A América Latina e a Transição para o Modelo Neoliberal

Os avanços e o aprofundamento da Comunidade Européia, em meados dos anos 1980, criaram um padrão de mudança econômica global. Isso somado a uma radical transformação na Europa Oriental e na URSS, até o final daquela década, foram referências necessárias para criar um interesse renovado de ambiciosas formas de regionalismo, redesenhando novos modelos conceituais de integração e associação regional (ALMEIDA, 2001).

Por outro lado, os países da América Latina, mergulhados na crise da dívida externa, com seus modelos de desenvolvimento de substituição de importações, são estimulados, na segunda metade da década dos anos 1980, a uma reformulação completa das políticas comerciais e de integração. Assim, a integração passa a ser vista como “campo de provas” para o projeto maior inserção na economia internacional, como atrativo para novos investimentos e,

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quem sabe, até mesmo como eventual instrumento de barganha para posterior negociação com blocos regionais.

Esse contexto de transformações do sistema mundial, aliado ao aprofundamento do fenômeno da Globalização econômica e financeira, traz à tona o debate da integração, no final dos anos 1980, em que a CEPAL faz uma reflexão sobre que rumos devem tomar a América Latina e o Caribe. Nesse aspecto, a CEPAL reconhece o regionalismo como uma forma de aproveitar as economias de escala, de redução das rendas improdutivas derivadas da falta de concorrência, da expectativa de investimentos, do fomento à criação de centros de excelência e da redução dos custos nacionais.

Dessa forma, essa instituição denomina a integração como “regionalismo aberto”, passo intermediário para a globalização ou a sua própria síntese, ou seja:

Um processo de crescente interdependência econômica regional, impulsionado tanto por acordos preferenciais de integração como por outras políticas, em um contexto de abertura e desregulamentação, com o objetivo de aumentar a competitividade dos países da região e de constituir, se possível, uma base para uma economia internacional mais aberta e transparente (CEPAL, 1994:12).

O conceito de “regionalismo aberto” informou os principais acordos de associação via livre comércio ao longo dos anos 1990 nas Américas. Esse modelo pressupõe a existência de uma associação não excludente, compatível com a liberdade comercial de bens e serviços e livre circulação do capital. Agudelo (1994) propõe que essa nova forma de integração econômica seja definida como “o resultado do processo de desenvolvimento capitalista na etapa de mundialização das relações capitalistas de produção, distribuição e intercâmbio, provocado pela concentração e centralização do capital produtivo e financeiro”.

O conceito tradicional de regionalismo que traz elementos de exclusividade é diferente do “aberto”. O termo “aberto” significa que a medida de liberalização aplicada no âmbito interno, deva ser estendida também aos países não-membros sobre o tratamento de Nação Mais Favorecida. Entretanto, existem críticas de que esse conceito é contraditório. Isso se deve a opiniões que afirmam que o sentido

do regionalismo aberto está em alguns países se unirem, excluindo os países não- membros. Assim sendo, não existe um regionalismo que não seja discriminatório em relação a países terceiros. Mas, quando se aplica o modelo de regionalismo que concede a liberalização interna também aos terceiros países, estará em consonância com o objetivo do GATT/OMC, uma vez que não entra em contradição com a cláusula da Nação Mais Favorecida, tornando-se um processo extremamente válido para evitar que surjam blocos econômicos fechados e contribuirá significativamente para a liberalização comercial em nível global (TAKESHI e KEIICHI, 1995:216).

A liberalização comercial de bens e serviços torna-se, então, um instrumento importante para o processo integracionista regional. É lançado nos países sul-americanos um amplo programa de desgravação tarifária e de eliminação de barreiras não-tarifárias, em que se criam condições para a assinatura de acordos bilaterais e sub-regionais de liberalização comercial, algo antes impraticável entre economias fechadas. A abertura comercial acaba sendo utilizada como instrumento de muitos programas de estabilização em alguns países no continente, o que permite ganhar chancela dos organismos internacionais para programas domésticos de liberalização, que tem resistências entre as elites políticas e econômicas nacionais. Esse é o quadro geral das economias latino-americanas nos anos 1980 (VIEIRA, 2001:160). A adesão progressiva dos países latino-americanos ao GATT, seguidas de medidas como a renegociação da dívida externa, austeridade fiscal, privatização de empresas estatais e abertura comercial passam a ser a tônica da região.

