Ações externas federativas – A AFEPA

O que percebemos com os depoimentos anteriores é mais uma vez o reconhecimento do Estado nação como principal ator internacional, apesar do aumento da participação dos governos subnacionais no cenário externo. Em nosso entender, com base nas declarações acima, o governo central ainda é o responsável pelos movimentos internacionais e é dele que deve partir a autorização para a participação das unidades federadas, assim, nos parece que o governo central cria um discurso para recepcionar as ações dos municípios e unidades federadas no intuito de fiscalizá-las; desta forma, os governos subnacionais não estariam proibidos de se relacionar externamente, mas tal relacionamento deverá obrigatoriamente passar pelo reconhecimento do governo central. Nessa mesma linha de pensamento veremos abaixo a entrevista o Embaixador Sérgio Danese30_.

Ele aponta a democratização como sendo um momento marcante para a intensificação das ações internacionais dos estados e municípios:

29 _{Ministro de Estado Interino. Palestra proferida no: Primeiro Encontro Negociações Internacionais: os estados e}

municípios do Brasil no mundo. Brasília, 8 ago. 2006.

30 _{DANESE, Sérgio. Danese é chefe da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).}

Agora com a democratização do Brasil, portanto com o fortalecimento, com a Constituição de 88, do federalismo, portanto federalismo e democracia o resultado disso é que os estados e municípios vão atrás de defender os seus interesses e uma parte desses interesses está em uma ação externa de procurar abrir mercado para as suas empresas, procurar investimentos, procurar promover a imagem cultural do país, procurar promover a cultura do país, buscar cooperação, fornecer cooperação em casos em que é solicitado e com isso o nosso Itamaraty se viu diante da realidade de que os estados e municípios brasileiros começaram a fazer relações externas cada vez com maior intensidade e com maior independência, então a percepção do Itamaraty foi de que ele deveria jamais remar contra a maré, mas aproveitar para entender que essa realidade nova e, portanto procurar colaborar com essa realidade e colocá-la quando fosse necessária dentro dos marcos institucionais cabíveis.

Nessa perspectiva, a Assessoria de Relações Federativas, criada em 1997, tinha o objetivo de, resguardados os limites constitucionais, incentivar o lado positivo

da diplomacia desses movimentos das unidades da federação, que é, “ver o Brasil

inteiro atuando no cenário internacional, prestando e recebendo cooperação, promovendo o comércio, promovendo investimentos”31_{. Assim, os estados e} municípios teriam uma assessoria para as suas ações e não um limitador para elas.

A assessoria foi criada no Itamaraty um pouco a partir do reconhecimento dessa realidade, nós estávamos lidando com isso, então num certo momento havia uma demanda dos estados e municípios, por ajuda do Itamaraty, para mobilizar as embaixadas, para ajudar na preparação de um programa, para acompanhar uma visita, para fazer o follow up várias ações que nós vimos que estavam um pouco dispersas pelo Ministério como consequência dessa realidade nova, então o que aconteceu, [...] o ministro Lampréia, com quem eu trabalhava na época, eu era o conselheiro político, ele foi todo o começo de ano, dos três anos que passei no gabinete, ele foi às comissões de relações exteriores da câmara e do senado, e em uma dessas idas, senão me engano da Câmara em 1995, ele fazia uma apresentação formal e depois respondia perguntas etc.

No texto de apresentação formal, eu que atuava como conselheiro político, portanto uma das minhas atribuições era escrever os textos, eu coloquei no texto, como uma sugestão para o Ministro, um parágrafo expressivo, mas não muito longo, que falava de relações federativas e aí ele indo a Câmara eu achei que era interessante, e sugeri, que ele dissesse que nós estávamos reconhecendo essa questão e que o Itamaraty responderia a isso criando uma assessoria de relações federativas, isso colocado no discurso acabou ganhando o formato de uma política e um pouco depois teve que ser atendido. [...] e então em 1997 foi criado a assessoria e foi nomeado o primeiro assessor que foi o então Ministro, hoje embaixador, Cesário Melantonio Neto32_.

