Interessante registrar que, por ser uma ação de natureza cível (indenizatória), a ação regressiva transmite-se aos sucessores (herdeiros) do agente causador do dano, os quais ficarão responsáveis por promover a reparação mesmo após a morte do agente. O limite até o qual os sucessores responderão é o valor do patrimônio transferido, como herança, pelo agente público falecido.
Por exemplo, se o agente falecido deixou aos sucessores um patrimônio de R$ 100 mil e a indenização que a pessoa jurídica foi condenada a pagar foi de R$ 150 mil, então a ação regressiva só poderá cobrar dos sucessores o valor de R$ 100 mil (ou seja, a pessoa jurídica deixaria de reaver R$ 50 mil em razão da morte do agente).
As dívidas de valor são repassadas para os sucessores por não serem penalidades, mas uma simples recomposição dos cofres públicos. Tal sistemática está em consonância com o art. 5º, XLV da CF, pelo qual
“nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido”.
Ainda em decorrência da sua natureza cível, a ação regressiva poderá ser ajuizada mesmo após o término do vínculo entre o servidor e a Administração Pública. Nada impede, portanto, que o agente seja responsabilizado ainda que tenha pedido exoneração, esteja aposentado, em disponibilidade etc.
Requisitos para a ação de regresso
Que a pessoa jurídica tenha sido condenadaa indenizar a vítima pelo dano (trânsito em julgado).
Que tenha havido doloou culpado agente que ocasionou o dano.
Agente Público Particular
Estado
Ação de reparação Responsabilidade objetiva
Prescreve em 5 anos Ação de regresso
Em caso de dolo ou culpa Responsabilidade subjetiva
Acerca da prescrição da ação regressiva, é necessário “mergulhar” na doutrina e na jurisprudência. Então vamos lá!
Aprofundando
Vamos começar pelo art. 37, § 5º da CF:
Art. 37, § 5º. A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
A doutrina costumava prelecionar que, por força da parte final desse dispositivo constitucional (grifada), todas as ações judiciais de ressarcimento ao erário seriam imprescritíveis. Explicava-se que o ilícito em si estaria sujeito a prescrição, mas a ação de ressarcimento ao erário seria imprescritível. Assim, se o Estado desejasse punir o agente pela prática de algum ilícito que tenha causado prejuízo ao erário (aplicando-lhe uma multa ou demitindo-lhe, por exemplo), deveria observar os prazos prescricionais previstos na legislação; contudo, a ação de ressarcimento movida contra o agente, que visa tão somente recompor os cofres públicos (e não punir o agente), não se sujeitaria a prazo de prescrição.
Você concorda que isso gerava uma insegurança jurídica enorme para o agente público? Até o final da sua vida, o servidor ficaria preocupado com a possibilidade do Estado ingressar ação judicial de ressarcimento (ação regressiva) contra a sua pessoa. Na verdade, até os seus sucessores se preocupariam com isso.
Foi justamente por causa disso que esse entendimento começou a mudar. De acordo com o próprio STF (RE 636.886/AL – Tema 899): “a regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.”
Pois bem, em 2016, o STF julgou um caso que foi mais ou menos assim: um particular, por comprovada imprudência (ou seja, culpa), bateu num veículo oficial da administração direta. O órgão público então pagou o conserto do seu próprio carro, e, sete anos depois, ajuizou ação de indenização contra o particular.
A defesa do particular alegou houve prescrição. Já a Fazenda Pública sustentou a tese de que as ações de ressarcimento ao erário propostas em caso de ilícitos civis praticados contra o Poder Público são imprescritíveis.
O que foi que o STF decidiu?
Decidiu, com repercussão geral (RE 669.069/MG – Tema 666), que a parte final do § 5° do art. 37 da Constituição não pode ser interpretada como uma regra de imprescritibilidade aplicável a ações de ressarcimento ao erário relativas a prejuízos ocasionados por todo e qualquer ilícito. Especificamente, ficou estabelecido que estão sujeitas a prescrição as ações judiciais de ressarcimento de prejuízos ao erário causados por ilícito civil comum - isto é, por mero ilícito civil, por uma conduta que, além de não ser tipificada como crime, não se enquadra como ato de improbidade administrativa.
Nas palavras dessa Corte: “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. Dito de outro modo, se o Poder Público sofreu um dano ao erário decorrente de um ilícito civil e deseja ser ressarcido ele deverá ajuizar a ação no prazo prescricional previsto em lei.”