A diferença básica com o esquema regionalista que havia predominado até os anos 1980 na América Latina se desvia ao abandono do objetivo de gerar um mercado ampliado e protegido mediante a integração, e sua substituição pelo objetivo de construir uma plataforma exportadora e um espaço de maior eficiência econômica. Nesse novo esquema, se aproveitariam economias de escala e amplitude, ao mesmo tempo em que manteriam baixas as barreiras comerciais e a integração dos sistemas econômico-financeiros.

A integração dos mercados de serviços entre nações, apesar de ter sido mais estudado somente recentemente, segue o mesmo marco teórico conceitual. Nesse sentido, o acordo GATS – Acordo Geral do Comércio de Serviços incorporou as principais premissas do modelo de integração do comércio de mercadorias. Da mesma forma, as associações ou acordos comerciais celebrados na última década incorporam no campo da integração do mercado de serviços entre as nações, notadamente o financeiro, um modelo de regionalismo aberto não excludente. O princípio fundamental é a não discriminação do capital estrangeiro do nacional, cujo tratamento deve estar amparado em normativa idêntica.

Interessante observar, que os países latino-americanos vão se incorporando um a um e de forma progressiva ao discurso neoliberal a partir da década de 80, ao final daquela década todos já haviam se associado ao GATT e ao final do século, todos já teriam abertos suas economias para o planeta. Passa- se então a analisar individualmente as economias do México, Chile e Brasil, economias cujo estudo é objeto desta tese.

De forma semelhante a outras nações latino americanas, o México até a década de 1980 adotava uma política de substituição de importações e atração de investimentos externos. Um pequeno folheto, editado pelo governo mexicano na década de 1970, representa a política industrial e de atração do capital estrangeiro que aquela nação já adotava: na capa do folheto aparece a seguinte legenda:

“Investments in México: Grow with Security”. A leitura da primeira pagina se inicia

com a tradução para o Inglês de um ditado de uso corrente no país: “You don`t

have to give anything, just put me down where the pickings are good”. A tradução

destas frases serve para expor as fórmulas usadas pelo governo para cativar empresários que quisessem investir no México (AMOR, 1974). Neste contexto, os interesses estrangeiros desempenharam um papel decisivo no destino deste país (GOMEZ, 1975).

Porém, já na década de 1970 o modelo de substituição das importações apresentava sinais de esgotamento. Segundo LAOS e BOLTUNIK (1981),

encontravam-se no próprio modelo elementos que demonstravam suas fragilidades e causas de sua falência: a) o caráter auto-limitativo do modelo; b) as dificuldades crescentes – técnicas, financeiras e de mercado – para passar das substituições “fáceis” (bens de consumo não duráveis e alguns bens intermediários) para as “difíceis” (bens intermediários completos, alguns bens de consumo duradouros e bens de capital).

O estado se converte em administrador dos desequilíbrios gerados pelo modelo econômico para permitir a manutenção da estabilidade dos preços e do tipo de cambio. Para sustentar a estrutura industrial teve que manter grandes déficits na economia que levaram a um crescimento acelerado da dívida pública, assim como a pressões inflacionarias e desvalorizações que culminaram em crises econômicas a partir dos anos 70. A produção mo campo se deteriora e o país começa a importar insumos agrícolas.

Ao longo dos anos 1970 e até o auge da crise do petróleo a caracterização de populismo econômico é adequada à política do país. Depois de uma recessão que ameaçava reduzir significativamente a atividade econômica em 1971, a economia mexicana experimentou acelerado crescimento econômico, interrompido pela crise na balança de pagamentos em 1976, determinada primeiramente pelo déficit público e pelo endividamento externo crescente. A isto se acrescentou o auge dos preços do petróleo na segunda metade do decênio que multiplicou a capacidade de gasto do setor público, privado e de endividamento adicional. O país termina com um endividamento externo enorme, causa principal de uma nova crise em 1982, que ficou conhecida como “crise da dívida”.

