Οικονομικός Προγραμματισμός ΟΤΑ. Μύθος ή πραγματικότητα

Τµήµα Οργάνωσης και ∆ιοίκησης Επιχειρήσεων

Τµήµα Πολιτικής Επιστήµης και

∆ιεθνών Σχέσεων

Θεσσαλονίκης

Τµήµα Οικονοµικών Επιστηµών

Θράκης

Τµήµα Οικονοµικών Επιστηµών

∆ιαπανεπιστηµιακό ∆ιατµηµατικό Πρόγραµµα Μεταπτυχιακών Σπουδών

«Τοπική και Περιφερειακή Ανάπτυξη και Αυτοδιοίκηση»

∆ΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ

« Οικονοµικός Προγραµµατισµός ΟΤΑ. Μύθος ή πραγµατικότητα »

Μαργερίδου Σωτηρία

Επιβλέπων καθηγητής : Γιώργος Γαλανός

Αθήνα, Σεπτέµβριος 2016

Department of Business Administration

Department of Political Studies and International Relations

Thessaloniki

Department of Economics

Thrace

Department of Economics

Interuniversity Interdepartmental Master Program in

« Local and Regional Government and Development »

THESIS

« Financial Planning of Local Authorities. Myth or reality »

Sotiria Margeridou

Supervisor of thesis : George Galanos

Athens, September 2016

5 Σεπτεµβρίου 2016

ΥΠΕΥΘΥΝΗ ∆ΗΛΩΣΗ

Η Σωτηρία Μαργερίδου, µεταπτυχιακή φοιτήτρια του ∆ιαπανεπιστηµιακού

∆ιατµηµατικού Προγράµµατος Μεταπτυχιακών Σπουδών «Τοπική και Περιφερειακή Ανάπτυξη και Αυτοδιοίκηση» µε αριθµό µητρώου 3033201505122, γνωρίζοντας τις συνέπειες της λογοκλοπής, δηλώνω υπεύθυνα ότι η παρούσα εργασία µε τίτλο «Οικονοµικός Προγραµµατισµός ΟΤΑ. Μύθος ή πραγµατικότητα» αποτελεί προϊόν αυστηρά προσωπικής εργασίας και όλες οι πηγές που έχω χρησιµοποιήσει έχουν δηλωθεί κατάλληλα στις βιβλιογραφικές παραποµπές και αναφορές. Τα σηµεία όπου έχω χρησιµοποιήσει ιδέες, κείµενο ή / και πηγές άλλων συγγραφέων, αναφέρονται ευδιάκριτα στο κείµενο µε την κατάλληλη παραποµπή και η σχετική αναφορά περιλαµβάνεται στο τµήµα των

βιβλιογραφικών αναφορών µε πλήρη περιγραφή.

Η ∆ηλούσα

Σωτηρία Μαργερίδου

5 Σεπτεµβρίου 2016

Αφιερώνεται στον σύζυγό µου Αντώνη,

που είναι ένθερµος και ουσιαστικός υποστηρικτής

των ονείρων και προσδοκιών µου,

µε πολύ αγάπη !

5 Σεπτεµβρίου 2016

Ευχαριστίες

Θερµές ευχαριστίες στον επιβλέποντα καθηγητή µου κ. Γαλανό Γιώργο για την καθοδήγησή του κατά την εκπόνηση της διπλωµατικής µου εργασίας καθώς και σε όλους τους καθηγητές του ∆ιαπανεπιστηµιακού ∆ιατµηµατικού Προγράµµατος Μεταπτυχιακών Σπουδών «Τοπική και Περιφερειακή Ανάπτυξη και Αυτοδιοίκηση»

για την ευκαιρία που µου έδωσαν να συµµετέχω σε αυτό διευρύνοντας τους γνωστικούς και επαγγελµατικούς µου ορίζοντες. Πραγµατικά, ύστερα από χρόνια απουσίας µου από τα φοιτητικά έδρανα ήταν µια εµπειρία πολύ αξιόλογη, αλλά και κοπιαστική λόγω των αυξηµένων επαγγελµατικών µου υποχρεώσεων. Η υποµονή και επιµονή µου, η υποστήριξη των συµφοιτητών µου και η προσπάθεια όλων των καθηγητών να µας δώσουν ό,τι καλύτερο µπορούσαν µου έδωσαν δύναµη να συνεχίσω και να το ολοκληρώσω. Τους ευχαριστώ ειλικρινά όλους.

Ακόµη ένα µεγάλο ευχαριστώ είναι το λιγότερο που µπορώ να πω στον Γενικό Γραµµατέα του ∆ήµου Παλλήνης κ. Γιώργο Τέντη για την κατανόηση και την πολύτιµη βοήθεια του καθ΄ όλη τη χρονική διάρκεια της φοίτησής µου. Οι ώρες συζητήσεων µαζί του ήταν πολύ εποικοδοµητικές και θα τις χαρακτήριζα σαν τον συνδετικό κρίκο ανάµεσα στη θεωρία και την πράξη.

Τέλος, όσα ευχαριστώ και να πω είναι η ελάχιστη ανταµοιβή που µπορώ να προσφέρω στην οικογένεια µου για την κατανόηση και την υποστήριξη της κατά τη διάρκεια της φοίτησης µου.

Μαργερίδου Σωτηρία

∆ιπλωµατική εργασία «Οικονοµικός Προγραµµατισµός ΟΤΑ.

Μύθος ή πραγµατικότητα.»

Σωτηρία Μαργερίδου

Οικονοµολόγος/Υπεύθυνη Γραφείου Προϋπολογισµού, ∆ιπλογραφικού και Οικονοµικής Πληροφόρησης ∆ήµου Παλλήνης Αττικής

Email : rmargeridou@gmail.com

Επιβλέπων καθηγητής : Γιώργος Γαλανός

Περίληψη

Το ισχύον καθεστώς οικονοµικού προγραµµατισµού των ΟΤΑ παρά την προσπάθεια βελτίωσης του παρουσιάζει σηµαντικές αδυναµίες. Προκειµένου να είναι προβλέψιµη η βιώσιµη πορεία των ΟΤΑ πρέπει να αναπτυχθούν µοντέλα µε τη βοήθεια της τεχνολογίας που θα εντοπίζουν έγκαιρα τα προβλήµατα που δηµιουργούνται από διάφορους παράγοντες και θα επιτρέπουν τακτικές ή και στρατηγικές κινήσεις προσαρµογής σε νέα δεδοµένα. Είναι πολύ σηµαντικό να γνωρίζουν οι ΟΤΑ εκ των προτέρων και τεκµηριωµένα τις ρεαλιστικές προσδοκίες που µπορούν να έχουν, έτσι ώστε να θέτουν υλοποιήσιµους στόχους. Το όραµα της

∆ιοίκησης και οι προτάσεις των ∆ιευθύνσεων θα πρέπει να ιεραρχούνται και να υλοποιούνται στα πλαίσια των πραγµατικών οικονοµικών δυνατοτήτων των ∆ήµων για να µην οδηγούνται σε οικονοµικά αδιέξοδα. Έχοντας ως βάση αυτά τα µοντέλα οικονοµικού προγραµµατισµού θα µπορεί η κάθε ∆ηµοτική αρχή να προβαίνει σε στρατηγικούς σχεδιασµούς βιώσιµους και ευέλικτους δίνοντας το έναυσµα για την κατάρτιση :

του πενταετούς επιχειρησιακού προγραµµατισµού του ετήσιου τεχνικού προγράµµατος

του ετήσιου προϋπολογισµού

µε ρεαλιστικά δεδοµένα χωρίς να διογκώνονται τα χρέη της, συµβάλλοντας µε αυτό τον τρόπο στην επίτευξη των στόχων της και την υλοποίηση του οράµατος που έχει για την ανάπτυξη και εξέλιξη της πόλης που διοικεί.

