,6%
Despesas com prestações 7686 11266 12161 10,0% 7,9% 9,6%
Doença 471 506 478 1,8% -5,5% 0,3% Maternidade 145 229 244 12,1% 6,6% 11,0% Desemprego 575 1341 1432 23,6% 6,8% 20,0% Morte 121 147 182 5,0% 23,8% 8,5% Pensão velhice 3386 4962 5588 10,0% 12,6% 10,5% Pensão invalidez 923 961 940 1,0% -2,2% 0,4% Pensão sobrevivência 879 1238 1278 8,9% 3,2% 7,8% Despesas administração 188 216 222 3,5% 2,8% 3,4% Complementos sociais pensão 334 801 923 24,4% 15,2% 22,5% Subsidio social desemprego 226 294 301 6,8% 2,4% 5,9% Subsídios familiares 438 571 573 6,9% 0,4% 5,5% Saldo 1055 -837 -1206 -44,1% -214,3%
Fonte: Conta da Segurança Social, IGFSS
Ainda segundo o relatório citado “Assim, constata-se que entre 2000 e 2005 as despesas com o subsídio de desemprego cresceram ….. a uma taxa média anual de 20%, as pensões de velhice do Subsistema Previdencial a uma taxa média de 10.5%, os complementos sociais de pensão, fruto em parte do esforço de convergência das pensões mínimas do Regime Geral com o SMN, cerca de 22.5% ao ano, enquanto que as contribuições cresceram apenas a uma média de 4.6% ao ano. Esta evolução recente leva a concluir que ao considerar o ano de 2005 como ano base para a construção das projecções, pese embora a alteração de determinadas metodologias, assim como a consideração de cenários macroeconómico e demográfico diversos, as projecções apresentadas constituir-se-ão substancialmente mais desfavoráveis relativamente ao equilíbrio financeiro expectável do Sistema de Segurança Social.”
No Quadro 2 apresentamos a evolução do número de pensionistas e beneficiários activos do regime geral da segurança social entre 1985 e 2005. Como se constata, o número total de pensionistas tem vindo a aumentar gradualmente ao longo do tempo,
em particular nas eventualidades velhice e sobrevivência. Em contrapartida, o número de beneficiários activos do sistema diminuiu no período em análise, razão pela qual se assistiu a uma progressiva deterioração do rácio entre beneficiários e pensionistas, um indicador importante para aferir a sustentabilidade do sistema.
Quadro 2: Evolução do Número de Pensionistas e Beneficiários do Regime Geral
Anos Pensionistas Beneficiários
Activos (C)
Rácio
Velhice (A) Invalidez Sobrevivência Total (B) C/B
1985 1177,5 463,3 300,1 1940,9 3 590,4 1,85 1986 1203,8 461,2 312,4 1977,7 3 669,1 1,86 1987 1242,2 468,2 326,9 2037,3 3 784,8 1,86 1988 1276,1 491 359,5 2126,6 4 057,4 1,91 1989 1300,3 499,9 377,7 2177,9 4 070,3 1,87 1990 1329,1 479,5 393,7 2202,3 4 113,2 1,87 1991 1353,1 461,5 415,8 2230,3 3 917,8 1,76 1992 1382,8 447,8 436,1 2266,6 3 970,5 1,75 1993 1416,2 428,6 469,9 2314,7 3 872,9 1,67 1994 1434,5 404,6 483,8 2322,9 4025,5 1,73 1995 1456,2 394,1 515,1 2365,4 4042,5 1,71 2004 1354 274,7 561 2189,7 3647,8 1,67 2005 1430,3 258,2 573,6 2262,1 3428,2 1,52
Fonte: Relatório sobre a Sustentabilidade da Segurança Social; Pereira da Silva (2006). Garantir as Pensões dos Portugueses. Conferência sobre sustentabilidade dos sistemas de pensões. Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças
No Quadro 3 apresentamos a evolução dos encargos com pensões a preços correntes no período 1985-2005, desagregada por eventualidade, e respectiva taxa de estrutura em cada ano. Como se observa pela leitura do quadro, é bem patente o aumento substancial do montante dos encargos com pensões, consequência não apenas do aumento do número de pensionistas no período analisado mas também do acréscimo da pensão média em todas as eventualidades.
As pensões por velhice representam um peso cada vez maior no total anual dos encargos com pensões, logo seguidas das pensões por motivo de sobrevivência. Em contrapartida, nos últimos anos temos assistido a um decréscimo do peso relativos das pensões atribuídas a título de invalidez no total da despesa.
O Governo decidiu avaliar os riscos de ruptura financeira a longo prazo e estudar medidas de reforma que pudessem garantir o equilíbrio entre receitas e despesas, sem agravar os custos do factor de trabalho derivados do aumento da taxa de contribuição.
Foi assim que apareceu a Comissão do Livro Branco da Segurança Social com o objectivo de fazer o diagnóstico dos problemas e propor as soluções técnicas mais adequadas tendo em conta as restrições em matéria de finanças públicas, a competitividade das empresas e as capacidades de poupança dos portugueses.
