A elaboração do plano plurianual para 2010-2013

Os dados obtidos mediante o trabalho de campo – considerando os documentos examinados e o conteúdo das entrevistas – indicam como se formou o planejamento do município de São Luís (MA) para o quadriênio 2010-2013, que abrange os três anos da atual legislatura (2009-2012) e o primeiro ano da legislatura seguinte (2013-2016). A trajetória do processo de planejamento pode ser desdobrada em três momentos: o plano de governo; o processo de elaboração do plano plurianual (PPA); e o plano resultante.

Como ponto de partida, coube ao Prefeito apresentar à população, durante a campanha eleitoral de 2008, seu plano de governo, denominado São Luís, cidade de todos, por meio do qual pretendia conduzir os destinos políticos do Município no prazo da legislatura. Esse plano de governo, segundo informações colhidas nas entrevistas, foi exaustivamente discutido com os diversos segmentos da sociedade em vários eventos, no decorrer do pleito eleitoral. O Anexo M apresenta, em síntese e de forma consolidada, o conjunto do plano, que elenca os doze programas com seus objetivos gerais e as respectivas ações que seriam executadas para viabilizá-los. A maioria de votos obtida pelo então candidato, tanto no primeiro quanto no segundo turno, deu a ele a vitória na eleição e legitimou o plano de governo, na visão dos entrevistados. Para o Prefeito João Castelo Ribeiro Gonçalves, “o Município, histórica e constitucionalmente, é a unidade político-administrativa

que faz a ligação institucional entre os Poderes mais altos da República e o povo”.

A elaboração do plano plurianual 2010-2013 obedeceu a uma metodologia de trabalho previamente desenhada, que teve como quadro de referências os parâmetros legais, conceitos e objetivos a seguir delineados. O plano plurianual estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração pública para a despesa de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, em conformidade com o artigo 165, parágrafo primeiro, da Constituição Federal. Mais do que um documento formal de planejamento, o plano plurianual constitui-se em instrumento de gestão que expressa as intenções do governo pelos próximos quatro anos e os recursos necessários para transformar essas intenções em benefícios para a sociedade. Tem os seguintes objetivos específicos: proporcionar maior transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos; nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais; garantir a compatibilidade entre orientação estratégica do governo, as possibilidades financeiras do Município e a capacidade operacional dos diversos órgãos/entidades municipais; facilitar o gerenciamento das ações do governo, atribuindo responsabilidade pelo monitoramento dessas ações e pelos resultados obtidos; e integrar as

ações desenvolvidas pelo Município às dos governos federal e estadual. Os elementos essenciais do plano plurianual são a sua base estratégica, que compreende a avaliação da situação atual e perspectiva da ação municipal com o objetivo de subsidiar a definição da orientação estratégica do governo, e os seus programas, que tem a função de articular as ações governamentais com o propósito de enfrentar problemas, atender a demandas e aproveitar oportunidades de investimento. O ciclo do planejamento, inspirado no modelo da União, deve contemplar as seguintes etapas: identificação do problema ou demanda da sociedade; planejamento expresso em programas; execução de programas; monitoramento; avaliação; revisão; e verificação do impacto na sociedade. O programa é concebido como elemento central da integração do planejamento, orçamento e gestão. A estruturação dos programas deve observar á lógica do fluxo constante da figura abaixo:

Figura 7 - Lógica da construção de um programa

Fonte: Conceitos e procedimentos para elaboração do plano plurianual 2010-2013 de São Luís (MA)

O plano plurianual é visto também como um planejamento de médio prazo e instrumento integrador. É que a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO), que estabelece as metas e prioridades para um exercício financeiro e orienta a elaboração do orçamento anual, e a Lei Orçamentária Anual (LOA), que estima a receita e fixa a despesa anual para cada ação constante dos programas, devem estar compatibilizadas com o plano plurianual. Assim, o PPA 2010-2013 direciona e integra a LDO e LOA dos exercícios financeiros de 2010, 2011, 2012 e 2013.

