Desde a sua i nserção no or dena ment o j urí di co pátri o, a Lei da Ação Ci vil Públi ca se revel ou i nstrument o f unda ment al na concretização do preceit o constit uci onal do desenvol vi ment o sust entável perfilado co m o princí pi o da prevenção a mbient al. Vi ol ações às regras que rege m o r egi me j urí di co de li cenci ame nt o a mbi ent al, pr oveni ent e da ação ou o missão do Poder Público, conduze m ao controle j urisdi ci onal por mei o da pr oposit ura da ACP. Nest a t oada, as li cenças a mbi ent ais e miti das possue m o condão de garantir efeti vi dade ao desenvol vi ment o sustent ável, de modo que ao Poder Judi ci ári o caberá a apreci ação das Ações Ci vis Públi cas que possua m o i nt uit o de anul ar at os il egais praticados durant e e após os pr ocedi ment os licenci at óri os.1 5 9
O capít ul o e m quest ão t rará a abor dage m de mecani s mos de li cencia ment o a mbi ent ais que possi bilite m est udos acerca dos i mpact os e danos ao mei o a mbi ent e, que poderão ser gerados a partir da i mpl e ment ação de ati vi dades econô mi cas e m det er mi nado l ocal. Do mes mo modo, serão expost as decisões j udi ci ais que corrobore m co m o obj eti vo do trabal ho, de maneira a traçar paral el o entre a ACP e sua efi cáci a na pr ot eção do mei o a mbi ent e, vista sob a ótica da obt enção da t ut el a efeti va nos casos concret os.
4. 1 POLÍ TI CA NACI ONAL DO MEI O AMBI ENTE
A Política Naci onal do Mei o Ambi ent e ( PNMA) é caract eri zada pel a ação do Poder Públi co articul adas para o est abel eci ment o de mecanis mos que pr omova m a utilização dos recursos a mbi ent ais de maneira efi ci ent e, de ma neira a pri mar pel a capaci dade de suport e do mei o a mbi ent e, no que t ange à est abili dade dos recursos renováveis e não r enovávei s. A política a mbi ent al é constit uí da por ações volt adas para a pr ot eção do mei o a mbi ent e, de modo que cada u m dos Poderes possui i ncu mbênci as para a i mpl ant ação de mei os que preserve m o be m col etivo, sej a quant o à f or mulação de políticas públicas a mbi ent ais, ou quant o à i mpl e ment ação dest as.1 6 0
Instit uí da por mei o da Lei nº 6. 938/ 1981,1 6 1 a PNMA t rouxe i novação à época no que concer ne à pr ot eção a mbi ent al. Por mei o dest e di pl oma l egal fora m est abel eci dos
1 5 9 MILARÉ, Édis ( Coor d.). Ação ci vil públi ca após 30 anos. São Paul o: Revista dos Tri bunais, 2015. p. 146. 1 6 0 ANTUNES, Paul o de Bessa. Di reito a mbi ent al. 14. ed. São Paul o: Atl as, 2012. p. 119.
1 6 1 BRASI L. Lei n. 6. 938, de 31 de agost o de 1981. Dispõe sobre a Política Naci onal do Mei o Ambi ent e, seus
fi ns e mecanis mos de for mul ação e apli cação, e dá outras provi dênci as. Disponí vel e m: <htt p:// www. pl analt o. gov. br/cci vil _03/leis/ L6938. ht m>. Acesso e m: 20 out. 2016.