Quadro 3: Montante dos Encargos com Pensões do Regime Geral por Eventualidade
Anos Encargos com pensões (milhões de contos)
Velhice % Invalidez % Sobreviv. % Total
1985 115,7 60,1 56,1 29,1 20,7 10,8 192,5 1986 157,9 62,1 67,2 27,1 26,6 10,8 247,2 1987 191,3 62,5 82,7 27 32,3 10,5 306,2 1988 225,2 61,8 99,9 27,4 39,2 10,8 364,3 1989 256,9 61,8 113,3 27,3 45,2 10,9 415,5 1990 331,9 62,9 135,3 25,7 60,3 11,4 527,5 1991 400,3 63,5 152,5 24,2 77,7 12,3 630,6 1992 465,9 64,1 167,9 23,1 93,2 12,8 727 1993 527,1 64,7 177,6 21,8 109,6 13,5 814,3 1994 580,8 65,6 182,9 20,7 121,1 13,7 884,8 1995 638,3 66,5 191,4 20 129,6 13,5 959,3
Encargos com pensões (milhões de euros)
2002 4134,5 67,5 942,5 15,4 1046,1 17,1 6123,1
2003 4525,3 68,7 946,6 14,4 1117,3 17,0 6589,2
2004 5015,2 69,5 962,8 13,3 1242,7 17,2 7220,7
2005 5626,8 71,7 940 12,0 1278,2 16,3 7845
Fonte: Conta da Segurança Social 2005, IGFSS.
3.2 As medidas introduzidas
Um primeiro conjunto de medidas destinou-se a diminuir a taxa de substituição do último salário. Entre elas destacam-se:
i) a introdução de um factor de sustentabilidade com vista a diminuir o custo da longevidade à idade de reforma;
ii) a redução do período de transição para entrada em vigor da nova fórmula de cálculo que considera a totalidade da carreira contributiva, o estabelecimento de um mecanismo automático de revalorização das pensões que impeça a manipulação discricionária dos aumentos em período eleitoral e acompanhe a inflação e o crescimento do Produto Interno;
iii) Apoio ao envelhecimento activo com vista à aproximação da idade efectiva da reforma à idade legal (65 anos).
Um segundo conjunto de medidas destinou-se a repor o equilíbrio demográfico e reduzir o rácio de dependência de idosos. Entre elas destacam-se:
i) o aumento do período de concessão dos subsídios de maternidade e paternidade a partir do 2º filho e acréscimo adicional do subsídio para o 3º filho;
ii) a diferenciação da taxa social única em função do número de filhos.
Um terceiro conjunto de medidas destinou-se a combater perdas de rendimento derivadas de eventualidades contingenciais. Entre elas destacam-se:
i) Reforço da protecção na invalidez;
ii) Reforço da protecção garantida às pessoas com deficiência; iii) Reforço da protecção às famílias monoparentais;
iv) Revisão do regime da pensão de sobrevivência; v) Revisão da protecção social no desemprego;
vi) Aprofundamento da Convergência dos Regimes de Protecção Social.
Um quarto conjunto de medidas destinou-se a reforçar as fontes de financiamento do sistema. Entre elas destacam-se:
i) Financiamento dos encargos familiares exclusivamente por receitas do Orçamento de Estado;
ii) Financiamento das prestações sujeita a condição de recursos, e isenções e reduções temporárias das taxas contributivas, por receitas do Orçamento de Estado;
iii) Aprovação do Código Contributivo com vista ao alargamento da base de incidência contributiva a algumas remunerações que já são declaradas para efeitos fiscais;
iv) Revisão da base contributiva dos trabalhadores independentes com vista à aproximação das remunerações convencionais às remunerações efectivas; v) Racionalização das taxas contributivas com vista à sua homogeneização.
Um quinto conjunto de medidas destinou-se à melhoria das receitas correntes do Sistema. Entre elas destacam-se:
i) Combate à fraude e evasão contributiva;
ii) Combate à economia paralela, à sub-declaração ou não declaração.
Finalmente um último conjunto de medidas destinou-se a reforçar as Poupanças Complementares através da concessão de benefícios fiscais às poupanças de base
profissional, medida que nunca foi implementada. Criou-se contudo um Certificado de Reforma que concorreu com os PPR’s privados.
O impacto das medidas não foi totalmente incorporado nas contas, mas é certo que a redução da taxa de substituição seja pela introdução do factor de sustentabilidade, seja pela antecipação do período de transição para entrada em vigor da nova fórmula de cálculo das pensões, permitirá atenuar o crescimento da despesas com pensões a médio e longo prazo. Dependendo dos diferenciais entre a taxa de crescimento dos salários e o Índice de Revalorização dos salários da carreira (sempre inferior a Inflação+ 0,5%), da taxa de revalorização das pensões em curso e do aumento da base de incidência da taxa social única, assim as economias serão mais ou menos acentuadas.
Ainda assim, podemos no entanto admitir, em relação às medidas de redução da taxa de substituição do salário pela primeira pensão, o seguinte:
a) Factor de Sustentabilidade: se não for compensado com uma contribuição adicional e mais tempo de trabalho acima dos 65 anos, pelo trabalhador, terá como consequência uma redução do valor da pensão que se estima em cerca de 5% para os indivíduos que se reformem nos próximos 10 anos. Na prática, a taxa de substituição do salário de referência passa de um valor no intervalo (92%-80%) para um valor no intervalo de (87,4%-76%).
b) Aplicação da nova fórmula já a partir de 2007 que abrangerá todos os que estão a 10 ou menos anos da idade da reforma: alteração consoante o perfil da carreira e a evolução salarial.
3.3 Os resultados três anos depois
No Quadro 4 apresentamos uma síntese comparativa entre os valores projectados e observados da conta do Sistema Previdencial da Segurança Social no período 2007-2010. Como se observa, o saldo acumulado negativo do sistema é de 1093,9 milhões de euros, apesar de se ter registado uma redução do custo com pensões de 216,8 milhões de euros. O desvio com desemprego atinge os 540,9 milhões de euros e a perda de receitas de cerca de 1000 milhões de euros.