31 _Ibidem.

32 _{DANESE, Sérgio. Danese é chefe da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).}

Danese relembra que em 2003 houve a fusão entre as assessorias de

assuntos federativos e a de assuntos parlamentares33_{, modelo que perdura até hoje}

com o nome de Assessoria Especial de Relações Federativas e Parlamentares (AFEPA):

[...] depois de 2003, com o novo governo, por alguma razão que aí eu não sei explicar, decidiu-se fundir as duas assessorias, a de assuntos parlamentares, que na época se chamava assessoria de relações com o congresso, com a assessoria de relações federativas e se fundou aquilo que se chama aqui de AFEPA, Assessoria Especial de Relações Federativas e Parlamentares, que tem uma característica um pouco curiosa, porque ao juntar uma coisa muito antiga que vinha de 1958-59, com uma mais recente, mais incipiente, obviamente que o maior acaba dominando muito o menor, então a assessoria aqui tem um pouco dessa situação, enfim, a gente procura corrigir isso, mas há um certo desequilíbrio. O Congresso está aqui do lado e nós temos uma imensa atividade no congresso e uma imensa demanda no congresso sobre nós, então isso nos ocupa muito o tempo.

A AFEPA, segundo Danese, tem uma divisão desequilibrada, na medida em que os assuntos federativos não são tão prestigiados, mas essa situação se deve, principalmente, pela grande demanda do Congresso junto à Assessoria. Outra questão apontada pelo embaixador é que, diferente de seus antecessores, ele não tem disponibilidade para uma ação mais pró-ativa para com os estados e municípios, situação que faz com que a AFEPA se torne um local para que os entes federados busquem dirimir algumas dúvidas pertinentes às ações internacionais. Parece-nos que por essa realidade a AFEPA não consegue cumprir o que seria um de seus principais objetivos no âmbito das relações federativas, qual seja, fazer um acompanhamento de todas as ações dos governos subnacionais.

Danese afirma que quando chegou à AFEPA, os assuntos eram tratados de

forma transversal, ou seja, todo mundo tratava de tudo. “Eu preferi uma coisa mais

organizada, então eu coloquei o Ministro Viedis e uma conselheira que cuida das

relações federativas e das comissões mistas do congresso, e há um setor que cuida

33 _{Nas palavras de Danese: “A assessoria parlamentar foi criada em 1958. Eu tenho aqui até uma espécie de}

certidão de nascimento dela que foi um memorando feito pelo então secretário Álvaro Vagui, que depois foi deputado federal, ele faz um memorando, ele redigiu um memorando, que foi assinado pelo então primeiro secretário Antonio Francisco Azeredo da Silveira, dizendo que com a vinda para Brasília era importante que o Itamaraty tivesse uma atenção especial para questões legislativas etc. E aí ele propõe a criação e aí é criada, na época chamava-se Secretária de Assuntos Legislativos e com esse nome ela sobreviveu até os anos 80, e depois, no começo do 90 é que foi mudado para Assessoria de Relações do Congresso, e aí depois fundida com a Assessoria de Relações Federativas”.

da Câmara e um setor que cuida do Senado”34_{. Desta forma, entende que o trabalho}

foi mais bem dividido, mesmo a parte federativa tendo menor destaque.

Você veja pela própria divisão que a parte federativa, digamos, ocupa um terço, mas na verdade um terço menor, que tem uma parte colada que são as comissões mistas e tal, e as outras duas, Câmara e Senado, ocupam os outros dois terços.