pri ncí pi os, obj eti vos e i nstrument os capazes de preservar os recursos nat urais, be m co mo f oi i nstit uí do o Si st e ma Naci onal do Mei o Ambi ent e ( SI SNAMA). O obj eti vo geral da Política, di spost o no arti go 2º, caput, da Lei, é volt ado para “a preservação, mel horia e recuperação da quali dade a mbi ent al propí ci a à vi da”, de f orma a possi bilitar condições adequadas ao desenvol vi ment o sóci o- econô mi co, ali nhados com os i nt eresses afet os à segurança naci onal e à prot eção da di gni dade da vi da humana, conf or me o text o legal.1 6 2
Haj a vi st a a conj unt ura política do paí s – sob a égi de do regi me militar – no mo ment o e m se est abeleceu a PNMA, al é m de obj eti var a mel hori a e r ecuperação da quali dade a mbi ent al propí ci a à vi da, t a mbé m previ u i nt eresses de segurança naci onal, conceit o que f unda ment ava a Constit uição vi gente à época.1 6 3 Dest a feita, quando da edi ção da Lei nº 6. 938/ 81 a t utela dos bens a mbi ent ais est ava adapt ada aos i nt eresses do ór gão deno mi nado Consel ho de Segurança Naci onal, presi di do pel o Presi dent e da Repúbli ca. Ret omada a de mocraci a, a PNMA passou a ser i nt erpret ada e m f ace da exi st ênci a de u m Est ado de mocrático de direit o.1 6 4
Consoant e a t endênci a mundi al no que t ange à i ntrodução de mecani s mos l egai s direci onados para a pr oteção a mbi ent al, a supracitada l ei i nseri u no or dena ment o j urí di co pátri o u m mi cr ossiste ma legal, a partir de i nstrument os de or de m ad mi ni strati va, penal, ci vil e econô mi ca, que se co mple ment ava m e at uava m de maneira conj unt a. A PNMA f oi edit ada co m o pr opósit o de pr oporci onar equilí bri o na relação entre a política desenvol vi mentist a e a pr ot eção do mei o a mbi ent e, se m que u m r epresent asse obst ácul o i nstransponí vel ao outro, de for ma a cult uar o desenvol vi ment o sust ent ável.1 6 5
O r ol de i ncisos const antes no arti go 4º, da Lei nº 6. 938/ 81, el enca os obj eti vos específicos, e m t er mos de pl anej a ment o, trazi dos pel a PNMA. Os referi dos obj eti vos são part es i nt egrant es e i nseparáveis do obj eti vo geral, de maneira que são i mpl e ment ados e al cançados quando são post as e m pr ática políticas respecti vas, est abel eci das por mei o de pl anos, pr ogra mas e pr ojet os. As met as concret as e mensuráveis pode m ser quantificadas, no
1 6 2 THOMÉ, Ro meu. Manual de di reito a mbi ent al. Bahi a: JusPODI VM, 2011. p. 176.
1 6 3 BRASI L. Emenda Constit uci onal n. 1, de 17 de out ubro de 1969. Edita o novo text o da Constit ui ção
Federal de 24 de janeiro de 1967. Disponí vel e m:
<htt p:// www. pl analt o. gov. br/cci vil _03/ Constit ui cao/ Emendas/ Emc_ant eri or 1988/ e mc01- 69. ht m >. Acesso e m: 20 out. 2016.
1 6 4 FI ORI LLO, Celso Ant oni o Pacheco. Curso de di reito a mbi ent al brasileiro. 16. ed. rev., ampl. e at ual. São
Paul o: Sarai va, 2015. p. 207- 211.
ent ant o, os obj eti vos não quantificáveis de mandam aco mpanha ment o siste máti co e avali ação qualitati va para que se esti me m os êxit os al cançados.1 6 6
A Política Naci onal do Mei o Ambi ent e pode ser co mpr eendi da co mo sendo o conj unt o de i nstrument os l egais, t écni cos, ci entíficos, políticos e econô mi cos volt ados para a pr omoção do desenvol vi ment o sust ent ável. Possui o i nt uit o de preservação, de modo a sal vaguar dar os recursos nat urais, per pet uando- os às f ut uras gerações. Neste di apasão, as boas condi ções a mbi ent ais, nos t er mos da l ei, compõe m i mport ant e fator na i ndução do desenvol vi ment o soci oeconô mi co. Dest a feita, a Constit ui ção da Repúbli ca Federati va do Br asil estabel eceu pri ncípi os que vão ao encontro dos preceit os pregados pel a PNMA.1 6 7
O arti go 6º, da Lei nº 6. 938/ 81, i nstit ui u o Si st ema Naci onal do Mei o Ambi ent e ( SI SNAMA), de modo a est abel ecer u ma r ede de agênci as gover na ment ais, e m t odos os ní veis da federação, no i nt uit o de assegurar mecanis mos apt os para a i mpl e ment ação da PNMA de maneira efi cient e. No i nciso I deno mi nou ór gão superi or co mo sendo o Consel ho de Gover no, ór gão de assessora ment o i medi at o ao Presi dent e da Repúbli ca na f or mul ação da PNMA e diretrizes governa ment ais para o mei o ambi ent e. O i nciso II traz o ór gão consulti vo e deli berati vo, sob a responsabili dade do Consel ho Naci onal do Mei o Ambi ent e ( CONAMA), cuj a fi nali dade é assessorar, el aborar e pr opor ao Consel ho de Gover no as políticas a mbi ent ais, be m co mo editar nor mas compl e ment ares.1 6 8