Quadro 4: Comparação entre os valores projectados e observados da conta do Sistema Previdencial da Segurança Social no período 2007-2010
2011 Sistema Previdencial Observ. Project. Project. Observ.
pc (A) pct 2007 (B) pc (C) M€ % pc (D) Totais 14286,3 14648 15283,2 -996,9 -7,0% 14719 Contribuições e Quotizações 13493,1 13980 14586,2 -1093,1 -8,1% 13854 em % do PIB 7,93% 7,94% 7,70% 8,27% Despesas Totais 14081,9 13405 13986,3 95,6 0,7% 14408 doença 463,4 533 556,1 -92,7 -20,0% 476 maternidade 393,7 305 318,2 75,5 19,2% 427 desemprego e outros apoios 1708,4 1119 1167,5 540,9 31,7% 1697
morte 216 219 228,5 -12,5 -5,8% 216 0,0 Pensões 10372,3 10149 10589,1 -216,8 -2,1% 10804 sobrevivência 1692,8 1597 1666,2 26,6 1,6% 1620 invalidez 955,8 1023 1067,4 -111,6 -11,7% 957 velhice 7723,7 7529 7855,5 -131,8 -1,7% 8228 em % do PIB 6,09% 5,77% 5,59% 6,45%
Trf. Emprego, Hig. F. Profissional 628,4 699 729,3 -100,9 -16,1% 526 Desp. Capital/Admin/Outras 299,6 382 398,6 -99,0 -33,0% 262 Desp Sist Previdencial % PIB 8,27% 7,62% 7,38% 8,60% Saldo disponivel 204 1243 1296,9 -1092,9 -535,7% 311 Dotação Final do Fundo 9361 11614 12117,61 -2756,61 -29,45% 9717 FEFSS / Pensões RGSS 90,2% 114,4% 114,4% 89,9%
em % do PIB 5,50% 6,60% 6,39% 5,80%
PIB 170200 175970 189500 -19300 -11,3% 167534 Diferença (A - C)
2010
Fonte: Conta da Segurança Social, IGFSS e Estimativas dos autores; Notas: pc = preços correntes; pct = preços constantes
No Quadro 5 efectuamos uma comparação entre os valores projectados e observados de algumas das principais variáveis macroeconómicas com influência no saldo da segurança social no período 2005-2010. Como se observa pela leitura do quadro, os desvios verificados são justificados essencialmente por um desvio negativo acumulado composto no período 2007-2010 de cerca de 10,2 pontos percentuais no crescimento real do PIB, por um desvio negativo acumulado de 8,9 pontos percentuais na taxa de crescimento do nível de emprego e por um desvio negativo de cerca de 7,3 pontos percentuais na taxa de desemprego, não obstante se ter registado um crescimento real dos salários ligeiramente superior ao estimado.
O fraco crescimento da economia portuguesa nos últimos anos contribuiu indubitavelmente para o agravamento da situação financeira do sistema, que se traduziu por um lado numa quebra das contribuições que constituem a principal fonte de receitas, e por outro lado num significativo aumento das despesas, por via do aumento de despesas com prestações de desemprego e pensões, sobretudo de velhice.
Quadro 5: Comparação entre os valores projectados e observados das principais variáveis macroeconómicas no período 2005-2010
Variável 2011
Obs Prev Obs Prev Obs Prev Obs Prev Obs Prev Obs Prev Obs Taxa Cresc. Real do PIB 0,8 0,8 1,4 1,4 2,4 2,2 0,0 2,6 -2,9 3 1,4 2,8 -1,6 Taxa Cresc. Emprego -0,3 0,4 0,5 0,7 0,0 1,1 0,5 1,3 -2,6 1,5 -1,5 1,3 -1,5 Taxa Cresc Salários Reais
Ganhos efectivos reais 1,2 0,2 1,9 0 1,6 0,3 0,5 0,5 1,8 1,1 0,7 1,5 -2,3 Taxa Inflação IPC - Nacional 2,3 2,7 3,1 2,9 2,5 2,5 2,6 2,5 -0,8 2,4 1,4 3,7 Taxa Desemprego (>=15 anos) 7,6 7,4 7,7 7,7 8,0 7,6 7,6 7,3 9,5 6,9 10,8 6,8 12,7 Taxa Actividade (15-64) 73,4 73,9 73,6 74,1 74,0 74,2 74,4 73,7 75,0 74,0 75,5 74,1
Variável
2005 2006 2007 2008 2009 2010 Taxa Cresc. Real do PIB 0,0 0,0 0,2 -2,6 -5,9 -1,4 Taxa Cresc. Emprego -0,7 -0,2 -1,1 -0,8 -4,1 -2,8 Taxa Cresc Salários Reais
Ganhos efectivos reais 1,0 1,9 1,3 0,0 0,7 -0,8 Taxa Inflação IPC - Nacional -0,4 0,2 0,0 0,1 -3,2 -3,3 Taxa Desemprego (>=15 anos) 0,2 0,0 0,4 0,3 2,6 4,0 Taxa Actividade (15-64) 0,3 0,1 -0,2 -1,3 -1,5
2009 2010
Desvios em relação aos pressupostos Acumulado 2007-2010 2005 2006 2007 2008 -2,9 -10,2 -8,9 1,2 -1,8 7,3
Fonte: INE, Banco de Portugal e Estimativas dos autores. Nota: Desvios em pontos percentuais.
Assim impõe-se uma reavaliação das projecções sobre a sustentabilidade financeira da segurança social, tendo em conta a crise económica e financeira, o impacto das mudanças demográficas e a globalização das economias. A conjugação de todos estes efeitos terá repercussões profundas no equilíbrio do modelo social vigente.
