1.1 OS DELINEAMENTOS INICIAIS: PERSONALISMO JURÍDICO
1.1.3 Órgãos Constitucionais
Segundo já asseverado, dada a premissa de que o Estado é pessoa sujeito de direito, Santi Romano desenvolve, dentre outros, o conceito de competência e de função pública para explicitar de que forma os órgãos do Estado representam-no e se apresentam senão enquanto Estado mesmo. De acordo com o jurista italiano, no realizar corrente de suas funções ordinárias, os órgãos do Estado outra coisa não podem ser que o próprio Estado no desenvolvimento de suas próprias funções.
Para tanto, já nos idos de 1898, dedica toda uma obra para a análise específica da natureza desses órgãos e das relações jurídicas por eles estabelecidas, objeto de sua Nozione e natura degli organi costituzionali dello Stato82 na qual já aponta, senão como mais importante, um dos mais fundamentais e difíceis problemas da então ciência do direito público (à época) moderno.
De forma lúcida83, diante da finalidade à qual se propõe, reconhece
a inexistência teórica estritamente jurídica acerca dos órgãos
81 Ibid., p. 51. Do original: “Secondo noi, è però inesatto dire che in tali casi lo Stato non possegga alcun diritto: solo questo, per ragioni che differiscono da caso a caso, non potrà sperimentarsi. Così, ad esempio, nel caso del re che non convoca il parlamento e non promulga la legge: il diritto dello Stato a che tale convocazione o promulgazione avvenga è innegabile; senonchè il principio della irresponsabilità del re medesimo, la presunzione assoluta che egli non può mai far male, e così via, impediscono che tale diritto possa esercitarsi: ma l’impossibilità d’esercitare un diritto, non implica, astrattamente e generalmente parlando, ch’esso non esiste”.
82 Cf. ROMANO, 1898a.
83 Afirma-se a lucidez na medida em que a referida crítica, inclusive, é
direcionada ao seu preceptor; è dizer, muito embora as influências e conformação mesma, a ora lucidez não impede Romano de direcionar-lhe, a Orlando, aquelas que entende falhas. Senão, vide Ibid., p. 10-11: “La teoria del Governo, quando
non s’ispira a criteri affatto politici, che mal troverebbero posto in una trattazione di diritto costituzionale, ha quasi sempre lo scopo di classificare le diverse forme di governo, sulle orme specialmente di Aristotele e del Montesquieu, fermandosi a preferenza su quello prevalente negli Stati moderni e che suole comunemente definirsi per rappresentativo, del quale enumera le caratteristiche principali. Come si vede una ricerca che, nel migliore dei casi, rientra nel diritto pubblico generale, ma che, molto più convenientemente, il più
constitucionais e, nesse sentido, a existência aproximada da teoria geral do governo como elemento de compreensão do fenômeno do Estado em sua completude, não obstante aproximar-se, esta última, mais da ciência política.
A já analisada crítica ao contratualismo – e teorias congêneres que provêm de construções abstratas – é novamente revisitada porquanto responsável também pela inexatidão da compreensão ‘reproduzida’ pelas teorias do direito público. Estas, em suma, ao partirem da compreensão errônea do povo – elevado a sujeito de direitos –, acarretam a
delle volte dovrebbe formare obbietto della scienza politica: comunque sia essa non ha nessun punto di contatto con la teoria generale degli organi costituzionali dello Stato”. Entretanto, quando da análise dos escritos de seu preceptor, percebe-
se claramente o apontado equívoco ou ‘falta de precisão’. Nesse sentido: “Rilevammo che la nozione di governo, elemento essenziale della sovranità, può
concepirsi come il complesso delle istituzioni, politiche di cui consta il Diritto pubblico dello Stato. [nota do autor: ‘Ricordiamo di non confondere questo senso tecnico della parola governo con l’altro, più stretto, usato nel linguaggio politico e per cui essa indicherebbe quel potere che presiede all’indirizzo generale politico e si confonderebbe in certo modo col concetto di potere esecutivo’]. Così inteso, il governo può assumere, ed h storicamente assunto, forme diverse; lo studio delle quali forma obietto della presente teorica. Una prima e celebre distinzione delle forme di governo fu fatta da Aristotele nel libro III, cap. 4, 5 della sua Politica. Egli affermava di volere solo considerare quelle forme