Beleza. Mas qual é o prazo prescricional previsto em lei?
Aqui há uma divergência de entendimentos. Por enquanto, temos duas correntes:
• 3 anos, com base no art. 206, § 3º, V, do CC (prescreve em três anos a pretensão de reparação civil);
• 5 anos, aplicando-se, com base no princípio da isonomia, o prazo trazido pelo Decreto 20.910/32. Este dispositivo prevê que o prazo prescricional para ações propostas contra a Fazenda Pública é de 5 anos. Logo, o mesmo prazo deveria ser aplicado para as ações ajuizadas pela Fazenda Pública (inclusive nas ações de regresso da Fazenda Pública contra agentes públicos).
Vale ressaltar que essa segunda corrente (5 anos) é uma posição pacífica do STJ.
Agora cuidado! Esse entendimento não vale para as ações de ressarcimento ao erário dos prejuízos causados por atos de improbidade administrativa, pois esses sim são imprescritíveis!
É que, em 2020 (RE 636.886/AL – Tema 899), ainda antes da Lei 14.230/21, o Supremo reforçou a sua tese de 2018 (RE 852.475/SP – Tema 897) – de que “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”) – e acrescentou que “em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o Tema 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública”.
Observação: a Lei 14.230/21 alterou a Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), tipificando como improbidade administrativa apenas condutas dolosas, isto é, a partir da data de publicação dessa lei, condutas culposas não são mais tipificadas como atos de improbidade administrativa. Por isso que a decisão do STF menciona, hoje desnecessariamente, “ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. Se é tipificado como ato de improbidade administrativa, é doloso. Em outras palavras: se a decisão publicada fosse após a Lei 14.230/21, bastaria o STF dizer que são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.
Pois bem. O Tema 666, que se aplica a todos os demais atos ilícitos, é justamente o que acabamos de ver: “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.
Outro entendimento importante que você deve ter em mente é que, nesse mesmo julgamento de 2020 (RE 636.886/AL – Tema 899), o STF fixou a seguinte tese com repercussão geral: “é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.
Na decisão, explica-se que “no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas a partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento”. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).
Ressalte-se que a decisão do Supremo é sobre a execução das decisões dos Tribunais de Contas (resultado final dos trabalhos da Corte de Contas), e não sobre a prescrição no âmbito dos processos internos ao Tribunal de Contas para a recomposição de prejuízo ao erário. São momentos distintos.
Portanto, em resumo:
• imprescritível: ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na LIA;
• prescritível: ações de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil (e todos os demais atos ilícitos) e a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.
Questões para fixar
[Q1142516] CEBRASPE – MPE-CE – Técnico ministerial – 2020
A responsabilidade civil da pessoa jurídica de direito público pelos atos causados por seus agentes é objetiva, enquanto a responsabilidade civil dos agentes públicos é subjetiva.
Comentário:
A responsabilidade civil da pessoa jurídica de direito público - assim como da pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços públicos - pelos danos causados por seus agentes é objetiva, baseada na teoria do risco administrativo, conforme art. 37, §6º da Constituição Federal. Dizer que a responsabilidade é objetiva significa que não há necessidade de se demonstrar que houve dolo ou culpa do agente público para que a pessoa jurídica seja responsabilizada a indenizar o terceiro que sofreu o dano.
Já a responsabilidade do agente público é subjetiva, devendo ser apurada em ação de regresso, também segundo o art. 37, §6º da Constituição Federal. Em razão de a responsabilidade do agente ser subjetiva, ele somente poderá condenado a ressarcir o erário na ação de regresso caso seja demonstrado que agiu com dolo ou culpa.
Gabarito: Certo
Considere que o motorista de um veículo oficial de determinado ministério, ao trafegar em velocidade acima do limite legal, tenha colidido contra um veículo de particular que estava devidamente estacionado. Nessa situação, embora o Estado seja obrigado a indenizar o dano, somente haverá o direito de regresso do Estado caso se comprove o dolo específico na conduta do servidor.
Comentário:
Nos termos do art. 37, §6º da CF, direito de regresso do Estado existe em caso de dolo ou culpa (e não apenas em caso de dolo).
Gabarito: Errado
De acordo com o sistema da responsabilidade civil objetiva adotado no Brasil, a administração pública pode, a seu juízo discricionário, decidir se intenta ou não ação regressiva contra o agente causador do dano, ainda que este tenha agido com culpa ou dolo.