4
Pressupostos Demográficos, Macroeconómicos e Actuariais
A realização de um exercício de avaliação da sustentabilidade financeira de longo prazo dos sistemas de pensões em Portugal implica a modelação e a projecção de milhares de variáveis por um período temporal bastante alargado. Nesta secção é apresentada uma súmula das principais metodologias e pressupostos demográficos, macroeconómicos e actuariais usados neste estudo.
Por razões de comparabilidade, para algumas variáveis, devidamente identificadas, considerámos como cenário base as estimativas recentemente publicadas pela Comissão Europeia no âmbito do relatório The 2012 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060) [European Economy 2|2012 (provisional version)]. Salientamos que as projecções contidas neste relatório, doravante referido como Ageing Report, estão igualmente na base das previsões económicas e orçamentais de longo prazo elaboradas pela Comissão Europeia para os 27 Estados Membros.
Considerando que o estudo é suportado por milhares de projecções de variáveis de várias tipologias e por um período de 50 anos, fica óbvio que todas as conclusões se suportam no conhecimento e na capacidade de previsão das várias organizações internacionais, que procedem regularmente às projecções das variáveis usadas neste relatório e, ainda dos autores, que procuraram fazer um uso apropriado das projecções, tendo em muitos casos contribuído igualmente com metodologias alternativas, consideradas por estes mais adequadas às especificidades nacionais.
Considerando a incerteza que encerra a evolução das variáveis subjacentes às projecções de longo prazo dos sistemas de segurança social, efectuamos na Secção 6, uma série de testes de sensibilidade, procurando quantificar a resposta dos resultados da projecção a alterações nalguns dos pressupostos demográficos e macroeconómicos considerados no estudo.
Em muitos casos optámos, contudo, por considerar estimativas próprias para as variáveis. Esta opção é suportada em vários argumentos, desde logo o facto de algumas das projecções realizadas para Portugal no âmbito do Ageing Report, no entendimento dos autores, não reflectirem já hoje no curto e médio prazo a realidade macroeconómica Portuguesa, que como se sabe conhece mudanças quase diárias. Por outro lado, a utilização de modelos específicos desenvolvidos pelos autores, por exemplo, no âmbito dos pressupostos demográficos, permite uma melhor capacidade de análise de sensibilidade e de interpretação dos resultados do modelo. Por fim, o
trabalho intenso de recolha e tratamento de informação (muito dispersa e nalguns casos mesmo contraditória) permitiu usar dados mais desagregados e completos do que os usados na elaboração do Ageing Report.
4.1 Pressupostos Demográficos
Os pressupostos demográficos considerados no presente estudo correspondem, no essencial, às últimas projecções realizadas pelo Eurostat - Eurostat's Population Projection EUROPOP2010 - publicadas em Abril de 2011 para o conjunto dos 27 Estados Membros. Refira-se uma vez mais que estas projecções estão na base das previsões económicas e orçamentais de longo prazo elaboradas pela Comissão Europeia para os 27 Estados Membros, recentemente publicadas no Ageing Report.
Tal como em exercícios de projecção demográfica anteriores (e.g., EUROPOP2008) as projecções relativas ao EUROPOP2010 assentam no pressuposto de que as variáveis demográficas chave (taxas de fertilidade, taxas de mortalidade e saldo migratório líquido) convergem no longo prazo entre os Estados Membros da União Europeia.
4.1.1 Fertilidade
O cenário de convergência para o Índice Sintético de Fecundidade (ISF) considerado nas projecções EUROPOP2010 implica, no longo prazo, um processo de ajustamento das taxas de fertilidade observadas em Portugal para os correspondentes valores observados nos Estados Membros de referência. Para a União Europeia como um todo, é projectado um crescimento do valor do ISF de 1,59 em 2010 para 1,64 em 2030 e de 1,71 em 2060.
O pressuposto de convergência implica igualmente que os maiores aumentos projectados para o ISF terão lugar nos países em que as taxas de fertilidade são mais baixas, como é o caso de Portugal. Esse aumento terá lugar gradualmente, com as taxas de fertilidade a aproximarem-se da média da UE em 2060 sem, contudo, a alcançarem nesta data.
No Quadro 6 representamos a evolução do ISF projectada para Portugal. Como se observa pela leitura do quadro, é projectado um incremento de 0,18 no ISF no período compreendido entre 2011 e 2060, partindo de um valor de 1,33 observado em 2011 para um valor projectado de 1,51 em 2060. O aumento no ISF ocorrerá gradual e quase linearmente ao longo do período considerado.
Quadro 6: Evolução do Índice Sintético de Fecundidade (2011-2060)
EUROPOP 2010 Ch 11-60 2011 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060
Índice Sintético de
Fecundidade 0,18 1,33 1,34 1,36 1,38 1,40 1,42 1,44 1,45 1,47 1,49 1,51
Fonte: The EUROPOP2010 (Eurostat Population Projections 2010), EUROSTAT
Apesar deste incremento previsto, as taxas de fertilidade em Portugal permanecerão bem abaixo do nível de 2,1 necessário para assegurar a substituição natural das gerações, contribuindo desta forma para o envelhecimento acelerado da população portuguesa e, como veremos mais à frente, para a diminuição substancial da população em idade activa.
4.1.2 Mortalidade e Esperança de Vida
O cenário demográfico relativo à componente mortalidade considerado neste estudo prevê a continuação do declínio nas taxas de mortalidade observado em todas as idades nos últimos 30 anos e o consequente aumento da esperança de vida à nascença e nas idades adultas, com especial relevo para a idade normal de reforma dos 65 anos.
