Do mesmo modo que o ideal de liberdade estabeleceu os fundamentos da legalidade e da separação de poderes como forma de proteger os direitos individuais, os ideais revolucionários do Século XVIII preconizaram a defesa de três valores centrais – liberdade, igualdade e fraternidade.78
Contudo, em um primeiro momento, os valores relacionados à liberdade preponderaram sobre os demais, especialmente no período subsequente às revoluções, com a constitucionalização de garantias individuais e a mínima interferência do Estado, o que veio a impulsionar o capitalismo e a expandir a sociedade de consumo, sempre com vistas a ampliar o acesso aos bens de produção e a gerar acumulação de recursos econômicos. Por conseguinte, a abstenção do Estado na condução das questões socioeconômicas acabou por privar parcela da população do acesso a bens e condições mínimas de sobrevivência, provocando enorme insatisfação e reclamos por justiça social.
Principalmente a partir do início do Século XX, identifica-se um forte distanciamento do Estado da sociedade, verificando-se a necessidade de uma maior aproximação, sobretudo mediante uma atuação interventiva pautada em ações capazes de satisfazer as necessidades básicas não atendidas. Nesse cenário, se antes os ideais liberais estavam concentrados na
77 DÍAZ, Elias. Estado de Direito y Sociedad Democrática. op. cit., p. 51.
78 SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: uma Teoria Geral dos Direitos Fundamentais na perspectiva constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012. p 36-37.
promoção da liberdade, o que criou as premissas para a consolidação da legalidade e da separação de poderes, características centrais do Estado de Direito, nesse momento a igualdade é que recebe protagonismo, na medida em que se buscam meios de promoção de direitos sociais capazes de promover uma maior igualdade entre as pessoas. Esse redirecionamento das finalidades estatais, que ensejou uma reconfiguração de sua estrutura de funcionamento, foi assim originariamente descrito por Lucas Verdú:
O Estado de Direito, que não poderia justificar-se como liberal, necessitou, para enfrentar a maré social, despojar-se de sua neutralidade, integrar, em seu seio, a sociedade, sem renunciar ao primado do Direito. O Estado de Direito, na atualidade, deixou de ser formal, neutro e individualista, para transformar-se em Estado material de Direito, enquanto adota uma dogmática e pretende realizar a justiça social. 79
O Estado de Direito avança então para o Estado Social de Direito, exigindo-se do Estado não apenas a observância às previsões normativas garantidoras dos direitos civis e políticos - de ordem objetiva - mas, no que se refere aos direitos sociais - de ordem subjetiva, a atuação material para a efetivação dos direitos desta natureza80.
A compreensão de autonomia individual, não mais pautada somente nas garantias de liberdade clássica, mas também nas novas exigências de socialidade, ensejam o avultamento dos chamados direitos sociais, indissociáveis das prestações a serem oferecidas pelo Estado81.
Verificam-se, nessa medida, duas principais tendências caracterizadoras deste período:
o ideal de socialização e o fortalecimento do Estado. A primeira se refere à transferência de foco do individualismo, até então prevalente, para a preocupação com o bem comum, enquanto a segunda tem a ver com o consequente fortalecimento do Poder Executivo, entendido como a única maneira vislumbrada para a realização das incontáveis atribuições que se somaram às atividades estatais.
Se por um lado o enfoque na realização do bem comum levou o Direito Administrativo a se concentrar em normas mais voltadas ao disciplinamento da atividade administrativa, e não somente nas garantias de direitos individuais, por outro o fortalecimento do Executivo restou por conferir-lhe a competência para editar normas gerais e abstratas
79 VERDÚ, Pablo Lucas. La lucha por el Estado de Derecho. Bologna: Publicaciones del Real Colegio de Espana, 1975, p. 94.
80Para Canotilho, apesar da natureza subjetiva dos direitos sociais, estes também possuem característica objetiva no sentido de obrigar o legislador a fornecer condições legais para o gozo desses direitos; e de serem fornecidas condições materiais para tanto. (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. Coimbra: Almedina. 2003, p. 185).