O predomínio do Poder Executivo federal, dominado pelo Partido Revolucionário Institucional (PRI) por sete décadas, em um sistema carente de contrapesos deixou de ser funcional na década de 1970, quando se iniciou uma etapa de crises econômicas recorrentes ao final de cada período presidencial. Em um país onde não existe reeleição do presidente, a cada seis anos ocorre uma mudança de governo que, a partir de 1976, foi acompanhada por severos problemas econômicos que a administração seguinte tinha de enfrentar.

Entre 1970 e 1982, estiveram à frente do país governos imprudentes, que mantiveram um avultado déficit público e políticas monetárias demasiadas frouxas. Houve desatino na condução, pois não se entendia a necessidade de promover mudanças para adequar a economia mexicana às condições imperantes no terreno internacional. A continuidade da política comercial protecionista sobre a qual se assentaram as bases da indústria no país, no momento em que se pretendiam diversificar as exportações mexicanas, é um exemplo de como os governos da época haviam perdido a capacidade de propor um modelo coerente de desenvolvimento econômico. Era mais fácil ocultar ineficiências e falta de competitividade do que aprofundar um debate que pudesse render apoios dos grupos empresariais a governos que requeiram uma legitimidade maior do que proporcionavam as eleições cada vez menos concorridas ou nas quais o candidato do PRI chegava sozinho, sem oponente, como ocorreu na eleição presidencial de 1976, quando José López Portillo não teve concorrente.

No governo de Luis Echeverría (1970 a 1976) se implementou uma fase de forte intervenção do estado na economia. O país se recente da crise da economia mundial e o estado Mexicano amplia sua participação na economia nacional. Devido a essa política durante esse sexênio se recorre ao crescente endividamento externo e em 31 de Agosto de 1976 se anuncia a “flutuação” do peso mexicano e se perde a estabilidade cambiária que havia existido durante 22 anos. O efeito global das políticas econômicas aplicadas foi a desconfiança do setor privado e a desestabilização da economia, a inflação se acelerou e o endividamento externo aumentou consideravelmente.

José López Portillo (1976-1982) trata de recuperar a confiança perdida durante o regime anterior. Sua política se baseia em três pontos: reforma econômica; reforma política e reforma administrativa. Estas reformas pretendiam resolver os problemas que afetavam o país e se agravaram por não se haver dado as soluções mais tempestivas. Cria-se em 1979 um plano geral de desenvolvimento. Em 1981 se utiliza intensamente o endividamento público com o exterior para financiar o déficit interno e para defender o câmbio contra uma

crescente especulação e fuga de capitais. Não se aproveitou eficazmente o “boom” dos preços do petróleo que durou alguns poucos anos, pois o governo se perdeu em jogos de interesse para decidir em que se investiriam os excedentes do petróleo.

Durante o biênio 1982-83, o México passou por sua pior recessão em mais de quatro décadas de crescimento acelerado. Essa recessão foi, em grande medida, o resultado de uma política econômica de cunho ortodoxo, cuja finalidade especifica era de restabelecer o “equilíbrio externo”, perturbado pelo peso excessivo do serviço da divida externa (CONTIJO, 1994). A decisão de implementar uma política contracionista nasceu do balanço de pagamentos, cujas raízes remontam ao acelerado endividamento que se observou no período 1978- 81, conseqüência tanto de políticas expansionistas adotadas com o “boom” petrolífero quanto da elevação da taxa de juros no mercado financeiro internacional, resultante da política monetária restricionista dos Estados Unidos, conjugados ao atraso da taxa de cambio, reajustada sistematicamente abaixo do nível de paridade desde 1977. O déficit da balança comercial, de apenas US$ 1,00 naquele ano, atingiu US$ 4,6 bilhões em 1981, enquanto os juros da divida externa somavam US$ 5,5 bilhões. No total, o serviço da divida externa, que montava a US$ 2,9 bilhões em 1976, chegou a US$ 12,7 bilhões em 1981, numa conjuntura de fuga de capitais (US$ 13,3 bilhões no mesmo ano).

