A Avaliação Institucional no âmbito do Sinaes

Apontada pela CONAES como “o centro de referência e articulação do sistema de avaliação” (CONAES, 2004a, p.4), a Avaliação Institucional (Avalies) objetiva identificar o perfil das IES bem como o significado de sua atuação, por intermédio de suas atividades, cursos, programas, projetos e setores, de forma a considerar diversas dimensões institucionais, que incluem aspectos globais que vão desde a missão e o plano de desenvolvimento institucional até a sustentabilidade financeira das instituições. Para tal, utiliza como instrumentos a avaliação externa in loco e a autoavaliação ou avaliação interna.

A avaliação institucional externa é realizada para fins de credenciamento e recredenciamento de IES, sendo conduzida por uma comissão de especialistas designada pelo INEP para verificar in loco, as condições de oferta das instituições que oferecem cursos de graduação nas modalidades presencial e à distância. Embora o enfoque aqui seja a avaliação institucional, cabe ressaltar que a verificação in loco também é realizada para fins de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento dos cursos de graduação.

Para operacionalizar a avaliação externa, o INEP mantém um Banco de Avaliadores instituído pela portaria 1.027 de 15 de maio de 2006, a partir do qual, são designados os avaliadores responsáveis pela visita em determinada IES. Dentre os critérios utilizados para a seleção dos profissionais estão: a titulação mínima de doutor, sendo admitida em alguns casos, a titulação de mestre, reputação ilibada do avaliador, elevada produção acadêmica nos cinco anos anteriores à seleção, ausência de pendências tributárias e previdenciárias e disponibilidade para participação em pelo menos, três avaliações anuais.

O processo de avaliação externa é baseado na verificação in loco das condições institucionais de funcionamento, em entrevistas com gestores, docentes, estudantes e

técnicos administrativos e na análise documental que engloba, entre outros documentos, o Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), o Projeto Pedagógico Institucional (PPI), o Relato Institucional (RI), o Projeto Pedagógico dos Cursos (PPC) de graduação, os relatórios de autoavaliação institucional e demais regulamentos das IES. Todo o processo é orientado pelo Instrumento de Avaliação Institucional Externa – Presencial e à Distância, documento produzido pelo INEP para orientar os avaliadores durante o processo de verificação in loco, estando disponível para que a comunidade acadêmica tenha acesso aos critérios avaliativos.

O instrumento de avaliação é composto por diversos indicadores de qualidade que contemplam as dez dimensões avaliativas estabelecidas pela lei de criação do Sinaes, que englobam: a missão e o plano de desenvolvimento institucional, as políticas para o ensino, a pesquisa e a extensão na graduação e pós graduação, a responsabilidade social das instituições, a comunicação com a sociedade, as políticas de pessoal para docentes e técnicos administrativos, a gestão institucional, a infraestrutura, o planejamento e a avaliação, as políticas de atendimento aos discentes e a sustentabilidade financeira (BRASIL, 2004a).

A cada um dos indicadores que compõem o instrumento, os avaliadores atribuem um conceito que varia de 1 a 5, conforme sua adequação ou não a critérios de análise pré- estabelecidos. Peixoto (2011) ressalta que alguns indicadores dificultam a emissão de juízo de valor sobre as questões avaliadas, o que poderia favorecer que a subjetividade dos avaliadores em sua interpretação ocorresse acima do índice desejável.

Um dos desafios do processo de avaliação institucional externa reside justamente em seus instrumentos, que além da subjetividade apresentada, são frequentemente reformulados pelo INEP. Tais modificações englobam a elaboração de instrumentos específicos para determinados cursos de graduação (direito e medicina, por exemplo), bem como a exclusão e a alteração de indicadores e critérios de análise. Em outubro de 2017 estavam disponíveis no portal do INEP 14 instrumentos de avaliação de cursos de graduação e nove instrumentos de avaliação institucional, entre documentos antigos e vigentes (PORTAL INEP, 2017).

Embora prevista na legislação pertinente, a frequente modificação dos critérios e requisitos de avaliação dificulta o acompanhamento e adequação aos processos por parte da comunidade acadêmica, que encontra dificuldades em manter-se atualizada sobre os

procedimentos avaliativos. Cabe ponderar que há positividade nas alterações, sobretudo quando implementam melhorias e desburocratizam o procedimento avaliativo, sendo relevantes para as IES. O que é questionável, é o número de retificações e modificações ocorridas em pouco espaço de tempo sem que estas sejam acompanhadas de treinamento ministrado pelos órgãos responsáveis.

Tendo acompanhado os processos de regulação e avaliação de uma IES privada por alguns anos, pude perceber que essa constante mudança, incentiva as IES a procurarem o auxílio de empresas de consultoria e a investirem em softwares que garantem atualização em tempo recorde a preços nem sempre acessíveis, com o intuito de manter a instituição sempre a par do que ocorre no mundo da regulamentação da educação superior.