Os indicadores relativos à esperança média de vida foram derivados com recurso à construção de Tábuas de Mortalidade Prospectivas para a População Portuguesa. Estas foram derivadas com recurso às metodologias mais recentes de projecção da mortalidade, envolvendo nomeadamente a aplicação do método Poisson-Lee-Carter (Brouhns et al., 2002)1
às taxas brutas de mortalidade totais e desagregadas por género registadas na população portuguesa nos últimos 30 anos, com fecho das tábuas aos 120 anos mediante aplicação da metodologia proposta por Denuit e Goderniaux (2005)2
.
O Quadro 7 e as Figuras 1 e 2 sintetizam os resultados deste exercício de projecção da mortalidade, apresentando os indicadores de esperança média de vida à nascença e aos 65 anos numa óptica transversal ou de período (óptica convencional, que considera as condições de mortalidade observadas num dado ano de calendário) e numa óptica geracional (por cohort, i.e., por ano de nascimento).
1 Brouhns, N., Denuit, M. Vermunt, J. (2002). A Poisson Log-Bilinear Regression Approach to the Construction of Projected Life Tables, Insurance: Mathematics & Economics 31, 373-393.
2 Denuit, M. e Goderniaux, A. (2005). Closing and projecting lifetables using log-linear models. Bulletin de l'Association Suisse des Actuaries, 1, 29-49.
Como se observa pela leitura do quadro, as projecções de longevidade evidenciam a continuação do aumento gradual da esperança média de vida durante o período da projecção em todas as idades. Para a população masculina, e considerando as tábuas de mortalidade calculadas por ano cronológico, é estimado um aumento de 7,56 anos na esperança média de vida à nascença, de 76,82 anos em 2011 para 84,38 anos em 2060. Para a população feminina, e considerando um cenário de diminuição gradual do diferencial de longevidade entre géneros no período em análise, é estimado um aumento de 6,46 anos na esperança média de vida à nascença, de um valor de 82,81 anos estimado em 2011 para 89,27 anos em 2060.
Quadro 7: Evolução da esperança de vida à nascença e aos 65 anos por ano cronológico (period approach) e ano de nascimento (cohort) (2011-2060)
Projecções Demográficas Ch 11-60 2011 2015 2020 2025 2030 2040 2050 2060
Índice Sintético de Fecundidade (ISF) 0,18 1,33 1,34 1,36 1,38 1,40 1,44 1,47 1,51 Esperança de vida à nascença (period)
Homens 7,56 76,82 77,59 78,49 79,34 80,16 81,69 83,09 84,38 Mulheres 6,46 82,81 83,48 84,28 85,03 85,74 87,05 88,22 89,27 Sexos combinados 7,04 79,81 80,53 81,38 82,18 82,95 84,38 85,68 86,85 Esperança de vida aos 65 anos (period)
Homens 4,93 17,11 17,57 18,12 18,65 19,18 20,19 21,14 22,03 Mulheres 4,86 20,36 20,83 21,40 21,95 22,47 23,46 24,38 25,22 Sexos combinados 4,85 18,85 19,30 19,86 20,39 20,91 21,91 22,83 23,70 Factor de Sustentabilidade -0,19 0,949 0,927 0,901 0,877 0,855 0,817 0,784 0,755 Esperança de vida à nascença (cohort)
Homens 1,28 86,25 86,63 87,01 87,30 87,52 Mulheres 0,67 91,31 91,53 91,73 91,87 91,98 Esperança de vida aos 65 anos (cohort)
Homens 2,08 18,32 18,78 19,33 19,87 20,40 Mulheres 2,06 21,89 22,35 22,90 23,43 23,94 Renda vitalícia imediata 1€ 3% (cohort)
Homens 1,21 14,02 14,29 14,62 14,93 15,23 Mulheres 1,11 16,09 16,34 16,65 16,93 17,20
Saldo Migratório Líquido (milhares) 8,1 19,7 27,7 36,8 37,6 37,2 37,0 30,7 27,8 Saldo Migratório Líquido em % da POP 0,0 0,2% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% População (milhões) (POP) -0,38 10,65 10,69 10,73 10,76 10,78 10,77 10,60 10,27 Children population (0-14) as % of POP -3,1% 15,1% 14,6% 13,6% 12,9% 12,4% 12,3% 12,2% 12,0% Prime age population (25-54) as % of POP -9,9% 43,8% 43,0% 41,7% 40,4% 39,0% 36,0% 35,0% 33,9% Working age population (15-64) as % of POP -10,8% 66,8% 66,2% 65,8% 65,0% 63,5% 59,7% 56,4% 56,0% Elderly population (65 and over) as % of POP 13,9% 18,2% 19,2% 20,6% 22,1% 24,0% 27,9% 31,4% 32,0% Very elderly population (80+) % of POP 8,8% 4,6% 5,3% 5,9% 6,3% 7,0% 8,8% 11,0% 13,5% Very elderly population (80+) % of elderly Pop 16,5% 25,6% 27,5% 28,6% 28,3% 29,0% 31,4% 34,9% 42,1% Very elderly popul (80+) % of working age Pop 17,1% 7,0% 8,0% 9,0% 9,6% 11,0% 14,7% 19,4% 24,1%
Fonte: The EUROPOP2010 (Eurostat Population Projections 2010), EUROSTAT; Projecções demográficas elaboradas pelos autores
Relativamente à idade-chave dos 65 anos, e considerando novamente os cálculos efectuados por ano cronológico, é estimado um aumento de 4,93 anos na esperança média de vida remanescente da população masculina, de 17,11 anos em 2011 para 22,03 anos em 2060, e um aumento de 4,86 anos na esperança média de vida remanescente da população feminina, de um valor de 20,36 anos em 2011 para um valor de 25,22 anos em 2060.