Η µελέτη της σηµερινής λειτουργίας του οικονοµικού προγραµµατισµού ενός ΟΤΑ ( ∆ήµος Παλλήνης ) θα δώσει µια πραγµατική εικόνα στη διερεύνηση του κατά πόσο και µε ποιο τρόπο µπορεί να συµβάλλει στη βιώσιµη πορεία τους.

Λέξεις κλειδιά : όραµα, στρατηγικός σχεδιασµός, υλοποιήσιµοι στόχοι, µοντέλα οικονοµικού προγραµµατισµού

THESIS « Financial Planning of Local Authorities. Myth or reality. »

Sotiria Margeridou

Economist/ Head of Budget Office , Accounting and Economic Reporting Municipality of Pallini, Attica

Email : rmargeridou@gmail.com

Supervisor of thesis : George Galanos

Abstract

The current financial planning system of local authorities despite efforts to improve, presents significant weaknesses. In order for the sustainable progress of local authorities to be predictable, financial modeling tools need to be developed with the help of information technology, that will promptly identify problems caused by various factors and allow tactical and / or strategic initiatives for adaptation to new situations. It is very important for the local authorities to know in advance and thoroughly, their realistic expectations in order to set achievable objectives in their long term planning. The vision of the elected officials and the proposals of the Municipal Departments should be prioritized and implemented in the context of the actual financial capacities of the municipalities so that they don’t lead to financial deadlock .Building on these financial planning models, each municipal authority will be able to provide strategic planning both sustainable and flexible in nature therefore facilitating the development of:

the five-year operational planning the annual technical program the annual budget

with realistic data thus avoiding the overextension of debts and contributing to the achievement of its objectives and the realization of the vision for growth and development of the city that each authority manages .

The study of the current model of Financial Planning of a Local authority ( Municipality of Pallini) will give a realistic picture in the investigation of whether

and how it can contribute to the sustainable progress of the municipality .

Keywords : vision, strategic planning, achievable objectives, financial planning models

Πίνακας συντοµογραφιών

Α.∆.Α. Αριθµός ∆ικτυακής Ανάρτησης

Γ.Γ.Π.Σ. Γενική Γραµµατεία Πληροφοριακών Συστηµάτων

∆.∆.Π.Μ.Σ. ∆ιαπανεπιστηµιακό ∆ιατµηµατικό Πρόγραµµα Μεταπτυχιακών Σπουδών Κ.Α.Ε. Κωδικός Αριθµός Εξόδου/Εσόδου

Κ.Υ.Α. Κοινή Υπουργική Απόφαση Ο.Π.∆. Ολοκληρωµένο Πλαίσιο ∆ράσης Ο.Τ.Α. Οργανισµός Τοπικής Αυτοδιοίκησης Π.Ο.Ε. Προηγούµενο Οικονοµικό Έτος

Σ.∆.Ι.Τ. Συµπράξεις ∆ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα Τ.Α.Π. Τέλος Ακίνητης Περιουσίας

Τ.Π.Ε. Τεχνολογίες της Πληροφορικής και των Επικοινωνιών

Περιεχόµενα

Περίληψη……….…...i

Abstract ………iii

Πίνακας συντοµογραφιών ……….v

Εισαγωγή………..………

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1: Οικονοµικός προγραµµατισµός ΟΤΑ 1.1 Γενικά ..……….…………....5

1.2 Ιστορική αναδροµή …………...……….…..7

1.2.1 Από το Βασιλικό διάταγµα στον Καλλικράτη ……...…..……..7

1.2.2 Προσπάθεια για βελτίωση της υφιστάµενης γραφειοκρατίας.…8 1.3 Θεσµοθετηµένα εργαλεία οικονοµικού προγραµµατισµού , οικονοµικής διαχείρισης και οικονοµικής πληροφόρησης ...………

.10

1.3.1 Προϋπολογισµός………...………..……..……....10

1.3.2 Τεχνικό πρόγραµµα ……….12

1.3.3 Ανταποδοτικά τέλη………...…………... 13

1.3.4 Επιχειρησιακό πρόγραµµα …..……… 14

1.3.5 Ολοκληρωµένο πρόγραµµα δράσης ………15

1.3.6 Μητρώο δεσµεύσεων ……….……… 16

1.3.7 Μηνιαία απολογιστικά στοιχεία σε διαύγεια ……….17

1.3.8 Μηνιαία στατιστικά στοιχεία σε κόµβο διαλειτουργικότητας17 1.3.9 Τριµηνιαία απολογιστικά οικονοµικά στοιχεία……..…….…18

1.3.10 Ετήσιος απολογισµός οικονοµικής διαχείρισης……… 19

1.3.11 ∆ιπλογραφικό λογιστικό σύστηµα ………. 20

1.3.12 Ετήσιες οικονοµικές καταστάσεις……….…. 22

1.3.13 Αναλυτική λογιστική ………..… 23

1.4 Πόροι και δαπάνες ΟΤΑ ……….. 24

1.4.1.Πηγές εσόδων των ∆ήµων ……….………24 1.4.2.Προγραµµατισµός και προτεραιότητες δαπανών ∆ήµων….….24

1.4.3.Ταµειακές ροές ∆ήµων ……….…….………25 1.5Κριτική αποτίµηση των θεσµοθετηµένων εργαλείων οικονοµικού προγραµµατισµού ………26

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2: Αδυναµίες – Προβλήµατα Οικονοµικού προγραµµατισµού

2.1 Γενικά ……..……….…………....29

2.2 Σηµασία του οικονοµικού προγραµµατισµού για την ανάπτυξη των ΟΤΑ σήµερα. Μύθος ή πραγµατικότητα ………30

2.2.1 ∆ιατύπωση του προβλήµατος ………..………30 2.2.2 SWOT ανάλυση ………...…33 2.2.3 Παράγοντες που συντελούν στη διαµόρφωση του προβλήµατος ………..…35

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3: Προτάσεις επίλυσης προβληµάτων οικονοµικού προγραµµατισµού

3.1 Ανασχεδιασµός διαδικασιών και στρατηγικής ………..……37

3.2 Οικονοµικός προγραµµατισµός ως εργαλείο βιώσιµης ανάπτυξης των ΟΤΑ ……….………39

3.2.1 Μεγιστοποίηση – Αξιοποίηση πόρων των ΟΤΑ ………….…39

3.2.2 Μείωση - Προτεραιότητες δαπανών των ΟΤΑ ………41

3.2.3 Εργαλεία οικονοµικού προγραµµατισµού µε τη χρήση ΤΠΕ..43

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4: Μελέτη περίπτωσης οικονοµικού προγραµµατισµού ∆ήµου Παλλήνης

4.1 Γενικά ………45

4.2 Ο ∆ήµος Παλλήνης χθες και σήµερα ………...…45

4.3 Ο ∆ήµος Παλλήνης στο µέλλον ………49

4.4. Κριτική ………...…..50

4.5. Προτάσεις ……….…52

Συµπέρασµα

Βιβλιογραφία

Παραρτήµατα ………74

Παράρτηµα Α ………..……75

Παράρτηµα Β ………..………98

Παράρτηµα Γ ………...………..100

Εισαγωγή

Τα τελευταία χρόνια η Ελλάδα βρίσκεται σε µία φάση έντονων διοικητικών µεταρρυθµίσεων σε όλους τους τοµείς µε ιδιαίτερη έµφαση να δίνεται στη χρήση των ΤΠΕ. Ο ανασχεδιασµός των διοικητικών διαδικασιών των ∆ήµων είναι επιτακτική ανάγκη και έχει ως στόχο του την :

