O ensino superior universitário atualmente tem como função: produzir, transmitir e traduzir conhecimento a partir da formação da força de trabalho (trabalhadores bem qualificados para atender às demandas requeridas pela nova economia); produção de conhecimentos e pesquisas que crie inovações sociais e tecnológicas (que serão transformadas em produtos de tecnologia) e novos processos de produção e serviços (que podem trazer a possibilidade de lucros imediatos no âmbito econômico e do conhecimento em si como mercadoria) que em tempos de crise se torna um nicho de mercado para qualificação e certificação em massa, através dos grandes conglomerados de IES privadas (Teichler, 2006; Tunnermann, 2010; Carnoy et al., 2013; Sguissardi, 2016; Silva Júnior, 2017).
Desse modo, a educação superior tem se apresentado como uma exigência estratégica no mundo globalizado, caracterizando-se como uma demanda de mercado, uma alternativa tomada pelo capital para a recuperação de suas taxas de lucros, através da busca de novas atividades rentáveis (a educação é transformada em um produto técnico), na tentativa de restaurar as condições propícias para reprodução ampliada do capital (Coutinho, 2008; Nogueira, 2008; Nascimento, 2013).
Nas últimas décadas, o uso das tecnologias da informação e da comunicação são uma das estratégias para a superação das crises cíclicas do capital (Cabral Neto & Castro, 2015). O novo modelo de acumulação do capital, mais ágil e flexível, caracterizado pelo surgimento de novos setores de produção, novas formas de serviços financeiros e inovação comercial, tecnológica e organizacional, tem gestado uma organização que torna as sociedades contemporâneas como sociedades do conhecimento, em que há a introdução de computadores no processo produtivo e de serviço e a gestão de técnicas da força de trabalho própria da fase informacional, o que tem exigido a produção de tecnologias avançadas (Harvey, 2011).
A sociedade do conhecimento é caracterizada pela ideia de inovação, da criação de um conhecimento que leva à produção de novos materiais ou novos conhecimentos. Nessa dinâmica, o conhecimento assume uma centralidade em todas as áreas da atividade humana:
As atividades econômicas, sociais, culturais e quaisquer outras atividades humanas tornaram-se, cada vez mais, subordinadas ao conhecimento e à informação. A economia focada no conhecimento baseia-se no desenvolvimento, para os mercados mundiais de produtos sofisticados, que fazem uso de conhecimento intensivo, e na crescente concorrência entre países e corporações multinacionais, com base em sua competência científica e tecnológica (Cabral Neto & Castro, 2015, p. 203).
O conhecimento, historicamente, é um elemento de produção e de domínio, estando inserido na organização e na promoção do desenvolvimento econômico. Mas atualmente, com a complexidade das economias e a diversificação do consumo, o conhecimento e a informação têm uma função cada vez mais importante, pois dominar o desenvolvimento de novas tecnologias e informações transformou-se em estratégia de crescimento e desenvolvimento das nações (Castells, 2001; Carnoy, 2002; Cabral Neto & Castro, 2015):
O acesso ao conhecimento científico e técnico sempre teve importância na luta competitiva, mas também aqui, podemos ver uma renovação de interesse e de ênfase, já que, num mundo de rápidas mudanças de gostos e necessidades e de sistemas de produção flexíveis [...], o conhecimento da última técnica, do mais novo produto, da mais recente descoberta científica, implica a possibilidade de alcançar uma importante vantagem competitiva. O próprio saber se torna uma
mercadoria-chave, a ser produzida e vendida a quem pagar mais, sob condições que são elas mesmas cada vez mais organizadas em bases competitivas (Harvey, 2011, p. 151).
Assim, nesse momento histórico, a acumulação do conhecimento e sua aplicação são fatores importantes para o desenvolvimento econômico e tem determinado vantagens competitivas na economia mundial. Desse modo, o progresso técnico e a competição internacional passaram a demandar crescentes investimentos em ciência e tecnologia, pois o conhecimento se tornou um elemento basilar para a inserção dos países no mundo globalizado e condição para ter uma posição de protagonista no mercado global (Cabral Neto & Castro, 2015). Por isso, o ensino superior pode ser considerado como fundamental para o desenvolvimento de uma economia baseada no conhecimento.
