Trygg i Göteborg
Brottsförebyggande och trygghetsskapande samverkan mellan stadsdelar och polis
Trygg i Göteborg
Crime preventative and safety building cooperation between city districts and police
Elsa Johnsson
Fakultet: Hälsa, natur- och teknikvetenskap Utbildningsprogram: Riskhantering i Samhället Examensarbete Masternivå, 30 hp
Handledare: Magnus Johansson Examinator: Lars Nyberg
Datum: 09.06.2017
i
Förord
Att vara student vid ett så tvärvetenskapligt masterprogram som Riskhantering i samhället vid Karlstads Universitet har stundom inneburit stora utmaningar. Inte minst blev detta påtagligt då ämne för uppsats skulle väljas, eftersom så gott som samtliga delar i utbildningen är lika intressanta. Dock blev det snart tydligt för mig att mina intressen inom sociala frågor och mellanmänskliga möten var den rätta vägen att vandra.
Vägledning i mitt sökande efter lämpligt ämne att beforska, såväl som i uppsatsskrivandet i övrigt, har jag mottagit av min handledare Magnus Johansson som erbjudit såväl värdefulla reflektioner som kontakt med någon som kunde hjälpa mig vidare. Denna någon var Rainar All på konsultfirman Prospero, som delade med sig av kontakter inom myndigheter som kunde vara av intresse för mig i min process. På så vis kunde jag i givande samtal med Agneta Essén och Gunilla Henningsson inom Göteborgs Stad slutligen finna fram till det ämne och de personer som varit föremål för denna uppsats.
Jag vill ge ett stort tack till deltagarna i studien, utan vilkas medverkan detta arbete naturligtvis inte hade varit möjligt. Uppmuntran och glada tillrop samt korrekturläsning har jag min kära mor Eva att tacka för. Stöd, råd och ibland tröst har jag även funnit i min goda klasskamrat Jacqueline Leijbertz.
Min förhoppning är att denna uppsats skall kunna ge insikter och underlag till personer involverade i samverkansprocesser i allmänhet, men framför allt till de mycket hängivna och inspirerande personerna som är engagerade i arbetet med Trygg i Göteborg.
Göteborg 9 juni 2017
Elsa Johnsson
ii
Sammanfattning
För att uppnå social hållbarhet är det grundläggande att människor känner en trygghet i sina bostadsområden. Syftet med studien är att undersöka den brottsförebyggande och trygghetsskapande samverkan Trygg i Göteborg som sedan 2015 bedrivs mellan stadsdelar och polis i Göteborg. En fallstudie genomfördes med hjälp av intervjuer av representanter från fyra stadsdelar och polis ansvariga för dessa stadsdelar. Intervjuerna analyserades med kvalitativ innehållsanalys. Resultatet visar att det föreligger ett gott arbetsklimat och tillit mellan de samverkande parterna, men att organisationen inom staden kan vara en försvårande faktor främst för trygghetssamordnaren i staden. Vidare uppfattas inte den evidensbaserade modellen vara till fullo tillämpad i alla stadsdelar.
Nyckelord
Samverkan, social hållbarhet, social risk, brottsförebyggande, trygghetsskapande, Trygg i Göteborg
Abstract
To obtain social sustainability it is crucial that people feel safe in their neighborhoods.
The purpose of this study is to examine the crime preventative and safety building inter- organizational cooperation called Trygg i Göteborg (Safe in Gothenburg) between the city districts and police in the city of Gothenburg. A case study was made using interviews with representatives from four city districts and the police responsible for these districts. The interviews were analyzed using qualitative content analysis. The results show that there is a good working climate and trust between the two parties, but that organizational issues within the city can be an aggravating factor mainly for the city’s representative. Furthermore the evidence based model does not seem to be fully applied in all city districts.
Keywords
Collaboration, social sustainability, social risk, crime prevention, safety building, Trygg i Göteborg
iii
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
2. Syfte och frågeställningar ... 3
3. Lagar som styr polisens och stadens arbete ... 4
4. Systemteori, riskpsykologi och allmänhetens tillit ... 6
5. Samverkansteorier och tidigare forskning ... 8
5.1 Tillit ... 9
5.2 Yrkesroller och makt ... 10
5.3 Mandat, ledning och personliga egenskaper ... 11
5.4 Styrning och dokumentation ... 12
5.5 Samverkan enligt BRÅ... 13
6. Trygg i Göteborg ... 15
6.1 Medborgarlöften ... 16
7. Metod ... 18
7.1 Kvalitativ innehållsanalys och abduktiv ansats ... 18
7.2 Insamling av empiri ... 18
7.3 Avgränsningar ... 18
7.4 Urval ... 19
7.5 Analysmetod ... 19
7.6 Trovärdighet ... 21
7.7 Etiska aspekter ... 21
8. Resultat och analys ... 22
8.1 Maktobalans och mandat ... 22
8.2 Lägesbild och yrkesroller ... 23
8.3 Stadens organisation ... 25
8.4 Polisens organisation ... 26
8.5 Dialog med medborgarna ... 27
8.6 Samverkan inom Trygg i modellen ... 29
9. Resultatdiskussion ... 33
10. Metoddiskussion ... 37
11. Slutsatser ... 38
12. Referenser ... 39
1
1. Inledning
I slutet av första kvartalet år 2017 fick Göteborgsregionen sin miljonte invånare, vilket gör Göteborg till landets andra miljonstad. Göteborgsregionen, som är en av de snabbast växande regionerna i Europa, har gott rykte om att vara en stad som uppmuntrar till innovation och mångfald, något som är attraktivt för exempelvis utländska investerare, företag och akademiker. Men med fler invånare i en stad ökar också risken för segregation och exkludering om inkomst- och utbildningsskillnaderna ökar. Den ekonomiska samarbetsorganisationen Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) presenterade i början av året en rapport som visar att klyftorna mellan de mest respektive minst välbeställda i Sverige är de som växer snabbast i hela OECD (SVT 2017.02.08), en utveckling som medför stora sociala utmaningar.
Då människor upplever utanförskap och inte ser möjligheter att uppnå sina förväntningar och förhoppningar på livet och det de anser vara skäliga levnadsförhållanden uppstår känslor av orättvisor och ett växande frustrationsgap (BRÅ 2011). I vissa fall får frustrationen våldsamma uttryck, såsom upplopp och bränning av bilar, men individer kan också bli sårbara för utnyttjande i olika syften av olika gruppledare, elitgrupperingar eller kriminellt belastade personer. I andra fall kan känslorna av orättvisa ge upphov till främlingsfientliga uttryck. Frågan om säkerhet handlar alltså i dagens samhälle inte bara om staters suveränitet genom dess militära försvar, utan även om individens säkerhet, trygghet och förutsägbarhet i livet och vardagen (Abrahamsson 2011, s 14), det vill säga social hållbarhet. I detta koncept ingår inte enbart faktorer som avsaknad av våld och kriminalitet, utan även sådant som en stabil och förutsägbar ekonomi och tillgång till sysselsättning. Insikten att en ohållbar utveckling någon annanstans i världen påverkar situationen lokalt har också allt mer blivit en vedertagen sanning för de flesta beslutsfattare (Abrahamsson 2012, s 18), inte minst i och med den stora flyktingkrisen som drabbade Europa 2015.
I media rapporteras det idag mycket om otryggheten i vissa stadsdelar, huvudsakligen i våra storstäders förorter. Röster höjs för att myndigheterna ska ta krafttag mot gängkriminalitet, våld och annan otrygghetsskapande aktivitet i bostadsområdena, och politiker debatterar om vilka metoder som bäst stoppar segregationen i samhället och ökar förtroendet mellan medborgare och myndigheter. I Sverige visar även forskning att mer ekonomiskt svaga grupper ofta känner sig mer otrygga i sina bostadsområden än den mer resursstarka delen av befolkningen gör i sina (Ek et al. 2014, s 25). I dessa, ofta invandrartäta, bostadsområden går många elever ur grundskolan utan behörighet till gymnasiet, hälsan är sämre och medellivslängden ca 4-5 år kortare än i resten av Sverige (Ek et al. 2014, s 30 & 33). Upplopp och skjutningar är också vanligare i dessa områden, vilket genom massmedial uppmärksamhet gör att de upplevs som än mer otrygga och osäkra.