Μείωση της γραφειοκρατίας

Μείωση του λειτουργικού κόστους

Βελτίωση της αποδοτικότητας των υπαλλήλων

Αύξηση του όγκου και της ποιότητας των παρεχόµενων υπηρεσιών Αύξηση των εσόδων

Βέλτιστη αξιοποίηση των πόρων που διαθέτει

Κάθε ∆ήµος για να ολοκληρώσει την αποστολή του προσπαθεί να διατηρήσει ανταγωνιστικό πλεονέκτηµα έναντι των υπολοίπων σε σχέση µε τις παρεχόµενες υπηρεσίες προς τους πολίτες του. Στόχος του είναι να παρέχει υπηρεσίες όσο το δυνατόν υψηλότερου επιπέδου µε το χαµηλότερο δυνατό κόστος, ώστε να γίνει πιο θελκτικός στην προσέλευση πολιτών ή και επιχειρηµατικών δραστηριοτήτων, που θα είναι γι αυτόν µια πηγή εσόδων συµβάλλοντας µέσω του οικονοµικού του προγραµµατισµού και την υλοποίηση αναπτυξιακών έργων / επενδύσεων στην οικονοµική ανάπτυξη αλλά και την ποιοτική αναβάθµιση της πόλης.

Για να αναπτυχθεί ένας ΟΤΑ θα πρέπει να πληρούνται ορισµένες προϋποθέσεις σε σχέση µε την επικράτεια του. Αυτές εστιάζονται σε τέσσερις άξονες που είναι :

Βασικές πολεοδοµικές υποδοµές Υποδοµές ποιότητας ζωής

Τεχνολογία – Καινοτόµες υπηρεσίες Αξιοποίηση φυσικών, πολιτιστικών πόρων

Ένα πολύ βασικό στοιχείο ανάπτυξης για έναν ΟΤΑ είναι να έχει υλοποιήσει τις βασικές πολεοδοµικές του υποδοµές, γιατί µέσω αυτών δίνεται η δυνατότητα να προσφέρει στους δηµότες του ποιότητα ζωής και αποτελούν την βάση για την

περαιτέρω ανάπτυξη της πόλης. Αποκτά ένα δυνατό σηµείο για την προσέλκυση νέων κατοίκων αλλά και ταυτόχρονα αυξάνεται η αξία της γης των ακινήτων της περιοχής του. Με άλλα λόγια αποκτά ένα ανταγωνιστικό πλεονέκτηµα έναντι των περιοχών που στερούνται βασικών πολεοδοµικών υποδοµών ενώ παράλληλα διευκολύνεται η εξεύρεση πόρων που συντελούν στην περαιτέρω ανάπτυξή του. Για παράδειγµα όταν ένα ακίνητο βρίσκεται σε µια περιοχή που έχει δίκτυο αποχέτευσης, οδοποιία, πεζοδρόµια και γειτνιάζει άµεσα ή έµµεσα µε παιδική χαρά ή πλατεία ή σχολείο ή βρεφονηπιακό σταθµό έχει µεγαλύτερη αξία σε σχέση µε ένα άλλο ακίνητο που βρίσκεται σε µια εκτός σχεδίου περιοχή ή και σε µια εντός σχεδίου περιοχή που δεν έχουν υλοποιηθεί από το σχέδιο πόλης οι θεσµοθετηµένες υποδοµές. Άρα λοιπόν η επένδυση στις βασικές πολεοδοµικές υποδοµές είναι ένα σηµείο ανάπτυξης του

∆ήµου.

Ένα δεύτερο σηµείο ανάπτυξης ενός ∆ήµου είναι οι υποδοµές σε τοµείς, όπως ο κοινωνικός, ο αθλητικός, ο πολιτιστικός, γιατί προσφέρουν ποιότητα ζωής στους ανθρώπους που τις καρπώνονται. Για παράδειγµα οι Βρεφονηπιακοί Σταθµοί, τα Σχολεία, οι Αθλητικές εγκαταστάσεις, τα Πολιτιστικά Κέντρα, τα Μουσεία, οι Βιβλιοθήκες, κλπ καθιστούν το ∆ήµο πιο θελκτικό στην προσέλκυση νέων κατοίκων και αναβαθµίζουν την αξία της γης και των ακινήτων του.

Ως τρίτο σηµείο ανάπτυξης ενός ∆ήµου είναι οι πιο εξειδικευµένες υπηρεσίες, οι υπηρεσίες τελευταίας γενιάς που χρησιµοποιεί «εκµεταλλευόµενος » την τεχνολογία για να παρέχει εξειδικευµένες πληροφοριακές υπηρεσίες ενηµέρωσης ή και διευκόλυνσης της καθηµερινής ζωής των πολιτών είτε σε ζητήµατα συνδιαλλαγής µε την ∆ηµόσια ∆ιοίκηση είτε σε εξυπηρετήσεις που αφορούν την καθηµερινότητα τους. Για παράδειγµα µια ηλεκτρονική εφαρµογή για την εξεύρεση θέσης στάθµευσης ή µια δυνατότητα online διασύνδεσης µε όλες τις υπηρεσίες του ∆ήµου για πληροφόρηση και εκτέλεση συναλλαγών αναβαθµίζει τις υπηρεσίες του ∆ήµου προς τους δηµότες του διευκολύνοντας την καθηµερινότητα τους κατά τον µέγιστο δυνατό βαθµό µε τη λιγότερη δυνατή σπατάλη χρόνου από µέρους τους.

Υπάρχουν όµως και εξειδικευµένα ζητήµατα ανάπτυξης ενός ∆ήµου, ανάλογα µε το τι φυσικούς, πολιτιστικούς ή άλλους πόρους διαθέτει, η αξιοποίηση των οποίων συντελεί στην ανάπτυξή του. Για παράδειγµα θα µπορούσαµε να αναφέρουµε την τουριστική ανάπτυξη µιας περιοχής η οποία βασίζεται στο πολιτιστικό προϊόν ( π.χ.

αρχαιολογικός χώρος ) ή στο φυσικό προϊόν ( π.χ. ιαµατικά λουτρά ) που διαθέτει. Η αξιοποίηση των φυσικών και πολιτιστικών πόρων ενός ∆ήµου είναι εξειδικευµένη µορφή ανάπτυξης και διαφορετική για κάθε περιοχή.