Nesse contexto, a educação superior tem uma contribuição vital na ampliação do desenvolvimento dos países periféricos, pois pode influenciar no crescimento econômico e na produtividade nacional, através da formação de uma força de trabalho de alto nível e qualificada; da produção de novas tecnologias; da geração de novos conhecimentos e da criação de processos organizacionais inovadores, o que é importante para que esses países possam competir e participar plenamente do processo de globalização e da economia mundial (World Bank, 2003; Barbalho, 2007).
Além disso, a educação superior e a ciência têm uma função social muito importante, podendo contribuir para o desenvolvimento da sociedade de forma mais justa e igualitária, produzindo saberes pautados nas demandas populares e que respondam as questões sociais. Mas nesse contexto, percebe-se uma forma específica de negação dessa função, para atender as necessidades do capital.
Para Dourado, Oliveira e Catani (2003), o crescimento dos investimentos em ciência e tecnologia vem ocorrendo de forma acentuada pelos países membros do G-7 e pelas empresas multinacionais, visando ampliar o controle da produção e da difusão do conhecimento no mundo, porque isto permitirá ampliar a produção de mercadorias em larga escala, o que gerará altas taxas de lucro. Essa realidade tem provocado um processo de inserção dependente ou de exclusão tecnológica de países que não interessam a esse sistema (Dourado, Oliveira & Catani, 2003).
Nesse cenário, os países centrais dominam cada vez mais o conhecimento, possuindo a tecnologia que permite inovar no processo produtivo, e os países periféricos que não têm capacidade produtiva inovadora, nem acesso à ciência e tecnologia de alto nível, tornam-se exportadores de matérias-primas e importadores de produtos industrializados. Esse é o caso do Brasil, que tem seu crescimento econômico baseado na exportação de commodities9 e
produtos manufaturados (Cabral Neto & Castro, 2015). De acordo com o Banco Mundial (2008), em um relatório denominado “Conhecimento e Inovação para a Competitividade”, a base manufatureira do Brasil está defasada em inovação e as principais causas dessa deficiência é uma tendência à pesquisa muito teórica nas universidades públicas e a falta de investimento no setor privado.
Assim, segundo o Banco Mundial (2008), o Brasil precisa aumentar os recursos para a pesquisa e o desenvolvimento, sobretudo no setor privado. Além disso, o investimento público deve ser mais eficiente na produção de conhecimento e tecnologia, mas principalmente, na criação de uma infraestrutura que possibilite a comercialização e a disseminação do novo conhecimento. O relatório do Banco Mundial (2008) indica que para o Brasil alcançar patamares mais competitivos na economia global é necessário um contínuo
9 Palavra inglesa derivada do termo inglês Commodity e que originalmente significa mercadoria. Assim, nesse contexto,
refere-se aos produtos que funcionam como matéria-prima, e que são produzidos em larga escala e podem ser estocados sem perda de qualidade, como por exemplo petróleo; suco de laranja congelado; boi gordo; café; soja; ouro, etc.
investimento em ciência e tecnologia de modo a reduzir a defasagem em relação aos países desenvolvidos.
Seguindo essa lógica, o Brasil, nas duas últimas décadas, implementou uma ampliação do acesso ao ensino superior e um aumento no investimento em ciência, tecnologia e inovação. Observou-se uma expansão quantitativa e qualitativa na graduação e pós- graduação. Para Franco, Morosini e Ribeiro (2015), o acesso ao ensino superior foi além do crescimento numérico, houve também uma expansão que privilegiou a inclusão de grupos (negros, pardos, indígenas, quilombolas e pessoas com deficiência) que são tidos como historicamente excluídos da educação superior.
A ampliação da graduação e da pós-graduação foi articulada com políticas de tecnologia e inovação, conforme pode ser visto nos Planos Nacionais de Pesquisa e Pós- Graduação e nas Conferências Nacionais de Ciência e Tecnologia (Cabral Neto & Castro, 2015). A 4ª Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação para o Desenvolvimento Sustentável reconhece que mesmo com os avanços na produção de ciência e tecnologia, o Brasil ainda tem uma enorme deficiência na atividade inovadora, o que exige dos governos e das empresas mais investimento e um salto de qualidade, quantidade e visão sistêmica no processo de inovação. Assim, a 4ª Conferência defende que, para melhorar o processo de inovação, é preciso articular os resultados da pesquisa científica e tecnológica com as empresas, de modo a agregar valor à produção e à exportação.
A Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação 2012-2015 teve como principal meta elevar os investimentos no setor de ciência, tecnologia e inovação de 1,16% para 1,8% do Produto Interno Bruto (PIB), em torno de R$ 25 bilhões entre empresas e governo. Para Dourado, Oliveira e Catani (2003), essa ampliação dos investimentos está articulada aos processos globais das novas configurações assumidas pelo mundo capitalista. Todavia, mesmo com toda essa necessidade de destinar mais recursos para a ciência;
tecnologia e inovação, o governo brasileiro vem realizando cortes e contingenciamento no orçamento dessa área; em 2017, o corte foi de 44% e, em 2018, os valores foram novamente reduzidos em 14%, e em 2019 houve o congelamento de 23% do orçamento, evidenciando que os investimentos públicos nesse setor vêm caindo a cada ano (Folha de São Paulo, 2019). O conhecimento vem se tornando cada vez mais importante para a nova dinâmica da sociedade, por isso os países em desenvolvimento precisam formar uma maior proporção de jovens com ensino superior, considerando que na atualidade, possuir um diploma universitário é requisito básico para muitos trabalhos especializados (World Bank, 2000). No Brasil, a produção do conhecimento e a formação universitária estão atreladas, porém tem rebatimentos diferentes; a ciência é produzida em sua maioria no setor público, mas ainda é visualizada como periférica, pois não está ligada diretamente à cadeia produtiva, e a formação acadêmica, grosso modo, ocorre no setor privado, conforme observou-se na Tabela 1, evidenciando que a tentativa de massificação do acesso ao ensino superior a partir dos anos 2000, por mais que se tenha investido no setor público, se deu pelas IES privadas, mostrando que a formação nesse nível de ensino é cada vez mais cooptada e dimensionada por interesses políticos e econômicos.
Esse contexto pode ser compreendido a partir da crise do capitalismo nos anos 70 (Estado de Bem-Estar Social e do modelo fordista-taylorista de produção), bem como a intensificação do processo de mundialização do capital, especialmente o capital financeiro, com a implantação de um modo mais flexível de acumulação capitalista e a adoção de políticas neoliberais. Essa conjuntura desempenha um papel determinante no processo de redefinição da educação superior, especialmente a universidade pública (Dourado, Oliveira & Catani, 2003).
A reestruturação produtiva e a globalização têm determinado relações econômicas mais flexíveis, que preconizam o mercado como portador de racionalidade econômica e,
portanto, como princípio fundador, unificador e autorregulador da sociedade global competitiva, o que responde ao novo formato assumido pelas maiores economias mundiais. A base técnica, caracterizada pela eletroeletrônica, que fundamenta o novo modelo de produção, e o toyotismo produziram modificações no processo de trabalho, exigindo novas formas de produção e uso do conhecimento para ampliar e tornar mais rápida e eficiente a produção (Harvey, 2011). Nesse sentido, essas transformações implicaram em novas exigências e demandas para os sistemas de ensino superior, tendo em vista seu significativo papel na produção do conhecimento.
Mesmo o toyotismo sendo uma ideologia ligada à esfera produtiva, mais especificamente relacionada às inovações empresariais, por derivar das novas exigências de reprodução ampliada do capital, há a disseminação dos valores necessários à formação do novo homem produtivo para todas as esferas da reprodução social (Antunes, 2011). O processo de reestruturação produtiva do capitalismo global estabelece uma nova realidade para o século XXI, em que o conhecimento se torna o elemento basilar da produção e do acúmulo de vantagens diferenciais em um cenário de competição globalizada.
De acordo com Dourado, Oliveira e Catani (2003), na perspectiva da reestruturação capitalista em curso, a universidade passa a ser entendida como lócus da formação de profissionais, contribuindo significativamente com a produção de mais-valia relativa ao gerar profissionais, tecnologias e inovações que serão colocadas a serviço do capital produtivo. Assim, só é produtiva a universidade que vincula sua produção às necessidades do mercado, subordinando a produção acadêmica às demandas e necessidades do capital. Isto mina as bases da universidade como espaço privilegiado de produção do conhecimento “humanístico” e para atender às necessidades sociais (Silva Junior, 2017).