En kartläggning av problemområden i Sverige utförd av Nationella Operativa Avdelningen (NOA) identifierar 53 områden som är utsatta både för socioekonomiska faktorer och allvarlig brottslighet (NOA 2015). Nio av dessa riskområden, så kallade utsatta eller särskilt utsatta områden, ligger i Göteborg (Khorramshahi & Hellberg 2017, s 7). Polisen upplevs bland boende i denna typ av områden som en symbol för gränssättning och makt, men även för trakasserier och maktmissbruk (Hallin et al. 2011, s 14). I en intervjustudie om sociala risker i bostadsområden i Malmö utförd av Ek m.fl.
2
(2014, s 129) var respondenterna särskilt kritiska till just polisen, då de inte upplevdes ta problemen de boende hade på allvar och inte satte in de resurser som behövdes. Även de som inte är öppet fientliga mot polisen kan hysa känslor av misstro baserat på rykten eller egna upplevelser och observationer.
Ek m.fl. påvisar också i sin studie att människorna i de områden som uppvisar brister i sin sociala funktionalitet, även generellt har en låg tillit till främst myndigheter och lokalsamhället (Ek et al. 2014, s 129). Detta kan i förlängningen leda till att parallella sociala strukturer växer fram, eftersom invånarna inte vänder sig till samhällets institutioner då de behöver hjälp (Khorramshahi & Hellberg 2017, s 40). Tillitsfulla relationer har sin grund i människors erfarenheter av olika möten eller den praktik som utvecklas tillsammans, exempelvis då människor arbetar ihop. Brister i tillit kan däremot uppstå mellan sociala grupper och människor när de inte har direkt kontakt med varandra och istället bygger upp föreställningar genom mediala bilder, förutfattade meningar och berättelser, eller genom möten med den andre som upplevts som negativa.
Då intressegemenskaper bryts upp resulterar det i normbrytande beteenden som gör att den kollektiva förmågan och lokalsamhällestilliten försvagas, vilket i sin tur för med sig ökad otrygghet. Författarna hänvisar bland annat till åtgärder som närdemokrati och möjligheter för människor att ha större inflytande i grannskapet med målet att ”boende skall känna trygghet, trivsel och stolthet över sitt bostadsområde, de skall uppleva tillit till myndigheter och andra i lokalsamhället samt delaktighet i bostadsområdet och samhället i övrigt” (Ek et al. 2014, s 136).
Trygghetsskapande arbete är självklart viktigt i alla stadsdelar, men i de områden som är utsatta eller särskilt utsatta kan arbetet med att öka tilliten ses som extra viktigt ur social hållbarhetssynpunkt. På samma sätt som ohållbar utveckling spiller över mellan länder, spiller den naturligtvis över stadsdelar emellan vilket gör att otrygghet i en del av staden kan få konsekvenser även i andra stadsdelar. Även om det i NOAs rapport (2015) slås fast att sådana faktorer som arbetslöshet, etnisk segregation, tillstånden på välfärdssystemen, trångboddhet och stigmatisering inte är något polisen rår över, menas ändå att polisen kan påverka känslan eller upplevelsen av situationen. I rapporten anses det inte vara orimligt att antalet utsatta områden kan minska betydligt om polisen ihop med andra aktörer kan öka förmågan hos lokalsamhället att hantera problem och uppnå ett ökat förtroende för myndigheter.
Att myndigheter målinriktat arbetar tillsammans för att på så sätt åstadkomma ett resultat som de sannolikt inte hade uppnått på egen hand, så kallad samverkan, är en arbetsform som idag är nödvändig i välfärdsstaten (Danermark 1999, s 9). Exempelvis har socialtjänst och psykiatrin länge samverkat för att förbättra livssituationen för personer med livsförsvårande psykiska bekymmer, och Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB) har som en huvuduppgift att se till att samverkan finns på plats mellan berörda organisationer i samhället vid händelse av kris. Myndigheters samverkan kan upplevas som självklart, men är långt ifrån enkelt eller friktionsfritt då det ofta innebär att sammanföra organisationer med olikheter i både kultur, arbetssätt, utbildning och styrning.
3
I samband med den i media mycket omtalade omorganisationen inom polisen som påbörjades 2015 fick myndigheten även en ny verksamhetsidé, vilken har som långsiktigt mål att ”polis ska finnas tillgänglig där medborgarna behöver dem”
(Polissamordningen 2017.04.01). Den innebär bland annat att polisen i sitt arbete ska utgå från lokala perspektiv och tillsammans med kommunen utgå från aktuella lägesbilder i lösningen på lokala problem (BRÅ 2016, s 1). Samverkan mellan polis och kommun syftar till att skapa ett mervärde, då dessa två parter kan åstadkomma mer tillsammans än var för sig i det trygghetsskapande och brottsförebyggande arbetet. En nationell överenskommelse om samverkan mellan polis och kommuner är skriven, vilken ger samverkansarbetet kallat Trygg i Göteborg, som ska behandlas i denna uppsats, legitimitet.
Myndigheten Brottsförebyggande rådet (BRÅ) verkar för ökad trygghet och minskad brottslighet i samhället genom att ta fram fakta och sprida kunskap om brottsförebyggande arbete och brottslighet (BRÅ 2017). BRÅ (2016) har givit ut en evidensbaserad handledning med olika riktlinjer för hur samverkan mellan polis och kommun i lokalt brottsförebyggande arbete bör bedrivas, vilken ger Trygg i-arbetet en god grund. Även om det också före de nya direktiven fanns samverkan mellan polis och delar av staden, exempelvis socialtjänst, så är samverkan nu mer formaliserad, utbredd och dessutom pålagd från politiskt håll. Liknande samverkan som den inom Trygg i har också funnits, däremot inte i alla stadsdelar. Då det centrala Trygg i Göteborg- samverkansavtalet i skrivande stund har funnits på plats i mindre än ett år och många av de inblandade, främst i stadsdelarna, är nya på sina poster är det därför intressant att få inblick i hur arbetet i startfasen har upplevts av de inblandade, hur de ser på modellen som sådan och hur de löst detaljer i samverkansarbetet.
2. Syfte och frågeställningar
Uppsatsens syfte är att undersöka hur den evidensbaserade samverkansmodellen Trygg i Göteborg är satt i bruk, samt hur det brottsförebyggande och trygghetsskapande samverkansarbetet upplevs fungera av lokalpolis och stadsdelar. Arbetet ämnar ge svar på frågan:
Vad främjar respektive försvårar samverkan inom Trygg i Göteborg?
Teorier om risk i samhället och hur individer formar sin uppfattning om risker och myndigheter kommer snart gås igenom i kapitel 4, men först en kort redogörelse för lagtexter relevanta för den här studien.
4
3. Lagar som styr polisens och stadens arbete
Myndigheters arbete i Sverige styrs av olika lagar och förordningar, detta gäller även polisen och staden. I polislag (1984:387) finns följande paragrafer som berör brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete, samt samverkan:
1 § Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet ska polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp
2 § Till Polismyndighetens uppgifter hör att
1. förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten,
2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat
Här tydliggörs alltså delvis att samhällets verksamhet ska bidra till rättvisa och trygghet, och att polisens del i detta är att hjälpa och skydda allmänheten, samt se till att allmän ordning och säkerhet upprätthålls genom att ingripa mot störningar och förhindra brottslig aktivitet.
I stycket om samverkan med andra myndigheter och organisationer i samma lag kan läsas att:
6 § Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska samarbeta med varandra och med åklagarmyndigheterna… Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska också samarbeta med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten.
Andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete.
Att samarbete ska ske med andra organisationer och myndigheter vars verksamhet berör polismyndigheten ger en god grund för samarbete med stadsdelar och kommuner. Att andra myndigheter ska stödja polisens arbete ger också goda förutsättningar för en samverkansprocess. Enligt förordning (2014:1102) kan vidare läsas att:
3 § Polismyndigheten ska vara tillgänglig för allmänheten. Myndigheten ska samverka med lokalsamhället för att kunna möta lokala behov. Myndigheten ska reagera snabbt på samhällsförändringar som påverkar brottsligheten och den allmänna ordningen och säkerheten.
I denna förordning tydliggörs polisens uppdrag som att vara tillgänglig för allmänheten och samverka med lokalsamhället, samtidigt som myndigheten behöver kunna reagera snabbt på samhällsförändringar som påverkar sådant som social oro och brottslighet.
Enligt Förvaltningslag (1986:223) står det gällande samverkan mellan myndigheter att:
6 § Varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten.
Att myndigheter ska hjälpa varandra med sådant som faller inom ramen för den egna verksamheten upplevs vara en instruktion som skulle kunna skapa goda förutsättningar
5
för samverkan mellan polis och stadsdelar, förutsatt att konsensus råder gällande verksamhetens ramar.
I BRÅs handledning om samverkan i brottsförebyggande arbete definieras begreppet samverkan enligt följande:
”Samverkan i brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete innebär att parterna tillför sina specifika resurser, kompetenser och kunskaper för att tillsammans minska sannolikheten för brott och reducera brottslighetens skadeverkningar (inklusive rädsla)”
Sammanslagning av definitionen av brottsprevention från boken Introduktion till kriminologi och definitionen av samverkan från boken Strategier för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa (BRÅ 2016:6)
Det förefaller således som att de lagar och förordningar som idag finns för att främja samverkan och förebygga brott och otrygghet lägger en god grund för möjligheten att uppfylla BRÅs definition på samverkan i brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. Vad samverkan är exakt och hur samverkan enligt rådande forskning kan bedrivas för att få bäst resultat kommer behandlas i kapitel 5, men i nästkommande kapitel ges först en inblick i teorier om risk och allmänhetens tillit.
6
4. Systemteori, riskpsykologi och allmänhetens tillit
Inom riskforskning finns flertalet teoretiska inriktningar som är hämtade från olika fält inom vetenskaperna. Dels behandlas risk ur ett samhälleligt perspektiv av exempelvis sociologer och andra samhällsvetare, men mycket av forskningen inom området fokuserar också på de psykologiska aspekterna av människors risktänkande och risktagande, samt känslor förknippade med risk. Eftersom våra samhällen är uppbyggda av och består av människor är det klokt att inte hålla de olika forskningstraditionerna helt åtskilda från varandra när man försöker förstå sig på de många olika aspekterna av risk.
Enligt ett systemteoretiskt perspektiv är de olika delarna i samhället beroende av och kan påverka varandra (Olofsson & Öhman 2009, s 212). Perspektivet har använts inom samhällsvetenskaplig riskforskning för att förbättra samhällets förmåga att lösa samhällsproblem och öka dess utvecklingsförmåga. För att förstå samhället som system måste tillit och kontingens ses som två grundläggande begrepp. Kontingens handlar om framtidens ovisshet och oförutsägbarhet, medan tillit rör i vilken utsträckning enheterna i systemet litar på och har förtroende för varandra. Det vill säga att, ”Om man använder systemteori i riskforskning studerar man alltså hur man i olika sociala system hanterar den osäkerhet som präglar systemets framtid och hur man tvingas lita på andra system i omgivningen” (Olofsson & Öhman 2009, s 122).
Olofsson och Öhman (2009, s 57) beskriver hur sociologiska och psykologiska synsätt på tillit i kombination kan öka förståelsen för hur människors riskperception påverkas av tillit till informationskällor och andra aktörer. Tillit är i hög grad relaterat till risk eftersom tillit kan sägas ha störst betydelse i osäkra och riskfyllda situationer.
Författarna delar upp tillit i tre teoretiska beståndsdelar, emotion, kognition och beteende. Den emotionella delen har störst betydelse i mellanmänskliga relationer och handlar om de känslor som hänger samman med det system eller den person som tilliten riktas mot. De kalkylerade och rationella delarna av tillit består av den kognitiva delen, vilken i huvudsak rör tillit till system eller samhälleliga institutioner. Konsekvensen av de två första delarna är individens beteende, vilket reflekterar den tillit personen känner inför en individ eller ett system.
Där den känslomässiga aspekten baseras på just känslor och därmed på många sätt är någorlunda individuell, är den kognitiva aspekten ett medvetet beslut om tillit (ibid).
Den är även en mer kollektiv aspekt då den ofta grundar sig i ”tillit till tillit”, alltså att vi förmodar att andra känner tillit och att vi därför också gör det. Exempelvis litar vi på att polis eller räddningstjänst kommer om vi ringer dem. På grund av den inneboende sociala egenskapen i den kognitiva tilliten blir den möjlig att påverka genom sådant som anseende, rykten och presentation av personen eller organisationen som vi litar på.
Tilliten hos individen har här oftast att göra med en aktör med vilken personen varit i kontakt, och som får representera hela myndigheten eller systemet och dess trovärdighet. Ett möte med en myndighetsrepresentant, exempelvis en polis, som resulterar i en dålig erfarenhet kan göra att individen tappar tilliten för hela rättssystemet.
Graden av tillit till institutioner kan variera mellan olika grupper i ett samhälle, den kan även påverkas av massmedia. För att en person ska känna tillit till en institution och
7
dess representanter bör de dock uppfylla fyra viktiga faktorer eller egenskaper;
engagemang att uppnå målsättningen, att institutionen både nu och i framtiden fullgör sina åtaganden; kompetens, att nog kompetens finns inom institutionen för att uppfylla målsättningen; omtanke, att institutionen genom att vara öppen och transparent mot omgivningen visar omsorg om och är villig att lita på andra individer i samhället;
förutsägbarhet, vilket innebär att institutionen gör vad individen tror den ska göra och därmed uppfyller individens förväntningar. (Kasperson, Golding & Tuler 1992)
Heath & Palenchar (2000, s 132) redogör för forskning som visar att institutionell tillit kan öka om människor har en förståelse för vilket arbete organisationen bedriver för att minska risker och öka tryggheten, vilket kan sägas stödja de fyra faktorerna som Kaspersson m.fl. beskriver (1992). Slovic (2000, s 316f) menar att det är avgörande för allmänhetens tillit till riskexperter att uppleva att den har blivit tillfrågad och att tjänstemännen har tagit deras åsikter tills sig. På samma sätt som konsultation av berörd allmänhet ökar tilliten till myndigheter kan upplevelsen av att tjänstemän inte står till svars för sina handlingar och är distanserade från folket minska graden av tillit.
Efter denna översiktliga genomgång av systemteori i relation till risk och vikten av att goda relationer och tillit byggs mellan medborgare och institutioner kommer kapitel 6 erbjuda en närmare förklaring över själva Trygg i-modellen. Men först ska en inblick ges i relevant forskning på temat samverkan och hur BRÅ menar att brottsförebyggande arbete bör gå till.
8
5. Samverkansteorier och tidigare forskning
I en genomgång av de mest inflytelserika ramverk som behandlar samverkan ser Bryson, Crosby och Stone (2015, s 650) hur dessa visar att det är viktigt att se samverkan som inbäddad i större system. Detta då samverkan är interdisciplinär av naturen, men även systemisk, flerdimensionell, och bestående av flera aktörer. Det finns mycket skrivet kring samverkansarbete, om dess processer, samt faktorer som påverkar utfall och arbete i en samverkansprocess, men innan en mer ingående redogörelse görs av denna forskning är det lämpligt att definiera vad som avses med begreppet samverkan.