Ai nda co m r el ação aos órgãos que constit ue m o SI SNAMA, o i nciso III, do arti go 6º, da Lei nº 6. 938/ 81, esti pul a co mo ór gão central o Mini st éri o do Mei o Ambi ent e ( MMA), cuj a fi nali dade é pl anejar, coor denar, super visionar e control ar a PNMA e as diretri zes gover na ment ais fi xadas para o mei o a mbi ent e. O i nciso I V det er mina como ór gão execut or o Instit ut o Br asileiro do Mei o Ambi ent e e dos Recursos Nat urais Renovávei s (I BAMA) – aut arqui a federal de regi me especi al vi ncul ada ao MMA - ao qual co mpet e execut ar a aplicação de mult as a mbient ais aos responsáveis por danos causados ao mei o a mbi ent e. Os doi s últi mos i ncisos, V e VI, traze m, respecti va ment e, os ór gãos secci onais e os ór gãos l ocai s. Os pri meiros corresponde m às enti dades est aduais volt adas para o controle e fiscali zação de ati vi dades capazes de pr ovocar degradação ambi ent al. Da mes ma for ma, os segundos possue m a mes ma fi nali dade, no ent ant o, at uando na j urisdi ção muni ci pal.1 6 9
1 6 6 MILARÉ, Édis. Direito do ambi ente. 9. ed. rev., at ual. e ampl. São Paul o: Revista dos Tri bunais, 2014. p.
694
1 6 7 ANTUNES, Paul o de Bessa. Di reito a mbi ent al. 14. ed. São Paul o: Atl as, 2012. p. 131. 1 6 8 THOMÉ, Ro meu. Manual de Direito a mbi ent al. Bahi a: JusPODI VM, 2011. p. 182- 184. 1 6 9 THOMÉ, Ro meu. Manual de Direito a mbi ent al. Bahi a: JusPODI VM, 2011. p. 185- 186.
A PNMA est abel eceu i nstrument os para que o Poder Públi co possa efeti var a aplicação concret a e real da referi da política pública a mbi ent al, conf or me cada esfera político- ad mi nistrati va. Os i nstrume nt os trazi dos pel a Política est ão arrol ados nos treze i nci sos do arti go 9º, da Lei nº 6. 938/ 81, de modo a exercere m f unção preponderante de prevenção, no i nt uit o de evit ar a ocorrênci a de ilícit os ou danos a mbi ent ais. Est es i nstrument os ad mi nistrati vos preventivos são ferra ment as a sere m utilizadas, de maneira conj unt a ou isol ada, pel os ór gãos supracitados que fazem part e do SI SNAMA. Quant o à t ut el a ad mi nistrati va repressi va, os quatro i ncisos do arti go 14, da referi da Lei, elenca m as sanções ad mi nistrati vas cabí veis aos transgressores das medi das necessárias à preser vação a mbi ent al.1 7 0
A Lei nº 10. 650/ 2003,1 7 1 di spôs, por mei o de dez artigos, sobre o acesso público aos dados e i nf or mações exist ent es nos ór gãos e enti dades que co mpõe m o SI SNAMA. O §1º, do arti go 2º da Lei, estabel ece que qual quer i ndi ví duo, i ndependent e de co mpr ovação de i nt eresse específico, t erá acesso às i nf or mações ambi ent ais, medi ant e requeri ment o escrit o, no qual assumirá a obri gação de não utilizar as i nf ormações obti das para fi nali dades co merci ais. A pr errogati va a essa petição é conferi da a t odos os i ndi ví duos, de modo a não ser necessári o expli citar a razão pel a qual requer det er mi nada i nf or mação, be m como não carece de apresent ar a ocorrênci a de dano a mbi ent al, ou vi olação de um direit o.1 7 2
A partir da pr o mul gação da Constit ui ção da Repúbli ca Federati va do Br asil e m 1988, e m r eferênci a à compet ênci a mat erial co mum conferi das aos ent es da Federação, a Lei nº 6. 938/ 81 a mpli ou a partici pação do Muni cí pi o na política de pr ot eção ambi ent al.1 7 3 Acerca das repartições de co mpet ênci as a mbi ent ais previstas na Cart a Magna, a quest ão pode ser endossada pel o segui nt e co ment ári o:
[...] u ma úni ca mat éria que t em, por assi m di zer, vári as facetas rel evant es, acerca das quais o t rat a ment o não é i dêntico, mas siste mático. Em f unção da pr ópri a nat ureza multifacet ada do mei o a mbi ent e ne m seri a conveni ent e um t rat a ment o úni co par a aspect os tão disti nt os.