Pela própria estrutura você vê que há um evidente desequilíbrio, mas é um desequilíbrio que é consequência do movimento que nós temos aqui. Agora a parte federativa tem sido muito ativa, mais é uma atividade que é um pouco diferente do que foi com os dois primeiros chefes, o que era apenas assessoria federativa, porque eles faziam um trabalho mais pró-ativo, eles faziam muito de ir aos estados buscar, procurar provocar coisas, procurar falar com as universidades, eu não tenho jeito de fazer isso, eu não posso sair daqui com o congresso em funcionamento, toda hora tem incêndio para apagar, coisas para tratar, para tramitar e a presença aqui é muito forte, então a gente acaba não viajando e não tendo essa agenda mais propositiva. É uma base de dizer assim, olha nós queremos ajudar, se vocês precisarem, esse tipo de assessoramento fica na base, digamos, pontual, na medida em que os estados e municípios nos solicitam muito apoio35_.

Destaca que existe muito movimento e consulta por parte dos estados e municípios junto a AFEPA, o que faz com que a assessoria tenha como atividade, reagir aos questionamentos e consultas feitas. Lembra também que outro trabalho feito é atender aos pedidos de apoio para a organização de viagens ao exterior dos chefes do executivo estadual ou municipal, onde eles acabam acionando as embaixadas e dando orientações e informações mais específicas. Sobre os estados com mais familiaridade nas ações internacionais, Danese destaca que esses, quando tratam de questões técnicas, como, por exemplo, envolvendo promoções comerciais, questões empresariais, culturais já procuram diretamente as secretarias específicas do Itamaraty.

Danese também fala que os escritórios de representação nos estados são representações do Itamaraty, são repartições que, de alguma forma, são

coordenados pela AFEPA, mas que respondem tematicamente ao MRE; “por

exemplo, se eles estão tratando de algum assunto de promoção comercial, eles se dirigem exatamente ao departamento de promoção comercial”. Todos tem um

caráter multifuncional e respondem às diferentes áreas do Itamaraty.

34 _{DANESE, Sérgio. Danese é chefe da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).}

Entrevista realizada em: 7 out. 2010.

35 Ibidem.

Segundo ele os escritórios não são fundamentais para a interação entre os estados e o Itamaraty. Eles ajudam, mas muita coisa pode ser feita sem o intermédio deles, bastando um bom relacionamento. Destaca também que hoje os escritórios funcionam com certa autonomia e que não existem regras claras que todos devem seguir, isso ocorre porque foram criados em momentos variados com regimento

interno também diversos. Danese apresentou um memorando36, que visa à

unificação dos procedimentos dos escritórios; é um trabalho inicial que deverá pautar a elaboração do regimento interno do MRE.

Para ele o único escritório que tem uma função diferenciada é o do Rio de Janeiro, porque

[...] o do RJ tem o museu histórico do Itamaraty e tem uma parte do nosso arquivo histórico que não vai ter nos outros estados, [...] e ele administra o antigo palácio do Itamaraty que é hoje em dia um local para reuniões de recepções, etc. Então ele é muito especial, ele tem uma natureza, ele é o antigo Itamaraty com essas funções, está em uma cidade simbólica onde acontece muita coisa, então volta e meia acontecem reuniões presidenciais [...].

Danese diz acreditar ainda que os estados e municípios, no Brasil, procuram cada vez mais cooperação, parcerias e investimentos junto aos governos e empresas estrangeiras. É essa situação que proporcionou um impulso da diplomacia federativa no Brasil. O mesmo movimento, segundo o autor, ocorre em outros países, principalmente europeus depois do processo de integração. Para ele o que ocorre na Europa hoje é que há uma

diminuição muito grande do que é o espaço de soberania, do que são as competências soberanas dos Estados nacionais europeus. Você não tem mais moeda, ou vários deles tem uma moeda em comum, e você passa a ter cada vez mais uma política externa, ainda não chegaram a isso, mas tem política agrícola comum. Eles tem uma política externa que será comum, eles tem uma política de defesa que será completamente comum, eles tem uma política migratória que é absolutamente comum.

