Os atores envolvidos e suas formas de atuação

A identificação e a forma de atuação dos atores na formação do planejamento do Município são examinadas no contexto dos três períodos contemplados no resultado da pesquisa (2005-2008/2009/2010-2013), conforme seções 4.1, 4.2 e 4.3.

No período da legislatura anterior (2005-2008), constatou-se que houve a participação direta do Prefeito, da Câmara de Vereadores, da equipe de governo (titulares e adjuntos da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento), da burocracia (técnicos da estrutura administrativa) e da sociedade civil. Deu-se essa participação na formulação do programa de governo, na realização do Fórum Permanente de Desenvolvimento Sustentável de São Luís, no planejamento estratégico e na elaboração dos três instrumentos de planejamento público (PPA, LDO e LOA). O programa de governo constituiu o documento- síntese da estratégia de campanha que venceu as eleições municipais de final de 2004. Dessa forma, ele expressou a plataforma política do candidato e da sua coligação partidária (neste aspecto, inclui-se indiretamente a participação de partidos políticos na formação desse programa) e legitimou-se pela aprovação majoritária da população que elegeu o candidato, em tese, com base nas ações de governo propostas. O plano estratégico que resultou do Fórum teve a participação de expressivos segmentos da sociedade civil nas discussões e deliberações de suas propostas de ação. A elaboração e aprovação do plano plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), correspondentes ao período sob exame, além de estarem condicionados pelo programa de governo e pelo plano estratégico, tiveram o concurso da comunidade (com a técnica do orçamento participativo) e da Câmara de Vereadores, esta em razão de exigências constitucionais e legais decorrentes do processo legislativo destinado à formação das leis em geral, especialmente, das leis orçamentárias.

No período da transição (2009), verificou-se que os procedimentos de formulação e implementação do plano emergencial (os primeiros 100 dias da gestão) efetivaram-se mediante o concurso direto do Prefeito, da equipe de governo (titulares e adjuntos das diversas secretarias municipais) e da burocracia (técnicos da estrutura administrativa), observada a urgência dos problemas e das demandas da sociedade e da própria administração

por ocasião dos preparativos para a instalação do novo governo. Para esse momento, não se percebeu a participação dos demais atores na construção e execução do plano.

Para a formulação do plano plurianual 2010-2013, houve a participação dos seguintes atores: o Prefeito, a equipe de governo (titulares e adjuntos das diversas secretarias municipais), a burocracia (técnicos da estrutura administrativa) e a Câmara de Vereadores. Convém registrar aqui o fato de que os programas que compõem o plano plurianual são praticamente os mesmos que foram apresentados aos eleitores durante a campanha eleitoral (com acréscimos de apenas mais dois). Isso significa que existiu uma participação, mesmo que indireta, da sociedade na formação do planejamento, na medida em que a eleição do então candidato a Prefeito funcionou como fator legitimador do seu programa de governo.

Diante disso, resta evidenciado que a maioria dos atores citados na pesquisa realizada por Stein e outros (2007), de forma direta ou indireta, com exceção da jurisdição e de alguns integrantes da sociedade civil, atuou no processo de formação do planejamento municipal de São Luís. Essa participação foi mais acentuada no período 2005-2008 e sofreu uma inflexão na elaboração do plano plurianual 2010-2013, com a atuação de menos atores. A explicação para essa mudança de postura parece estar relacionada ao estilo de gerir do Chefe do Executivo, captada a partir da interpretação dos procedimentos adotados e do conteúdo das entrevistas. Na primeira fase, tem-se um Prefeito, que é médico, possuidor de experiência no legislativo municipal (como Vereador), eleito em primeiro turno nas eleições de 2004, com postura de gestão centrada na delegação de atribuições. Na segunda fase, está-se diante de um político com formação acadêmica em Administração de Empresas e Direito, experiência como executivo de empresa, estatal (instituição financeira) e privada, além de já ter exercido os mandatos de Deputado Federal, Governador do Estado e Senador da República. Revela-se como um administrador que conhece muito bem o funcionamento da entidade que governa e exerce forte controle sobre as atividades desenvolvidas por seus auxiliares (essa a impressão que ficou quando da entrevista). Isso não significa necessariamente que o primeiro estilo produza melhores resultados para a população em termos de políticas públicas, ou vice-versa. Apenas para reflexão, é oportuno registrar que o candidato da coligação partidária apoiada pelo Ex-Prefeito sequer chegou ao segundo turno das eleições municipais de 2008. E a atual gestão, por estar apenas no início, ainda não foi objeto de avaliação e do julgamento popular.