En svensk forskare som skrivit mycket i ämnet samverkan är sociologen Berth Danermark. Den minsta gemensamma nämnaren för samverkan enligt sagda forskare är att minst två personer interagerar i ett specifikt syfte om något (Danermark 2004, s 17).
Här skiljer han på den informella interaktionen, exempelvis vid kaffemaskinen, och den formella som är mer strukturerad. Även Berlin och Carlström (2011, s 12) och Lindberg (2009, s 5) definierar samverkan som att verka tillsammans för ett visst mål eller syfte.
Det är även så som begreppet används vidare i denna rapport.
Den offentliga verksamheten i Sverige är idag sektoriserad, vilket innebär många effektivitetsmässiga fördelar och vinster. Däremot innebär det svårigheter att organisatoriskt finna lösningar till samverkan, då en professionalisering inom olika yrkesgrupper i form av akademiska examen, legitimering med mera gör att sektorerna alltmer åtskiljs från varandra (Danermark 2004, s 7). Även Berlin och Carlström (2011, s 86) beskriver denna specialisering i deras studie av samverkan mellan blåljus- organisationer. De menar att även om detta innebär att var och en blir bättre på att utföra sina specifika uppdrag kan det leda till att samverkan blir en större utmaning. Eftersom det egna ”organisatoriska synfältet” bara omfattar somliga delar blir det svårare att se en helhet.
Haraldsson (2016, s 17) menar i sin rapport Organisering för samverkan att hinder idag uppstår när det gäller att tillgodose medborgarnas behov på grund av de offentliga organisationernas ”stuprörsorganisation” och ekonomistyrningsmodeller. Detta kan i förlängningen medföra en legitimitetskris för välfärdssystemen, då dessa inte kan erbjuda adekvata tjänster eller tillgodose sammansatta behov.
Motivationer till att samverka, menar Kajsa Lindberg som är docent i Management och Organisation vid Göteborgs Universitet, kan vara att organisationer genom samverkan kan uppnå fördelar och mål som de inte klarar på egen hand, men även att samhällets resurser ska kunna användas mer effektivt och på så sätt öka kvaliteten för målgruppen, vilken i denna rapport kan definieras som medborgaren (Lindberg 2009, s 29). Men även andra motiverande faktorer förekommer, såsom tvång igenom exempelvis lagar, önskan att skapa ökad stabilitet för att ge förutsägbarhet och minska osäkerhet, eller för att ge den egna organisationen legitimitet (ibid 2009, s 35f, Haraldsson 2016, s 31).
Lindberg menar då att en organisation inte enbart blir bedömd utifrån vad de producerar och gör, utan även i relation till vilka andra organisationer de förknippas och samarbetar med.
9
Danermark och Kullberg (1999, s 7) menar att samverkan har blivit en nödvändighet inom många områden, men menar också att samverkan genererar en hel del problem beroende på grundläggande skillnader hos de samverkande parterna. Dessa skillnader kan ligga i sådant som organisation, regelverk eller kunskaps- och förklaringsmodeller, och kan ofta inte påverkas på lokal nivå, men om de inte identifieras och kunskap utvecklas om problemen som skillnaderna genererar kan samverkansarbetet hotas. Med detta vill författarna säga att en förutsättning för lyckad samverkan är att de samverkande parterna lär sig leva med skillnaderna. En liknande slutsats drar Huxham och Vangen (2003, s 18) när de påpekar att paradoxalt nog är själva principen för samverkan, sammanförandet av skilda resurser för att uppnå fördelar, det som också försvårar själva samverkan. Detta eftersom skillnader i resurser beror på de olika parternas skillnader i organisation. Haraldsson (2016, s 79) slår fast att en viktig kraft för att överkomma motsättningar till samverkan är insikten att en själv och de egna förklaringsmodellerna och organisationen inte är nog för att lösa ett problem. Diamond och Vangen (2017) utforskar i en nyligen publicerad artikel hur samverkan kan fostra innovation, vilket underlättar vid hantering av åtstramningar i den offentliga sektorn.
Författarna menar att effektiv samverkan kan reducera risken för dubbelarbete, innebära delad risk i beslut och åtgärder, generera resurser och möjliggöra lärandeprocesser (ibid, s 53).
Då många av samverkansfaktorerna på grund av företeelsens systemiska natur på olika sätt är beroende av och går in i varandra, är en absolut kategorisering vansklig att företa sig. En vidare utveckling av faktorer i en form av övergripande gruppering följer däremot nu.
5.1 Tillit
Samverkan handlar alltså alltid om att tillsammans hantera en specifik fråga, och om det hos någon av parterna upplevs att det inte finns en intentionalitet att arbeta med det man samverkar kring fungerar inte samverkansprocessen längre (Danermark 2004, s 20, Haraldsson 2016, s 26). Att tidigt i samverkansprocessen klargöra vad motiven för samverkan är hos de deltagande parterna är därför viktigt. Att det finns tillit till att andra involverade aktörer ämnar bidra till samverkan ses som en framgångsfaktor även enligt Berlin och Carlström (2011, s 89), eftersom det då finns motivation att själv ”dra sitt strå till stacken”. Denna tillit, eller detta förtroende, är något som växer fram stegvis över tid igenom det intryck de involverade parterna får av de andras intentioner och uppförande, men den formas också av förutfattade meningar och tidigare erfarenheter av varandra. Då parterna delar ansvar i frågorna det samverkas kring är tilliten viktig, då det är obehagligt att dela ansvar med någon som man inte litar på (Ansell & Gash 2007, s 559). Brist på engagemang i samverkansarbetet, framför allt på högre chefsnivåer, ses därför ofta som ett problem. Kunskap om den andre, både personligen och om dess profession och arbetsförhållanden, bidrar till känslan av kontroll, trygghet och tillit i samverkansarbetet (Haraldsson 2016, s 26&35).
Diamond och Vangen (2017, s 49f) ser också tillit som en avgörande faktor för ett framgångsrikt samverkansarbete. Eftersom det innebär ett visst mått av risk att ingå en samverkan är det av vikt att känna tillit till den andre parten, att denne inte agerar enbart i egenintresse, kommer försöka ta över processen eller ta åt sig äran för väl utförda åtgärder. Att våga be den andre parten om hjälp och råd, prata om den egna
10
organisationens arbetssätt eller ha en diskussion om praktiska detaljer kräver tillit i varierande grad. Enligt Huxham och Vangen (2003, s 10) kan tillit bäst förstås som möjligheten att ha förväntningar på mål, och samverkanspartnerns framtida beteende i relation till dessa mål. Därmed menar de att ett nödvändigt villkor gällande tillit är att förväntningar å ena sidan kan formas, och å andra sidan uppfyllas. Att inom samverkansgruppen hela tiden arbeta med tilliten ses som viktigt, vilket görs genom att dela med sig av resurser såsom information, uppvisa kompetens, goda intentioner, samt genom att fullfölja sina åtaganden (Bryson et al. 2015, s 653). Ofta byggs denna tillit på personliga relationer, vilket i sin tur bygger tillit även organisationerna emellan. De personliga relationerna skapas genom god dialog, som bör ske ”öga mot öga” för att kunna bryta ner stereotypa föreställningar och bygga tillit och respekt (Ansell & Gash 2007, s 558). Huxham och Vangen (2003, s 15) påtalar också vikten av god kommunikation och delning av information för att bygga tillit i samverkansgruppen.
5.2 Yrkesroller och makt
Huxham och Vangen (2003, s 13) menar att makt och kontroll är närbesläktat med tillit.
Olika typer av ”maktspel” eller ”maktkamper” kan förekomma, om exempelvis en part försöker ta åt sig all ära för arbete utfört i samverkan eller hela tiden vill styra över andra samverkansparter. Sådant beteende eroderar naturligtvis den viktiga tilliten parterna emellan och därmed framgången i samverkansarbetet. Ansell och Gash (2007, s 551) uppger i sin metaanalys av samverkansstyrning att faktorer som bidrar till maktobalans kan vara att en part inte har adekvat status, organisation, kapacitet eller resurser i relation till andra i samverkan, vilket gör att de hamnar i underläge och processen kan manipuleras av de starkare aktörerna.