∆ιαµέσου των τεσσάρων προαναφερόµενων αξόνων ανάπτυξης ενός ∆ήµου µπορεί να φανεί η χρησιµότητα του οικονοµικού προγραµµατισµού του ως εργαλείο γι’ αυτήν. Καταρχήν θα κάνουµε την εξής υπόθεση : « Ο µακροπρόθεσµος σχεδιασµός για την ανάπτυξη ενός ΟΤΑ οφείλει να στηρίζεται στις ίδιες δυνάµεις του και όχι σε έκτακτα ή ευκαιριακά περιστατικά, όπως µια πρόσκληση που µπορεί να τύχει σε ένα Ευρωπαϊκό πρόγραµµα ή µια έκτακτη επιχορήγηση ή άλλες ευκαιρίες». Με την υπόθεσή µας αυτή δεν θέλουµε να υποβαθµίσουµε τη δυνατότητα του ΟΤΑ να είναι προετοιµασµένος για να εκµεταλλευτεί τέτοιες προκλήσεις και τέτοιες ευκαιρίες, αλλά οφείλουµε να τονίσουµε ότι πρέπει να έχει την οικονοµική αυτοδυναµία που θα του επιτρέψει την µακροπρόθεσµη υλοποίηση ενός προγράµµατος ανάπτυξης. Σ΄ αυτήν λοιπόν τη λογική της κατά τον µεγαλύτερο βαθµό αυτοτέλειας την οποία θα µπορεί να χρησιµοποιήσει ο ίδιος ο ΟΤΑ ως µοχλό για την ανάπτυξή του οφείλουµε να δούµε πως µπορεί να λειτουργήσει ένας σωστός οικονοµικός προγραµµατισµός για την επίτευξη αυτού του σκοπού. Μέσω αυτού επιδιώκουµε κυρίως :

Αύξηση εσόδων Μείωση δαπανών

∆υνατότητα αντιµετώπισης προκλήσεων / κινδύνων Αξιοποίηση ευκαιριών

Όσον αφορά τις δαπάνες αναφερόµαστε κυρίως σε δαπάνες που είναι ελαστικές, αν και υπό το φως των πρόσφατων τεχνολογικών εξελίξεων ακόµη και δαπάνες που πριν από µερικά χρόνια τις θεωρούσαµε ανελαστικές θα µπορούσαν και αυτές να προσαρµοστούν και να µειωθούν.

Σκοπός της εργασίας είναι να διερευνήσουµε κατά πόσο και µε ποιο τρόπο µπορεί ο Οικονοµικός προγραµµατισµός των ΟΤΑ να συµβάλλει στη βιώσιµη πορεία τους.

Στο πρώτο κεφάλαιο της εργασίας αναφερόµαστε σε γενικές έννοιες και αρχές οικονοµικού προγραµµατισµού κάνοντας µια ιστορική αναδροµή στην εκάστοτε ισχύουσα νοµοθεσία γι’ αυτόν. Ξεκινάµε από το Βασιλικό ∆ιάταγµα του 1959 και φτάνουµε έως τον «Καλλικράτη» αναδεικνύοντας την προσπάθεια για µείωση της

υφιστάµενης γραφειοκρατίας των ΟΤΑ και την ενίσχυση της οικονοµικής αυτοτέλειας µέσω των συνενώσεων τους. Ακόµη αναφερόµαστε στα θεσµοθετηµένα εργαλεία οικονοµικού προγραµµατισµού - οικονοµικής διαχείρισης - οικονοµικής πληροφόρησης ( Προϋπολογισµός, Τεχνικό Πρόγραµµα, Επιχειρησιακό Πρόγραµµα,

∆ιπλογραφικό, Αναλυτική Λογιστική, κλπ), τους πόρους και τις δαπάνες των ΟΤΑ καθώς και τις ταµειακές ροές τους.

Στο δεύτερο κεφάλαιο εντοπίζουµε τις αδυναµίες και τα προβλήµατα του Οικονοµικού Προγραµµατισµού µέσω SWOT ανάλυσης, διατυπώνουµε το πρόβληµα όσον αφορά τη σηµασία του για την ανάπτυξη των ΟΤΑ και περιγράφουµε τους εξωτερικούς παράγοντες ( πολιτικοί, οικονοµικοί, κοινωνικοί, κλπ) που συντελούν στη διαµόρφωσή του. Τα ανωτέρω σε συνδυασµό µε την κριτική αποτίµηση των θεσµοθετηµένων εργαλείων οικονοµικού προγραµµατισµού που παρουσιάζουµε στο προηγούµενο κεφάλαιο θέτουν τις βάσεις για την άποψη µας για τον Οικονοµικό Προγραµµατισµό των ΟΤΑ και στοιχειοθετούν την απάντηση στο ερώτηµα: «αν είναι µύθος ή πραγµατικότητα».

Στο τρίτο κεφάλαιο διατυπώνουµε προτάσεις επίλυσης των προβληµάτων του Οικονοµικού Προγραµµατισµού εστιάζοντας σε τρόπους εξεύρεσης πόρων µέσω της αύξησης εσόδων και της µείωσης δαπανών. Σηµαντικό ρόλο παίζουν τα εργαλεία οικονοµικού προγραµµατισµού µε τη χρήση ΤΠΕ, όπου κάνουµε κάποιες σκέψεις και προτάσεις προς ενίσχυση των ήδη υπαρχόντων.

Τέλος, στο τέταρτο κεφάλαιο µελετούµε την περίπτωση Οικονοµικού Προγραµµατισµού του ∆ήµου Παλλήνης, όπου καταγράφουµε τις ενέργειες στις οποίες έχει προβεί, κριτικάροντας τα θετικά και αρνητικά του σηµεία. Προσπαθούµε να απεικονίσουµε την µελλοντική του εικόνα µέσω των προτάσεών µας.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1

Οικονοµικός προγραµµατισµός ΟΤΑ 1.1 Γενικά

Μια από τις βασικές λειτουργίες του Management¹ είναι ο προγραµµατισµός.

Πρωταρχικό στοιχείο κάθε επιχείρησης και δηµόσιας υπηρεσίας στις µέρες µας είναι ο µακροπρόθεσµος προγραµµατισµός. Το ∆ηµόσιο Management άρχισε να εµφανίζεται τη δεκαετία του 1970² και είναι πλέον απαραίτητο εργαλείο κάθε δηµόσιας υπηρεσίας και οργανισµού. Η οικονοµική κρίση που διέρχεται η χώρα µας είναι πολύ βασικός λόγος εδραίωσης και ανάπτυξης του καθότι οι οικονοµικοί πόροι των δηµόσιων οργανισµών είναι πρωτεύουσας σηµασίας και όχι δευτερεύουσας. O οικονοµικός προγραµµατισµός στο δηµόσιο τοµέα και ιδιαίτερα στους Οργανισµούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης ( Ο.Τ.Α.), λόγω των αυξηµένων αρµοδιοτήτων τους σύµφωνα µε το Πρόγραµµα «Καλλικράτης»³, αποτελεί επιτακτική ανάγκη και διενεργείται στα πλαίσια του στρατηγικού προγράµµατος δράσης τους. Το όραµα της εκάστοτε διοίκησης στα πλαίσια της αποστολής του Ο.Τ.Α. απεικονίζεται στο σχεδιασµό και στην υλοποίηση της στρατηγικής της. Η υλοποίηση της στρατηγικής πρέπει να παρακολουθείται, να αξιολογείται και αν απαιτείται από τα προκύπτοντα αποτελέσµατά της να ανασχεδιάζεται µε κατάλληλες διορθωτικές προσαρµογές. Ο Αβραάµ Λίνκολν ⁴χαρακτηριστικά είπε : «Αν µπορούµε να γνωρίζουµε που βρισκόµαστε και να έχουµε µια ιδέα για το πώς φτάσαµε ως εδώ, ίσως δούµε προς τα

1 Οι λειτουργίες του Management είναι ο προγραµµατισµός (planning), η οργάνωση (organizing), η στελέχωση (staffing),η διεύθυνση (leading),ο έλεγχος (controlling) και ο συντονισµός (coordination)

2 Μιχαλόπουλος Ν.,« Από τη ∆ηµόσια Γραφειοκρατία στο ∆ηµόσιο Management», Αθήνα 2004, Εκδόσεις Παπαζήση, σελ.57

3 Ν.3852/2010 ( ΦΕΚ 87 Α/7-6-2010) «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωµένης ∆ιοίκησης» .