A metodologia para a formulação do plano levou em consideração dois aspectos: a identificação das questões relevantes para a sociedade e as ações propostas para a sua solução; e a consolidação do conjunto de ações com a mesma finalidade em programas. O programa de governo pode contemplar um ou mais programas. O trabalho se desenvolveu em duas etapas, uma qualitativa e outra quantitativa. Na fase qualitativa, houve os seguintes procedimentos: aplicação de questionário preliminar às secretarias, autarquias e fundações com o propósito de identificar as principais áreas de interesse da população, assim como os problemas e soluções necessárias para enfrentar estes desafios; registro das idéias iniciais em termos de ações e programas em formulário modelado para a construção do plano plurianual; análise crítica das ações propostas pelas secretarias, autarquias e fundações, de modo a identificar duplicidade e ou complementaridade e padronizar as nomenclaturas de programas, facilitando a gestão de ações transversais. Nessa fase, foi tomada a decisão de manter os programas constantes do plano de governo e acrescentar mais o programa São Luís solidária e o programa modernização da gestão pública. Na fase quantitativa foram realizados os seguintes atos: disponibilização dos limites orçamentários, calculados pela Secretaria de Fazenda do Município e aprovados pelo Prefeito, com as estimativas dos recursos para o quadriênio 2010-2013, especificados por exercício financeiro; lançamento, no sistema informatizado, pelas secretarias e órgãos equivalentes, da proposta quantitativa para o período de 2010 a 2013; verificação, pela Secretaria de Planejamento, do grau de convergência entre a proposta formulada e as prioridades das secretarias e órgãos equivalentes; validação, também pela Secretaria de Planejamento, após análise de consistência das informações prestadas, à luz das prioridades do governo municipal e sua compatibilidade com os limites de recursos disponíveis para o conjunto de programas e ações propostas. Na visão do Prefeito de São Luís, João Castelo Ribeiro Gonçalves, “a decisão em matéria de políticas públicas deve partir do conhecimento da realidade municipal, compatibilizando problemas e soluções com as aspirações populares e os recursos disponíveis”.

Esse trabalho culminou com a definição dos quatorze programas de governo que compõem o projeto de lei do plano plurianual 2010-2013. Esses programas estão distribuídos em quatro eixos temáticos: modernização da gestão pública; poder de compra (cresce São Luís, São Luís solidária, integração jovem, São Luís mais segura, São Luís rural); qualidade de vida (saúde próxima, palafita zero, esporte para todos, São 400 anos, águas de São Luís, cidade limpa, educação de qualidade para todos); e sustentabilidade (São Luís trafegável). A demanda global de recursos para atender às ações dos programas está estimada em R$ 2,9 bilhões, para 2010; R$ 3,14 bilhões, para 2011; R$ 3,19 bilhões, para 2012; e R$ 3,29 bilhões, para 2013. A alocação dos recursos para os programas levou em consideração, além das limitações decorrentes da escassez dos meios, um elenco de critérios, fruto de discussões entre as partes envolvidas. Os critérios norteadores da tomada de

decisão foram assim delineados: priorização de atividade finalística na alocação dos recursos; consignação de valor realista (em vez de superdimensionado) para a execução da ação; opção por composição equilibrada entre políticas públicas que tenham efeito no curto, médio e longo prazo, respeitando o balanço entre impaciência da população por ações imediatas e ações de longa maturação, com alto retorno social; ações que aumentem a eficiência do serviço público tendem a proporcionar retorno maior do que aquelas que visam apenas à expansão do serviço; aumento da capacidade de investimento da Prefeitura; priorização de ações das secretarias ou órgãos equivalentes que estejam comprometidas com o planejamento; priorização de ações que utilizem recursos externos (intergovernamentais) e que exijam apenas contrapartida do Município; foco em áreas de competência municipal; e encampar ações que, mesmo não implicando custos, proporcionam retorno à sociedade, ainda que o plano plurianual envolva apenas ações passíveis de mensuração orçamentária.

No processo de formulação do plano plurianual 2010-2013, foi incorporada a idéia da necessidade de verificação do impacto da ação na sociedade e a mensuração do benefício social gerado. Assim, os planejadores assumem que deve haver o elo entre a identificação do problema ou demanda da sociedade, a solução encontrada/deliberada, a verificação do impacto da ação e a mensuração do benefício social por ela gerado, de modo a formar um ciclo contínuo, em que cada etapa alimenta a posterior e é subsidiada pela anterior. A construção desse elo, segundo a visão dos planejadores do Município, torna-se importante na medida em que ele foca no resultado social da ação e não simplesmente no seu resultado físico. A Secretária Municipal de Planejamento e Desenvolvimento, Maria do Amparo Melo, informa que foi concebido um esquema especial de monitoramento das ações de governo, em reforço aos mecanismos de avaliação do PPA, que consiste em delegar a quinze gestores municipais a tarefa de acompanhar a execução das obras e serviços públicos em andamento. Cada gestor está responsável por determinada área temático- geográfica do planejamento.

As atividades de planejamento ocorreram no interstício de 4 de maio a 28 de agosto de 2009, observado um cronograma que teve início com a capacitação de servidores em workshop e culminou com a formalização dos projetos de lei (plano plurianual 2010-2013 e projeto de lei orçamentária para 2010) encaminhados pelo Prefeito à Câmara Municipal.

Do ponto de vista do conteúdo, o Anexo N contém a síntese dos programas incluídos no plano plurianual 2010-2013, compreendendo o título, o objetivo geral, a definição do indicador de desempenho e o benefício social esperado. Esses programas vinculam a elaboração e execução das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual dos quatro exercícios financeiros que estão dentro do seu período de vigência: 2010, 2011, 2012 e 2013.