di governo, le quali egli chiamava pure in quanto hanno per fine essenziale di attuare la giustizia (concetto che ha delle analogie con il moderno «Stato giuridico,» Rechtstaat, dei Tedeschi). Questa maniera di governo poteva assumere tre forme […] La distinzione aristotelica, ripetuta dagli scrittori politici romani, è arrivata sino a noi e perdura come teoria fondamentale, malgrado i numerosi tentativi di modificarla ed accrescerla. […] Si è dimenticato altresì che con quella ricerca la quistione [sic] di spostava e si snaturava: dappoicchè noi qui di forma discutiamo, mentre quell’esame presuppone il valore effettivo e sostanziale di una forma di governo, esame il quale non può farsi se non in rapporto alle concrete condizioni di uno Stato. Così noi vediamo il Montesquieu (Espirit des lois, libro III, cap.1-7) pretendere di stabilire il principio il quale anima ognuna delle forme aristoteliche e ne determina la maniera di azione. Così molti altri scrittori istituiscono l’esame, necessariamente sterile, di determinare quale sia la legge che regola la successione storia fra le varie forme di governo: legge che non può esistere e non esiste. Ma la forma più generale, sotto cui una tale tendenza si manifesta, è costituita dalla teorica del così detto Stato misto, il cui germe si riscontra in Aristotele medesimo, e che fu poi sviluppato dagli scrittori seguenti, dai Romani sin oggi.” Cf. ORLANDO,
compreensão de “corpos antagônicos”84 ao próprio Estado; corpos que,
por conseguinte, defenderiam/protegeriam os indivíduos exatamente do Estado e.g. os eleitores e a Câmara dos Deputados. Compreensão equivocada, pois, segundo o jurista italiano, tratam-se exata e tão somente de órgãos do Estado, no caso desta última, e, portanto, os direitos, longe de antagônicos, restariam coincidentes85 .
Avoca, assim, novamente, a premissa já lançada acerca da compreensão do Estado como totalidade – no sentido de que a personalidade deste deve absorver e preponderar sobre todas as demais86
– na medida em que elemento imprescindível para fundamentação jurídica do concreto e real.
[...] sempre do ponto de vista do direito [pela dogmática jurídica], é vão pesquisar a relação entre os órgãos mencionados com um ente que, como o povo, não têm existência jurídica senão no Estado e que, pelo contrário, devem fazer-se reentrar no grande edifício deste último, estudando-o em conexão com a sua personalidade e soberania.87
84 Cf., ROMANO, 1898a, p. 5. Nesse sentido: “A leggere certe trattazioni di diritto costituzionale, per più versi del resto ragguardevoli, parrebbe che gli elettori, p. es., o la Camera dei deputati siano organi non statuali, ma di un ente antitetico allo Stato, aventi lo scopo di difendere dagli attentati di quest’ultimo i diritti immaginarii di un popolo immaginariamente innalzato a subbietto giuridico”.
85 Id., loc. cit.
86 Ibid., p.8. No original: “Nel campo del diritto pubblico deve sovrastare, assorbendo le altre che sorgono in antitesi ad essa, la personalità dello Stato. Solo quando questa non sarà più una frase di cui mal si riesce ad affermare il senso, ma un concetto giuridico concreto e capace di applicazioni, si avrà nello stesso tempo il punto di partenza e di arrivo di numerose altre indagini. Intanto a stabilire tale nozione è indispensabile uno studio attento di quegli organi che si sono chiamati costituzionali”.
87 Ibid., p. 6. Do original: “Eppure adesso chi abbia per poco seguito lo sviluppo che, lentamente ma oramai trionfalmente, si è dato alla dommatica del diritto pubblico, non può fare a meno di riconoscere che, sempre dal punto di vista del diritto, è vano ricercare il rapporto fra gli organi che abbiamo menzionato ad un ente che, come il popolo, non ha giuridica esistenza se non nello Stato, e che invece essi debbono farsi rientrare nel grande edificio di quest’ultimo, studiandoli in connessione alla sua personalità e sovranità”.
Além disso, muito embora reconheça a possibilidade de existência de determinados conceitos, particularmente para a política, deve, segundo assevera Romano, precipuamente quando do trato do direito constitucional, socorrer-se88 sempre do princípio entia non sunt
multiplicanda praeter necessitatem89, de forma a não dar corpo àquilo cuja existência não se vê sequer a sombra.