81 Idem, p. 187.
visando à realização de suas funções, eis que a exclusividade de elaboração de normas pelo Poder Legislativo, entendia-se, tornava impraticável a atividade administrativa, sobretudo nas matérias que exigiam regulamentações mais detalhadas82.
O entendimento subjacente era o de que, diante das circunstâncias apresentadas, o Poder Executivo apresentava condições mais aptas a levar adiante as atividades de desenvolvimento social e econômico, uma vez estar munido de meios mais ágeis e técnicos para a tomada de decisões envolvendo questões complexas, ao contrário das lentas e prolongadas deliberações dos Parlamentos. Esse posicionamento é elucidado por Paulo Otero, para quem o status de proeminência do Poder Executivo se devia à crescente complexidade das matérias, ao déficit de informação do parlamento comparativamente à Administração e à periodicidade eleitoral para a escolha do representante do povo no Poder Executivo, a conferir ampla legitimidade democrática a esse Poder.83
Muito embora tal posicionamento tenha ganhado espaço na formação do Estado Social, em decorrência da conjuntura histórica acima retratada, os argumentos que sustentam uma maior abrangência da competência do Poder Executivo para o disciplinamento de condutas, em detrimento da competência do Legislativo para editar leis, merecem ser examinados com a máxima cautela. Em primeiro lugar, é claro, tal possibilidade não pode ser analisada de modo abstrato, sem se considerar o regramento constitucional vigente de cada ordenamento. Em segundo lugar, eventual ampliação desta competência normativa do Executivo não pode ocorrer em detrimento das concepções de Estado de Direito, princípio democrático e princípio da separação de poderes, reconhecidos como premissas da indelegabilidade legislativa.84
Desse modo, para que o Estado Social de Direito seja assim denominado deve atender às exigências próprias de um Estado de Direito, e sem delas se descurar, atender às novas
82 DI PIETRO, Maria Syllvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 31.
83 OTERO, Paulo. Legalidade de Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa à juridicidade.
Coimbra: Almedina, 2007, p. 107.
84 Essas três premissas foram extraídas por André Cyrino (CYRINO, André. Delegações legislativas, regulamentos e Administração Pública. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 50.) a partir de trecho da obra de John Locke: “não pode o Legislativo transferir o poder de elaborar leis para outras mãos, pois não sendo ele senão um poder delegado pelo povo, aqueles que o detêm não podem transmiti-lo a outros. Somente ao povo é facultado designar a forma da sociedade política, que se dá através da constituição do Legislativo, e indicar um que não será depositado. E quando o povo disser: submeter-nos-emos às regras e seremos governados pelas leis estabelecidas por tais homens e sob tais formas, ninguém mais poderá dizer que outros homens devam elaborar leis para o povo, e tampouco pode ser submetido a nenhuma lei, senão àquelas promulgadas pelos indivíduos escolhidos e autorizados para formular as leis da sociedade. Uma vez que o Poder Legislativo deriva do povo, por uma concessão ou instituição positiva e voluntária, não pode ser ele diverso do poder transmitido por tal concessão positiva, que o de apenas o de elaborar leis e não de fazer legisladores, de sorte que não pode ter o Legislativo nenhum poder de transferir sua autoridade de elaborar leis e colocá-las em mãos de terceiros.”
(LOCKE, John. Dois tratados sobre o governo. São Paulo: Martins Fontes: 1998, p. 513).
exigências que lhe são colocadas.85 A questão a ser enfrentada se coloca, então, exatamente na verificação da intensidade desse fortalecimento do Poder Executivo, bem como na sua forma de exercício e controle, garantindo-se uma atuação regrada e não arbitrária da Administração86.