Olika yrkesgrupper utvecklar ofta en samsyn inom sig om hur världen ser ut och varför baserat på deras utbildning och erfarenheter, ett fenomen kallat sociala representationer (Danermark 2004, s 27). Denna samsyn medför bland annat en trygghet för den yrkesverksamma i sin roll. Då en person i en samverkanssituation lyfts ur sitt sammanhang och inte längre har stöd ifrån gruppen i sin representation av ett fenomen, sin modell, kan det leda till osäkerhet och ifrågasättanden, vilket gör att tryggheten hos individen försvinner (Danermark 2004, s 30).
En samverkan har ofta som uttalad fördel att de olika parterna ska kunna lära av varandra, men om en part i samverkan hamnar i underläge gällande sin föreställning av ett fenomen tar denne ofta över den bild som den starkare parten har. Detta är en form av, från alla parter, omedveten maktförskjutning som kan missgynna den svagare parten och ge upphov till negativa upplevelser (Haraldsson 2016, s 26, Danermark 2004, s 33f). För att undvika att detta uppstår bör det tidigt i processen funderas över om det kan vara så att en part är mer modellstark och en annan mer modellsvag och vidta åtgärder för att motverka eventuella negativa effekter.
BRÅ (2012, s 32) talar om samsynen på problembilden, och menar att om den blir för sammansmält i samverkansgruppen kan det bli så att de olika professionernas specialkunskap inte kommer till sin rätt på det vis som är menat, utan blir istället ett allmängods som många förvaltar vilket kan göra att uppdragen blir otydliga. En viss grad av gemensam problemförståelse är en förutsättning, och att man i den kan bekräfta behovet av parternas olika kompetenser för att lösa problemet. På det viset kan
11
parternas rambilder bibehållas och de olikheter som där finns betonas istället som en förutsättning för att kunna lösa problemet. Ett dilemma, enligt Hermansson (2016, s 66), är just att hitta ett bra förhållningssätt till att gränser mellan parterna både behöver överskridas och behållas. Det finns alltid en risk att en profession får tolkningsföreträde eller professionernas specialkompetenser suddas ut i samverkansarbete, menar hon.
Som tidigare nämnts menar Huxham och Vangen (2003, s 21f) att det är viktigt att lösa frågor som rör ojämn maktfördelning inom samverkan. Ojämn maktfördelning kan ta sig olika uttryck, den svagare parten kan exempelvis få för sig att den har mindre makt än vad som egentligen är fallet och därför vidta åtgärder för att säkerställa den egna agendan. Däremot kan stor kunskap inom områden som rör samverkan väga upp för liten egentlig makt. Skiften i maktbalansen kan också ske under samverkans gång, och allt eftersom tilliten blir starkare mellan parterna.
Haraldsson (2016, s 24) påtalar också utmaningen med de olika professionernas kulturer och kunskaper och menar också att även i samhället kan somliga trosföreställningar som tillhör den ena parten ha större stöd vilket ökar dennes status. Hur de konflikter som uppstår i samband med samverkan över dessa gränser hanteras är av vikt för hur väl samverkansarbetet kommer fungera. Enligt Bryson et al. (2015, s 656) är det när sektorernas karakteristiska styrkor används, samtidigt som vägar för att minimera, överkomma eller kompensera för varje sektors karakteristiska svagheter som värde för allmänheten kan byggas i krossektoriell samverkan.
Individer kan känna motvilja mot samverkan (Haraldsson 2016, s 44f). Personer inom olika yrkesgrupper kan känna oro över att den kultur, de värderingar eller de ideologier som råder inom professionen eller verksamheten hotas i och med samverkan med organisationer som har ett annat uppdrag och arbetssätt. Individer kan också känna en lojalitet inför kollegor eller den enhet som de tillhör, eller vara rädda för att förlora makt, trygghet, status eller inflytande i och med samverkan. Detta bör lösas genom dialog, då en del av rädslorna eller invändningarna kan vara viktiga att få upp till ytan.
Stöd och legitimitet i den egna myndigheten kan vara avgörande för framgång. Det är därför viktigt att kunna presentera arbetet så att de som berörs uppfattar det som legitimt och relevant och att deras personliga och professionella intressen inte är hotade. Om de yrkesverksamma över huvud taget inte fått delta i processen med att framta arbetet, det vill säga att saker har bestämts som påverkar dem utan att de förstår varför, kan processen bli problematisk. Att den egna organisationen stödjer samverkan är också enligt Diamond och Vangen (2017, s 49) en viktig del i hur väl parterna kommer att lyckas i samverkansarbetet, oavsett hur hängivna de än må vara.
5.3 Mandat, ledning och personliga egenskaper
En annan faktor som kan påverka maktförhållandet inom samverkan är vilket mandat parterna har (Danermark 2004, s 48f ). Detta kan bero på sådant som lagstiftning och olika regelverk, vilken status de olika aktörerna har i sin profession, men även vara baserat på kön eller helt enkelt stor social kompetens. Danermark framhåller med det också ledningens ansvar för att skapa goda förutsättningar för samverkan. För att kunna lita på och på jämlik grund samverka är det viktigt att bägge parterna har det bemyndigande de behöver i processen (Diamond & Vangen 2017, s 49). På samma tema talar Bryson et al. (2015, s 653) om intern och extern legitimitet som en kritisk
12
faktor i samverkan. De menar exempelvis att beslutsfattande som är inkluderande och icke-hierarkiska strukturer kan ses som illegitima av utomstående som är mer vana vid den typen av traditionell styrning.
Utan hjälp och stöd ifrån personer som sitter högre upp i ledningen är det svårt att bibehålla en god samverkan (Bryson et al. 2015, s 654). Dessa ledare behöver exempelvis hjälpa till med att skapa en enande identitet för samverkansgruppen, samtidigt som de olika samverkansparternas unika bidrag lyfts fram. Ett stödjande ledarskap är också något som Ansell och Gash (2007, s 554f) identifierar som en kritisk ingrediens i att sammanföra parterna och hjälpa dem igenom eventuella svårigheter.
Ledarna kan hjälpa till att utjämna maktbalansen och ge legitimitet till eventuella svagare parter i samverkansarbetet. Även Haraldsson (2016, s 31) påvisar vikten av en ledning som är aktiv och tydlig under processen som en viktig framgångsfaktor. Den viktigaste funktionen för ledningen på de övre nivåerna, menar författaren, är mer att skapa förutsättningar än att leda.
Personliga egenskaper, attityder eller kompetenser som individer inom samverkan besitter har inflytande över framgången i arbetet (Bryson et al. 2015, s 655). Vad gäller attityder är sådant som öppenhet inför samverkan, omsorg om allmänhetens bästa eller mellanmänsklig förståelse sådant som skapar goda förutsättningar. Kompetenser på det personliga och professionella planet inkluderar sådant som förmåga att samarbeta, arbeta gränsöverskridande, att analysera och involvera andra aktörer och planera strategiskt.
5.4 Styrning och dokumentation
I BRÅs idéskrift nummer 20 Samverka för att förebygga återfall i brott (2012, s 31) menar man att engagemang och tydlig styrning på alla ledningsnivåer, gärna även den politiska, underlättar för en väl fungerande samverkan. För att inte betydelsen av samverkansarbetet ska ifrågasättas på sikt är det viktigt att ständigt dokumentera, ha uppföljning och utvärdera verksamheten, på så sätt kan man motivera fortsatta resurser och dessutom utveckla verksamheten. Resurser till dessa mycket viktiga moment bör sättas av redan tidigt i samverkansarbetet, men parterna bör också vara medvetna om att det kan dröja innan där finns något att utvärdera.