Ele continua:

Ora, quando você apaga várias dessas atribuições que são básicas da soberania de um Estado Nacional, você dilui muito a questão do estado Nacional. Então, o que acontece na Europa é o que chama hoje em dia da Europa das regiões, quando você faz isso, a região ganha uma importância

muito grande, se o Estado já não é mais uma grande Unidade, a região passa a ser a Unidade Administrativa com algumas competências, e várias dessas regiões europeias, na Espanha, na Itália, na França, e na Alemanha sobretudo, a Alemanha é um Estado Federal, os outros não, mas tem esse sistema de regiões, essas regiões atuam com muita independência e tem, digamos, entre aspas “políticas externas ou políticas internacionais” de cooperação, de promoção comercial, de promoção de investimentos, e assim por diante. E eles são parceiros muito naturais de estados federados brasileiros, por exemplo, ou mesmo de cidades brasileiras, porque muitas vezes eles têm muitos recursos e eles procuram boas parcerias e quando eles encontram eles adoram fazer isso.

Tais parcerias e cooperações podem ocorrer, não só no âmbito comercial mas também técnico, cultural, de ajuda ao desenvolvimento, de restauração de bens históricos, segundo Danese. Para que essas parcerias se tornem possíveis é importante a assinatura de acordos entre o Brasil e outros países, assim, com um marco jurídico, se torna possível os entes federados desenvolverem suas ações internacionais. “Nossa função mais importante aqui é acompanhar os acordos”37_,

afirma o embaixador.

Aponta também a relação existente entre a AFEPA e Sub-Chefia de Assuntos Federativos da Casa Civil, que foca as suas ações mais junto aos municípios do que nos estados. Esse relacionamento, entre a Sub-Chefia e os municípios têm várias facetas, mas apenas uma delas diz respeito às ações internacionais; que necessariamente passam pela AFEPA. Assim, Danese afirma

que a Sub – Chefia sempre procura a AFEPA, quando se trata de ações externas,

uma vez que esta última tem relação direta com as embaixadas.

Danese afirma que a diplomacia federativa se desenvolveu e é uma realidade, essa nova situação impõe também aos municípios e estados uma grande responsabilidade, uma vez que passam a ser responsáveis pela imagem do Brasil no exterior. Assim, defende a interação entre os estados e municípios com a Assessoria, quando da elaboração

[...] ao mesmo tempo em que essa questão de diplomacia federativa se desenvolveu, é uma realidade, nós lidamos com ela com a visão mais positiva, mais engajada, querendo ajudar, incentivando e tudo mais. Há um contrapé a isso, que é uma imensa responsabilidade que essa ação dá aos estados e municípios que nela se engajam, porque de certa forma, ao fazer isso, eles também estão de certa forma também se responsabilizando pela projeção do Brasil no exterior, então é preciso fazer isso com muita responsabilidade.

37 _{DANESE, Sérgio. Danese é chefe da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).}

Sem mencionar nomes o embaixador relembra de situações constrangedoras quando viagens de governadores já estavam todas definidas e agendadas, com seus roteiros deliberados e que tiveram que ser desmarcadas por algum motivo. Segundo ele, essa situação gera descontentamento e irritação nos países visitados.

[...] nós temos aqui problemas frequentes com ações mal feitas, não é a maioria e nem a norma, más há casos de ações mal feitas de estados e municípios que planejam missões e aí a missão é mal planejada, é mal orientada, é mal concebida é adiada na última hora é cancelada na última hora, na última hora disse que iria o governador, aí o governador já não vai, vai uma delegação de outro nível. Aí a embaixada já se desgastou para fazer programas, para conseguir as audiências, os países levam a sério! Se a embaixada, o governo, o estado X, o município X, pedem para preparar, marcar uma audiência e tudo mais, as pessoas levam a sério e acham que aquilo tudo é uma coisa (é um Brasil). Então nós temos, de vez em quando, problemas chatos aqui, porque viagens que são concebidas durante semanas e semanas, trocas de comunicações, programas feitos, audiências marcadas, tudo marcado, na última hora cancela, adia ou então diz: Ah! O governador não vai, mas vai o secretário, o secretário não vai, mais vai o sub do sub. Isso é uma chatice. [...]