A crise financeira de 1982, resultado da incapacidade de honrar o pagamento da dívida externa do país – o México se convertera no segundo maior devedor em nível mundial dos grandes bancos internacionais -, obrigou o governo mexicano a pôr em marcha um severo programa de ajuste neoliberal elaborado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), e a iniciar a modernização do aparato produtivo para desenvolver uma estratégia que substituísse o inoperante modelo de substituições de importações, tarefa impostergável depois do fracasso do modelo que buscava converter o petróleo no eixo do desenvolvimento econômico do país. A queda dos preços do óleo cru se iniciou no segundo semestre de 1981

foi o detonador da crise financeira que impediu o México de cumprir com as obrigações contraídas com seus credores internacionais em fevereiro de 1982.

O momento culminante da crise ocorreu em 1º de Setembro, quando o presidente López Portillo tentou modificar o rumo dos acontecimentos ao desapropriar todos os bancos comerciais privados do país em decretar o controle generalizado do câmbio.

Podemos ver que os desequilíbrios macroeconômicos deixados durante os anos 1970 e 1980 eram generalizados. Déficit fiscal de enormes proporções, dificuldade de contrair novos empréstimos no exterior, dívida externa onerosa e dúvidas sobre sua capacidade para pagar os juros da dívida, desemprego e contração da atividade econômica, inflação e falta de afinidade dos setores privados e governamentais.

As reformas estruturais da economia mexicana iniciadas pelo presidente

Miguel de la Madrid, o qual solicitou o ingresso do país no GATT (obtido em 1986)

e deflagrou processos como a renegociação da dívida externa, a redução da inflação, a privatização de empresas estatais e a simplificação administrativa, processos que continuaram e se aprofundaram durante o governo seguinte, presidido por Carlos Salinas, que conseguiu uma redução da dívida externa e do excessivo pagamento de juros que havia convertido o país em um exportador líquido de capitais, o mantinha sem reservas internacionais e impedia qualquer possibilidade de que a economia mexicana recuperasse o crescimento.

Esse é um momento de inflexão na história do México. Com a estatização de todo o sistema financeiro mexicano e a decretação da moratória as portas no exterior se fecham para o país. O cenário internacional conduziria a nação a um só caminho: o receituário do FMI. O plano de estabilização que se implementou nos anos seguintes teve que necessariamente seguir a cartilha neoliberal do FMI, que implicava em ajuste fiscal, abertura comercial e desestatização do sistema financeiro. Em 1986 o México viria a aderir ao GATT, iniciando uma nova fase de inserção internacional e concordando com os preceitos do livre comércio

internacional. Essa política iria ser coroada anos mais tarde com a celebração do Acordo do NAFTA com os Estados Unidos e Canadá. Seu sistema financeiro, da mesma forma, retornaria para o setor privado, porém o capital estrangeiro iria predominar cada vez mais nesse segmento da economia.

O Chile, por sua vez, foi um dos primeiros países a abandonar a estratégia de industrialização pelo modelo CEPALINO de substituição de importações. Até o início dos anos 70, possuía uma base industrial que foi desenvolvida à custa de elaboradas restrições às importações, enquanto as exportações eram de produtos tradicionais, como o cobre. A eleição do governo socialista de Salvador Allende e o golpe militar que se seguiu levaram a política do país a uma reviravolta, sendo que o novo governo passou a incrementar as políticas de livre mercado.

Pinochet estabeleceu um programa claro de reorganização liberal da economia do Chile. Nesse sentido, trouxe economistas liberais da escola de Chicago, que criaram um programa de governo que possibilitou um estrondoso crescimento econômico. A despeito da total ausência de democracia no país e do desrespeito aos diretos humanos, alguns resultados da política econômica devem ser considerados: o PIB per capta saiu de US$1.775 em 1973 para US$4.737 em 1996; a mortalidade infantil caiu de 66 em 1973 para 13 em 1996 (a cada mil nascimentos); o acesso à água potável subiu de 67% para 98%; e a expectativa de vida foi de 64 anos para 73 anos.