6.2.4 Os mecanismos de controle e a responsabilização

Os mecanismos de controle das políticas públicas e a responsabilização dos atos de governo, identificados no trabalho de pesquisa assinado pelo Conselho Científico do CLAD (2006) e por Bresser-Pereira (2006), correspondem àquilo que está preconizado na Constituição Federal (BRASIL, 2006a) e na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (BRASIL, 2005a) para a Administração Pública do Brasil, em matéria de gestão e controle públicos. São eles: o controle de procedimento; o controle parlamentar; o controle por resultados; o controle por competição administrada e o controle social. Os resultados apurados oferecem o quadro de análise conforme a seguir.

O controle de procedimento, exercido pela Controladoria Geral do Município (CGM), órgão responsável pelo sistema de controle interno do Poder Executivo, utilizou-se de instrumentos como o acompanhamento, o monitoramento e as inspeções e auditorias, tudo com base no artigo 74 da Constituição Federal28. Destaque desta atribuição é o controle exercido sobre o processamento da despesa pública (empenho, liquidação e pagamento), realizada pelas unidades da Administração.

Deu-se o controle de procedimento pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE) de duas maneiras: mediante o exame dos relatórios resumidos de execução orçamentária e dos relatórios de gestão fiscal apresentados no período, decorrentes de exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2005a); e por meio das prestações de contas anuais do Prefeito, apresentadas anualmente ao TCE por força do princípio do dever de prestar contas. Os processos relativos às prestações de contas do período ainda não atingiram seu ápice, que é a emissão do parecer prévio, em face de pendências na fase da instrução técnica desses processos.

A Câmara de Vereadores exerceu o controle parlamentar das políticas públicas mediante o exercício das competências que lhe são atribuídas pela Lei Orgânica do Município, que tem seu fundamento de validade na Carta Política do País. Nesse sentido, anualmente, recebeu, discutiu e aprovou o plano plurianual, o projeto de lei das diretrizes orçamentárias e o projeto de lei do orçamento anual. Dentro da margem que lhe permitiu o processo legislativo específico para as leis orçamentárias, a Câmara promoveu audiências

28

De acordo como o artigo 74 da Constituição Federal, o sistema de controle interno tem a finalidade de: avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração pública, assim como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, assim como dos direitos e haveres da entidade pública; apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional (BRASIL, 2006a).

públicas para a discussão de tais projetos com a sociedade. Durante o exercício financeiro, a cada quatro meses, o Poder Executivo apresentou perante a Câmara, em audiência pública, os resultados da execução orçamentária do período imediatamente anterior, para efeito de acompanhamento e controle do cumprimento de metas e objetivos, fixados por meio dos três instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA). Ressalte-se que ainda não houve, por parte da Câmara de Vereadores, o julgamento político das contas prestadas anualmente pelo Prefeito, relativamente ao período 2005-2008, em razão de o Tribunal de Contas do Estado não ter enviado àquele Parlamento o parecer prévio sobre as referidas contas. Esse julgamento seria a última etapa do controle parlamentar.

O controle por resultados, o controle por competição administrada e o controle social, conceituados como controles modernos ou gerenciais, não foram encontrados pela pesquisa. Essa lacuna pode estar justificada pela quase inexistência do uso dos procedimentos disponíveis para o exercício do controle das políticas públicas a partir desses novos instrumentos. Embora exista entre nós a possibilidade da utilização desses mecanismos de controle, tanto do ponto vista da gestão quanto da ordem jurídica, não se verifica a ocorrência deles, de forma plena e sistêmica, no âmbito dos municípios (quiçá também nas demais entidades da federação brasileira). Há carências de estudos nesse sentido.

Depreende-se, assim, que a participação do componente controle e responsabilização, na formação do planejamento governamental do Município, foi parcial. Apenas os dois controles conceituados como clássicos - de procedimentos e parlamentar – foram identificados, o que demonstra que a formulação e a implementação das políticas públicas locais ainda não sofrem a influência de todo o conjunto dos mecanismos de controle disponíveis, cuja incidência se constitui de fundamental importância para a efetividade das ações de governo e, sobretudo, para a viabilidade da responsabilização dos administradores públicos. O espírito da reforma veiculada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998 (BRASIL, 2006a), que introduziu novo regime de atuação para a Administração Pública no Brasil, está nessa direção.