[...] quando da i nt erpret ação da nor ma para aplicação ao caso concret o é necessári o ter at enção para o critéri o de col aboração entre os ent es da Federação, especi al ment e no que se r efere ao mei o a mbi ent e, por f orça dos arts. 23, VI, e 225. Daí por que, di ant e do caso concret o, devemos obser var a pr eponderância da mat éria e m exa me.
1 7 0 RODRI GUES, Marcel o Abelha. Direito a mbi ent al esquemati zado. 1. ed. São Paul o: Sarai va, 2013. p. 144-
145.
1 7 1 BRASI L. Lei n. 10. 650, de 16 de abril de 2003. Dispõe sobre o acesso público aos dados e i nfor mações
existent es nos órgãos e enti dades i nt egrant es do Sisna ma. Brasília, 2003. Disponí vel e m: <htt p:// www. pl analt o. gov. br/cci vil _03/ Leis/ 2003/ L10. 650. htm>. Acesso e m: 20 out. 2016.
1 7 2 MACHADO, Paul o Aff onso Le me. Direito a mbi ent al brasileiro. 22. ed. rev., at ual. e ampl. São Paul o:
Mal heiros, 2014. p. 224- 225.
1 7 3 FI ORI LLO, Celso Ant oni o Pacheco. Curso de di reito a mbi ent al brasileiro. 16. ed. rev., ampl. e at ual. São
Muit as vezes não será f ácil discer nir acerca da nor ma mais adequada, mas doi s critéri os auxiliarão na análise da quest ão: o critéri o da pr eponderânci a do i nt eresse e da col aboração entre os ent es da Federação.1 7 4
A partir do expost o, pode ser i nferi do que a Política Naci onal do Mei o Ambi ent e, por mei o da est abili dade e efeti vi dade que l he é i nerent e, i mpl e ment ou medi das e diretrizes que possi bilitara m mel hori as na reali dade a mbi ent al. Est e i nstrument o l egal é de su ma i mport ânci a para a qualidade de vi da, de modo a reger os ní veis a mbi ent ais adequados para o pl eno desenvol vi ment o das ati vi dades soci oeconômi cas.