De toda maneira, o que se observou no período de construção do Estado Social foi de fato uma preeminência do Poder Executivo, com o arrefecimento do prestígio da lei,87que acabou sendo relegada a um plano periférico na arena de decisões políticas, tendo havido um deslocamento do eixo de decisões regulatórias do Estado Providência para estruturas multiformes do Poder Executivo.88
No que se refere à compreensão do princípio da legalidade propriamente dito, esta sofreu sensível alteração no período, sobretudo em razão da influência do positivismo jurídico que à época imperava. De acordo com a doutrina de Hans Kelsen, fortemente repercutida no âmbito do Direito Administrativo por Adolf Merkl,89 a atuação da Administração Pública deveria manter-se plenamente adstrita aos parâmetros da lei, de modo que sua atuação estivesse sempre fundamentada pela ordem legal. Nessa medida, diferentemente do que ocorria até então, com a Administração proibida de agir em contrariedade à lei, na ordem positivista que passa a prevalecer, a atuação administrativa fica condicionada a uma prévia autorização legal, conforme escólio de Eduardo García de Enterría e Tomás-Ramon Fernández:
Observação essencial e dificilmente discutível, a partir da qual Merkl irá extrair esta conseqüência do princípio: “A administração, considerada esta em seu conjunto, não está apenas condicionada pela existência de um Direito Administrativo, mas também cada ação administrativa isolada está condicionada pela existência de um preceito jurídico-administrativo que admita semelhante ação (...) se uma ação, que pretende se apresentar como
85 DÍAZ, Elias. Estado de Direito y Sociedad Democrática, op. cit., p. 105.
86 Sobre as consequências danosas de se permitir a acumulação de funções legislativas pelo Poder Executivo, estes são os apontamentos feitos por José Horácio Meirelles Teixeira: “não seriam menores os perigos se a acumulação se operasse em favor dos órgãos executivos. Deixando-se de lado o aspecto técnico da questão – necessidade de deliberação, discussão, reflexão e amadurecimento das decisões na criação normativa –, deve-se considerar que numerosas leis visam justamente conter o arbítrio governamental, definindo a competência dos órgãos administrativos, seus direitos e deveres, os fins e os meios da sua atividade. Deixar a elaboração dessas normas dos próprios órgãos e agentes da Administração equivaleria a permitir a criação de novas normas para cada caso concreto, ou a modificação das existentes sempre que contrariassem qualquer interesse de tais órgãos, o que equivaleria também a instituir o regime do arbítrio, da incerteza, da insegurança nas relações entre indivíduo e o Estado.” (TEIXEIRA, José Horácio Meirelles. Curso de Direito Constitucional. op. cit., p. 579).
87 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988, op. cit., p. 32.
88CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. O devido processo legal e os princípios da razoabilidade e a proporcionalidade, op. cit., p. 97.
89MERKL, Adolf. Teoria general del Derecho Administrativo, Tradução José Luís Monereo Pérez. Granada:
Comares, 2004.
ação administrativa, não pode ser legitimada por um preceito jurídico que contenha previsão de tal ação, não poderá ser entendida como ação do Estado”. Forja-se assim, perante a anterior doutrina da vinculação negativa, o princípio da positive Bindung, da vinculação positiva da Administração pela legalidade (Winkler), que hoje, sem necessidade de se partir dos dogmas kelsenianos, e sem prejuízo de determinadas matrizes ou reservas, pode se dizer que já é um conceito universalmente aceito.90
Passa a vigorar, portanto, em substituição ao princípio da vinculação negativa à lei, o princípio da vinculação positiva, assim tratado por Carlos Roberto Siqueira Castro:
O princípio da legalidade, fazendo dobrar ao império da lei toda a atividade do Poder Público, erige-se em verdadeiro dogma do moderno Estado de Direito (...) Parece induvidosa a importância magna da legalidade nesse campo didático, que pode ser amplamente entendida como a fonte de permissividade para toda a ação administrativa, e que serve de “Fio de Ariadne” a distinguir entre a conduta do agente público e a do particular, para quem o princípio prevalente não é a lei, mas a liberdade.91
Com a valorização do direito positivo, o aspecto formal da lei se torna preponderante, enquanto o seu conteúdo é relegado a um segundo plano. Por conseguinte, também o controle judicial dos atos administrativos fica circunscrito à formalidade da lei, não havendo preocupação com os princípios e valores formadores dos atos. O legalismo, portanto, se destaca nesse período.92
As características do Estado Social de Direito até aqui abordadas não são suficientes, contudo, para a evidenciação de um Estado democrático, no sentido de realmente se garantir ao povo a deliberação sobre a coisa pública, mormente com o escopo de se realizar o princípio democrático como garantia da efetivação dos direitos fundamentais. Como visto, a concepção de lei até então prevalente partia da ideia de que seu aspecto de generalidade, com previsão de conteúdo abstrato de aplicação indistinta a todos, era suficiente para a demonstração do justo e da razão, na medida em que seria aplicada a todos com igualdade. Porém, as premissas do Estado Social de Direito, pautadas no objetivo de promover a justiça social, não garantiram, por si só, o alcance dessa almejada equalização de direitos, em que o povo participasse
90ENTERRÍA, Eduardo García de; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Direito Administrativo I. Tradução José Alberto Froes Cal, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 448-449.
91CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. Considerações acerca do desvio de poder na Administração Pública. In:
Revista de Direito da Procuradoria Geral da Justiça do Estado do Rio de Janeiro, v. 5, 1977, p. 259.
92DI PIETRO, Maria Syllvia Zanella. Da constitucionalização do Direito Administrativo: reflexos sobre o princípio da legalidade e a discricionariedade. In: DI PIETRO, Maria Syllvia Zanella; RIBEIRO, Carlos Vinícius Alves (Coords.). Supremacia do interesse público e outros temas relevantes do Direito Administrativo.
São Paulo: Atlas, 2010. p. 179.
efetivamente do processo político.93Verifica-se, assim, uma preocupação democrática e pluralista nos planos econômico, social, cultural e político, atribuindo-se um papel central para a participação do povo na tarefa de se promover justiça social e o bem-estar geral, como valorização de liberdades, direitos sociais, econômicos e coletivos, de maneira que o ordenamento jurídico fosse capaz de organizar a sociedade no alcance das finalidades definidas como políticas públicas pelo Estado.94Conjuga-se, desta feita, os pressupostos de Estado até então existentes com a imprescindibilidade da democracia, construindo-se o conceito de Estado Democrático de Direito, voltado à transformação da sociedade, mediante um processo participativo em que a democracia necessariamente envolve a solução das condições materiais de existência. 95 O conceito de Estado Democrático de Direito, portanto, abrange a participação popular no processo político nas decisões do governo e no controle da Administração Pública, bem como a vinculação da lei aos ideais de justiça, migrando-se do Estado legal para um Estado que atua pela justiça material. 96
O princípio da legalidade deixa de ser justificado apenas pela generalidade e aplicação indistinta da lei, para ser concebido como uma busca efetiva de concretização da igualdade, mediante a realização de intervenções que impliquem diretamente em uma alteração na situação concreta da sociedade.97Conforme precisamente anotado por Marcelo Figueiredo, o princípio em estudo assume relevo e dimensão constitucional ao imbricar-se com as garantias fundamentais do cidadão e com o conteúdo e limite da elaboração normativa, circunscrevendo a atuação do legislador em várias dimensões.98
A retomada do sentido material de lei e sua necessária consonância com os princípios constitucionais são, em essência, as principais características da legalidade no âmbito do Estado Democrático de Direito, podendo-se afirmar, inclusive, que é partir deste momento que se verifica a constitucionalização do Direito Administrativo, com todas as que tal fato provoca no entendimento da atuação da Administração Pública a partir de então.
93 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 118-119.
94 FRANCISCO, José Carlos. Função regulamentar e regulamentos, op. cit., p. 30-31.
95 STRECK, Lenio Luiz: DE MORAIS, José Luis Bolzan. Ciência Política e Teoria do Estado, op. cit., p. 98-99.
96 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988, op. cit., p. 40.
97 STRECK, Lenio Luiz: DE MORAIS, José Luis Bolzan. Ciência Política e Teoria do Estado, op. cit., p. 97.
98 FIGUEIREDO, Marcelo. As agências reguladoras: o Estado Democrático de Direito no Brasil e sua atividade normativa, op. cit., p. 26.