A Concessão de Benefícios de Caráter Extrafiscais: Normas Indutoras

Linhas acima, expôs-se a ideia de Posner, segundo a qual as normas seriam indutoras de comportamentos, é dizer, as normas, especialmente as normas jurídicas tributárias, têm a aptidão para incentivar ou desestimular condutas, especificamente no mercado. As normas tributárias seriam como que preços implícitos, que caso alterados, poderiam causar a mudança de comportamento. Aliás a tão só existência da tributação já afeta o comportamento normal ou estável do mercado. Cristiano Carvalho, ao advertir que sendo os indivíduos racionais e auto- interessados, a tributação funciona muito mais como incentivo a condutas, do que a considerações dos custos morais e das normas morais180. Importante transcrever lição do aludido autor, que põe às claras a influência que as normas jurídicas tributárias têm, não só no comportamento de contribuintes, mas no momento das decisões dos juízes e dos agentes administrativos:

Nota-se que, no contexto da decisão jurídica, o repertório de normas compõe o estado de coisas que influenciarão a escolha. Sejam princípios,

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TIPKE, Klaus; YAMASHITA, Douglas. Justiça Fiscal e Princípio da Capacidade Contributiva. São Paulo: Malheiros Editores, 2002. p.21.

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sejam regras, e, principalmente, a pragmática que firma essas normas no sistema – a jurisprudência –, esta é a informação sobre a realidade que importa ao agente que necessita escolher. No direito tributário, por exemplo, o contribuinte, o agente ou o juiz tomarão como base justamente esse repertório ao realizar os seus atos visando os resultados pretendidos, sempre no afã maximizador: obter economia fiscal, autuar de forma eficiente ou pôr fim ao litígio alcançando a decisão mais justa181.

Como este trabalho tem como referencial metodológico a Análise Econômica do Direito segundo Richard Posner, que, entre outras coisas, defende a utilização do instrumental da economia para aumentar a eficiência das escolhas, das decisões e da legislação, apresenta-se graficamente o impacto que a tributação ou uma norma jurídica tributária têm sobre as trocas econômicas, sobre o sistema de preços, e, consequentemente, sobre a oferta e a procura:

Figura 1: Gráfico da influência da Tributação na Oferta e na Demanda

Fonte: CARVALHO, Cristiano. Op. cit., p.154.

Desde já, deixa-se claro que o objetivo é mostrar como qualquer norma, especialmente tributária, pode ter um efeito para além da arrecadação. A despeito do desequilíbrio que é verificado e será explicado, em hipótese alguma se cogitará da eliminação da tributação, mas sim do aperfeiçoamento da tributação, a fim de que esta seja eficiente e possa cumprir com as funções a ela destinadas, sem que para isso seja preciso inibir a atividade privada, sob pena de não haver mais de onde

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retirar riqueza e recursos. Dir-se-á então que a tributação provoca um desequilíbrio indispensável na relação entre demanda e procura, que apenas pode ser controlado pelos limites ao poder de tributar e pela verificação empírica do que seja uma imposição tributária eficiente.

Por ora, a exposição do gráfico tem o único escopo de demonstrar, como dito alhures, que a simples inclusão de um tributo em uma troca equilibrada causa alteração nos preços, afetando a relação de oferta e demanda, provocando mudanças de comportamentos, que são escolhas racionais maximizadoras, ou na tentativa de maximizar a riqueza.

O gráfico acima mostra a transformação do seguinte cenário: há um cenário antes da tributação, assim representado: o excedente do consumidor, ou seja, a quantia que ele está disposto a pagar por um bem, menos o que ele efetivamente paga está representado graficamente pela soma das partes indicadas pelas letras “a”, “b”, e “c”. Por outro lado, o chamado excedente do produtor, que vem a ser a quantia que ele recebe pelo seu bem, menos os custos, está representado graficamente pela soma das partes indicadas pelas letras “d” e “f”. Este é, precisamente, o cenário antes da entrada da tributação. Com a entrada da tributação (imposto sobre o consumo – ICMS), as seguintes mudanças ocorrem: o tributo causa uma diminuição na quantidade produzida/ofertada, por conta, basicamente, da elevação do preço. Graficamente, isto é representado pela passagem de q° para q¹. Neste caso, o consumidor tem uma perda, e no gráfico, a quantidade que agora pode consumir em função da restrição orçamentária passa para Pc. O produtor, por sua vez, desloca-se para Pv, que representa graficamente o lucro contábil recebido, após dedução do custo do imposto. Assim, a entrada da tributação do consumo faz com que haja redução do excedente do consumidor em (b+c) e o do produtor em (d+e). A receita tributária, por sua vez, fica em (b+d), e a perda do bem estar-estar total, o que no jargão da economia se chama “peso morto”, é representada pela área (c+e). Como visto, a variação do excedente total é o que se denominou “peso morto”, que nada mais é do que o custo incorporado, e que implicou a redução do bem-estar social. Via de consequência: temos uma produção reduzida, menor consumo e menos riqueza para a sociedade. A conclusão a que se chega, além da evidente constatação de que uma mera norma jurídica que crie um tributo influencia na riqueza da sociedade, é que:

Como se pode verificar a partir do gráfico, a tributação frequentemente gera distorções alocativas. Nos sistemas tributários mundo afora, dificilmente verificar-se-á algum que não contenha distorções, pesos mortos e ineficiências, sejam países desenvolvidos economicamente ou não182.