O estado ou município que se engajam em uma ação internacional ele tem que planejar aquilo com antecedência, ele tem que saber que do outro lado ele vai encontrar interlocutores que estão levando a sério, não é brincadeira. Eles serão levados, cada vez mais o Brasil, com a projeção que tem no mundo, é levado muito a sério.

Neste momento podemos perceber na prática o alerta feito pelos juristas mencionados anteriormente. Fica claro a necessidade da criação de um aparato legal que possa, de alguma forma, responsabilizar os governos subnacionais frente aos compromissos por eles assumidos no exterior, sob pena de o governo central ser acionado para responder pelos atos daqueles.

O aparelhamento dos estados com uma secretaria específica para tratar de assuntos internacionais é bem visto por Danese. Segundo ele, muitos estados e municípios já contam com essa estrutura, em vários níveis hierárquicos, seja como secretaria de estado, seja como assessoria do governador. Elas são muito comuns naqueles municípios de fronteira principalmente; mas também naqueles municípios que têm

[...] consciência de que a ação internacional faz parte da sua essência, e outros descobrem essa vocação, ou porque é um pólo exportador, ou porque é um pólo receptor de tecnologias ou de capital estrangeiro, ou tem interesse em cooperação, ou são espertos e descobrem países que tem solução para um problema deles.

Aponta também que a participação ativa do governador é importante para o sucesso das ações. Ele deve ser protagonista no processo. Ele deve se engajar e se colocar à frente da burocracia, determinando que ela prepare a viagem, mais importante, fazendo o folow up da viagem. Ele é o catalisador do processo, é quem vai atrair empresários e convocar a participação dos vários secretários. Com esse engajamento ele se torna um fator importante para o sucesso das ações internacionais. Para ele:

Os Executivos (poderes) no Brasil são sempre muito fortes e aí, nesse caso, obviamente quem comanda a máquina obviamente tem o papel importante. Então eu acho que faz sentido sim que o governador se engaje, ele não pode se envolver nisso de modo a prejudicar as suas funções internas, o papel do governador é governar, então, a parte internacional é apenas uma dimensão, não é a majoritária da ação do governador, o governador tem zilhões de coisas para se preocupar: estradas, educação, a saúde, segurança, etc.

Ao terminar a entrevista Danese chama a atenção para um fato que, segundo ele é pouco valorizado pelas unidades federativas, mas tão importante quanto realizar as visitas aos países; que é fazer com que esses países venham conhecer as potenciais regiões de investimentos.

[...] os estados e municípios precisam aprender e vários sabem disso, mas muitos precisam aprender que muitas vezes, mais importante do que você ir visitar o outro para mostrar o seu estado [...] é conseguir trazer o visitante aqui, então as organizações de missões ou de convites a autoridades estrangeiras para virem ao Brasil, quer dizer, a diplomacia federativa aqui também recebe, tem um lado que é de receber. [...]

Quando eu estive na Argélia eu dizia isso: não fique vindo só aqui visitar não, chama o cara para conhecer a sua empresa, porque ele indo lá, ele vai ver, eles não têm ideia do que é o Brasil, as pessoas não têm ideia pelo mundo afora do que é o Brasil. [...]

Então não adianta você ficar indo aos lugares mostrando coisas, tem que também procurar sensibilizar o teu potencial cliente, teu potencial investidor, o teu potencial parceiro a vir ver você em casa, se ele vier você está com um caminho muito mais percorrido do que ele receber você, porque ele receberá todo mundo. Agora a hora em que ele tem que ir, ele tem que se engajar, é outra coisa. Eu acho que isso ai é uma coisa importante de ser pensada nessa área.

Para findarmos o presente capítulo retomemos de forma mais detalhada o conceito de diplomacia federativa.

Entendemos por diplomacia federativa, tal como concebida e desenvolvida pelo Itamaraty, a diplomacia federal exercida em conjunto com as ações internacionais realizadas por governos subnacionais e atores não governamentais, direcionada e integrada às normas constitucionais e aos