A atualização mais recente ocorreu no mês de outubro de 2017, quando o INEP publicou em extrato, novos indicadores de qualidade para compor os instrumentos de avaliação externa de instituições e cursos de graduação. Cerca de um mês depois, o instituto disponibilizou em seu site, a versão integral dos novos instrumentos: dois para avaliação de instituições, sendo um para atos de credenciamento e outro para atos de recredenciamento e mudança de organização acadêmica; e dois para a avaliação de cursos de graduação, sendo um para atos de autorização e outro para atos de reconhecimento e renovação de reconhecimento.

Tendo em vista as modificações e o contexto político em que foram produzidos, foi realizada uma análise preliminar com base na leitura dos indicadores propostos. A primeira alteração que merece destaque foi a retomada da utilização de instrumentos diferentes conforme os atos autorizativos (iniciais ou de renovação). De modo geral, os instrumentos aplicáveis aos atos iniciais de funcionamento (autorização de cursos e credenciamento de instituições) avaliam projetos a serem implantados, enquanto os utilizados para os atos periódicos de renovação de reconhecimento de cursos e recredenciamento institucional, avaliam processos já em andamento.

Os documentos anteriores (INEP, 2014; INEP, 2015) já faziam esta previsão, ao distinguir as palavras previsto/implantado em cada um de seus indicadores, conforme a natureza da visita. A elaboração de instrumentos distintos para atos autorizativos de entrada e atos de continuidade e permanência pode facilitar o trabalho das IES e dos avaliadores, além de representar respeito à identidade institucional, tendo em vista as

diferentes realidades apresentadas por IES que buscam credenciamento e por aquelas cujos processos acadêmicos e administrativos já estão em execução.

Também foram introduzidas modificações nos critérios de análise dos indicadores. Tomaremos como exemplo, o indicador 3.1 “Políticas de ensino e ações acadêmico-administrativas para os cursos de graduação”. Em versão anterior (INEP, 2014), o indicador era analisado com base em termos como “suficiente”, “insuficiente”, “muito bem” ou “excelente”, referentes à forma de implementação de ações acadêmico- administrativas. Já o novo instrumento considera o nível de complexidade de sua implementação (INEP, 2017).

Por exemplo, para obter “conceito 2” as ações devem estar relacionadas com as políticas de ensino para a graduação; para “conceito 3”, as ações devem estar relacionadas com as políticas de ensino para a graduação e considerar a atualização curricular; para “conceito 4”, as ações devem estar relacionadas com as políticas de ensino para a graduação, considerar a atualização curricular e mais algum aspecto não contemplado no critério de análise considerado para a obtenção de “conceito 3” e assim, sucessivamente, em um contínuo de complexidade. Esta mudança ameniza o problema da subjetividade inerente aos indicadores anteriores e deixa claros, para IES e avaliadores, os aspectos a serem analisados durante a avaliação.

A publicação dos novos instrumentos de avaliação não ocorreu de maneira isolada, tendo sido acompanhada por um verdadeiro “pacote regulatório” divulgado no final do ano de 2017, do qual fazem parte o Decreto nº 9.235 de 15 de dezembro de 201713, a Portaria Normativa nº 19 de 13 de dezembro de 201714 e cinco outras Portarias Normativas elaboradas a partir do decreto citado. Os conceitos que nortearam os documentos relacionados aos processos de avaliação, regulação e supervisão da educação superior, parecem ter sido: flexibilidade e celeridade.

As novidades introduzidas pelo decreto abrangem questões que vão da diminuição do prazo de carência para que instituições com pedido de autorização de cursos negados

13 _{Dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação das instituições de educação} superior e dos cursos superiores de graduação e de pós-graduação no sistema federal de ensino (BRASIL, 2017a), revogando o Decreto 5.773/2006.

14 _{Dispõe sobre os procedimentos de competência do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas} Educacionais Anísio Teixeira - INEP referentes à avaliação de instituições de educação superior, de cursos de graduação e de desempenho acadêmico de estudantes (BRASIL, 2017b).

abram novo processo, passando pela realização de avaliação externa para credenciamento institucional e autorização de cursos por comissão única de avaliadores, até a previsão de “bônus regulatório” para instituições com conceitos institucionais quatro e cinco reiterados.

Como foi publicada no final do ano de 2017, a nova legislação só começou a ter efeito de forma mais clara no decorrer do ano de 2018, em especial, no que diz respeito às avaliações realizadas com uso dos novos instrumentos. O fato de estes documentos serem ainda recentes, impossibilita uma análise mais aprofundada do seu significado e possíveis repercussões, embora seja possível sinalizar que a maior flexibilização e aceleração dos processos regulatórios introduzidos tende a favorecer IES privadas e grupos educacionais em franca expansão, que terão oportunidade de ampliar sua atuação na educação superior, principalmente se considerarmos os cursos na modalidade à distância, para os quais, o MEC tem flexibilizado as regras de funcionamento.