BRÅ ger i idéskrift nummer 4, utvärdering och dokumentation i lokalt brottsförebyggande arbete (2000), beskrivningar och exempel på olika typer av tillvägagångssätt för analys och utvärdering, samt hur det bäst planeras och dokumenteras inför dessa. För att en brottsförebyggande verksamhet ska kunna bedömas på rationell grund måste en genomgång av uppläggningen och/eller genomförandet äga rum, skriver rådet (2000, s 13). För att kunna utvärdera en verksamhet måste tydliga mål ha blivit uppsatta, och det kan där vara praktiskt att skilja mellan åtgärdsmål och effektmål (ibid, s 54). För att kunna utvärdera effekter av vidtagna åtgärder är det också viktigt att noga tänka igenom vilka uppgifter som behöver samlas in under tiden en verksamhet pågår, eller innan.
Diamond och Vangen (2017, s 50) menar att det är viktigt att parterna redan ifrån starten har klargjort förväntningarna de har på samverkansarbetet, vilket innebär något annat än att identifiera gemensamma, övergripande mål. Snarare är det de operationella
13
processerna som behöver förhandlas fram, som hur mycket information som skall delas, för att kunna skapa en grund för det fortsatta arbetet. Bryson et al. (2015, s 653) menar att den formella planeringen ska innehålla sådant som beskrivning av uppdraget, vilket innefattar exempelvis mål, parternas roller och ansvar och de olika faserna eller stegen i arbetet. Även Ansell och Gash (2007, s 560) talar om att formandet av en gemensam vision är av stor vikt, och Haraldsson (2016, s 19) ser den gemensamma planeringen av samverkan som en viktig förutsättning för själva arbetet. I den bör gemensamma mål formuleras som bägge upplever som relevanta, samt vilka aktiviteter som ska utföras och av vem/vilka. Då själva definitionen av samverkan som fastslagits i början av kapitlet fastslogs vara att verka tillsammans för ett visst mål eller syfte är naturligtvis en gemensam målformulering parterna emellan av stor vikt.
Trygg i Göteborg-modellen och dess syfte och mål ska vi snart fördjupa oss i, men först kommer översiktligt förklaras hur BRÅ anser att brottsförebyggande samverkan bör gå till.
5.5 Samverkan enligt BRÅ
Då Brottsförebyggande rådet kom ut med sin reviderade upplaga av Samverkan i lokalt brottförebyggande arbete år 2016 var det sex år efter att den första utgåvan utkommit.
Från att i starten bara ha varit några få kommuner som samverkade med polisen hade vid denna tidpunkt över 80 % av kommunerna i landet skrivit avtal (BRÅ 2016, s 7).
BRÅ menar att samverkansöverenskommelsen som skrivs mellan stadsdel och polis bidrar till att skapa samsyn gällande arbetsfördelning och olika roller mellan parterna, samt på brotts- eller otrygghetsproblemen.
Enligt BRÅs handledning ses ledningens engagemang som avgörande, och den ska ge operativt mandat, klara direktiv och tydligt huvudmannaskap till de utsedda parterna (BRÅ 2016, s 19f). De är också ansvariga för att förankra detta på alla nivåer i organisationen. Chefer på mellannivå, förvaltning- eller avdelningschefer, ska följa arbetet och dess resultat genom effekt- och processuppföljningar. Samordnaren som utses från kommunens sida (eller stadsdelen i detta fall) måste få tydliga mandat, och det ska stå klart att arbetet är prioriterat. Samordnaren och kommunpolisen bör ha samverkanskompetens, vilket till exempel innebär att kunna hantera kulturella och professionella skillnader parterna emellan, och att förankra arbetet i den egna organisationen. De bör också ha förmågan att involvera och engagera medborgarna. Det viktiga när en organisation skapas för arbetet är att det finns en grupp som strategiskt utformar och leder arbetet som har beslutsmandat. Parterna måste också vara jämbördiga vad gäller problembild och arbetets inriktning.
BRÅ beskriver noggrant hur en gemensam lägesbild kan tas fram med hjälp av sammanställning av tillgänglig statistik. Det kan röra sig om sådant som undersökningar gällande drogvanor, trygghet, skola, boende, brottsstatistik och folkhälsoplaner (BRÅ 2016, s 34). Statistik från exempelvis socialtjänsten över individrelaterade problem eller polisens händelserapporter kan också tas med, samt uppgifter från kommunens tekniska förvaltningar gällande skadegörelse och klotter eller information från räddningstjänsten om bränder. Sedan identifieras mönster, vilka kan variera i plats över året, vissa veckodagar eller tider. Detta hjälper till inte minst med polisens prioriteringar, men framför allt då parterna tillsammans ska avgöra vilka områden som ska prioriteras i
14
samverkansarbetet. De problem som inte är möjliga att samverka om prioriteras bort, så att arbetet rör förhållanden som är möjliga att påverka och som det finns resurser till. I prioriteringsarbetet bör sådant som brottets kostnad för samhället även tas med i beräkningen. En orsaksanalys genomförs så, där situationella detaljer såsom egenskaper hos de utsatta eller gärningspersonen gås igenom för att se orsakssamband.
Utifrån detta arbete, vilket kan vara mycket tidskrävande, skrivs sedan en samverkansöverenskommelse som beskriver vad parterna valt att samverka om. Denna skall beskriva vilka problem som är fokus för samverkan, vad som tros ligga bakom, avgränsade och mätbara mål, hur arbetet skall dokumenteras och hur uppföljningen skall genomföras. Andra dokument, exempelvis tids-, åtgärds-, handlings-, kommunikations- och uppföljningsplaner samt medborgarlöften ska komplettera överenskommelsen. Kommunikation är något som nämns i BRÅs rapport som viktigt, både vad gäller inom samverkan, men även internt och externt (2016, s 16). Det föreslås att en kommunikationsplan upprättas under första steget i samverkansprocessen, där parterna enas om huvudbudskapen och samordnar aktiviteterna kring kommuniceringen.
Detta bör vara ett levande dokument, och en särskild plan för att kommunicera om medborgarlöftena bör också upprättas. Uppföljningen, som sker i sista steget, är till för att kunna förbättra verksamheten och dra lärdomar. Speciellt medborgarlöftena är viktiga att följa upp då de är kommunicerade till allmänheten och resultaten bör återkopplas till medborgarna (BRÅ 2016, s 81). Hur denna process bör struktureras finns väl beskrivet i BRÅs vägledning.
Vad själva Trygg i Göteborg-modellen består i och varför ska så slutligen ges insyn i innan metoden för detta arbete redogörs för i kapitel 7.
15
6. Trygg i Göteborg
Trygg i-modellen liknar vad som kan sägas vara en ”traditionell” riskhanteringsmodell och benämns i Göteborgs stads centrala överenskommelse som en kunskapsbaserad modell (Davidsson et al 2003, Polisområde Storgöteborg och Göteborgs stad 2016, s 2).
Kunskapsbaserat arbete innebär att skaffa sig kunskap om de förhållanden som råder på en viss plats genom att ta fram en gemensam, lokal problembild, och att sedan följa upp och utvärdera det utförda arbetet (BRÅ 2017, Göteborgs Stad 2017). Det uttalade syftet och målet med överenskommelsen är ”att genom strukturerad samverkan öka tryggheten och minska brottsligheten i Göteborg” (Göteborgs stad 2016, s 2).
Den lokala polisen och samordnaren i stadsdelen tar fram var sina lägesbilder, där de även tar in medborgarnas åsikter genom sådana forum som medborgardialoger och trygghetsundersökningar. Baserat på dessa konstrueras gemensamt en problembild, för vilken en åtgärdsplan arbetas fram. Vilken aktör som ska utföra vilka aktiviteter, samt i vilken prioritetsordning anges i planen. Varje aktivitet ska följas av en uppföljning som också den utförs gemensamt och sedan används i det fortsatta arbetet. Genom att arbeta på detta viset är processen alltid i rörelse. Det lokala arbetet bidrar till att ge en god övergripande analys och lägesbild för hela staden, vilket vid behov kan ge upphov till nya centrala åtgärder. Olika stadsdelar har varierande behov och förutsättningar, varför lokalt anpassade lösningar är av stor betydelse för att komma till rätta med de olika problemen i stadsdelarna.