Seguindo essa lógica, os países da América Latina, particularmente o Brasil, passaram a promover uma ampla reforma educacional a partir da década de 1990, que incluiu a
educação superior. Para Mancebo, Vale e Martins (2015), a expansão do ensino superior no Brasil (e sua privatização) ocorre na mesma sequência, e voltada para atender às mudanças contemporâneas ocorridas na produção e valoração do capital, a reestruturação produtiva, que teve seu início no Brasil, a partir da década de 1980, e que ganha impulso e organicidade a partir da reforma gerencialista do Estado, que foi posta em movimento em 1995, pelo governo brasileiro.
Essa reforma responde e faz parte de um processo histórico e conjuntural de crise do capital iniciada nos anos 70, em que a reestruturação produtiva, a mundialização do capital e a redução do papel do Estado no estabelecimento de políticas sociais ganha força, estando inserida em um processo global de reestruturação capitalista, iniciado após a crise do Estado de Bem-Estar Social, em que ganha força o projeto neoliberal, que visava à redução do papel do Estado e ampliação da esfera do mercado.
No fim da década de 1960, o padrão de acumulação capitalista, baseado no modelo fordista-keynesiano começa a dar sinais de crise com a queda nas taxas de lucro, variações na produtividade, o endividamento internacional e o desemprego. Assim, a recessão econômica generalizada, que ocorreu em 1973/1974, é uma crise do sistema capitalista gerada em virtude da superprodução e superacumulação do regime fordista-keynesiano (Mandel, 1990; Harvey, 2011).
Nesse contexto de estagnação econômica gerada pela crise do regime de produção e acumulação supracitado, foi necessário, para a sobrevivência do sistema capitalista, colocar em prática um novo regime de acumulação e de controle dos trabalhadores, retirando destes o poder de barganha conquistado no período de vigência do Estado de Bem-Estar Social, emergindo novas formas organizacionais e de reajustamento social e político (Behring, 2003; Mota, 2005; Boschetti, Behring, Santos & Mioto, 2010).
A reestruturação produtiva é um processo que tem uma dimensão política, social e cultural, pois quando o capital está diante de uma crise, passa a engendrar uma nova correlação de forças para a sua sobrevivência e reprodução, o que pode ocasionar mudanças no processo de produção e reprodução, na correlação de forças entre capital e trabalho e um redirecionamento do papel do Estado (Oliveira, 2011).
Para Antunes (2009), a reestruturação produtiva configura-se como o desenvolvimento de um novo padrão de acumulação do capital, que tem a flexibilização como princípio norteador do processo. Assim, de acordo com Harvey (2011), as mudanças produzidas traduzem-se em flexibilização dos processos, dos mercados de trabalho, dos produtos e dos padrões de consumo. O mote é produzir o máximo com o mínimo de trabalhadores, o que só é possível através da exploração máxima da força de trabalho, aliada às novas tecnologias e técnicas gerenciais (Oliveira, 2011).
Esse modelo preconiza um Estado forte para garantir as liberdades do mercado. Assim, no fim da década de 1980, surge um conjunto de políticas macroeconômicas que visavam reformas estruturais nos países da periferia capitalista, no sentido de estabelecer uma economia de mercado (Boschetti et al., 2010). Em um encontro ocorrido em 1988, economistas de diversos países desenvolvidos, funcionários do Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), do Banco Mundial e do governo norte-americano delimitaram várias reformas econômicas que os países em desenvolvimento deveriam implantar para fazer parte da globalização da economia.
Esse encontro ficou conhecido como “Consenso de Washington”, e nele foram definidas as seguintes recomendações: disciplina fiscal; reordenamento nas prioridades dos gastos públicos; reforma tributária; redução das alíquotas de impostos; determinação das taxas de juros pelos mercados financeiros domésticos; manutenção de taxas de câmbio competitivas; abertura comercial; liberalização dos fluxos de capitais; criação e proteção de
propriedades intelectuais; privatização das estatais e desregulamentação da economia (Mota, 2005). O “Consenso de Washington” foi um instrumento marcante para a difusão das ideias neoliberais, pois para que os países em desenvolvimento pudessem fazer empréstimos com as agências de crédito internacionais era necessário se adequar às regras definidas pelo consenso supracitado.