4. 2 PODER DE POLÍ CI A AMBI ENTAL
O conceit o l egal de poder de polícia é dado pel o arti go 78,1 7 5 do Códi go Tri but ári o Naci onal,1 7 6 consi derado como u ma prerrogati va da Ad mi nistração Pública, por mei o da l egíti ma i nt ervenção na esfera j urí di ca do particul ar e m pr ol da defesa de i nt eresses rel evant es para a coleti vi dade. O poder de polí ci a é dot ado dos atri but os da di scrici onari edade, da aut oexecut oriedade e da coerci bili dade, caract erísticas i nerent es ao at o ad mi nistrati vo. O r eferido i nstit ut o pode ser exerci do de maneira diret a, ou por mei o del egat óri o, devi da ment e a mparado por mecani s mo l egal, no i nt uit o de evitar ar bitrariedades, be m co mo práticas a mpl as e i ndefi ni das.1 7 7
O §3º do arti go 225 da Constit ui ção da República Federati va do Br asil apregoa que as ati vi dades consi deradas l esi vas ao mei o ambi ent e suj eitarão os i nfrat ores, sej a m el es pessoas físicas ou j urí dicas, às sanções ad mi nistrati vas cabí veis. Est as são traduzi das pel as: advert ênci as, mult as, apreensão de bens, destrui ção ou i nutilização de pr odut os, suspensão de venda e fabri cação de produt os, e mbar go ou de moli ção de obras, be m como suspensão parci al ou t ot al de ati vi dades, penali dades i mpost as pel os ór gãos fiscalizadores e mbasados pel o poder de políci a a mbi ent al, de modo a resguar dar os bens a mbi ent ais de uso comu m do povo.1 7 8
1 7 4 FONSECA, 1998 apud FI ORI LLO, Celso Ant oni o Pacheco. Curso de di reito a mbi ent al brasileiro. 16. ed.
rev., a mpl. e at ual. São Paul o: Sarai va, 2015. p. 233- 234.
1 7 5 Art. 78. Consi dera-se poder de polícia ati vi dade da ad mi nistração pública que, li mit ando ou disci pli nando
direit o, i nteresse ou li berdade, regul a a prática de at o ou abstenção de fat o, e m razão de i nteresse público concer nent e à segurança, à hi giene, à orde m, aos cost umes, à disci pli na da produção e do mercado, ao exercí ci o de ati vi dades econô mi cas dependent es de concessão ou aut orização do Poder Público, à tranquili dade pública ou ao respeit o à propri edade e aos direit os i ndi vi duais ou col etivos.
1 7 6 BRASI L. Lei n. 5. 172, de 25 de out ubro de 1966. Dispõe sobre o Siste ma Tri but ári o Naci onal e i nstit ui
nor mas gerais de direit o tri butári o aplicáveis à Uni ão, Est ados e Muni cí pi os. Brasília, 1966. Disponí vel e m: <htt p:// www. pl analt o. gov. br/cci vil _03/leis/ L5172Co mpil ado. ht m>. Acesso e m: 20 out. 2016.
1 7 7 MILARÉ, Édis. Direito do ambi ente. 9. ed. rev., at ual. e ampl. São Paul o: Revista dos Tri bunais, 2014. p.
339- 340.
1 7 8 FI ORI LLO, Celso Ant oni o Pacheco. Curso de di reito a mbi ent al brasileiro. 16. ed. rev., ampl. e at ual. São
De maneira ori gi nária, o poder de polí ci a restri ngi a-se à segurança, mor ali dade e sal ubri dade, sendo a mpl iado para a defesa da econo mi a e or gani zação soci al e j urí di ca e m t odas as f or mas, de maneira a expli citar que m pode exercer o referi do poder e contra que m i nci dirá. Quant o ao exercíci o do poder de polí ci a, caberá à Ad mi ni stração Públi ca – na esfera diret a ou i ndiret a - a i ncu mbênci a para at ender aos fi ns de i nt eresse soci al e m f ace dos particul ares. No que di z respeit o a contra que m poderá ser exerci do o poder de polí ci a, est e é desti nado a li mit ar ou regul ar os direit os i ndi viduais, de modo di sci plinar e sanci onar a pr ópri a pessoa de Di reit o públi co. Nesse vértice, não haverá quebra de aut ono mi a constit uci onal se, por vent ura, u m ór gão est adual agir contra u m ór gão federal, desde que a ação sej a respal dada pel a legislação.1 7 9
A aut ori dade ad mi nistrati va possui o poder-dever de pr o mover o cu mprime nt o e obser vânci a, pel os seus agent es responsáveis, pautada e m nor ma l egal. Desta feita, o poder de polí ci a deve ser exercido co m parâ metros fi xados nos pri ncí pi os da l egali dade, e da pr oporci onali dade. Est e, corresponde a u m r equi sit o essenci al para a vali dade do at o ad mi nistrati vo de polí cia, de modo que à i nfração co meti da deve ser apli cada sanção ad mi nistrati va pr oporci onal, na medi da da real equi val ênci a entre dano e pena. Ade mai s, a