Figur 1. Arbetsprocessen för Trygg i Göteborg
1. Lägesbild
2. Problembild
3. Syfte & mål
4. Metod Resurs Organisation 5.Aktivitet
Åtgärd 6. Uppföljning
16 6.1 Medborgarlöften
Den amerikanska professorn Charles H. Levine kallade involvering av medborgarna i myndigheters arbete för co-produktion, och uttryckte sig så här:
…if agencies can find ways of integrating citizens in their core decision making and service delivery procedures, the likelihood of building lasting attachments will improve.
In such cases, the knowledge of citizens about services and service costs will expand, the responsiveness, respect, and appreciation of citizens and professionals to one another will grow, and at least a marginal improvement in citizens’ commitment to their community will occur. At a minimum, such changes promise to contribute to arresting the serious erosion of popular support for the institutions of government and their leaders.
(Levine 1984 refererad i Ventriss 2016:1220)
Att involvera invånarna i samhället är en metodik som används alltmer inom många olika riskområden för att få en tydlig bild av säkerhetsläget, sprida information, samt öka engagemanget hos medborgarna i såväl det förebyggande arbetet som i beredskap inför tillbud (Twigg 2004, UNEP 2008, Wisner et al. 2004). Att inkludera befolkningen och inte bara förlita sig på expertutlåtanden är ett sätt att göra riskbedömningen till en mer demokratisk process där individer ur alla samhällsklasser och från olika ursprung har möjlighet att påverka och ge sin bild, då riskutsattheten kan se mycket olika ut i olika delar av ett land eller en stad (Hermansson 2009, s 34). Ofta kan grupper som drabbas av risker redan vara utsatta av olika orsaker, varför det ur ett sociologiskt perspektiv ger en mer rättvis process att involvera allmänheten, samtidigt som det främjar förtroende och legitimitet för de beslut som tas.
Medborgarlöften utformas av polisen utifrån den lokala åtgärdsplanen, och innebär att fokus under kommande år kommer att läggas på en handfull problem som medborgarna identifierat i just sin stadsdel. Löftet är något som möjliggör för medarbetares och medborgarnas upplevelser och erfarenheter att bli en del av det brottsförebyggande- och trygghetsskapande arbetet lokalt (BRÅ 2016, s 13). Detta kan ske genom medarbetar- eller medborgardialoger, varav medborgardialogerna kan genomföras med hjälp av enkäter, fokusgrupper, trygghetsvandringar, intervjuer eller andra typer av aktiviteter.
Genom att möjligheter ges att påverka kan engagemanget hos medborgarna för kommunen och polisens arbete öka, vilket i förlängningen kan medföra positiva effekter som att fler vågar vittna i rättegångar eller anmäla brott. Parterna får också möjlighet att informera om de brottsförebyggande- och trygghetsskapande aktiviteter som bedrivs, och stärka sin lokala tillgänglighet och närvaro.
Enligt BRÅs handledning syftar medborgarlöftena till att:
Skapa och tillvarata engagemang i lokalsamhället
Informera om brottsförebyggande och trygghetsskapande aktiviteter
Öka förtroendet och nöjdheten med parternas arbete
Säkerställa medborgarnas möjlighet att påverka beslutsprocesser
Stärka parternas lokala närvaro och tillgänglighet Medarbetardialogen syftar till att:
Fördjupa kunskapen om den lokala lägesbilden
17
Öka effektiviteten genom att medarbetaren kan påverka sitt arbete i högre grad än tidigare
Medborgardialogen syftar till att:
Öka lokalsamhällets engagemang och delaktighet
Engagera och involvera medborgarna att ta aktiv del i det brottsförebyggande och trygghetsskapande arbetet, exempelvis genom grannsamverkan, trygghetsvandringar och polisens volontärverksamhet
Skapa goda relationer
Ta fram gemensamma förslag på åtgärder för att öka tryggheten
Fördjupa den lägesbild som kommun och polis har av den lokala situationen Samverkan mellan stadsdelen och polisen utgår alltså enligt den ovan beskrivna Trygg i-modellen. Efter en redogörelse för detta arbetes metod i nästa kapitel kommer sedan en presentation av det faktiska arbetet med Trygg i Göteborg utifrån de genomförda intervjuerna i kapitel 8.
18
7. Metod
7.1 Kvalitativ innehållsanalys och abduktiv ansats
Då denna fallstudie är menad att undersöka samverkansarbetet Trygg i Göteborg utifrån ett urval av nyckelpersoners upplevelse, har kvalitativ urvalsanalys valts som metod.
Kvalitativ metod ses som ett bra tillvägagångssätt för att få en djupare förståelse för deltagarnas upplevelse av den undersökta samverkansprocessen då omvärlden inom denna forskningstradition inte ses besitta någon absolut sanning, utan anses vara komplex, kontextberoende, konstruerad och subjektiv (Granskär & Höglund-Nielsen 2012, s 188). Detta innebär att en text alltid bör analyseras i sitt sammanhang med medvetenhet om den personliga historia, livsvillkor och kultur intervjupersonen har.
Inom kvalitativ innehållsanalys kan tolkning av en text ske på olika nivåer och med en deduktiv, induktiv eller abduktiv ansats. Den deduktiva analysen sker utifrån en utarbetad mall eller kodningsschema som är baserad på en teori eller modell, medan den induktiva analysen av texter om personers upplevelser är mer förutsättningslös. I detta arbete formulerades frågor till intervjuerna efter instudering av teorier på ämnet samverkan och allmänhetens tillit, vilket skulle kunna innebära att teorierna testas genom deduktiv metod. Däremot har även frågor av mer induktiv art ställts vid intervjuerna som följd av observationer under samtalet. En analys gjord med en abduktiv ansats kan istället sägas vara en kombination av de två föregående ansatserna och innebär kortfattat att forskaren rör sig mellan teori och empiri och därmed låter förståelsen succesivt växa fram, och att forskaren på det viset slutleder sig till den mest troliga förklaringen baserat på befintliga data (Walton 2004). I detta arbete användes därför den abduktiva ansatsen då ett helt deduktivt förhållningssätt inte bedöms lämpa sig vid en fallstudie av denna typ, och en induktiv analys i sin tur skulle innebära att de teorier som i tidigare kapitel redogjorts för inte skulle tagits med i beräkning.
7.2 Insamling av empiri
Empirin består av semi-strukturerade intervjuer genomförda på deltagarnas arbetsplats.
I genomsnitt tog intervjuerna runt 40 minuter och totalt genomfördes åtta intervjuer med nio personer, då de två poliserna ansvariga för Västra Göteborg intervjuades samtidigt.
Genom att använda semistrukturerade intervjuer kunde en intervjuguide användas, men det fanns också frihet att ställa följdfrågor eller be informanten utveckla om det upplevdes behövas för att få ett uttömmande svar. Intervjuguiden delades in i tre sektioner bestående av bakgrundsfrågor, frågor som behandlade Trygg i-modellen, samt frågor om samverkansarbetet. Delvis överlappade och gick frågorna in i varandra för att säkerställa att alla aspekter och upplevelser av den undersökta arbetsmodellen och samverkan täcktes in. Intervjuerna spelades in och transkriberades sedan ordagrant.
7.3 Avgränsningar
Då Trygg i-modellen är baserad på en nationell överenskommelse kunde undersökningen även innefattat samverkan mellan polis och kommun på andra platser i landet. Denna studie har dock gjort en geografisk avgränsning och utgår ifrån den centrala överenskommelsen mellan Göteborgs stad och Polisområde Storgöteborg.