Comentário:
A doutrina majoritária é no sentido de que a ação regressiva é obrigatória. Afinal, é a integridade do erário que está jogo, não podendo o agente público abrir mão, a seu critério, de um patrimônio que é de todos.
Tanto é assim que a Lei 4.619/1965 estipula o prazo de 60 dias para ajuizamento da ação regressiva, a contar da data em que transitar em julgado a condenação imposta ao Estado. O não cumprimento desse prazo pelos procuradores responsáveis por impetrar a ação constitui falta no exercício do dever.
Gabarito: Errado
O servidor que, por descumprimento de seus deveres funcionais, causar dano ao erário, ficará obrigado ao ressarcimento, em ação regressiva.
Comentário:
O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições. Nos termos do art. 122 da Lei 8.112/1990, “a responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros”. Assim, na hipótese de um ato do servidor causar dano ao erário, ele responderá na esfera civil diretamente, ficando obrigado ao ressarcimento. A ação regressiva ocorre para os casos de danos a terceiros, daí o erro.
Gabarito: Errado
De acordo com a lei e com a jurisprudência dos tribunais superiores, julgue o item com relação à responsabilidade civil do Estado.
As ações de reparação de danos em geral ajuizadas contra a Fazenda Pública têm prazo prescricional quinquenal, iniciado a partir da ocorrência do fato ensejador da lesão.
Comentário:
Com base na jurisprudência do STJ, sabe-se que "nas ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública, incide o prazo prescricional quinquenal previsto no Decreto 20.190/32, em detrimento do prazo de três anos previsto no art. 206, §3º, V, do Código Civil de 2002".
Gabarito: Certo
Qual o prazo de prescrição para que o Estado possa exercer seu direito de regresso contra o agente público responsável pelo dano, através de ação judicial própria, na qual busca o ressarcimento pelo valor da indenização que pagou à vítima do dano?
A) O prazo é quinquenal, a contar da data em que o Estado pagou a indenização à vítima do dano.
B) O prazo é decenal, contado a partir do fato danoso.
C) O prazo prescricional aplicável é o mesmo previsto na lei penal para o fato danoso.
D) O prazo é quinquenal, contando-se a partir do evento danoso.
E) Essas ações são imprescritíveis.
Comentário: Q1739487
Nessa questão, a banca considerou o entendimento do STF (RE 669.069/MG – Tema 666) de que “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. Dito de outro modo, se o Poder Público sofreu um dano ao erário decorrente de um ilícito civil e deseja ser ressarcido ele deverá ajuizar a ação no prazo prescricional previsto em lei.”
E também o posicionamento já pacificado pelo STJ de que o prazo prescricional previsto em lei para as ações de reparação de danos à Fazenda Pública é de 5 anos (quinquenal), aplicando-se, com base no princípio da isonomia, o prazo trazido pelo Decreto 20.910/32. Este dispositivo prevê̂ que o prazo prescricional para ações propostas contra a Fazenda Pública é de 5 anos. Logo, o mesmo prazo deveria ser aplicado para as ações ajuizadas pela Fazenda Pública (inclusive nas ações de regresso da Fazenda Pública contra agentes públicos).
Ademais, a Lei 4.619/1965, que dispõe sobre a ação regressiva da União contra seus agentes, prevê expressamente que “o prazo para ajuizamento da ação regressiva será de sessenta dias a partir da data em que transitar em julgado a condenação imposta à Fazenda”. Essa é a regra geral!
Contudo, parte da doutrina, e também alguns julgados do STJ, entende que o direito de regresso do Estado em face do agente público surge com o efetivo desembolso da indenização. Segundo essa corrente de entendimento, não basta o trânsito em julgado da sentença que condena o Estado na ação indenizatória, pois o interesse jurídico na propositura da ação regressiva depende do efetivo desfalque nos cofres públicos.
A propositura da ação regressiva antes do pagamento poderia ensejar enriquecimento sem causa do Estado.
Portanto, respondendo à questão, o prazo de prescrição para que o Estado possa exercer seu direito de regresso contra o agente público responsável pelo dano seria quinquenal, a contar da data em que o Estado pagou a indenização à vítima do dano (alternativa “a”).
Gabarito: alternativa “a”
Denunciação à lide
Antes de encerrar esse tópico, cabe abordar a (in)aplicabilidade da “denunciação à lide” aos processos judiciais fundados na responsabilidade civil objetiva do Estado.