Conforme demonstrado, parece quase um pleonasmo a expressão normas indutoras, uma vez que todas as normas, notadamente as tributárias, são indutoras de comportamentos. Destarte, tratar-se-á especificamente das normas tributárias com caráter extrafiscal, que almejam, pela concessão de benefícios, induzir comportamentos, influenciar na economia, no comportamento dos mercados, enfim.

Os incentivos fiscais são os mecanismos mais aptos a servir à indução econômica nas hipóteses dos benefícios concedidos para estimular determinados comportamentos183. As espécies de benefícios já foram devidamente tratadas, com suas especificidades, porém o mais importante aqui são as consequências da utilização das normas tributárias indutoras e o exame da eficiência destas. Como leciona André Elali:

Nessa visão, é notória a importância da intervenção estatal por meio da tributação com objetivos regulatórios, já que é atribuição sua estimular determinadas atividades econômicas para que se busque a ordem proposta pela Constituição da República. É, vale dizer, indiscutível o papel da tributação na busca do desenvolvimento econômico, devendo, para tanto, pautar-se pelos princípios constitucionais econômicos, tributários, sem que se ponha de lado toda a teorização econômica que pode auxiliar o direito a melhorar o nível de eficiência da economia nacional184.

Com efeito, na linha defendida por Posner, após sua revisão de conceitos, as escolhas públicas devem, respeitados os valores como a democracia e a linguagem do direito, buscar a eficiência, com supedâneo nas ferramentas que a ciência econômica oferece. Assim, na utilização das normas tributárias indutoras, há que se fazer esse cotejo e se ter a preocupação com o respeito à Constituição e com as consequências práticas da concessão de incentivos, de benefícios, sempre voltando a vista para o futuro e para as consequências. Desse modo, “[...] os incentivos devem ser concedidos para gerar eficiência econômica, no sentido de se buscar o desenvolvimento econômico185”.

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CARVALHO, Cristiano. Op. cit., p.154-155. 183

ELALI, André. Tributação e Regulação Econômica: Um exame da Tributação Como Instrumento

da Regulação Econômica na Busca da Redução das Desigualdades Regionais. São Paulo: MP

Editora, 2007. p.114. 184

Op. cit., p.116-117. 185

É para isso que servem as concessões de benefícios fiscais ou incentivos fiscais. Essas normas são indutoras de comportamento, são formas de intervenção do Estado na economia e devem estar voltadas para o aumento do desenvolvimento, a maximização da riqueza da sociedade, a evolução dos indicadores sociais; enfim, para que sejam legítimas e justificáveis, sob todos os aspectos, devem ser eficientes.

As normas tributárias com função extrafiscal têm destacada importância na intervenção do Estado na economia, ou seja, na regulação indireta do mercado. Esta é uma intervenção do Estado sobre o mercado, não no mercado. A importância e a indispensabilidade de tais intervenções sobre o mercado podem ser assim descritas:

[...] É empiricamente difícil encontrar trocas econômicas que não sejam também revestidas de substrato jurídico, pois em um mundo no qual os custos de transação não são nulos, são justamente as instituições formais do Direito que fornecem as balizas necessárias para a segurança jurídica, essencial para o funcionamento do mercado186.

A utilização de tributos para além da função arrecadatória, com o intuito de alterar a alocação de recursos, é a denominada função extrafiscal. Esta função, forma de intervenção do Estado na economia, tem o propósito de provocar incentivos para que os contribuintes ajam da forma considerada mais apropriada. É uma ferramenta direta do Estado para o cumprimento dos fins públicos.

A despeito de as considerações acima se referirem ao comportamento de consumidores, da intenção de intervir na economia com o objetivo de alterar a conduta de tais consumidores, a tributação com o perfil extrafiscal pode induzir comportamentos de produtores e de corporações a fim de incrementar o desenvolvimento, o crescimento de uma dada localidade, de uma região específica. Neste caso, o modo mais comum é justamente por meio da concessão de incentivos, de benefícios fiscais, seja isenção, subsídio, alíquota zero, diferimento, redução da base de cálculo, enfim, todas as espécies já aqui demonstradas. Neste sentido, o Estado busca, por meio da concessão de benesses, que representam, na maioria dos casos, renúncia de receitas, estimular, atrair investidores e produtores que, supostamente, compensarão o custo estatal. Há um entendimento interessante, e em certo sentido bastante pertinente, de que a concessão de benefícios é decorrência direta da tributação pesada e ineficiente criada pelo próprio Estado, que

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em momento seguinte surge como o generoso e perspicaz criador de fórmulas eficientes de atração de investimentos. Na verdade, a concessão de benefícios fiscais mais se assemelha a uma forma improvisada de correção dos absurdos e distorções da tributação.

5 A AED DA CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS – O PRODESIN