4 A.THOMPSON JR.-A.J.STRICKLAND III-John E.GAMBLE ( Γενική Επιµέλεια – Πρόλογος Γιάννης Α. Πολλάλης Καθηγητής Επιχειρησιακής Στρατηγικής, τµήµα Οικονοµικής Επιστήµης Πανεπιστηµίου Πειραιώς), «Σχεδιασµός και Υλοποίηση Επιχειρησιακής Στρατηγικής – Η αναζήτηση Ανταγωνιστικού Πλεονεκτήµατος», Utopia, Κεφάλαιο 2, σελ.26

πού οδεύουµε · κι αν τα αποτελέσµατα που προκύπτουν φυσικά στην πορεία µας δεν είναι αποδεκτά, να αλλάξουµε έγκαιρα πορεία ». Η καλή διοίκηση είναι αποτέλεσµα της καλής στρατηγικής και της καλής υλοποίησης της.

Σηµαντικό παράγοντα στην υλοποίηση της στρατηγικής του οικονοµικού προγραµµατισµού των Ο.Τ.Α. αποτελεί η οικονοµική διαχείριση τους. ∆ηλαδή η διάθεση των πόρων τους για την παραγωγή υπηρεσιών προς τους δηµότες και την αξιοποίηση του τόπου τους. Απεικονίζεται µέσω της κατάρτισης και εκτέλεσης του ετήσιου Προϋπολογισµού τους. Στόχος µιας ορθής οικονοµικής διαχείρισης ΟΤΑ θα πρέπει να είναι η εξεύρεση όσο το δυνατόν περισσότερων πόρων, η βέλτιστη αξιοποίηση τους και ταυτόχρονα η ελαχιστοποίηση των δαπανών τους, και ιδιαίτερα των ανελαστικών, ώστε οι δηµότες να απολαµβάνουν τα µέγιστα δυνατά οφέλη από µια πλήρως αναβαθµισµένη και θελκτική περιοχή.

Σύµφωνα µε τα άρθρα 1, 2 του ν. 3871/2010 ( ΦΕΚ 141, τευχ. Α, 17-8-2010) και το άρθρο 33 του 4270/2014 ( ΦΕΚ 143, τευχ. Α, 28-6-2014) η Οικονοµική διαχείριση των ΟΤΑ πρέπει να διέπεται από τις εξής γενικές αρχές :

Αρχή της χρηστής δηµοσιονοµικής διαχείρισης. ∆ιαχείριση των πόρων και των δαπανών µε σωφροσύνη ώστε να εξασφαλίζεται η βιωσιµότητα τους.

Αρχή της οικονοµικότητας. Η έγκαιρη χρησιµοποίηση των αναγκαίων πόρων για υλοποίηση του οράµατος της δηµοτικής αρχής στο δυνατό µέγιστο βαθµό.

Αρχή της αποδοτικότητας. ∆είχνει το βαθµό επίτευξης της ικανοποίησης των δηµοτών από τους χρησιµοποιηθέντες πόρους.

Αρχή της αποτελεσµατικότητας. ∆είχνει το βαθµό επίτευξης των στόχων που έχουν τεθεί από τη δηµοτική αρχή.

Αρχή της υπευθυνότητας και της λογοδοσίας. Αναφέρεται στην άσκηση των αρµοδιοτήτων της ∆ηµοτικής αρχής µε σκοπό τη διασφάλιση της σταθερότητας και βιωσιµότητας των οικονοµικών της.

Αρχή της διαφάνειας. Η υποχρέωση της έγκαιρης πληροφόρησης, οικονοµικής ή άλλης φύσης, ώστε να καθίσταται εφικτός ο αποτελεσµατικός δηµόσιος έλεγχος.

Αρχή της ειλικρίνειας. Κάθε οικονοµική πρόβλεψη που παρέχεται πρέπει να στηρίζεται σε πραγµατικά στοιχεία ( έγγραφα, αποφάσεις, κλπ).

1.2 Ιστορική αναδροµή

1.2.1 Από το Βασιλικό διάταγµα στον Καλλικράτη

Πάνω από µισό αιώνα τα οικονοµικά της Τοπικής Αυτοδιοίκησης καθώς και η διαχείρισή τους ταλανίζονται από την ελληνική πολυνοµοθεσία. Γίνεται µια διαρκής προσπάθεια εναρµόνισής τους µε τα δεδοµένα της κάθε εποχής ώστε να καλύπτονται οι ανάγκες που παρουσιάζονται. Για πολλά χρόνια το επίκεντρο ήταν η οικονοµική διαχείριση διαµέσου της σύνταξης και εκτέλεσης του προϋπολογισµού τους.

Ενδεικτικά αναφέρονται το Βασιλικό ∆ιάταγµα του 1959⁵, το Νοµοθετικό ∆ιάταγµα 496/1974⁶, ο Νόµος 2362/1995⁷. Ένα βήµα προόδου ήταν η υποστήριξη των οικονοµικών ΟΤΑ από το διπλογραφικό λογιστικό σύστηµα που θα παρείχε πιο ολοκληρωµένη πληροφόρηση και εικόνα για την πορεία τους. Κάθε ενέργεια τους απεικονίζεται σε δύο λογαριασµούς εµπλουτίζοντας την οικονοµική εικόνα του

∆ήµου. Προβλέφθηκε µε το Προεδρικό ∆ιάταγµα 315/1999⁸ και άρχισε να υλοποιείται από την πλειοψηφία των ∆ήµων από το 2004, βάσει του Κλαδικού Λογιστικού σχεδίου⁹ ως την υπ΄αριθµ.πρωτ.4604/1-2-2005 απόφαση των Υπουργών

5 Β.∆. 17.5/1959 (ΦΕΚ 114/15-6-1959,τεύχος Α), «Περί οικονοµικής διοικήσεως των ∆ήµων και Κοινοτήτων»

6 Π.∆. 496/1974 ( ΦΕΚ 204/19-7-197, τεύχος Α ), «Περί Λογιστικού των Νοµικών Προσώπων ∆ηµοσίου ∆ικαίου»

7 Ν.2362/1995 ( ΦΕΚ 247/27-11-1995, τεύχος Α), «Περί ∆ηµόσιου Λογιστικού, ελέγχου και δαπανών του Κράτους και άλλες διατάξεις»

8 Π.∆. 315/1999 ( ΦΕΚ 302/30-12-1999, τεύχος Α ), «Περί ορισµού του περιεχοµένου και του χρόνου ενάρξεως της εφαρµογής του Κλαδικού Λογιστικού Σχεδίου ∆ήµων και Κοινοτήτων ( ΟΤΑ Α΄ Βαθµού)»

9 Κλαδικό Λογιστικό Σχέδιο ΟΤΑ. Βλέπε Κ.Υ.Α. 4604/01.02.2005 (ΦΕΚ 163/10-02-2005, τεύχος Β) «Τροποποίηση των διατάξεων του Κλαδικού Λογιστικού Σχεδίου των ΟΤΑ α' βαθµού, που αναφέρονται στον τύπο και το περιεχόµενο του προϋπολογισµού αυτών»

Εσωτερικών, ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης - Αποκέντρωσης και Οικονοµίας – Οικονοµικών Το 2004 µε την Κοινή Υπουργική Απόφαση ( Κ.Υ.Α. ) 7028¹⁰άλλαξε η φιλοσοφία της κωδικοποίησης του Προϋπολογισµού των ΟΤΑ. Κάθε έτος εκδίδεται νέα Κ.Υ.Α.¹¹ µε οδηγίες που καλύπτουν νέες ανάγκες πληροφόρησης και βελτιώνουν την ήδη υπάρχουσα. Το 2010 η συνένωση ∆ήµων και Κοινοτήτων µε το πρόγραµµα

«Καλλικράτης» επέφερε στους ∆ήµους σηµαντικές αλλαγές, αλλά και προσέθεσε πολλές αρµοδιότητες¹², που έπρεπε να υποστηριχθούν από πιο σύγχρονα εργαλεία προγραµµατισµού.