Figura 1: Evolução projectada para a esperança média de vida à nascença por ano cronológico
70,00 72,00 74,00 76,00 78,00 80,00 82,00 84,00 86,00 88,00 90,00 92,00 2011 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 H M HM
Fonte: Estimativas dos autores
Figura 2: Evolução projectada para a esperança média de vida aos 65 anos, por ano cronológico
0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 2011 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 H M HM
As perspectivas de longevidade da população portuguesa são ainda mais significativas quando consideramos as projecções efectuadas por cohort ou ano de nascimento. Estas espelham de forma mais adequada a evolução desta variável demográfica na medida em que incorporam a evolução previsível no tempo das condições de mortalidade de cada geração à medida que esta envelhece.
Para a população masculina, é estimado um aumento de 1,28 anos na esperança média de vida à nascença, dos actuais 86,25 anos para os nascidos em 2011 para 87,52 anos para os nascidos em 2030. Para a população feminina, o aumento estimado é de 0,67 anos na esperança média de vida à nascença, de um valor de 91,31 anos para os nascidos em 2011 para 91,98 anos para os nascidos em 2030. A confirmarem-se as projecções de mortalidade apresentadas neste estudo, este resultado significa que a utilização comum da óptica transversal na estimação das perspectivas de longevidade da população portuguesa em detrimento da abordagem por geração se traduz, em 2011, numa subestimação da esperança média de vida à nascença em 9,43 anos (86,25 – 76,82) e em 8,50 anos (91,31 – 82,81), para as populações masculina e feminina, respectivamente.
Relativamente à idade-chave dos 65 anos, e considerando agora os cálculos efectuados por ano de nascimento, é estimado um aumento de 2,08 anos na esperança média de vida remanescente da população masculina, partindo de um valor de 18,32 anos para os indivíduos que completaram 65 anos em 2011 para atingir os 20,40 anos para os indivíduos que completarem 65 anos em 2030. Para a população feminina, o aumento previsto é de 2,06 anos na esperança média de vida remanescente, dos actuais 21,89 anos para as mulheres que completaram 65 anos em 2011 para 23,94 anos para as mulheres que completarem 65 anos em 2030.
4.1.3 Factor de Sustentabilidade
Na sequência da aprovação e entrada em vigor da lei de Bases da Segurança Social de 2007, a evolução da longevidade esperada aos 65 anos tornou-se um indicador-chave na determinação da pensão estatutária e na avaliação das responsabilidades dos sistemas de segurança social com pensões.
O factor de sustentabilidade, definido como o rácio entre o valor do indicador esperança média de vida completa aos 65 anos no ano base de 2006 e o valor desse mesmo indicador no ano anterior ao da reforma, será tanto menor (maior) quanto maior (menor) for o valor da esperança média de vida completa aos 65 anos de idade
registado no tempo, sendo que um valor mais reduzido (elevado) deste factor se traduz, ceteris paribus, em pensões estatutárias mais baixas (altas).
A Figura 3 representa a evolução estimada do factor de sustentabilidade no horizonte temporal 2011-2060. Como se observa, a previsível subida continuada da esperança média de vida completa aos 65 anos implicará uma trajectória decrescente para o factor, que se traduzirá, ano após ano, em reduções no valor da pensão para os novos pensionistas. Deste modo, estimamos por exemplo que em 2020 a aplicação do factor de sustentabilidade se traduza numa redução em 9,9% do valor da pensão estatutária quando comparado com o que resultaria da não existência deste elemento na fórmula de cálculo das pensões. Para 2030, 2040, 2050 e 2060 essa redução é estimada, respectivamente, em 14,5%, 18,3%, 21,6% e 24,5%.
Figura 3: Evolução projectada do Factor de Sustentabilidade no horizonte temporal 2011-2060. 0,700 0,750 0,800 0,850 0,900 0,950 2 0 1 1 2 0 1 4 2 0 1 7 2 0 2 0 2 0 2 3 2 0 2 6 2 0 2 9 2 0 3 2 2 0 3 5 2 0 3 8 2 0 4 1 2 0 4 4 2 0 4 7 2 0 5 0 2 0 5 3 2 0 5 6 2 0 5 9
Fonte: Estimativas dos autores
Para compensar esta redução na pensão estatutária decorrente da aplicação do factor de sustentabilidade, os indivíduos terão que prolongar a sua permanência no mercado de trabalho de modo a aproveitar os actuais mecanismos de bonificação existentes para os indivíduos que acedam à pensão de velhice após os 65 anos de idade e/ou complementar o seu rendimento na reforma com recurso a sistemas complementares de poupança, nomeadamente sistemas privados.
4.1.4 Saldo Migratório Líquido
Os fluxos migratórios em cada país são caracterizados por alguma volatilidade, fruto das frequentes mudanças nas condições socio-económicas dos países de origem e de destino e de alterações no enquadramento legal da imigração. Se no início da década os saldos migratórios líquidos registados em Portugal foram muito significativos, nos últimos anos esses fluxos reduziram-se drasticamente.