As restrições às importações foram retiradas, substituídas por baixas tarifas. A economia chilena passou por um período difícil em meados dos anos 70, recuperando-se no final daquela década e início dos anos 80, seguindo-se uma severa depressão causada pela crise mundial da dívida. Na segunda metade dos anos 80, entretanto, o desempenho da economia chilena começou a parecer bastante impressionante. Novas exportações, incluindo frutas fora da estação, transportadas para os mercados do hemisfério norte no inverno, vinhos de boa qualidade e bens manufaturados, levaram a economia a crescer mais rápido que nunca, superando outras nações latino-americanas e se aproximando do desempenho dos países asiáticos.

Como resultado, as políticas de livre comércio, antes impopulares e associadas às duras regras do regime militar, começaram a ter amplo apoio político. Em 1990, acabado o regime militar, continua o impulso da política econômica que vigorou nos anos de ditadura, pois a ela se creditou o sucesso da economia chilena.

O sucesso econômico iniciado ainda no regime Pinochet é, talvez, a única razão que ainda explique o fato mesmo nos dias de hoje não ser desprezível o número de simpatizantes daquele governo no Chile, especialmente entre as classes médias superiores e os ricos, o que permitiu a ele adotar uma estratégia gradual de abandono de poder e retenção de imunidades até o ano de 2005, mais de uma década após a entrega do poder.

Outro aspecto que merece registro é que o Chile abandona o Pacto Andino em 1976 (efetivamente o desligamento se dá em Janeiro de 1977) e inicia gradualmente uma política de associações de livre comércio múltiplas e bilaterais, numa típica estratégia de Global Player do comércio.

Nesse sentido, o Chile tem demonstrado que a não adoção de um padrão de industrialização caudatária, ou reflexa, da globalização produtiva liderada pelas empresas transnacionais, tem-lhe conferido uma posição de maior estabilidade, entre as maiores economia latino-americanas, no que tange ás suas contas nacionais. Parece ter sabido aproveitar com maestria suas vantagens competitivas. Em contrapartida seu setor de serviços, outrora competitivo, foi virtualmente absorvido por corporações internacionais. Outro fator que deve ser considerado como explicativo dessa forma distinta de inserção, que caracteriza tanto o Chile como o Uruguai, em relação ás maiores economias da região, é seu diminuto mercado interno, que inviabiliza as economias de escala.

O Sistema Financeiro Chileno, por sua vez, quase todo estatizado no governo Allende - dos 17 principais Bancos com negócios no país na época, somente três eram genuinamente privados – sofre um processo de privatização iniciado ao final da década de 1970, que passa pela década de 1980 e culmina em

um processo de fusão e aquisições na década seguinte. A retirada do Chile do Pacto Andino foi fundamental para a abertura do setor financeiro chileno, na medida em que foram revogadas as barreiras legais ao ingresso do capital estrangeiro no segmento conforme determinava aquele acordo. O sistema financeiro chileno passa de quase totalmente estatal para privado nacional e progressivamente migra para mãos das principais instituições financeiras globais.

No Brasil, o término regime militar que adotara políticas sistemáticas de intervenção e controle sobre a economia, somado ao colapso do comunismo soviético, aceleraram a adoção pela elite política e empresarial brasileira dos princípios do neoliberalismo. Com a “vitória” dos Estados Unidos na Guerra Fria e o desastre econômico da URSS, as políticas de planificação ficaram desacreditadas, inclusive as apoiadas pela social-democracia européia. Além disso, nos anos 80, políticas neoliberais de rejeição às regulamentações estatais e aos tributos, foram adotadas nos EUA e Grã-Bretanha pelos governos de Ronald Reagan e de Margareth Tatcher, estimulando, dado seu impacto, que o mesmo fosse adotado pelo resto do mundo. Os desenvolvimentistas autoritários (Roberto Campos e Delfim Netto), a serviço dos militares, deram lugar a uma série de jovens tecnocratas (Pedro Malan, Lara Resende e Gustavo Franco) seduzidos, ainda que com cautela, pelo neoliberalismo de Milton Friedman (principal teórico