A também inobservância do princípio referido teria mantido nas sombras os juristas, e, mesmo os que dela tomaram consciência90, não
teriam se libertado da vacuidade teórica. Esta teria-lhes afetado ao se utilizarem, como elemento classificatório distintivo, da aferição da atuação do órgão em si; é dizer, seriam constitucionais, consoante contraditória teoria, “os órgãos imediatamente participantes da soberania e administrativos aqueles que dela participam tão somente de forma mediata” 91.
88 Ibid, p. 7.
89 Ibid., p. 34. O jurista palermitano avoca, não de forma ingênua, a ‘Novacula Occami’ – premissa metodológica proposta por William of Ockham –, segundo
a qual (em uma redução de todo simplista), desnecessárias seriam as suposições formuladas para além daquelas suficientes para explicar determinado fenômeno; deve-se, entes que não sejam úteis devem ser desconsiderados. A premissa, por certo, é apropriada por Romano de forma estreitamente correlacionada com a sua compreensão, então teorizada, acerca da ‘totalidade’ do Estado. Vide, então, a abordagem acerca do referido princípio: “Ad esso viene a sostituirsi quell’altro
metodo, apparentemente meno geniale, ma ben più rigoroso, che è merito indiscutibile dei giuristi tedeschi avere applicato, più che formulato […] Entia non sunt multiplicanda, si è detto in principio del presente studio: e tale è lo scopo che viene raggiunto sostituendo lo Stato al posto dove altri vede degli enti giuridicamente irrilevanti. […] Si riconosce allora che la rappresentanza politica è tutta, nessun organo escluso, rappresentanza di Stato”.
90 Ibid., p. 13-14.
91 Id., loc. cit. Do original: “[...] egli ritenne costituzionali gli organi immediatamente partecipi della sovranità, amministrativi quelli che alla sovranità partecipano solo mediatamente, derivando i loro poteri dai primi. Tale distinzione, che sostanzialmente è senza alcun dubbio vera, non sembra che cosi venga in tutto esattamente espressa”.
Não sem antes desconstruí-la92, utiliza-se Romano de constatação
pertinente já anteriormente exposta por Jellinek93 para, então, conformar
senão a própria instituição do Estado. Se se lhe reconhece o mérito distintivo ao avocar que, enquanto integrantes do Estado, seria a Constituição que lhes possibilitaria, por força própria, o integrar a própria essência do Estado – e, portanto, todos os atos volitivos seriam imediatos –, se lhe aponta também a equívoca ausência de constatação do real. Conclui Romano que, muito embora justa, desconsidera a teoria germânica a existência de órgãos que, não obstante “recebam” da Constituição uma função de determinada natureza, não restariam excluídas por este mesmo órgão atuações outras de natureza as mais diversas94.
92 Cf., Ibid., p. 15 et seq. Nesse sentido, afirma: “Tale spiegazione dunque non sembra accettabile, il Jellinek ne ha un’altra, cui conviene accennare. Secondo lui […] La verità è che anche il criterio del Jellinek è sostanzialmente vero, in quanto che muove dall’osservazione di un fatto esistente però non viene ben valutato.”
93 Não obstante seja Jellinek objeto de análise em tópico específico do presente
trabalho, v. 2.1.1, esclareça-se que, decorrente da unidade estatal e da força constitucional àquela inerente, que determina também a ‘participação’ no Estado, seriam, nesta condição, todos os atos volitivos imediatos, pois integrantes senão do próprio Estado. A distinção, portanto, entre participação mediata e imediata causaria senão um divórcio no Estado e, consequentemente, não satisfaria a filiação ‘órfã’ daí decorrente. Ademais, registra que a igualdade (no sentido de qualidade) das decisões de órgãos os mais diversos e.g. a decisão da Corte de Apelação e a do Ministério em última instância, refletiriam em qualidade os atos ou ordens do Monarca. Vide JELLINEK, 1892, p. 212 et. seq., no original: “Durch Rechtssätze wird aus natürlichem Willen staatlicher Wille gebildet. Die
staatlichen Willen bildenden Menschen werden insoweit sie dies thun zu staatlichen Organen. Die staatliche Organschaft versorgenden Personen sind entweder unmittelbar kraft der Verfassung dazu berufen, indem diese durch gewisse juristische Thatsachen ipso iure Organstellung eintreten lässt oder sie werden zu Organen durch einen öffentlich-rechtlichen Auftrag, den sie von einem unmittelbaren Organ empfangen haben. Dadurch entsteht die Scheidung zwischen unmittelbaren und mittelbaren Staatsorganen, eine Scheidung die aber nur dir Organstellung der Individuen, nicht die Organschaft selbst trifft. Denn alle Staatswillensakte sind unmittelbare ; sofern sie überhaupt definitiv geworden sind, ist es gleichgiltig, welches Organ sie geäussert hat. Das letztinstanzliche Urtheil eines Gerichtes und die inappellable Entscheidung eines Ministeriums stehen in ihrer Qualität als Willensakte dem Gesetze oder einem Befehle des Monarchen völlig gleich”.