As projecções de Saldo Migratório Líquido (SML) consideradas neste estudo correspondem às estimadas no âmbito do cenário EUROPOP2010 produzidas pelo Eurostat. Para Portugal, o estudo prevê a ocorrência de fluxos migratórios líquidos que oscilam entre os 19.7 milhares em 2011 e os 27.8 milhares em 2060 representando em cada ano, no máximo, 0,3% das estimativas de população residente do país. O Quadro 7 e a Figura 4 sintetizam as projecções para o SML no horizonte temporal 2011-2060.
Figura 4: Evolução projectada para o Saldo Migratório Líquido no período 2011-2060 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 2 0 1 1 2 0 1 4 2 0 1 7 2 0 2 0 2 0 2 3 2 0 2 6 2 0 2 9 2 0 3 2 2 0 3 5 2 0 3 8 2 0 4 1 2 0 4 4 2 0 4 7 2 0 5 0 2 0 5 3 2 0 5 6 2 0 5 9
Fonte: The EUROPOP2010 (EUROSTAT); Estimativas dos autores.
4.1.5 Estimativas de População Residente e Estrutura Etária da População
Segundo o cenário demográfico considerado neste estudo, a população portuguesa residente registará uma diminuição de aproximadamente 0,38 milhões de habitantes no período compreendido entre 2011 e 2060, o que corresponde a um decréscimo de cerca de 3,6% face aos 10,6 milhões de habitantes estimados em 2011. Esta previsão de queda da população contraria a projecção efectuada para o conjunto da UE, zona para a qual se estima um crescimento de 5% da população no mesmo período. As
projecções efectuadas no âmbito do exercício EUROPOP2010 indicam que população em Portugal aumentará nas próximas duas décadas até atingir o seu pico em 2035, totalizando aproximadamente 10,8 milhões de habitantes, iniciando-se então uma tendência de rápido decréscimo populacional até alcançar os 10,3 milhões previstos em 2060.
Contudo, na perspectiva da sustentabilidade dos sistemas de repartição da Segurança Social e da CGA, mais importante do que a própria dimensão do efectivo estimada para este período é a dramática alteração na estrutura etária da população em resultado da dinâmica das taxas de fertilidade e de mortalidade e do saldo migratório apresentada anteriormente. A alteração prevista na estrutura etária da população portuguesa é visível nas Figuras 5 e 6.
Como se observa nestas figuras, se em 2011 os cohorts mais numerosos se situavam em torno dos 35 anos de idade para homens e mulheres, em 2060 os cohorts com maiores volumes populacionais estarão na casa dos 60 e 80 anos, como se observa na Figura 6. A idade média da população passará dos actuais 41,2 anos para os 48,9 em 2060, ao passo que o índice de dependência total (15-64 anos) aumentará fortemente, passando dos actuais 49,81 para um valor previsto de 78,65 em 2060.
As projecções apontam para que as pessoas idosas representem uma proporção crescente da população portuguesa, um fenómeno que é verificado igualmente nos restantes Estados Membros da UE, como se observa na Figura 7. Nesta Figura está representada, para 2010 e relativamente à média (média dos 27 Estados Membros=100), a proporção de pessoas com 65 e mais anos, a proporção de pessoas com 80 e mais anos e o índice de dependência de idosos. Como se observa pela leitura da figura, Portugal encontra-se entre o grupo de países com valores acima da média europeia para estes três indicadores analisados.
O envelhecimento significativo da população é explicado pela combinação da chegada aos 65 anos de gerações numerosas nascidas nos anos 50 e 60 com o aumento significativo da esperança média de vida esperada no período em análise. Paralelamente, a base da pirâmide etária das populações masculina e feminina portuguesa tornar-se-á mais estreita no período da projecção devido às baixas taxas de substituição natural da população (fertilidade). Em resultado, a pirâmide etária da população portuguesa assemelhar-se-á cada vez mais a uma pirâmide invertida, com as grandes massas populacionais concentradas nas idades avançadas.
Figura 5: Estrutura etária da população portuguesa projectada para 2011
39,69 42,61
39,01 42,02
46,26 53,29
15,64 Índice envelhecimento / Aging index 20,50 18,15
41,20 Idade média / Mean age
20 10 0 80
Portugal 2011*
Homens / Males Females / Mulheres
100 90 70 60 50 40 30
Idade mediana / Median age 41,00
Ratio dependência / Dependency ratio 49,81 0,00 0,25 0,50 0,75 1,00 0,00 0,25 0,50 0,75 1,00
Fonte: The EUROPOP2010 (EUROSTAT); Estimativas dos autores.
Figura 6: Estrutura etária da população portuguesa projectada para 2060
47,69 50,07
49,01 52,01
73,37 84,05
29,82 34,14
Homens / Males Females / Mulheres
100 Portugal 2060* 90 80 70 60 50 40 78,65 30 20 10 0
Idade média / Mean age 48,90 Idade mediana / Median age
51,00
Ratio dependência / Dependency ratio Índice envelhecimento / Aging index
32,02 0,00 0,25 0,50 0,75 1,00 0,00 0,25 0,50 0,75 1,00
Figura 7: Proporção de pessoas com 65 e mais anos, proporção de pessoas com 80 e mais anos, índice de dependência de idosos
Fonte: EUROSTAT. Nota: média dos 27 Estados Membros=100
Como se observa pela leitura do Quadro 7 e na Figura 8, a proporção de crianças (0-14 anos) na população total baixará em Portugal dos actuais (ano de 2011) 15,1% para 12% em 2060, enquanto que a proporção da população com idades no intervalo 25-54 anos descerá dos actuais 43,8% para 33,9% em igual período. A percentagem da população em idade activa (15-64 anos) reduzir-se-á dos actuais 66,8% para um valor extremamente baixo de apenas 56% em 2060.