Όσον αφορά τους πόρους των ΟΤΑ ισχύει ακόµη το Βασιλικό ∆ιάταγµα του 1958¹³ όπως συµπληρώθηκε από το Νοµοθετικό ∆ιάταγµα 318/1969¹⁴ και από άλλους νόµους ( Ν. 1080/1980, Ν.1828/1989 )¹⁵. Είχε προβλεφθεί µε το άρθρο 14, παράγραφος 9, του Ν.2307/1995 η κωδικοποίηση των εσόδων των ΟΤΑ µε την έκδοση Προεδρικού ∆ιατάγµατος που δεν έχει εκδοθεί ακόµη.

1.2.2 Προσπάθεια για βελτίωση της υφιστάµενης γραφειοκρατίας

Οι περιβαντολλογικές, οικονοµικές, κοινωνικές και τεχνολογικές εξελίξεις ώθησαν τους ΟΤΑ να προβούν σε µεταρρυθµίσεις, γιατί η διακυβέρνηση µιας πόλης δεν µπορεί να είναι διαχρονικά στατική¹⁶.

Εδώ και αρκετά χρόνια γίνεται µια συνεχής προσπάθεια στους ΟΤΑ για εξάλειψη της γραφειοκρατίας και αντικατάστασή της από το δηµόσιο management µέσω

10 Κ.Υ.Α. 7028/2004 ( ΦΕΚ 253/9-2-2004, τεύχος Β ), «Καθορισµός του τύπου προϋπολογισµού των δήµων και κοινοτήτων»

11 Κ.Υ.Α οικ. 23976/22-7-2016 Υπουργείο Εσωτερικών & Υπουργείου Οικονοµικών

«Παροχή οδηγιών για την κατάρτιση του προϋπολογισµού των δήµων οικονοµικού έτους 2017 – τροποποίηση της υπ’ αριθµ. 7028/2004 (Β΄253) απόφασης»

12 Αρµοδιότητες ΟΤΑ σε Παράρτηµα A

13 Β.∆.24.9/1958 ( ΦΕΚ 171/20-10-1958, τεύχος Α’ ), «Περί κωδικοποιήσεως εις ενιαίον κείµενον νόµου των ισχυουσών διατάξεων περί των προσόδων των δήµων και κοινοτήτων»

14 Ν.∆. 318/1969 ( ΦΕΚ 212/23-10-1969, τεύχος Α΄), «Περί βεβαιώσεως και εισπράξεως των εσόδων των ∆ήµων και Κοινοτήτων »

15 Ν.1080/1980 ( ΦΕΚ 246/1980, τεύχος Α΄), «Περί τροποποιήσεως και συµπληρώσεως διατάξεων τινών της περί των προσόδων των Οργανισµών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Νοµοθεσίας και άλλων τινών συναφών διατάξεων » - Ν. 1828/1989 ( ΦΕΚ 2/3-1-1989, τεύχος Α’ ), «Αναµόρφωση της φορολογίας εισοδήµατος και άλλες διατάξεις»

16 Παναγιώτης Μαϊστρος, «Τα τρία κύµατα µεταρρυθµίσεων της ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης στην Ελλάδα(1975-2015+)»,Αθήνα 2009, Εκδόσεις Παπαζήση, σελ.152

µεταρρυθµίσεων που θεσµοθετήθηκαν από την ελληνική νοµοθεσία. Ενδεικτικά αναφέρονται :

Οι συνενώσεις των ΟΤΑ µε τους νόµους :

1622/1986¹⁷, όπου αναφέρονται τα πρώτα κίνητρα συνένωσης των ΟΤΑ, οι αρμοδιότητες, ο τρόπος διοίκησης και ο δημοκρατικός προγραμματισμός τους.

2539/1997¹⁸µε το Πρόγραµµα «Καποδίστριας», στο οποίο περιλαµβάνεται και το Ειδικό Πρόγραµµα Τοπικής Αυτοδιοίκησης (άρθρο 13), που αναφέρεται στην πραγµατοποίηση των υποδοµών και την υποστήριξη της οργάνωσης και λειτουργίας των δήµων. Αξιοσηµείωτη είναι η αναφορά του νόµου στις τηλεφωνικές αιτήσεις, αποστολή βεβαιώσεων χωρίς αίτηση πολίτη και αναζήτηση πιστοποιητικών από την υπηρεσία ( άρθρο 22 ) καθώς και στις Συµβάσεις διαδηµοτικής συνεργασίας ( άρθρο 23 ).

3852/2010¹⁹ µε το Πρόγραµµα «Καλλικράτης» που είχε ως στόχο µεγαλύτερους ∆ήµους µε περισσότερες αρµοδιότητες που θα τους καθιστά αυτόνοµους ενισχύοντας την αποκέντρωση, την καλύτερη οργάνωση, την διαφάνεια, τη συµµετοχικότητα από διάφορους τοπικούς φορείς στη λήψη αποφάσεων τους καθώς και την εξεύρεση πόρων. Τους δίνει τα πρώτα εφόδια για να γίνουν ανταγωνιστικοί και ευέλικτοι αν τα αξιοποιήσουν αποδοτικά και αποτελεσµατικά παρέχοντας «έξυπνες» και βιώσιµες λύσεις για την περιοχή τους.

Ο εκσυγχρονισµός της δηµόσιας διοίκησης²⁰, όπου συµπεριλαµβάνονται και οι ΟΤΑ, και η αναβάθµιση του ανθρώπινου δυναµικού της µε το Ν.1943/1991²¹. Χαρακτηριστικά αναφέρονται το Πρόγραµµα «Πολιτεία », το

17 Ν. 1622/86 (ΦΕΚ 92/14.07.1986 τεύχος Α') «Τοπική Αυτοδιοίκηση - Περιφερειακή Ανάπτυξη και δηµοκρατικός προγραµµατισµός»

18 Ν. 2539/1997 (ΦΕΚ 244/04.12.1997 τεύχος Α) «Συγκρότηση της Πρωτοβάθµιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Πρόγραµµα Καποδίστριας)»

19 Ν.3852/2010 ( ΦΕΚ 87 Α/7-6-2010) «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωµένης ∆ιοίκησης ( Πρόγραµµα Καλλικράτης )»

20Βλέπε

http://reader.ekt.gr/bookReader/show/index.php?lib=EDULLL&item=1340&bitstream=1340_01#page/

2/mode/2up 9-8/2016

21Ν. 1943/1991 (ΦΕΚ 50/11.04.1991 τεύχος Α’) «Εκσυγχρονισµός της οργάνωσης και λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης, αναβάθµιση του προσωπικού της και άλλες συναφείς διατάξεις»

Πρόγραµµα «Κλεισθένης», το Πρόγραµµα «Κοινωνία της πληροφορίας», το δίκτυο « Σύζευξις », και η ψηφιακή υπογραφή²².