Assim:
Os órgãos constitucionais são, (e a frase não contém uma petição de princípio) os órgãos
institucionais do Estado, isto é, aqueles que são
necessários para individualizá-lo em um determinado momento histórico, que lhe atribuem efetiva existência e reduzi-lo de uma simplória abstração simples a um ente vital e capaz de continuar a organizar-se pelo desenvolvimento de seus fins.95
De forma conciliatória, por conseguinte, esboça as premissas negativas para a construção teórica dos órgãos constitucionais cuja conclusão decorre, como assevera, da constatação do real. Aponta assim a existência de sistemas de distinção.
O primeiro, de fácil96 assimilação e que decorre da afirmação da
participação imediata ou mediata na soberania, consiste no sistema hierárquico97, cuja percepção se verifica de forma clara simplesmente
95 Id., loc. cit. Do original: “gli organi costituzionali sono, e la frase non sembri contenere una petizione di principio) gli organi istituzionali dello Stato; quelli cioè che sono necessari per individualizzare quest’ultimo in un dato momento storico, per dargli effettiva esistenza, per ridurlo da una astrazione semplice ad un ente vitale e capace di continuare ad organizzarsi pel raggiungimento dei suoi fini”.
96 Ilustrativa a forma com que Romano explicita a ausência de esforços cognitivos
para tal constatação ao afirmar que “ma è facile, anche ad esaminatore poco
esperto, scorgere come alla sua formazione si sia proceduto con sistemi diversi che hanno lasciato un’impronta incancellabile sulla natura giuridica dei varii organi.” Cf. Ibid., p. 21.
97 No particular referimento ao termo ‘hierarquia’, esclarecedora e pertinente a
análise exposta por CAPPELINI, Paolo. Storie di concetti giuridici. Torino: Giappichelli, 2010, p. 151 e ss. Nesse sentido, pontualmente: “Esso infatti
etimologicamente è costituito da um composto di hierós ‘sacro’ e il tema di árkho ‘comandare’, ‘essere a capo’; gerarcha, appunto dal greco tardo ‘sono a cappo delle funzioni sacre’, poi incrociato con G. anch’essa dal greco tardo hierarchía, astr. di hierarchikós, (Devoto). Dal canto suo hierós ha un’etimologia indoeuropea, ma il ruolo decisivo in relazione al senso è svolto dak sanscrito: la corrispondenza più importante, nonostante la difficoltà dell’accostamento, è con il ved. isirah, aggettivo che al di là delle varietà delle traduzioni, si ricollega alla nozione di ‘vigore’, ‘essere vivo, ardente, vigoroso’ (epiteto che si aggiunge al nome del vento; si ricordi poi anche il ‘soffio’ del biblico Spirito divino). Una trafila probabile, anche se non del tutto sicura, potrebbe dal punto di partenza
quando diante da relação de subordinação a um superior. Afirma, assim, que a autoridade hierárquica, ainda que esteja no vértice da pirâmide e que participe de forma imediata da soberania, possui uma autoridade outra acima de si que lhe controla a participação no próprio órgão e que pode, portanto, regra geral, substituí-la. Tais órgãos não seriam, consequentemente, constitucionais.98
O segundo sistema, que decorre das premissas anteriormente lançadas, é o referente ao conceito de autarquia99. As autarquias, pessoas
jurídicas dotadas de direitos subjetivos próprios, participam da
nel senso di ‘forte’ a ‘pieno di forza per influsso divino’ e di qui, secondariamente, a ‘sacro’. […] In particolare è san Tommaso che lega la definizione di G. con l’assunzione di un sacer principatus (hierarchia dicitur quasi
sacer principatus a hieron, quod est sacrum, et archon, quo sets princeps):
«Secondo quanto si è detto, una G. costituisce un unico principato, vale a dire una sola moltitudine ordinata con un solo regime, sotto il governo di un solo principe. Ora, una moltitudine non sarebbe ordinata, ma confusa, se in essa non vi fossero diversi ordini. E questa diversità di ordini si fonda sulla diversità degli uffici e delle attività. Del resto così avviene anche nella società civile (in una
civitate), dove troviamo diversi ordini in base alle diverse attività […]
analogamente e anche in qualsiasi G. angelica gli ordini si distinguono secondo i diversi atti e funzioni (officia); e tutta codesta diversità si riduce ai tre gradi: supremo, medio e infimo […]”.
