O processo de formação do planejamento

O planejamento foi consequência de um processo articulado e complexo que envolveu várias instâncias e um conjunto de procedimentos formais e informais, cujo objetivo era tornar legítimo o plano resultante. O sistema através do qual o plano foi gerado teve como órgão central a Secretária Municipal de Planejamento e Desenvolvimento (SEPLAN), que coordena o planejamento governamental e estratégico da cidade, a implementação da política de geração de emprego, trabalho, renda e desenvolvimento da produção, a promoção da integração das macropolíticas e do processo de planejamento governamental, o aprimoramento da qualidade e promoção da excelência na gestão municipal e o aprimoramento contínuo do quadro de recursos humanos da administração, formulando, ainda, as estratégias de desenvolvimento local e a construção de consenso e concertação dos vários atores protagonistas desse processo. Ao Prefeito, na condição de Chefe do Poder Executivo, coube, na estrutura deste sistema, a definição do plano de governo, que, a rigor, resultou da plataforma política submetida ao voto popular e através da qual ele adquiriu seu mandato para conduzir os destinos políticos do Município no prazo da legislatura, que foi de quatro anos, juntamente com os Vereadores eleitos.

Na prática, a SEPLAN, a par de sua competência legal, desenvolveu suas atividades em três frentes. Na primeira, cuidou da elaboração do planejamento governamental em consonância com as exigências dos arts. 165 a 169 da Constituição Federal, reproduzidos, de forma adaptada, na Constituição do Estado e na Lei Orgânica do Município. Na segunda, articulou a formulação do planejamento estratégico para o município de São Luís a partir da utilização de metodologia que abrangeu o conjunto da sociedade como parceira do empreendimento. Na terceira, promoveu a formação e o aperfeiçoamento dos seus servidores através da Escola de Governo e Gestão Municipal (EGGM).

5.1.2.1 Planejamento governamental

No processo de planejamento governamental, estão contempladas a proposição, a discussão e a aprovação dos três instrumentos de planejamento previstos no marco constitucional: a Lei do Plano Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A iniciativa dos projetos dessas leis é sempre do Prefeito. À Câmara dos Vereadores, cabem a discussão e a aprovação dos projetos. Após esse procedimento legislativo, retornam para a sanção e promulgação do Prefeito, que ordena as

publicações das Leis. No âmbito desse processo legislativo – da iniciativa à publicação -, a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), estabeleceu, para assegurar a transparência da gestão fiscal, a necessidade de o Poder Público incentivar a participação popular e realizar audiências públicas durante a fase de elaboração e discussão das leis orçamentárias. A Prefeitura de São Luís, mesmo antes da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, instituiu o programa Orçamento Participativo, que objetivava debater com a sociedade civil, através de representantes organizados em conselhos, envolvendo todos os bairros e distritos da cidade, as propostas orçamentárias do Município. A importância dada a essa atividade se constata na criação de uma Secretaria Extraordinária para coordenar o trabalho de organização e funcionamento dos conselhos municipais com vistas a viabilizar a efetividade da participação dos munícipes no processo de elaboração das propostas orçamentárias. Apresentadas as reivindicações da sociedade, resultantes dos debates nos conselhos comunitários, a SEPLAN submetia as propostas aos órgãos setoriais – que são as demais Secretarias e Entidades da Administração Indireta do Município, assim como a Câmara dos Vereadores – para análise e, se for o caso, oferecimento de sugestões de alteração nas suas respectivas áreas. De posse dessas sugestões, a SEPLAN compatibilizava e consolidava as propostas, que passavam a ser representativas do município de São Luís, sendo, então, submetidas ao Prefeito para efeito de encaminhamento ao Poder Legislativo.

