Alguns conceitos de administração são necessários para embasar este estudo, que tem raízes na própria evolução da administração pública, a qual, no Brasil, apresentou ao longo do tempo três modelos de administração. O primeiro deles o modelo patrimonialista que segundo Bresser Pereira (1996) é aquele que definiu as monarquias absolutistas, na qual o patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse tipo de administração, o Estado era entendido como propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma. Esse tipo de administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares, que surgem no século XIX.
Bresser Pereira (1996, p. 266) afirma ainda que ―tenho dito que a cultura patrimonialista já não existe no Brasil, porque só existe como prática, não como valor. Esta afirmação, entretanto, é imprecisa, já que as práticas fazem também parte da cultura. O patrimonialismo, presente
hoje sob a forma de clientelismo ou de fisiologismo, continua a existir no país, embora sempre condenado. Para completar a erradicação desse tipo de cultura pré-capitalista não basta condená-la, será preciso também puni-la‖.
O modelo burocrático é um modelo organizacional que desfrutou notável disseminação nas administrações públicas durante o século XX em todo o mundo. O modelo burocrático é atribuído a Max Weber, porque o sociólogo alemão analisou e sintetizou suas principais características (SECCHI, 2009). Ainda segundo Secchi (2009), três características principais destacam-se do modelo burocrático: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo. ―A formalidade impõe deveres e responsabilidades aos membros da organização, a configuração e legitimidade de uma hierarquia administrativa, as documentações escritas dos procedimentos administrativos, a formalização dos processos decisórios e a formalização das comunicações internas e externas‖. Já a ―impessoalidade prescreve que a relação entre os membros da organização e entre a organização e o ambiente externo está baseada em funções e linhas de autoridade claras‖. Enquanto que ―o profissionalismo está intimamente ligado ao valor positivo atribuído ao mérito como critério de justiça e diferenciação. As funções são atribuídas a pessoas que chegam a um cargo por meio de competição justa na qual os postulantes devem mostrar suas melhores capacidades técnicas e conhecimento‖.
Conforme Bresser Pereira (1996) ―verificou-se que (a administração burocrática) não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a
administração burocrática é lenta, cara, auto referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos‖.
Moreira Neto (1998) afirma que a administração gerencial moderna, fortemente influenciada pela postura pragmática das megaempresas assim como pela exigência de transparência praticada no mundo anglo-saxônico, desloca o foco de interesse administrativo do Estado para o cidadão, do mesmo modo que, antes, a transição da administração patrimonialista, que caracterizava o absolutismo, para a administração burocrática, já havia deslocado o foco de interesse do Monarca para o Estado. A administração pública gerencial importa-se menos com os processos e mais com os resultados, para que sejam produzidos com o menor custo, no mais curto lapso de tempo e com a melhor qualidade possíveis, ao mesmo tempo em que privilegia a ótica da eficiência, da eficácia e da produtividade.
No entender de Bresser Pereira (1998), algumas características da reforma gerencial, auxiliam no entendimento deste modelo de administração pública: a descentralização das atividades centrais para as unidades subnacionais; a separação dos órgãos formuladores e executores de políticas públicas; o controle gerencial das agências autônomas, que passa a ser realizado, levando em consideração quatro tipos de controles: controle dos resultados, a partir de indicadores de desempenhos estabelecidos nos contratos de gestão; controle contábil de custos; controle por quase mercados ou competição administrada; e controle social; a distinção de dois tipos de unidades descentralizadas ou desconcentradas, as agências que realizam atividades exclusivas do Estado e os serviços sociais e científicos de caráter competitivo; a terceirização dos serviços e o fortalecimento da alta burocracia.
Na administração pública gerencial, no que diz respeito a políticas sociais, a educação assume papel importante na inserção do país na competitividade e desenvolvimento global. A busca por esta inserção faz com que o sistema educacional passe por reformas que atendem as exigências capitalistas, com especial reformulação da gestão educacional que passa a evidenciar estratégias de sustentação, gestão do conhecimento e da qualidade da educação.
A utilização de estratégias gerenciais na gestão educacional teve início na Grã-Bretanha, em 1986 e, a partir daí, alguns conceitos como o de empowerment (empoderamento) e do accountability (responsabilização) se difundiram para os Estados Unidos, países do Leste Europeu, e, em seguida, para os países em desenvolvimento (ARAUJO e CASTRO, 2011). Desse modo,
As reformas educativas desenhadas a partir desse movimento tiveram por base alguns elementos centrais, dentre os quais se destacam: os intensos processos de descentralização; a criação de sistemas nacionais de avaliação de desempenho e de valorização docente; as reformas curriculares; as novas formas de gestão dos sistemas de ensino (CABRAL NETO; RODRIGUEZ, 2007, p. 15). Toda esta revolução na administração pública resultou na modernização da gestão e o surgimento de novas estratégias gerenciais e desencadearam um processo de discussão sobre o destino da educação não só nos países desenvolvidos como também nos em desenvolvimento. A literatura mostra que durante a década de 1990 a 2000, houve avanços e retrocessos nas negociações a respeito de um novo modelo de gestão que viesse superar os problemas educacionais, melhorar os índices de aprendizagem das escolas e ainda, propiciar a
melhoria da qualidade da educação. Mas, a partir destes estudos estabeleceram-se princípios que associam a educação com o desenvolvimento das nações, com sua independência política e econômica, com a qualidade de vida das pessoas e o desenvolvimento de potencialidades do ser humano. A partir de então surgiram estudos sobre modelos de gestão específicos para o sistema educacional, que propiciaram a aplicação de critérios que atendem as necessidades administrativas e acadêmicas, mas que consideram, também, o elemento humano como protagonista do sistema.
O Quadro 1 destaca as principais características de cada modelo de administração pública que fizeram parte da história da administração brasileira.
Quadro 1: Modelos de Administração Pública
MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PATRIMONIALISTA BUROCRÁTICO GERENCIAL
Lealdade ao mandatário Estrutura hierárquica Gestão participativa Favoritismo na distribuição de cargos públicos Definição de cargos rígida e fragmentada Flexibilidade nas relações de trabalho Improvisação, sem planejamento prévio Concentração no processo Melhoria contínua dos processos Clientelismo Pouco foco no cidadão Foco no cidadão Predomínio da vontade do
mandatário
Autorreferente Orientação por resultados Fonte: Bresser Pereira (1996)