Η καθιέρωση των υποχρεωτικών προθεσµιών για την διεκπεραίωση των υποθέσεων των πολιτών και η σχετική αποζηµίωση σε περίπτωση µη τήρησης τους µε το άρθρο 5 του Ν.1943/1991.

Η δυνατότητα ηλεκτρονικής επικοινωνίας µεταξύ υπηρεσιών και µεταξύ υπηρεσιών και πολιτών µε το άρθρο 14 του Ν.2672/1998.

Η συγκρότηση των ΚΕΠ στους ΟΤΑ µε άρθρο 31 του Ν.3013/2002.

Η καθιέρωση βραχύτερων προθεσµιών και η αυτεπάγγελτη αναζήτηση πιστοποιητικών για την επίσπευση της διεκπεραίωσης των υποθέσεων των πολιτών µε τα άρθρα 10, 11 του Ν.3230/2004.

1.3 Θεσµοθετηµένα εργαλεία οικονοµικού προγραµµατισµού, οικονοµικής διαχείρισης και οικονοµικής πληροφόρησης

1.3.1 Προϋπολογισµός

Σύµφωνα µε την ισχύουσα νοµοθεσία (σχετικές διατάξεις άρθρο 1-2 του Β.∆. 15- 7/15-6-1959, άρθρα 155-156 του Ν.3462/2006, και άρθρο 5 του Ν.2362/1995) ο Προϋπολογισµός θεωρείται ως µια διοικητική πράξη µε την οποία προσδιορίζονται τα έσοδα και καθορίζονται τα έξοδα για ένα οικονοµικό έτος, τα οποία κατατάσσονται αντίστοιχα σε κωδικούς αριθµούς εσόδων και εξόδων ( Κ.Α.Ε.).

Βασικές αρχές κατάρτισής του σύµφωνα µε το άρθρο 5 του N. 2362/1995 όπως αντικαθίσταται από το άρθρο 7 του Ν.3871/2010 σε συνδυασµό µε το άρθρα 49 του Ν.4270/2014, καθώς και τα άρθρα 159 παρ.5 του Ν.3463/06, 266 παρ.6 του Ν.3852/2010, 2-4 του Ν.3861/2010 και 35 του Ν.4270/2014, είναι :

22 Π.∆. 150/01 (ΦΕΚ 125/25.06.2001 τεύχος Α’) «Προσαρµογή στην Οδηγία 99/93/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου σχετικά µε το κοινοτικό πλαίσιο για ηλεκτρονικές υπογραφές»

.

Αρχή του ενιαυσίου ( της ετήσιας διάρκειας).Οι δηµοσιονοµικές πράξεις του προϋπολογισµού αρχίζουν την 1η Ιανουαρίου και λήγουν την 31η ∆εκεµβρίου του ίδιου ηµερολογιακού έτους.

Αρχή της ενότητας.Όλα τα δηµόσια έσοδα και τα έξοδα εγγράφονται σε έναν ενιαίο προϋπολογισµό.

Αρχή της καθολικότητας.Όλα τα δηµόσια έσοδα και έξοδα εµφανίζονται στον προϋπολογισµό ( χωρίς να επιτρέπεται συµψηφισµός µεταξύ τους ), συµπεριλαµβανοµένων των αποθεµατικών, των εγγυήσεων του δηµοσίου και των οιονεί χρηµατοοικονοµικών δραστηριοτήτων. Καµία δαπάνη δεν µπορεί να αποτελέσει αντικείµενο ανάληψης ή εντολής πέραν των εγκεκριµένων πιστώσεων.

Αρχή της ειδίκευσης. Όλα τα δηµόσια έσοδα και τα έξοδα εγγράφονται σε σε συγκεκριµένους Κ.Α.Ε. σύµφωνα µε την ετήσια Κ.Υ.Α.²³ που εκδίδεται ετησίως για την κατάρτισή του.

Αρχή της ειδικότητας των πιστώσεων. Απαγορεύεται η χρήση πίστωσης για την ικανοποίηση διαφορετικής ανάγκης από αυτή που αναγράφεται στον προϋπολογισµό.

Αρχή της ειλικρίνειας και της ακριβείας. Οι προβλέψεις εσόδων και εξόδων του προϋπολογισµό πρέπει να είναι ειλικρινείς και ακριβείς και να µην υπερεκτιµούνται ή υποτιµούνται τα πραγµατικά στοιχεία που βασίζονται.

Αρχή της δηµοσιότητας. Συνοπτική οικονομική κατάσταση του ψηφισθέντος

προϋπολογισμού από το Δημοτικό Συμβούλιο δηµοσιεύεται σε µία τουλάχιστον

ηµερήσια ή εβδοµαδιαία τοπική εφηµερίδα ή, εάν δεν υπάρχει, σε εφηµερίδα που εκδίδεται στα όρια του νοµού που εδρεύει ο οικείος δήµος και αναρτάται στην επίσηµη ιστοσελίδα του και στο πρόγραµµα «∆ΙΑΥΓΕΙΑ»²⁴.

Αρχή της ισοσκέλισης. Τα έσοδα και οι δαπάνες του προϋπολογισµού, πρέπει να βρίσκονται στο ίδιο ύψος.

23 Κοινή Υπουργική Απόφαση

24 Το Πρόγραµµα ∆ιαύγεια δηµιουργήθηκε µε το νόµο 3861/2010 και αποσκοπεί στη δηµοσίευση στο διαδίκτυο αποφάσεων των κυβερνητικών οργάνων, των φορέων του στενού και του ευρύτερου δηµόσιου τοµέα των Ανεξάρτητων Αρχών και των Οργανισµών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Α΄ και Β΄ βαθµού.

Ο Προϋπολογισµός όµως αποτελεί και ένα πολύ σηµαντικό εργαλείο σχεδιασµού και ελέγχου του κάθε ∆ήµου ετησίως, γιατί µπορεί να προβλέψει την οικονοµική του πορεία και να διορθώσει τυχόν προβλήµατα που µπορούν να εντοπισθούν σε αυτήν.

Συµβάλλει στον οικονοµικό προγραµµατισµό και συντονισµό των δραστηριοτήτων του καθώς στη διαµόρφωση της επενδυτικής πολιτικής του. Βοηθάει ακόµη στην ορθολογικότερη διαχείριση των πόρων.

1.3.2 Τεχνικό πρόγραµµα

Το Τεχνικό πρόγραµµα είναι ένα εργαλείο επενδυτικού σχεδιασµού του ∆ήµου και αποτελεί µέρος του Προϋπολογισµού του. Σύµφωνα µε το άρθρο 265 του Π.∆.

410/1995 « τα δηµοτικά συµβούλια οφείλουν, δύο τουλάχιστον µήνες πριν από την έναρξη του οικονοµικού έτους, να καταρτίζουν γενικό πρόγραµµα, που να περιλαµβάνει µε σειρά προτεραιότητας τα έργα που πρέπει να εκτελεστούν και που η δαπάνη τους πρέπει ν' αντιµετωπιστεί µε τα κάθε είδους έσοδα του προϋπολογισµού.

Η δαπάνη για κάθε έργο υπολογίζεται κατά προσέγγιση, σύµφωνα µε προκαταρκτικές εκθέσεις, προµελέτες, µελέτες ή άλλα στοιχεία ».