Figura 8: Evolução da estrutura etária da população por grandes grupos etário no período 2011-2060
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2 0 1 1 2 0 1 3 2 0 1 5 2 0 1 7 2 0 1 9 2 0 2 1 2 0 2 3 2 0 2 5 2 0 2 7 2 0 2 9 2 0 3 1 2 0 3 3 2 0 3 5 2 0 3 7 2 0 3 9 2 0 4 1 2 0 4 3 2 0 4 5 2 0 4 7 2 0 4 9 2 0 5 1 2 0 5 3 2 0 5 5 2 0 5 7 2 0 5 9 65+ 15-64 0-14
Em contrapartida, a fracção da população com idade igual ou superior à idade normal de reforma em Portugal (65 anos) crescerá 13,8 pontos percentuais no período em análise, dos actuais 18,2% para 32% em 2060. Dos que alcançam os 65 anos de idade, 42,1% atingirão os 80 anos em 2060, o que evidencia sobremaneira o envelhecimento da própria população mais idosa. Igualmente representativo do envelhecimento projectado para a população portuguesa é o facto de se estimar que em 2060 a população com idade igual ou superior a 80 anos poder vir a representar 24,1% da população em idade activa (15-64 anos).
No Quadro 8 apresentamos, a título de benchmark, as projecções demográficas de longo prazo para um conjunto de indicadores de referência para o conjunto formado pelos 27 Estados Membros da União Europeia.
Quadro 8: Indicadores Demográficos para os 27 Estados Membros (2010-2060)
Fonte: The EUROPOP2010 (Eurostat Population Projections 2010), EUROSTAT
No Quadro 9 representamos a evolução projectada para um conjunto de ratios de dependência para a população portuguesa no período 2011-2060, de forma a evidenciar os desequilíbrios demográficos com que os sistemas de segurança social se verão confrontados a médio e longo prazo. Como se observa, a proporção da população com idades entre os 55 e os 64 anos face à população com idades no intervalo 20-64 anos, passará dos actuais 19,5% para 25% em 2060. Se o índice de dependência dos jovens face à população no intervalo 20-64 anos permanecerá relativamente estável no período em análise, já o índice de dependência dos idosos mais do que duplicará no mesmo período, passando de um valor de 29,5%, calculado em 2011, para um valor de 62,1% estimado em 2060.
Em consequência, o índice de dependência total crescerá significativamente no período em avaliação, passando dos actuais 62,6% para um valor de 93,9% em 2060.
Significa isto que, no final do período da projecção, a relação entre os dependentes (jovens e idosos) e os indivíduos em idade activa (20-64 anos), aproximar-se-á perigosamente da barreira psicológica de um activo por cada dependente.
Quadro 9: Ratios de Dependência Demográfica e Económica Estimados para Portugal
Rácios de Dependência Ch 11-60 2011 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060
Proporção da população idosa (55-64) 5,5 19,5 20,5 22,1 23,1 24,4 26,2 26,4 24,8 23,7 24,0 25,0 Índice de Dependência de Jovens (20-64) -1,3 33,1 32,4 31,5 30,0 29,2 29,3 30,1 31,3 32,0 31,9 31,8 Índice de Dependência dos Idosos (20-64) 32,6 29,5 31,4 34,1 36,9 40,9 45,1 50,4 56,3 60,4 61,5 62,1 Rácio de Dependência Total (20-64) 31,3 62,6 63,9 65,6 66,9 70,1 74,3 80,5 87,6 92,4 93,5 93,9 Rácio Dependência Económica Total (20-74) 5,7 129,2 129,0 115,7 111,6 109,4 111,7 117,0 123,0 128,7 132,8 135,0 Índice de Envelhecimento (65+/0-14) 146,4 120,2 131,4 151,0 172,2 193,6 210,1 226,2 243,4 257,3 264,0 266,7 Índice de Juventude (0-14 / 65+) -45,7 83,2 76,1 66,2 58,1 51,6 47,6 44,2 41,1 38,9 37,9 37,5 Índice Juventude Pop Activa (15-39 / 40-64) -15,1 95,4 87,4 79,4 75,9 77,2 78,5 80,1 80,9 80,9 80,2 80,3 Índice de Longevidade (75+ / 65+) 14,6 47 48,5 47,9 48,5 49,0 50,3 51,9 52,6 55,3 59,7 62,1
Fonte: Estimativas dos autores.
O envelhecimento projectado para a população portuguesa é extremamente preocupante, com a população com idade igual ou superior a 65 anos a superar, em 2060, 2,667 vezes a população com idade no intervalo 0-14 anos. Tal como referido anteriormente, assistir-se-á a um progressivo envelhecimento da própria população idosa, como mostra o índice de longevidade (75+ / 65+) onde se evidencia, por exemplo, que 62,1% dos indivíduos que alcançarem os 65 anos em 2060 atingirão os 75 anos ou mais.
Em suma, a confirmarem-se as previsões demográficas apresentadas neste estudo, se não existirem alterações consideráveis e de sinal contrário na actividade económica, num sistema de segurança social essencialmente de repartição como o português, estarão criadas as condições potenciais para a existência de problemas de liquidez e de sustentabilidade de longo prazo.
4.2 Pressupostos Actuariais
A análise da sustentabilidade dos sistemas de pensões pressupõe a necessidade de estimar a dinâmica das populações relativas aos regimes contributivos (regime geral da segurança social (RGSS) e Caixa Geral de Aposentações (CGA)). Para tal, torna-se imprescindível considerar vários decrementos associados às diferentes contingências