98 ROMANO, 1898a, p. 21-22.
99 Cf., ROMANO, Santi. Corso di diritto amministrativo: principii generali. 2
ed. Padova: CEDAM, 1932, p. 86-87. No original: “La più importate categoria
di soggetti ausiliari dello Stato è costituita da quelli che si dicono «autarchici». L’autarchia è una forma specifica della capacità di diritto pubblico: più concretamente, la capacità di governare da sé i propri interessi, nonostante che questi riguardino anche lo Stato. E si distingue dalla ordinaria capacità che ciascuna persona normalmente possiede di gestire da sé i propri affari, appunto perché si tratta di interessi ai quali non è estranea una persona superiore, lo Stato, a cui, in astratto potrebbero essere affidati, escludendo quella capacità. Di autarchia quindi si può parlare in riguardo ad un soggetto inferiore di fronte ad un altro preminente, e perciò non potrebbe dirsi ente autarchico lo Stato, pel suo diritto interno, giacchè esso, nella sfera del proprio ordinamento, non ha sopra di sé alcun soggetto. Siffatta qualità spetta invece ai soggetti ausiliari dello Stato, non però a tutti, ma solo a quelli che esercitano funzioni pubbliche per un interesse proprio che sia ugualmente pubblico, perché l’autarchia è capacità di diritto pubblico: non, per conseguenza, a coloro che esercitano funzioni pubbliche in qualità di privati, senza un interesse proprio, come nel caso che vi siano obbligati, o per un interesse privato, come è quello del lucro, per cui, ad es., una società commerciale talvolta assume la gestione di una funzione pubblica”.
administração do Estado, entretanto, possuem finalidades próprias – que não se confundem com as do Estado enquanto pessoa jurídica distinta –. Portanto, enquanto não integram, de forma efetiva, a existência concreta para desenvolvimento dos fins próprios daquele, são pessoas outras que não o Estado100.
Consequentemente, aos órgãos estatais cuja verificação dos sistemas acima transcritos não ocorra, pode-se lhes atribuir a definição de órgãos constitucionais; não constituem, portanto, personalidade jurídica101 nem tampouco possuem acima de si qualquer superior.
Importa, porém, salientar que os órgãos constitucionais não prescindem de qualquer controle na medida em que estão sujeitos ao controle jurisdicional102, ou seja:
Concluindo: constitucionais são aqueles órgãos aos quais é confiada a atividade direta do Estado e que gozam, nos limites do direito objetivo que lhes coordena de forma recíproca, mas que não os subordina a outro órgão, a independência recíproca [...].103
Pontua de forma consciente, neste particular, em oposição à escola francesa104, que pertenceriam à definição ora exposta apenas os órgãos
cuja normalidade atribui a “representação legal do Estado e não as manifestações” que representam tão somente forças políticas e.g.
100 Id., 1898a, p. 23-24
101 Cf., Ibid., p. 45. No original: “La differenza fra quelli che si chiamano corpo autarchici e i pubblici ufficii, nel diritto amministrativo, è precisamente questa: che i primi, al contrario dei secondi, sono subbietti di diritto”.
102 Cf., Ibid., p. 26. No original: “Non resta dunque che applicare quel criterio di sottrazione cui si è un momento fa accennato, per venire alla conclusione; tutti quegli organi statuali cui non si può in alcun modo riferire il concetto di gerarchia né l’altro di autarchia, sono per l’appunto gli organi costituzionali”. 103 Ibid., p. 27. Do original: “Concludendo: costituzionali sono quegli organi cui è affidata l’attività diretta dello Stato e che godono, nei limiti del diritto obbiettivo che li coordina fra loro, ma non li subordina l’uno all’altro, d’una completa indipendenza reciproca. […]”.
104 Id., loc. cit. No original : "L’opinione contraria, così comune nelle scuole francesi e, per riflesso, anche nelle italiane, muove da una considerazione che