Κάθε έργο ή µελέτη που εγγράφεται στον προϋπολογισµό του ∆ήµου στο σκέλος των δαπανών του και συγκεκριµένα στις ετήσιες επενδύσεις του, πρέπει να συµφωνεί µε την κατάρτιση του ετήσιου τεχνικού του προγράµµατος. Από το σύνολο των εγγεγραµµένων έργων και µελετών του Τεχνικού προγράµµατος ενδέχεται αρκετά από αυτά να επιχορηγούνται. Το ποσό της επιχορήγησης εγγράφεται στο σκέλος των εσόδων του Προϋπολογισµού του στην αντίστοιχη κατηγορία των εσόδων από επιχορηγήσεις επενδύσεων. Σε περίπτωση µακροπρόθεσµου σχεδιασµού έργου ή µελέτης συντάσσεται χρονοδιάγραµµα εργασιών όπου εκτιµάται η ετήσια υλοποίηση του που θα βαρύνει τον ετήσιο προϋπολογισµό του. Στο σκέλος των δαπανών του δεν εγγράφεται το συνολικό κόστος του έργου ή της µελέτης, αλλά το ποσό που εκτιµάται ότι θα βαρύνει τη συγκεκριµένη χρήση. Οµοίως αντιµετωπίζεται και το ποσό της χρηµατοδότησης της επένδυσης. ∆εν εγγράφεται στο σκέλος των εσόδων η συνολική έγκριση χρηµατοδότησης, αλλά το ποσό που θα αποδοθεί µέσα στην χρήση.

Τα βασικά στοιχεία που περιλαµβάνει ένα τεχνικό πρόγραµµα είναι :

Αύξων Αριθµός

∆ηµοτική Ενότητα ( εφόσον υπάρχει ) Έργο ή Μελέτη

Τίτλος έργου ή µελέτης Πηγή χρηµατοδότησης

Αρχικός Προϋπολογισµός Έργου/Μελέτης ή ποσό σύµβασης

Τοµέας ( π.χ. Αποχέτευση οµβρίων, Ύδρευση, Οδοποιία, Κτηριακά, κλπ) Υπηρεσία που αφορά βάσει των Κ.Α.Ε. προϋπολογισµού ( π.χ. 30,25,20,κλπ) Έργο/Μελέτη αν είναι Συνεχιζόµενο,-η /Νέο,-α

Ποσό πίστωσης της χρήσης που αφορά το Έργο/Μελέτη Κωδικός Αριθµός εσόδου επιχορήγησης Προϋπολογισµού Κωδικός Αριθµός εξόδου Προϋπολογισµού

Παρατηρήσεις/Σχόλια

1.3.3 Ανταποδοτικά τέλη

Σύµφωνα µε το άρθρο 25 παρ. 14 του Ν. 1828/1989, οι ∆ήµοι µπορούν να επιβάλουν ανταποδοτικά τέλη ή εισφορές για την αντιµετώπιση δαπανών για υπηρεσίες ή έργα στην περιοχή τους, που συµβάλλουν στη βελτίωση της ποιότητας ζωής, στην ανάπτυξη της περιοχής και στην καλύτερη εξυπηρέτηση των πολιτών. Το ύψος των ανταποδοτικών τελών, οι υπόχρεοι καταβολής τους καθώς και κάθε αναγκαία λεπτοµέρεια ορίζονται µε απόφαση του δηµοτικού συµβουλίου.

Τα τέλη για να έχουν ανταποδοτικό χαρακτήρα θα πρέπει :

Να αποτελούν αντάλλαγµα µιας ειδικής παροχής που προσφέρεται αποκλειστικά στους πολίτες που επιβαρύνονται µε αυτά.

Το ύψος τους να είναι ανάλογο προς το ύψος της αντιπαροχής της οποίας µπορεί να κάνει χρήση ο πολίτης.

Κάθε έτος πριν την σύνταξη του Προϋπολογισµού καθορίζονται οι αποφάσεις των τελών από το ∆ηµοτικό Συµβούλιο του κάθε ∆ήµου. Τα πιο συνηθισµένα ανταποδοτικά τέλη είναι :

Τα δηµοτικά τέλη καθαριότητας και φωτισµού Τα τέλη ύδρευσης, άρδευσης και αποχέτευσης

Τα δικαιώµατα και τέλη χρήσης δηµοτικών κοιµητηρίων Το δηµοτικό τέλος διαφήµισης

Τα τέλη επί εσόδων επιτηδευµατιών ( τέλος διαµονής παρεπιδηµούντων, τέλος επί ακαθαρίστων εσόδων κέντρων διασκέδασης και συναφών καταστηµάτων ) Το τέλος ακίνητης περιουσίας ( Τ.Α.Π.)

Στις αποφάσεις των τελών καθαριότητας και φωτισµού, ύδρευσης -άρδευσης – αποχέτευσης, χρήσης δηµοτικών κοιµητηρίων συµπεριλαµβάνονται οι Κ.Α.Ε. των αντίστοιχων εσόδων και εξόδων του προϋπολογισµού ισοσκελισµένοι.²⁵

1.3.4 Επιχειρησιακό πρόγραµµα

Οι ∆ήµοι προκειµένου να εκπληρώσουν την αποστολή τους εκπονούν επιχειρησιακά προγράµµατα²⁶,όπου µέσω αξόνων προτεραιότητας και δράσεων τοπικής ανάπτυξης υλοποιούν τον αναπτυξιακό σχεδιασµό τους.

Ειδικότερα, στο επιχειρησιακό πρόγραµµα καθορίζονται οι στρατηγικοί στόχοι, οι προτεραιότητες της τοπικής ανάπτυξης, καθώς και η οργάνωση των υπηρεσιών των Ο.Τ.Α. και των επιχειρήσεών τους. Η επίτευξη των στόχων αυτών εξειδικεύεται µέσω δράσεων σε µια πενταετία, µε κατάρτιση ετήσιων προγραµµάτων δράσης, όπου προβλέπονται και οι πηγές χρηµατοδότησης γι αυτές. Μέρος του Ετήσιου Προγράµµατος ∆ράσης είναι το ετήσιο Τεχνικό Πρόγραµµα. Οι δράσεις υλοποιούνται µόνον εφόσον περιλαµβάνονται στο Ετήσιο Πρόγραµµα ∆ράσης και καλύπτονται από τον Προϋπολογισµό. Για την ψήφιση και εκτέλεση του ετήσιου

25 Ισοσκέλιση ανταποδοτικών εσόδων και εξόδων Τα έσοδα από ανταποδοτικά τέλη θα πρέπει:

α) να καλύπτουν το σύνολο των δαπανών των αντίστοιχων υπηρεσιών, ώστε να µην δηµιουργούνται ελλείµµατα,

β) να µην υπερβαίνουν το ύψος των δαπανών που απαιτούνται για την παροχή των ανταποδοτικών υπηρεσιών, άλλως υποκρύπτεται φορολογία,

γ) να καλύπτουν αποκλειστικά και µόνο τις δαπάνες των αντίστοιχων υπηρεσιών.

26 Ν.3463/2006 ( ΦΕΚ 114/8-6-2006, τεύχος Α΄), «∆ηµοτικός και Κοινοτικός Κώδικας», άρθρα 203-207 σε συνδυασµό µε Ν.3852/2010 ( ΦΕΚ 87 Α/7-6-2010) «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωµένης ∆ιοίκησης ( Πρόγραµµα Καλλικράτης )»,άρθρα 266 και 86.