Primeiro, vamos ver o que significa essa expressão. Lide quer dizer litígio, uma questão a ser resolvida, normalmente, em processo de natureza judicial. Assim, “denunciar à lide” significa, de maneira simples, trazer para um processo judicial alguém que pode (ou deve, em algumas situações) ser trazido.
O art. 125, II, do Código de Processo Civil prevê que “é admissível a denunciação da lide, promovida por qualquer das partes àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo”. Isso significa que, na esfera do direito privado, se uma empresa é alvo de ação civil por prejuízo causado por um de seus empregados, poderá ser feita a “denunciação da lide” ao funcionário, ou seja, aquele funcionário poderá ser chamado a responder na mesma ação judicial.
Existem divergências doutrinárias e jurisprudenciais a respeito da aplicação ou não do instituto da denunciação à lide às ações civis contra o Estado. Não obstante, a posição majoritária da doutrina e da jurisprudência é no sentido da inaplicabilidade da denunciação à lide pela Administração a seus agentes.
Em outras palavras, a Administração não pode, já na primeira ação (isto é, na ação de indenização movida pela pessoa que sofreu o dano), trazer para o processo (denunciar à lide) seu agente cuja atuação ocasionou o dano.
O argumento é: a responsabilidade do agente é subjetiva; a do Poder Público, objetiva. Admitir a denunciação pelo Poder Público ao agente importaria trazer, já para a ação de indenização, a discussão acerca da existência de dolo ou culpa na conduta do agente público, o que certamente traria prejuízos ao particular interessado; primeiro porque atrasaria o recebimento da indenização (afinal, enquanto a responsabilidade da Administração é objetiva, não demandando análise de culpa, denunciar o agente à lide tornaria a ação dependente da demonstração da sua culpa, ou seja, seria gasto mais tempo com análise de provas, atrasando a solução final do litígio), e segundo porque, se ficasse comprovada a culpa do agente já na ação de reparação, este é que seria o responsável por indenizar o particular, e não a Administração, gerando o risco de o agente não dispor de recursos financeiros suficientes para arcar com a despesa.
Assim, se fosse cabível a denunciação da lide, ocorreria, dentro do processo do particular contra a Administração, uma discussão relativa à existência ou não de culpa do agente, e essa discussão, a princípio, em nada interessa o particular (presume-se que o único interesse do particular é ver o seu dano ressarcido, objetivamente).
Na esfera federal, o art. 122, §2º da Lei 8.112/1990 estabelece que “tratando-se de dano causado a terceiros, responderá o servidor perante a Fazenda Pública, em ação regressiva”. O significado desse dispositivo é que o exercício do direito de regresso previsto no art. 37, §6º da CF deverá ser exercido pela Administração mediante ação própria, a ação regressiva, e não chamando o agente público para a ação de indenização movida pelo particular lesado contra o Estado.
Portanto, na esfera federal, pode-se dizer que o instituto da denunciação à lide, por expressa disposição legal, não é aplicável nos processos em que se discute a responsabilidade civil objetiva do Estado por danos causados a terceiros.
Detalhando um pouco mais...
Como sobredito, a inaplicabilidade da denunciação à lide é a posição majoritária, adotada, inclusive, pelo STF e, na esfera federal, expressamente prevista na Lei 8.112/1990. Essa é a REGRA GERAL que deve ser levada para a prova.
Porém, vale saber que existem julgados do STJ e posições doutrinárias que admitem a denunciação à lide quando o próprio denunciante chamar o agente público ao processo, ou seja, o particular lesado, ao entrar com a ação de indenização, poderia arguir a culpa do agente público.
Com efeito, para o STJ, nas ações de indenização fundadas na responsabilidade civil objetiva do Estado, a denunciação à lide não é obrigatória, se inserindo na seara da discricionariedade do denunciante.
Sobre o tema, a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende a impossibilidade da denunciação da lide, se o autor da ação contra o Estado a propõe com base na culpa anônima do serviço ou apenas na responsabilidade objetiva decorrente do risco. Agora, se a ação é fundada na responsabilidade objetiva do Estado, com arguição de culpa do agente público, a denunciação da lide é cabível como também é possível o litisconsórcio facultativo ou a propositura diretamente contra o agente público. Ou seja, para a autora, cabe à vítima decidir contra quem irá propor a ação de indenização.