O ciclo orçamentário obedece a prazos, conforme calendário constante da Constituição Federal. O projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente, é encaminhado à Câmara de Vereadores até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (31 de agosto) e é devolvido ao Prefeito, para sanção, até o encerramento da sessão legislativa do mesmo ano (22 de dezembro). O horizonte de tempo do PPA é de quatro anos e a sua vigência abrange três anos de uma legislatura e o primeiro ano da legislatura seguinte. O PPA vigente para São Luís nesse interstício, que foi elaborado em 2005, cobria o período 2006-2009. Já o projeto de lei de diretrizes orçamentárias é encaminhado à Câmara Municipal, para discussão e aprovação, até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e devolvido ao Prefeito, para sanção, até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho). A LDO é editada em um ano e tem a sua vigência apenas para o ano seguinte. Por fim, o projeto de lei orçamentária do Município é encaminhado à Câmara de Vereadores até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) e é devolvido ao Prefeito, para sanção, até o encerramento da sessão legislativa (22 de

dezembro). A LOA é produzida em um ano e também tem sua vigência apenas para o ano seguinte.

Verifica-se compatibilidade entre essas leis orçamentárias. O PPA condiciona a LDO e a LOA. A LDO está compatível com o PPA e condiciona a elaboração da LOA. A LOA está compatibilizada com o PPA e a LDO. Esses três instrumentos de planejamento incorporaram, além das diretrizes do Plano de Governo do Prefeito e os resultados do planejamento estratégico, as diretrizes e prioridades estabelecidas no Plano Diretor da cidade de São Luís, revisado em 2006, por força do art. 40 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto das Cidades). A coordenação dos trabalhos nesse segmento de planejamento formal estava com o Secretário Adjunto de Planejamento e Orçamento. As ações administrativas que deram efetividade aos planos e orçamentos governamentais foram executadas pelos órgãos, secretarias e entidades que formam a estrutura organizacional dos Poderes Executivo e Legislativo do Município. Para efeito de controle externo, ao longo dos quatro exercícios, foram enviados ao Tribunal de Contas do Estado o relatório resumido de execução orçamentária (RREO), a cada bimestre do ano, e o relatório de gestão fiscal (RGF), a cada quadrimestre do exercício. Em sede de controle interno, verificou-se a realização de atividades, no âmbito da Controladoria Geral do Município, preconizadas no artigo 74 da Constituição Federal. As prestações de contas relativas ao período ainda não foram objeto de emissão de parecer prévio pelo Tribunal de Contas e, tampouco, de julgamento político pela Câmara de Vereadores de São Luís.

5.1.2.2 Planejamento estratégico

Em outra frente, foi articulada a elaboração do planejamento estratégico para o município de São Luís. O processo de formação do plano desenvolveu-se dentro do Fórum Permanente de Desenvolvimento Sustentável de São Luís, que esteve sob a coordenação da Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento, e contou com a participação de representantes de todos os setores do governo e de diversos segmentos da sociedade civil do Município. Na formulação do plano, foram utilizadas metodologia e consultoria no segmento de planejamento estratégico, adquiridas e contratadas no mercado. O modelo básico contemplou a avaliação do ambiente interno e externo, onde foram identificados os pontos fortes e pontos fracos, as oportunidades e as ameaças. A metodologia aplicada projetou um conjunto de eventos, de possível ocorrência, que serviu de balizador na elaboração do plano estratégico para o horizonte de tempo definido (2006-2026). A possibilidade de ocorrência

desses eventos - e o impacto deles na elaboração e implementação do planejamento - foi objeto de análise crítica de renomados especialistas nacionais. Com base no diagnóstico dos ambientes internos e externos e levando em consideração a ocorrência dos eventos futuros, o plano foi estruturado para depois ser executado. O conteúdo do plano estratégico contemplou: a visão de futuro; a missão; os valores; o foco estratégico; os fatores críticos de sucesso; as políticas; e os objetivos estratégicos. O ANEXO G, extraído dos documentos que formalizaram o processo estratégico, sintetiza o cronograma e o procedimento metodológico que conduziram à formulação do plano para o horizonte de tempo de vinte anos (2006-2026).

5.1.2.3 A Escola de Governo e Gestão Municipal

Na terceira das atribuições da SEPLAN, está a de promover a formação e o aperfeiçoamento do quadro funcional da Administração Pública, através da Escola de Governo e Gestão Municipal (EGGM), em sintonia com o planejamento estratégico.