Representanter från kommun och polis från alla de tio stadsdelar som ingår i Trygg i Göteborg har inte deltagit i denna studie, då det hade resulterat i en tidsinsats och mängd data som hade varit svår att hantera inom ramen för arbetet. Eftersom polisen inom vissa stadsdelar följer samma metoder för samverkan (se mer detaljer om detta i
19
urvalsdelen) hade det heller inte tillfört studien dubbelt så mycket att ha dubbelt så många intervjuer.
7.4 Urval
Då uppsatsen ämnar undersöka det brottsförebyggande och trygghetsskapande arbetet inom Trygg i, kontaktades enbart stadsdelar som har bekymmer utöver normen inom dessa områden och som därmed förmodas jobba mer aktivt med dessa. I en av de deltagande stadsdelarna, Östra Göteborg, ligger ett särskilt utsatt område och i två stadsdelar, Norra Hisingen och Västra Göteborg, ligger utsatta områden. Centrum har unika bekymmer, så kallad city-problematik, då de flesta som skapar oro i området inte är boende där, varför den stadsdelen upplevdes som värdefull för studien trots att där varken ligger något utsatt eller särskilt utsatt område. Även stadsdelarna Angered och Västra Hisingen var aktuella, men då kommunpoliserna sitter i samma lokaler och arbetar väldigt likt Östra Göteborg respektive Västra Hisingen valdes de bort. Urvalet har på så vis även säkerställt en god geografisk spridning av de undersökta stadsdelarna.
Att av Göteborgs tio stadsdelar undersöka fyra bedömdes vara ett lämpligt antal för att passa inom ramen för denna uppsats då det resulterade i totalt åtta intervjuer. Av de intervjuade var åldersspannet mellan tidiga 30-årsåldern till mitten av 60-årsåldern, fyra deltagare var män och fem var kvinnor.
7.5 Analysmetod
Som tidigare förklarades har kvalitativ innehållsanalys med en abduktiv ansats använts i analysen av de transkriberade intervjuerna. Vid denna typ av analys identifieras skillnader och likheter i textens innehåll, för att på så sätt kunna beskriva variationer (Granskär & Höglund-Nielsen 2012, s 189f). På olika tolkningsnivåer uttrycks likheter och skillnader sedan i kategorier och teman genom en process som nu skall beskrivas.
Initialt kan med en låg grad av tolkning en del av texten som behandlar ett specifikt område identifieras, en så kallad domän. Vad gäller denna studie var flera domäner enkla att urskilja med hjälp av de frågor som ställts vid intervjuerna och de sektioner de delats in i. Meningsenheter av lämplig storlek lyftes sedan ut och kondenserades, det vill säga att en meningsbärande del av texten förkortades samtidigt som innebörden bevarades. Den kondenserade texten abstraherades, vilket innebär att den med hänsynstagande till sin kontext försågs med en kod som beskriver innehållet och därmed lyfter den till en högre logisk nivå. Flera koder med liknande innehåll utgör en kategori, som i sin tur slutligen bildar ett eller flera teman som kan ses gå igenom hela materialet och beskriva vad det handlar om på en mer tolkande nivå. Framväxten av tema eller teman är en pågående process under hela analysarbetet. I denna studie har alternativet med flera teman valts, då ämnets karaktär och syftet med studien anses bäst betjänt av att inte lyftas till en allt för hög abstraktionsnivå. Analysen av den insamlade empirin resulterade i sex teman. Exempel på denna process ser ut som följer:
20 Meningsenhet Kondenserad
meningsenhet
Abstrahering (kodning)
Kategori Tema
…och att de lägger ansvaret för Trygg i-arbetet på rätt plats i sin stadsdel så att det också får en acceptans. Så att det inte bara blir ytterligare ett jävla projekt eller en pålaga som de egentligen inte vill ha.
(Kommunpolis)
Under vilken förvaltning
trygghetssamordnarens är organiserad spelar roll för hur denne accepteras inom den egna organisationen.
Organisering på fel plats förhindrar acceptans.
Trygghets- samordnarnas mandat
Maktobalans och mandat
Jag sitter i våran
områdesledningsgrupp, då tar jag varje vecka upp en fråga hur ser det ut i stadsdelen här? Och då får jag ju ifrån enhetscheferna på fritids, för fritidsgårdarna och från fältarna, och för biblioteken och för kulturhusen liksom en aktuell bild av hur det ser ut. Och... den, nej den skiljer sig inte från hur polisen ser på det.
(Trygghetssamordnare)
Jag sitter i områdeslednings- gruppen och får där in uppgifter om den aktuella lägesbilden från många håll. Den skiljer sig inte från polisens lägesbild.
Trygghetssamordnaren får in en god lägesbild, som är lik polisens.
Lägesbilderna överens- stämmer
Lägesbild och yrkesroller
…problemet är att Göteborgs Stad har också en central organisation som äger vissa saker. Så den ena vet inte vad den andra gör, ofta är det ju [vi]
som kan hjälpa dom tillrätta. Nej men du måste ringa HAN med detta, när dom kommer och har fått en fråga så kan dom ringa oss. Du, hur ska jag göra med detta. Ja, det är din egen gubbe men det är han du ska ringa till.
(Kommunpolis).
Göteborgs stads centrala organisation äger vissa frågor, trygghetssamordnarna ringer därför till kommunpoliserna och ber om hjälp med att hitta rätt person inom den egna
organisationen.
Stadens organisation är problematisk även för de som arbetar där.
Stadens organisa- toriska utmaninagar
Stadens organisation
Det är, det är svårt att konkurrera trygghetsarbete med larm och det här lite mer sexigare med narkotika och vapen och allting. Alltså det blir gärna att man planerar att, nu sätter vi oss och spanar på den lägenheten istället för att nu går vi och ställer oss på busshållplatsen och pratar med dom resande.
(Kommunpolis)
Trygghetsarbete har svårt att konkurrera med mer spännande polisiära aktiviteter.
Att spana på en lägenhet priorieras gärna före samtal med resande i
kollektivtrafiken.
Trygghetsarbetet sätts emot traditionella polisaktiviteter.
Acceptans inom organisatio- nen
Polisens organisation
Vi lånade ut en polis på Facebook.
*skrattar* Det var faktiskt lite kul. Det var nån som hade sett att någon annan gjorde det någon annanstans i Sverige och jag... så jag gjorde det med ett av våra befäl, vi lånade ut honom en dag och, och liksom sa det att nu får ni låna Richard här på torsdag, vad vill ni att han ska göra? Vad tycker ni att vi ska lägga tid på? Och så fick folk liksom, då svarade folk där på Facebook.
(Kommunpolis)
Ett polisbefäl lånades ut på facebook någonstans i Sverige och vi tog efter. Det var kul. Allmänheten fick bestämma vad han skulle göra under en dag genom att svara på facebook.
Facebook kan användas vid interaktiv
kommunikation med allmänheten.
IT kan underlätta medborgar- dialog
Dialog med medborgarna
…vi försöker förstå problemet och sen gör vi en plan utifrån det. Och sen i bästa fall så utvärderar man också.
Man kanske GÖR det, men det är inte så tydligt att man gör det. Man sätter liksom inte upp den här modellen och så uppfattar jag det som att det är liksom inget verktyg som är så oerhört levande så.
(Trygghetssamordnare).
Samverkansgruppen kartlägger problemet och gör en åtgärdsplan. Kanske utvärderas den, men det är inte så tydligt dokumenterat.
Modellen används inte aktivt som verktyg.
Samverkansarbetet följer delvis Trygg i- modellen, men inte alltid och inte alla steg.
Trygg i- modellen är inte helt befäst i arbetet.
Samverkan inom Trygg i- modellen
Figur 2. Exempel på tillvägagångssätt vid analys och framtagande av teman med hjälp av meningskondensering, kodning och kategorisering.