Assim, a Reforma do Aparelho do Estado elaborada durante o primeiro mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) foi baseada nas orientações do “Consenso de Washington” e, embora não tenha sido integralmente aplicada quando da sua formulação, definiu uma racionalidade que afetou o Estado no que diz respeito à sua estrutura, atuação, elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas em todos os campos, inclusive na educação superior (Abrucio, 2007). Essas mudanças no papel do Estado foram colocadas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
De acordo com Batista (2011), o objetivo da reforma era modernizar o Estado, melhorar seu desempenho em relação aos serviços públicos, buscando atender às demandas da globalização; enxugar a máquina estatal e transferir serviços públicos como saúde e educação para a iniciativa privada. Para Bresser Pereira (1998), a reforma visava substituir a “administração burocrática” pela “administração gerencial” para garantir o crescimento econômico, através de mecanismos de controle que tornariam o Estado gerencialmente eficiente:
[...] a) a delimitação do tamanho do Estado; b) a redefinição do papel regulador do Estado; c) a recuperação da governança ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo; d) o aumento da governabilidade ou capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar (Bresser Pereira, 1998, p.49-50).
Assim, para “reformar” o Estado era preciso reconstruí-lo, aumentando o seu poder e ajustando as falhas do mercado. Transitando de um Estado produtor direto do desenvolvimento econômico e social para um Estado indutor e regulador do desenvolvimento:
[...] significa: recuperação da poupança pública e superação da crise fiscal; redefinição das formas de intervenção no econômico e no social através da contratação de organizações públicas não-estatais para executar os serviços de educação, saúde e cultura; e reforma da administração pública com a implantação de uma administração pública gerencial (Bresser Pereira, 1998, p. 58).
Para Behring (2003) e Mota (2005), a Reforma do Aparelho do Estado procurou diminuir a área de abrangência da ação estatal, de forma a limitar a ação do Estado apenas às áreas que lhes são próprias, tendo como objetivo transferir para o setor público não estatal os serviços não exclusivos, por meio de um amplo programa de publicização que buscou a transformação de fundações públicas em organizações sociais e a privatização das empresas estatais, o que gerou para o mercado privado a possibilidade de produção de bens e serviços lucrativos.
Essa reforma teve desdobramentos significativos nas políticas educacionais brasileiras de nível superior desenvolvidas nas duas últimas décadas, evidenciando um enfraquecimento ou dissocialização do princípio da educação pública como direito do cidadão e dever do Estado, sendo transferida para a iniciativa privada parte da responsabilidade da oferta da educação superior, o que provocou um aumento da oferta de serviços educacionais privados de cunho mercadológico. Nesse sentido, a educação superior passou a atender ao mercado
capitalista, que demanda mão de obra qualificada, mas por meio de uma formação aligeirada, que prepara o indivíduo para ser um trabalhador para além do chão de fábrica. As mudanças ocorridas no ensino superior brasileiro tiveram também influência das diretrizes dos organismos internacionais, conforme será discutido na seção seguinte.
2.1 As orientações dos organismos internacionais para a educação superior
As políticas educacionais para o ensino superior, que foram postas em prática pelos governos brasileiros, tiveram influência das diretrizes elaboradas e difundidas pelos organismos internacionais dominadas peos interesses do capital, como o Banco Mundial. Estes são sujeitos políticos importantes no processo de difusão do projeto burguês de dominação, contribuindo de maneira decisiva para a expansão desenfreada do domínio do capital no mundo e em diversas as áreas das políticas sociais dos países em desenvolvimento (Gregório, 2012).
O Banco Mundial e o FMI se constituíram, desde o fim da 2ª Guerra Mundial, como organismos financeiros estratégicos para o planejamento da expansão do capitalismo no mundo. Essas instituições foram criadas para manter a cooperação econômica global, sendo fundamentais para a reprodução e valorização do capital (Sguissardi, 2009). O Banco Mundial tem o papel de orientar as políticas econômicas e sociais dos países em desenvolvimento, exercendo a função de gestores das dívidas, condicionando a relação financeira com os países ao cumprimento de ajustes estruturais (Guimarães, 2013).
Assim, o Banco Mundial é o “guardião dos interesses dos grandes credores internacionais, responsável por assegurar o pagamento da dívida externa e por empreender a reestruturação e aberturas dessas economias” (Soares, 2007, p. 21). Nessa perspectiva, o desenvolvimento dos países dependeria da modernização de suas economias nacionais e do
rompimento com as estruturas burocráticas do Estado, proporcionando-lhes maior competitividade no mercado mundial (Gregório, 2012).
O Banco Mundial impõe condicionalidades para os empréstimos e renegociação das